王伟国：理想与现实：党内法规学学科建设之路

探讨党内法规学的学科建设，必须从区分学科属性与学科定位出发，才能正本清源。因为，学科属性是由作为这一学科研究对象的自身性质决定的，而学科定位是由学科属性和学科设置条件、程序、时机等主客观因素综合决定的。一门学问具备了独立学科的属性，并非当然地具有独立学科的地位。

（一）作为新兴独立学科的共识总体形成

“‘学科’就是学术分科，是关于知识的分类体系，是学界基本认同的知识领域。某一知识领域之所以成为学科，往往是因为已有专门的理论体系和研究方法，形成了专业化的研究群体，有研究机构或学术团体，有专门著作和出版物等外在标识。”判断一门学问能否成为独立学科，实际上是判断这门学问是否形成了相对独立的知识体系。

关于党内法规学是否成为一门独立的学科，不同学者从不同角度进行了阐释。有学者从存在独立的研究对象、运用独特的研究方法两个最主要的标准出发，认为党内法规学已经基本形成。有学者从学科独立的形式标准和实质标准出发，认为由于党内法规学具有独立的研究对象、独特的学科价值和专门的研究方法，因此其已具备成为独立学科的学科基础。有学者从“新内外双重标准说”出发，认为在马克思主义理论指导下，党内法规学形成了系统完善的内在理论体系，外在的制度支撑已颇具规模，具备独立学科的特征，符合现代学科范式下学科独立标准的各项要求，党内法规学已经实现实质独立。总体而言，在党内法规学是否成为一个独立学科的问题上，已有研究大都持肯定态度。

（二）作为新兴独立学科的基本条件具备

党的十八大之前，党内法规理论研究未受到应有重视，少有人问津，研究成果寥寥无几。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央把党内法规制度建设摆在前所未有的突出位置，把形成完善的党内法规体系纳入全面推进依法治国总目标、作为建设中国特色社会主义法治体系的重要任务，坚持依法治国和依规治党有机统一，加快构建覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规体系，党内法规制度建设取得重大进展和显著成效。建党百年之际，中国共产党如期“形成了一个比较完善的党内法规体系，并以此为主干形成了一套系统完备的党的制度，这在世界上是独一无二的，彰显出中国共产党作为世界上最大的政党具有的大党的气派、大党的智慧、大党的治理之道”。随着党内法规制度建设推进力度不断加大，一些专家学者开始投入到党内法规研究中。特别是，党的十八届四中全会以来，党内法规理论研究日益成为“显学”。

1.学术成果日益丰富。学术成果是反映理论研究繁荣度的直接指标。十年来，随着党中央对党内法规制度建设的空前重视，党内法规方面的学术成果也日益丰富。学术论文竞相涌现，学位论文逐渐面世，学术专著不断推出。理论界、实务界针对党内法规制度建设重大理论和实践问题展开深入研究，围绕学习阐释党中央关于加强党内法规制度建设重大决策部署和习近平总书记关于依规治党的重要论述，形成了一批理论研究成果。

2.高层次科研项目增势明显。科研项目对学术研究具有重要的导向作用。近年来，关于党内法规相关研究立项的科研项目类型主要有：国家社会科学基金项目、教育部人文社会科学研究项目、中国法学会部级课题项目以及各省区市的社会科学基金项目等。这些党内法规研究项目注重紧扣时代主题和制度实践，涵盖了马克思主义理论、中共党史党建学、法学、政治学等多个学科。

3.专门研究机构不断涌现。研究机构是凝聚科研人员开展协作研究的重要平台。推动设立并合理布局研究机构是党内法规智库建设的基础性工程。“截至2022年6月，全国已有28个省区市设立党内法规研究机构或学术团体，现有党内法规研究会、研究中心等92个。”

4.研究队伍不断壮大。研究队伍是学术研究繁荣发展的根本保障。总体而言，党内法规研究人员以高校、科研院所和党校的成员为主。近年来，越来越多的青年学者及一些开设党内法规专业和研究方向高校的本科生、研究生对党内法规研究表现出浓厚兴趣。青年学者队伍发展很快，跨学科研究能力不断增强，科研创新活力日益加强。中共中央党校（国家行政学院）、中国社会科学院、山东大学、武汉大学、中国政法大学等单位2021年党内法规人才培养试点工作结出硕果，首批党内法规研究方向的研究生毕业，成为党内法规理论研究的宝贵火种。

5.第一本党内法规统编教材《党内法规学》面世。2016年12月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》明确要求组织编写党内法规专门教材。根据党中央部署，中国法学会会同中共中央办公厅法规局组织编写《党内法规学》，并于2020年出版，全书32万字。该教材被中共中央宣传部列入“马克思主义理论研究和建设工程项目”，不仅解决了长期以来党内法规教学中“无书可教、无书可学”的问题，而且构建起一套科学规范的党内法规概念体系、知识体系、理论体系。该教材的出版，是宣告党内法规学作为一门独立学科的重要标志。

综上所述，党内法规理论研究远远落后于党内法规实践和制度建设的局面正在改观，一套科学规范的概念体系、知识体系和理论体系基本形成，这为党内法规成为一门独立的学问夯实了基础，有力推动党内法规学成为一门独立的学科。

党内法规学是以党内法规为专门研究对象的学科，具有系统全面的研究内容，既包括党内法规的基础概念、性质、定位和作用等内在理念，又包括党内法规与其他社会现象的联系、区别和相互作用；既包括党内法规的历史由来，又包括党内法规的现状与发展；既包括静态的党内法规文本和规范，又包括动态的党内法规制度建设实践。这种研究内容上的广泛性及其蕴含的同质性、逻辑性、周延性，是党内法规学作为一门学科设立和发展所必需的。同时，一门成熟的学科要有一套科学完整的研究方法。党内法规学以马克思主义方法论为指导，紧密结合党内法规制度建设实际，主要运用以下研究方法：辩证方法、系统方法、价值分析方法、比较分析方法、历史分析方法、逻辑分析方法、实证研究方法等。经过党的十八大以来各方面的持续努力，党内法规学作为一门独立学科的条件已经具备。

（三）具有独立学科属性不等于获得独立学科地位

学科独立地位既有实质标准也有形式标准。其中，学科独立的形式标准以学科获得合法化地位为标志。新兴学科只有进入国务院学位委员会、教育部发布的学科目录之中，才算真正具有独立学科地位。

学科专业目录作为学科专业的制度呈现，为规模化培养人才、学科专业建设、培养质量评价、学位授予和学位授权审核等工作提供了基本依据。我国研究生教育的学科专业目录先后有1983年版、1990年版、1997年版、2011年版等四个版本，这些目录为不同阶段的经济社会发展做出了重要贡献。按照2009年国务院学位委员会、教育部印发的《学位授予和人才培养学科目录设置与管理办法》（以下简称《2009年管理办法》）规定，根据经济社会、科学技术的发展实际，目录每十年修订一次。2021年1月，国务院对深化新时代高等教育学科专业体系改革作出系统部署，专门对目录修订提出要求。目录修订工作于2021年2月启动。《新版目录》并未将“党内法规学”确定为一级学科。这是否意味着党内法规学发展受阻了呢？对此，需要进一步探讨党内法规学的学科应然定位。

二、党内法规学的学科定位

加强党内法规学学科建设，完全符合新时代学科建设的部署要求。2017年1月24日，教育部、财政部、国家发展和改革委员会联合印发的《统筹推进世界一流大学和一流学科建设实施办法（暂行）》明确规定，鼓励新兴学科、交叉学科建设。二十大报告进一步提出，“加强基础学科、新兴学科、交叉学科建设，加快建设中国特色、世界一流的大学和优势学科”，“深入实施马克思主义理论研究和建设工程，加快构建中国特色哲学社会科学学科体系、学术体系、话语体系，培育壮大哲学社会科学人才队伍”。在此时代背景下，加强党内法规学这一新兴学科建设，既理所当然也恰逢其时。对此，在学科主管部门尚未将党内法规学列入一级学科目录的情况下，法学、政治学、马克思主义理论等不同学科的学者，围绕党内法规学学科建设的应然定位进行了热烈探讨。相关观点可分为属于二级学科与属于一级学科两大类。

（一）按二级学科定位党内法规学

关于党内法规学二级学科定位的各类观点，既是基于党内法规属性具有复杂性特点、不同知识背景的学者具有不同认识与立场的真实写照，也是我国学科管理制度的现实反映。

1.按二级学科定位的具体方案。支持按二级学科定位党内法规学的学者较多，主要包括四种方案：

方案一，基于党内法规作为特殊的法现象或具有的法学品格，可将党内法规学纳入法学一级学科之下，设立分支学科或党内法规学二级学科。

方案二，基于党内法规研究被赋予“马克思主义理论”的属性与特征，党内法规学应当成为马克思主义理论一级学科的下属学科，探索在思政学科建设的逻辑体系和研究视域中，实现党的建设二级学科体系下党内法规研究学科体系的系统构建。

方案三，党内法规学应定位于政治学一级学科下，可将其直接作为二级学科，或采用“中国特色政党制度”这一更具包容性的概念作为学科名称。

方案四，基于党内法规学的研究既需要政治学学科的基础也需要法学学科的背景，建议将党内法规学分别列入法学与政治学这两个一级学科目录之下，使之成为二者共同的二级学科。

以上方案主要由法学、马克思主义理论及政治学学者提出，分别与相关学者的知识背景密切相关。

2.二级学科设置的制度机制。根据《2009年管理办法》，高校可以自主设置作为二级学科的新兴学科、交叉学科。具体规则是，如果有两个以上的相关一级学科硕士、博士学位授权点，就可以自主设置目录外的二级学科，但是只能设两个。如果在目录之外设置交叉学科，则没有数量限制。虽然2022年9月13日国务院学位委员会、教育部印发的《研究生教育学科专业目录管理办法》（以下简称《2022年管理办法》）明确废止了《2009年管理办法》，但其仍然规定“二级学科与专业领域，由学位授予单位按有关规定在一级学科或专业学位类别学位授权权限内自主设置与调整”，也就是学位授予单位仍保留自主设置二级学科的权限。具体到党内法规学，是否设置以及如何设置二级学科，主动权在高校，取决于相关高校一级学科建设条件及主观认识，并无统一规定。

3.党内法规学二级学科设置的现实状况。就现实状况而言，由于存在认识差异、办学条件不同，党内法规学二级学科建设发展很不平衡，整体推进较为缓慢。

一方面，有些高校认识到位且条件具备，就较为便捷地设置党内法规二级学科。根据教育部2022年9月公布的《学位授予单位（不含军队单位）自主设置二级学科名单（截至2022年6月30日）》，中国社会科学院大学在政治学一级学科下设党内法规学二级学科，华东政法大学、中南财经政法大学皆在法学一级学科下设党内法规学二级学科。根据教育部同时公布的《学位授予单位（不含军队单位）自主设置交叉学科名单（截至2022年6月30日）》，西南政法大学设立交叉学科“马克思主义法律理论与党内法规”，所涉及的一级学科为马克思主义理论、哲学、法学。教育部公布的相关情况，较为直接地呈现出各高校对于党内法规二级学科定位的不同认识。同时，从现有自主设立党内法规学的单位看，政法类院校对于党内法规二级学科建设的积极性显然更高。

另一方面，各高校的实际情况千差万别导致党内法规二级学科建设短期内难以形成规模效应。以法学类院校为例，截至2020年8月，我国现有635所高校设有法学本科专业，约占全国高校总量（据教育部2020年7月全国研究生教育会议文件采用的统计，我国现有高校1256所，其中公办822所，民办434所）的50%。其中，有3所军校属于军队系统，其余632所为普通高校。这些普通高校分别隶属于不同的管理部门，其中，教育部直属70所，中央和国家其他部门所属26所，地方政府所属536所。通常来讲，法学专业所遵循的教育方针、政策和办学标准都是统一和一致的，但实施政策所依赖的条件和保障措施可能会因学校隶属关系的不同而存在不同程度的差异。教育部直属高校与地方高校之间、经济发达地区与欠发达地区的地方高校之间，在招生计划、生均拨款、学费标准、教师编制、硬件设施等方面有较大差异，从而对法学本科专业的表与里、形与神产生根本性影响。这种差异决定了各高校设置党内法规二级学科存在很大的不确定性和差异性。党内法规研究方向试点工作情况，也在一定程度上印证了这一点。2018年9月，国务院学位委员会印发《关于推进部分学位授予单位设置“党内法规”研究方向的通知》，确定北京大学、中国人民大学、清华大学、中国政法大学、吉林大学、山东大学、武汉大学、西南政法大学、中国社会科学院大学、中共中央党校（国家行政学院）等10个单位开展“党内法规”研究方向设置试点。几年的试点取得初步成效，但也存在两方面问题：一是，党内法规研究方向挂靠学科不明确，有的设置在法学学科下，有的设置在政治学学科下，有的设置在中共党史党建学学科下。学科设置过于边界化，偏离了党内法规学学科人才培养的初衷，即只“专”不“宽”的培养机制不利于培养具有宽口径、厚基础、强能力、高素质的复合型应用型卓越党内法规人才。二是，受学科建设水平、学术带头人、学术队伍、学科背景结构等因素影响，各高校在党内法规研究方向的招生工作中存在较大不确定性，有的招生单位甚至出现招生中断现象。招生规模、招生办法未能长期化、制度化，显然不利于党内法规学学科的长期建设。

需要强调的是，尽管表面上看来，能否推动党内法规二级学科建设取决于高校等单位的认知程度，但就其实质而言，党内法规理论研究状况、党内法规人才的社会需求状况以及党内法规的师资状况等，更具有决定意义。

（二）按一级学科定位党内法规学

对于一级学科定位，主要存在两种方案：

1.方案一：主张在交叉学科门类下设立一级学科。随着国务院学位委员会2020年批准设置“交叉学科”门类（门类代码为14），并在此门类下设立“集成电路科学与工程”和“国家安全学”两个一级学科，学界开始出现在交叉学科门类下设立党内法规学一级学科的主张。有学者认为，基于党内法规理论研究横跨中共党史党建学、法学、政治学等多个学科，很难将党内法规现象纳入其中任何一个学科的研究对象，党内法规学应当是一门新兴交叉的独立一级学科。有学者认为，党内法规学学科必然是汲取和整合了多学科理论资源、研究方法的交叉性学科，应在交叉学科门类下新设党内法规学一级学科。

党内法规制度现象的特点决定了党内法规学与法学、政治学、中共中央党建学等学科既相互区别又密切关联。主要表现为：党内法规学在研究对象和研究内容上与这些学科存在一定交叉，兼具这些学科的某些性质和特点，这些学科的一些知识、逻辑和机理对党内法规学具有重要借鉴意义。同时，党内法规学又有自身独立的研究对象和研究内容，具有独立于这些学科的内涵和特质，既不能将其简单归入这些既有学科，也不能简单照搬套用这些学科的概念、观点和原理。就此而言，党内法规学学科的理想定位似乎是“交叉学科门类下的一级学科”。但是，如果从交叉学科的设置背景出发予以对照，则会发现，这一理想定位很难成立。

2020年7月，习近平总书记就研究生教育工作作出重要指示强调：“各级党委和政府要高度重视研究生教育，推动研究生教育适应党和国家事业发展需要，坚持‘四为’方针，瞄准科技前沿和关键领域，深入推进学科专业调整，提升导师队伍水平，完善人才培养体系，加快培养国家急需的高层次人才，为坚持和发展中国特色社会主义、实现中华民族伟大复兴的中国梦作出贡献。”为深入贯彻习近平总书记对研究生教育工作的重要指示精神，根据党和国家事业发展需要，国务院学位委员会2020年设置“交叉学科”门类并公布了首批一级学科。由此，在过去哲学、经济学、法学、教育学、文学、历史学、理学、工学、农学、医学、军事学、管理学、艺术学等13种学科门类基础上增加“交叉学科”门类，共计14个学科门类。对于设置交叉学科门类的背景，有专家在答《光明日报》记者问时讲道：“交叉学科设置是高等教育应对新一轮科技革命和产业变革，服务国家重大战略需求，实现重要科学问题和关键核心技术革命性突破的必然选择。”国务院学位委员会办公室负责人就《交叉学科设置与管理办法（试行）》（以下简称《交叉学科办法》）答记者问时也特别说明：“学科交叉不等于交叉学科。学科建立有其自身规律，需要知识分化融合并形成相对独立的人才培养体系，能够适用于学位授予单位规模化、规范化培养人才。学位授予单位应聚焦重大科学问题和关键领域，用好学科交叉融合的‘催化剂’，根据本单位学科特色大力促进多学科交叉，协同开展复合型创新人才培养。”综上所述，交叉学科的设立初衷是为解决重大科学问题和关键领域问题。其中，《新版目录》关于交叉学科门类包括7个一级学科，绝大多数以自然科学领域的学科为母学科。同时，授予交叉学科专业研究生学位的名称是按照最密切联系原则设定的，即“以挂靠所在交叉学科中基础理论最相近的一级学科为准”。这在实践中多少会受到已有授权学科范围和种类的制约。《新版目录》直接限定了可授予学位种类的范围，如“国家安全学”只能授予法学、工学、管理学或军事学4种学位中的某一种。这意味着必须具有这4种学位授权的一级学科，才有可能设置国家安全学。而且，无论如何，并不存在授予名为“交叉学科硕士”或“交叉学科博士”之类的情况，其授予学位的名称只能是交叉学科门类以外其他学科门类的名称。这一点与现行目录中其他13个门类的情形明显不同。由此看来，即便在交叉学科门类下设立了党内法规学一级学科，也无法授予党内法规学学位，而是要授予诸如法学学位等。这也表明，学科交叉是交叉学科的基础，但是，学科交叉不必然导致交叉学科的形成。党内法规学确实是与法学、政治学、中共党史党建学等学科交叉的学科，但能否由此就将其设立为交叉学科门类下的一级学科，值得商榷。

需要说明的是，我国目前存在两种意义上的交叉学科，不可混为一谈。一是《交叉学科办法》所规定的一级交叉学科。2021年11月，国务院学位委员会印发的《交叉学科办法》第2条规定：“交叉学科是多个学科相互渗透、融合形成的新学科，具有不同于现有一级学科范畴的概念、理论和方法体系，已成为学科、知识发展的新领域。”二是学科“目录外的交叉学科，即由学位授予单位自主设置并经国务院学位委员会办公室备案的交叉学科”。前述西南政法大学设立的交叉学科“马克思主义法律理论与党内法规”，就属于此种情形。在学位授权学科中纳入“交叉学科”概念始于2009年，其背景是学位主管部门为改进学位授权制度引入“统计式目录管理”概念并将二级学科设置权限下放高校，规定高校在具有相应一级学科学位授权前提下可自主设置和调整（含撤销和变更）包括交叉学科在内的二级学科。这是交叉学科首次由一般概念进入学科目录管理制度。“由于自主设置政策还规定设置交叉学科无数额限制，因此当自设目录外学科指标不能满足设置学科需要时，导致大量自设交叉学科的出现。”

综合而言，将党内法规学设立为学科目录外的交叉学科是完全可行的，这已经有现成的例子了。至于将党内法规学设立为交叉学科门类下一级交叉学科，则可行性不大。党内法规学尽管属于法学、政治学、中共党史党建学、马克思主义理论等多个学科交叉研究的学科，但目前并未形成《交叉学科办法》所要求的不同于这些一级学科范畴的概念、理论和方法体系。

2.方案二：在法学门类设立党内法规学一级学科。这种方案既是基于党内法规学存在学科交叉特点、且所交叉的主要学科皆属于法学门类的考虑，也是基于党内法规在新时代的定位发生了深刻变化的考量。

一方面，党内法规学的研究内容、研究方法等不能为现有任何一个一级学科所涵盖，党内法规学若仅仅作为某个一级学科下的二级学科，难免失之偏颇。同时，党内法规学的学科分量并不亚于法学门类下的任何一个一级学科。根据教育部2018年4月更新的《学位授予和人才培养学科目录》，法学门类下有六个一级学科，即法学、政治学、社会学、民族学、马克思主义理论、公安学。根据《新版目录》，法学学科门类新增了中共党史党建学、纪检监察学两个一级学科。相较于法学门类现有的一级学科，党内法规学与法学、政治学、马克思主义理论、中共党史党建学、纪检监察学等学科存在明显交叉的特点，足以单独作为一级学科设立。

另一方面，党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央将党内法规制度建设置于政治与法治、治党、治国与治理的宏阔视野中加以定位。尤其是，2020年11月召开的中央全面依法治国工作会议正式提出“习近平法治思想”，确立了习近平法治思想在全面依法治国工作中的指导地位。习近平法治思想是马克思主义法治理论中国化时代化的最新成果，是中国特色社会主义法治理论的重大创新发展，是习近平新时代中国特色社会主义思想的重要组成部分。“党内法规”是习近平法治思想彰显原创性、时代性以及中国特色的基本概念、重要范畴、醒目标志，并呈现多面向的重大定位。其中，党内法规的权威概念定位体现为规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，基本功能定位体现为管党治党的重要依据，执政功能定位体现为与国家法律共同构成依法执政的基本依据，法治保障定位体现为建设社会主义法治国家的有力保障，治理密码定位体现为法治体系的特色标识与治理体系的骨干制度。将党内法规体系明确纳入中国特色社会主义法治体系，是我国法治区别于西方法治的鲜明特征和制度优势，是中国特色社会主义法治建设的中国智慧、中国方案的具体体现。党内法规与国家法律共同构成党依法执政之“法”。党内法规也成为具有鲜明中国特色的“法”现象，具有法属性，理应成为法学研究的对象。党内法规以其鲜明的党性而具有政治属性，也以其鲜明的规范性而具有法属性，是中共党史党建学、法学、政治学等交叉研究的对象和重要范畴。

三、党内法规学学科建设的制约因素

当前，党内法规学的学科建设尚处于起步阶段，除了在学科定位上存在争议外，在学科建设中还存在一些主客观因素，制约着党内法规学学科建设的推进速度、质量和规模。概而论之，主要体现为如下几个方面。

（一）成熟的党内法规理论体系将立未立

党内法规理论研究水平决定了党内法规学学科建设的根基深浅。我们在承认党内法规学作为一门独立学问地位的同时也应清醒地认识到，现有的党内法规理论研究在高度、广度、深度、精细度、成熟度等方面，距离一门成熟的学问还有相当大的提升空间。

1.党内法规理论研究范式仍在探索形成之中。形成一个或多个党内法规研究范式，是党内法规学正式确立的一个重要标志。而形成一个党内法规研究范式需要具备四个要素：一个被假定为有解的党内法规学难题、一群持有相同学术见解的党内法规研究者、一套获得普遍认同的党内法规理论框架、一个或一些受到广泛模仿的代表性研究范例。对照这些要素，现有的党内法规研究尚未达到形成范式的程度。关于核心难题，其究竟是证成党内法规的不可替代性还是其他什么问题，目前学界对此还缺乏清晰认知。关于研究者，目前仍然严重不足，尚未普遍形成党内法规教学和研究的人才培养机制，全国性党内法规研究会尚未组建，缺乏形成学术共同体的必要条件。关于理论框架，目前的研究失之于散、失之于浅，尚未形成一个成熟的理论体系和得到普遍认同的理论框架。关于研究范例，目前的著述多半是自说自话，尚未产生一呼百应的学术权威，尚未形成成熟定型的研究风格，尚未出现示范引领的研究模式。

2.党内法规理论研究滞后于实践发展的状况仍未根本扭转。作为一种制度现象，党内法规伴随着中国共产党的诞生和成长而形成、发展，经历了由点到线、由线到面、由面到体，直到形成比较完善的党内法规体系的百年演进过程；作为一个具体概念，党内法规经历了从提出到逐步界定再到定义不断完善的过程。在党内法规制度建设百年间，“对于党内法规的定位并非一成不变，而是经历了一个不断深化拓展的过程”。对于具有如此坚实内容的党内法规现象，理论界很长一段时间没有给予足够的重视，直到党的十八届四中全会以来，党内法规理论研究方才日渐繁荣起来。尽管理论研究与实践发展的距离在不断缩短，但党内法规理论目前仍未达到与党内法规制度建设实践前进步伐同频共振的状态，更不用说“领跑”了。目前在理论上甚至连“党内法规”这一概念都没有完成证成任务，在学理上还没有令人信服地回答党内法规是什么、为什么、从哪来、到哪去等制度哲学上的基本问题。与许多基础性问题共识度越来越高形成鲜明对照的是，党内法规的法属性始终是党内法规基础理论研究中最具争议性的问题，可谓党内法规本体论中的“哥德巴赫猜想”。在党内法规是否（应）具有法属性的问题上，已有大量研究从不同视角作出论证，各有一定的道理，但“横看成岭侧成峰，远近高低各不同”，均难识“庐山”真面目。

3.党内法规理论体系化建设任务远未完成。与党内法规学相匹配的党内法规体系，其研究应当达到必要的广度，实现对党内法规制度现象的全覆盖，涉及各领域各位阶各类型的党内法规制度；应当达到必要的深度，既有宏观层面的体系架构研究，又有微观层面的机制设计；应当达到必要的宽度，通过历史研究与中外比较研究揭示党内法规建设的内在规律。但现有党内法规研究还存在失之于碎、失之于浅、失之于窄等问题。尽管党内法规理论研究成果不断涌现，但总体而言，这些研究还只是制造了一些砖瓦，尚未建成理论大厦；只是生长了些草木，没有形成一片森林；只是培育了些细胞，没有形成健全的人体。不仅缺少针对某一主题层层推进、深度挖掘的系列研究，更缺少针对某一主题的商榷争鸣式研究。党内法规理论体系化建设，既极其迫切又任重道远。

（二）必要的党内法规师资力量亟待加强

党内法规师资力量决定了党内法规学学科建设的可行性与实际效果。学界对党内法规的研究主要兴起于党的十八届四中全会以后，至今尚不足十年，这也导致了党内法规师资力量远不能满足党内法规学教学和党内法规学学科建设的现实需求。

1.党内法规学学科老中青三代师资良性发展格局尚未形成。当前从事党内法规理论研究和教学的人员，虽然初步形成了师资梯队，但党内法规学学科老中青三代师资面临的困难不同，各自的优势也不一样。老中两代师资大多数是在已有学科专业背景的基础上转型或兼职从事党内法规的教学研究，青年一代受培养规模限制专职从事党内法规教学研究的还不多。首批毕业的党内法规研究方向的研究生作为新生力量和党内法规理论研究的宝贵火种，受职称评聘制度等因素制约，短时间内难以作为党内法规师资主力担纲“挑大梁”。据统计，“2019年，可在党内法规研究方向进行招生的研究生导师在全国范围内仅有50人左右”。目前，尽管其数量有一定增长，但党内法规学学科师资力量薄弱的局面并没有根本改观。更何况，师资力量是由数量与质量共同决定的。仅有数量而不能保证质量，就可能教偏，无法“行稳”；仅有质量而不能保证数量，则效果有限，无法“致远”。唯有老中青三代师资合理配置、优势互补，才能加快提升党内法规学师资的数量和质量，这无疑是党内法规学学科建设的基本前提、紧要任务。

2.从事党内法规学教学的吸引力亟待增强。在我国现有学科管理制度下，学科设立及以学科命名的学位授权点、专业课程、学术刊物、学者协会、研究机构、项目经费、会议讲座等重要学科资源是紧密关联的。当前，党内法规学学科还处于初创阶段，绝大多数高校并没有开展党内法规方向的研究生教育，设置二级学科的高校毕竟只是极少数。这就使从事党内法规学学科教学的吸引力不足。即便是现有研究者也普遍面临身份认同的自我拷问和外在评价。对此，有学者指出，对于许多中生代学者来说，全身心投入党内法规研究需要考量学术成本和收益之间的平衡；对于刚刚步入学术界的年轻学者来说，则面临着学术同行稀少、难入传统主流学科“法眼”的风险。如果没有一支稳定可靠的党内法规学师资队伍，党内法规学学科建设的成效就会大打折扣。

（三）党内法规人才录用与需求不相匹配

党内法规人才需求状况与就业形势决定了党内法规学学科建设内生动力的强弱。在全面推进依法治国的新时代，既懂国法又懂党规的复合型法治人才，是宝贵而紧缺的。

1.党内法规制定与实施、备案审查工作的需要。党内法规制定工作应当遵循的原则之一就是“坚持党必须在宪法和法律的范围内活动，注重党内法规同国家法律衔接和协调”，审查机关进行合法合规性审查包括“是否同宪法和法律不一致”。对党内法规是否同国家法律衔接协调、是否同宪法法律相一致进行审核审查，相关工作人员无疑应该具备党规与国法两个方面的知识才能胜任。

2.新时代纪检监察工作的需要。推动执纪执法贯通、有效衔接司法，不断提高运用法治思维和法治方式正风肃纪反腐的能力，必然要求相关工作人员不仅要懂《监察法》《公职人员政务处分法》等相关法律，还要懂《中国共产党纪律处分条例》等党规党纪。

3.党政机构合署合并重大改革后的工作需要。党政机构合署合并重大改革后，合并设立或合署办公的机构不仅需要直接依据党规与国法开展日常工作，而且很可能（参与）制定党内法规或法律法规。这就意味着，要在这样的机构中成为合格的工作人员，必须具备党规与国法两方面的知识。

4.合规实务的需要。党内法规制度的贯彻落实与企业合规管理已经形成密不可分的关系。这在中央企业合规管理中就有非常明确的体现。2022年8月23日，国务院国有资产监督管理委员会公布《中央企业合规管理办法》（自2022年10月1日起施行），不仅将坚持党的领导作为中央企业合规管理工作应当遵循的首要原则，而且在第7条明确规定：“中央企业党委（党组）发挥把方向、管大局、促落实的领导作用，推动合规要求在本企业得到严格遵循和落实，不断提升依法合规经营管理水平。中央企业应当严格遵守党内法规制度，企业党建工作机构在党委（党组）领导下，按照有关规定履行相应职责，推动相关党内法规制度有效贯彻落实。”此外，该办法第12条还规定，中央企业应当结合实际设立首席合规官，由总法律顾问兼任，领导合规管理部门组织开展相关工作，指导所属单位加强合规管理。据此，首席合规官也应具备党内法规知识结构。此外，党内法规与合规业务的密切关系也开始得到法律实务界的关注。比如，福建天衡联合律师事务所成立党内法规研究组，并于2021年由法律出版社出版该研究组首批成果汇编《党内法规与合规实务》。可见，作为律师或公司法务人员参与企业合规实务，也需要具备党内法规的知识结构，否则，难以提供符合我国法治运行实际的高水准法律服务。

5.普法宣传的需要。自“七五”普法规划开始，学习宣传党内法规已经成为普法宣传的重要内容，而要真正做好这方面的工作，也需要熟练掌握党规国法的复合型人才。

以上所列举的只是实践中党规国法复合型人才的特需、急需领域，而实际需求远不止于此。比如，还需要大量懂党内法规的法官、检察官以及大量从事党内法规教学科研工作的教师、研究人员等。毫不夸张地说，需要法学专业人才的地方，就需要党内法规学专业人才。

相对于实际需求而言，党内法规学学科或研究方向教育背景的人才招录招聘力度还不够大，法治实践部门招录条件中对党内法规学学科或研究方向背景通常没有专门要求。这在很大程度上导致有意愿研修党内法规的只是“小众化”现象。

四、党内法规学学科建设的必由之路

2021年1月，中共中央印发《法治中国建设规划（2020—2025年）》，针对“强化党内法规制度建设保障”提出：“健全后备人才培养机制，继续推进在部分高校开展党内法规研究方向的研究生教育，加强学科建设，为党内法规事业持续发展提供人才支撑。”由此释放了加强党内法规学学科建设的明确信号，并规划了到2025年的目标任务。关于学科建设的基本路径，显然要分两步走。第一步就是要设置党内法规学二级学科，第二步应该是在法学门类下设立党内法规学一级学科。当前所要做的，就是在大力推动二级学科建设的同时，积极面向一级学科布局。

（一）在一级学科之下设置二级学科

现阶段在一级学科之下设置“党内法规”二级学科，是确保党内法规学学科建设行稳致远的关键一步。特别是在法学一级门类下设置党内法规学二级学科，是对党内法规在习近平法治思想中重大定位的具体体现，也是对党内法规作为中国法学新范畴的强力回应。

为深入学习研究宣传贯彻习近平法治思想，教育部明确部署要求，推动习近平法治思想融入学校教育，纳入高校法治理论学科体系、教材体系、教学体系，加强习近平法治思想的理论研究和阐释。“将‘习近平法治思想概论’纳入法学专业核心必修课，组织修订法学类马克思主义理论研究和建设工程重点教材，支持有条件的高校面向全体学生开设习近平法治思想公共选修课。”“党内法规”作为彰显习近平法治思想原创性、时代性以及中国特色的重要范畴、醒目标志，以之为研究对象的党内法规学归属法学一级学科，也是推动习近平法治思想融入学校教育的应有之义。以党内法规为研究对象的党内法规学作为法学一级学科之下的二级学科，可谓顺理成章。

当然，在法学一级学科下设置党内法规学二级学科，并不排除具备条件的有关高校可在政治学、马克思主义理论、中共党史党建学、纪检监察学等一级学科下设置党内法规学二级学科。需要强调的是，无论在哪个一级学科下设置党内法规学二级学科，都应该体现这一二级学科的交叉性特点，避免只是套用相关一级学科的知识结构研究和传授党内法规知识，这也是新文科建设的时代要求。从一级学科的设置条件可以看出，党内法规二级学科建设是必要的过渡。二级学科建设可以为一级学科的最终设置夯实基础、打下根基。尽管二级学科设置权已经授权给高校了，但是相关部门有必要予以积极引导，使更多的高校认识到建设党内法规学的重要性、必要性与紧迫性。对此，可在先期试点党内法规研究方向的基础上，推动相关单位成为设置党内法规二级学科的排头兵，起到示范引领作用。

在推进党内法规学科建设的同时，开展法学本科专业党内法规教学，培养具有法治思维的党内法规后备人才，意义重大。根据教育部印发的《法学类教学质量国家标准（2021年版）》，法学专业核心课程采取“1+10+X”的分类设置模式。“1”是指“习近平法治思想概论”课程；“10”是指法学专业学生必须完成的10门专业必修课，包括：法理学、宪法学、中国法律史、刑法、民法、刑事诉讼法、民事诉讼法、行政法与行政诉讼法、国际法和法律职业伦理；“X”是指各院校根据办学特色开设的其他专业必修课，包括经济法、知识产权法、商法、国际私法、国际经济法、环境资源法、劳动与社会保障法、证据法和财税法，“X”课程选择设置门数原则上不低于5门。此外，专业选修课程应当与专业必修课程形成逻辑上的拓展与延续关系，并形成课程模块（课程组）供学生选择性修读。各专业可以自主设置专业选修课课程体系。鼓励开发跨学科、跨专业的新兴交叉课程。以上述相关标准为依据，依托法学本科专业开展党内法规教学，可以通过设置选修课或跨学科、跨专业的新兴交叉课程等方式进行。在研究生阶段设置党内法规学二级学科，相关研究方向可以《党内法规学》统编教材的基本知识体系为参照，包括党内法规原理、中国共产党依规治党理论与实践、党内法规史学、党章学、党内法规实务学（包括党内法规体系、党内法规制定与实施）、党规国法关系学、政党制度比较学等。

教材是体现教学内容和教学方法的知识载体。形成党内法规学系列统编教材，是一项重要的基础工作。党内法规学教材体系应以中共党史党建学、法学、政治学等主干学科为基础，建议在包括《习近平法治思想概论》《党内法规学》等教材的基础上，根据中国共产党研究、政党制度理论、法治理论等理论资源设计确定教材体系。“各学科建设单位根据课程数量情况，依照各自院校课程层次安排，依次划分到通识课、专业必修课、专业选修课等课程目录中。”

进一步深化党内法规学学科建设，必须坚持以习近平总书记关于依规治党的重要论述为指导，贯彻落实党的二十大提出的“完善党内法规制度体系”等部署要求，坚持以新文科理念引领党内法规学学科建设，在新法科建设中突出党内法规学的新兴学科特性，即交叉性，强化党内法规学学科建设的科学性、中国性、时代性、实践性、开放性、跨科性要求，坚持面向依规治党实践的理论需求、人才需求和智力需求。在推进党内法规学高质量发展的同时，聚焦人才培养工作，实现党内法规高水平科研创新成果向教育教学内容的创新性转化，系统推进党内法规学专业建设，包括一流师资、一流课程、一流教材建设等，为党内法规学一级学科奠定更为坚实的基础。

1.用好一级学科设置，实行先探索试点、成熟后再进目录的放管结合新机制。《2022年管理办法》对学科专业设置与管理将实行放权与规范并进的目录管理新机制。与一级学科设置相关的重要内容包括：

（1）一级学科和专业学位类别设置实行先探索试点、成熟后再进目录的放管结合新机制。《2022年管理办法》第8条规定：“新增一级学科与专业学位类别采取先试点后编入目录的方式进行设置。”其中，一级学科设置须体现知识分类，应符合以下基本条件：一是具有确定的研究对象，已形成相对独立、自成体系的理论、知识基础和研究方法，研究领域和学科内涵与其他一级学科之间有比较清晰的界限；二是一般应具有多个明确的二级学科；三是已得到学术界的普遍认同。在本学科领域内，有一定数量的学位授予单位已开展了较长时间的人才培养和科学研究工作，已形成较为系统的课程体系、一定规模的师资队伍及其他培养支撑条件；四是社会对本学科培养的人才有较稳定和一定规模的需求。

（2）对一级学科的命名规则、编码规则、设置条件、设置程序、编入目录等作出明确规定。根据《2022年管理办法》第9条规定：“试点设置分自主设置和指定设置两种方式。”第一种方式是学位授权自主审核单位自主开展一级学科的试点设置工作。自主设置程序按照《国务院学位委员会关于高等学校开展学位授权自主审核工作的意见》的有关规定进行。第二种方式是国务院学位委员会根据国家重大需求组织开展试点设置工作。根据该办法第12条第1款规定，试点设置的一级学科编入目录，按以下程序进行：首先，试点设置单位不少于3所、毕业生不少于3届、就业需求旺盛的一级学科，可由试点设置单位联合其他学位授予单位或相关部门、学术团体、行业组织，按照该办法中第8条的要求进行论证，并联合行文向国务院学位委员会办公室提交编入目录申请；其次，国务院学位委员会办公室组织专家对有关申请进行评议，以无记名投票方式进行表决，须获得三分之二及以上专家同意；再次，国务院学位委员会学科发展战略咨询委员会对申请进行审议咨询；最后，国务院学位委员会审议批准后编入目录，并向社会公布。

（3）缩短目录调整周期，将一级学科的修订周期缩短为5年。

上述这些关于学科专业设置管理机制的重大变化，为推动党内法规学最终设立为一级学科并编入目录，提供了重要制度依据和重大发展契机。可在积极建设党内法规二级学科的同时，根据一级学科设置条件和程序要求进行布局谋划。

2.以突破发展瓶颈为抓手，推进党内法规学学科建设。在党内法规学学科建设的起步阶段，建议从破解学科建设制约困境出发，注重从以下四个方面着力，积极推进党内法规学学科建设。

（1）紧扣党内法规研究跨学科特点推进党内法规理论体系建设。党内法规是中国共产党的一大制度创新，具有鲜明中国特色，相关研究很难从域外政党制度中找到可资镜鉴的东西；党内法规制度处于政治与法治、政策与制度、政党与国家、党建和治国等多对范畴和复杂关系的交汇点，这就使党内法规制度现象异常复杂，解读它需要广阔的视野和跨学科知识。理论研究工作要把握党内法规研究的跨学科特点，统筹基础研究和应用研究，为加强党内法规制度建设提供有力学理支撑。应该认识到，《新版目录》在法学门类下新设中共党史党建学、纪检监察学一级学科，连同法学门类下已有的法学、政治学一级学科，有助于推动“党内法规学”一级学科的最终设立。

第一，注重举办高端学术交流会。通过每年举办全国性、高质量的高端学术会议促进党内法规学术交流。充分发挥已有高端论坛的前沿引领作用，不断提升党内法规研究学理化水平，形成党内法规基础理论领域的更多共识，推动党史党建党规一体化研究，进一步加强法学与中共党史党建学、政治学等学科对话沟通，切实增进不同学科间的合作交流，强化党内法规学的学科交叉特性，为党内法规学由二级学科发展为一级学科做好充分的学术准备。

第二，适时成立全国党内法规研究会。这是党中央作出的重大部署。贯彻落实这一部署要求，必将极大凝聚党内法规研究的人心人力，极大推动党内法规学术共同体建设。全国性党内法规研究会的筹建工作需要积极稳妥推进，应最大限度地调动多学科党内法规研究力量，使之切实成为党内法规研究者的学术家园。

（2）采取有效措施解决党内法规师资力量不足问题。加强党内法规师资力量，如果仅靠有关高校的自愿自主自发，那么在短时间内是难以有显著成效的。当前，承担相关教学任务的教师对于如何讲解到位，存在不同的理解与处理方式。长此以往，不论是对于党内法规理论发展还是党内法规实务工作，都可能产生某些“副作用”。对于党内法规学这样一个刚起步的新兴学科，不论是从政治性考虑还是从学科发展规律出发，都需要注重顶层设计，采取有效措施，切实解决党内法规师资力量不足问题。

第一，举办全国党内法规师资培训班。建议针对从事党内法规教学的在职教师以及有志于从事党内法规教学科研的博士研究生，采取集中教学培训的方式，培养储备一批急需的党内法规师资力量。培训教材要与《习近平法治思想学习纲要》《习近平法治思想概论》有机衔接，以《党内法规学》统编教材确定的基本体系为纲，进行权威系统培训。

第二，加强党内法规理论研究与实务工作的良性互动。有条件的高等学校、党校（行政学院）要与党内法规工作机构形成联合培养党内法规专门人才机制。承担党内法规教学任务的教师应有到省级以上党内法规工作机构交流的经历（不少于半年）。推动建立党内法规工作机构工作人员为党内法规学或研究方向学生授课的常态机制。

第三，通过推进党内法规学教材体系建设，促进形成教学与学术共同体。“学科体系同教材体系密不可分。学科体系建设上不去，教材体系就上不去；反过来，教材体系上不去，学科体系就没有后劲。”当前和今后一段时期，需要在《党内法规学》统编教材基础上推出更多权威的配套教学资源。可以组织相关师资参与到相关配套资源的建设中，从形成党内法规学的教材体系着眼，更加系统深入地阐明党内法规基础理论知识（包括党内法规的一般原理、习近平总书记关于依规治党的重要论述、党内法规的历史发展脉络）、静态的党内法规制度（即“1+4”的党内法规体系框架）、动态的党内法规运行（包括党内法规的制定和实施），准确揭示中国共产党党内法规的政治逻辑、历史逻辑、理论逻辑、实践逻辑。

（3）公开释放党内法规人才需求的强烈信号。要改变党内法规人才招录招聘力度不足的状况，除了靠就业需求的自发性引导外，也有赖于党和国家公开推行积极的党内法规人才需求政策。

第一，切实提高法治工作部门招录招聘具有党内法规学学科或研究方向教育背景的人才比例。通过释放明确需求信号，引导有关党校、高校、科研机构加强党内法规学的学科建设，开展教学科研活动，切实提升党内法规学人才培养的数量和质量。

第二，提升党内法规普及度和知晓率，夯实党内法规教学更加广泛的基础。依规治党深入党心，依法治国才能深入民心。领导干部不能当法盲，也不能当党规盲。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。形成完善的党内法规体系是建设中国特色社会主义法治体系的重要任务。切实提升党内法规知晓率，无疑是全面依法治国的基础性工作。党内法规的宣传普及自“七五”普法规划开始，即已纳入国家普法内容。在此基础上，有必要进一步将党内法规基础知识纳入国家统一法律职业资格考试范围。

（4）构建完整的党内法规教育教学体系。面向法学本科专业开展党内法规教育，为党内法规高水平人才培养提供优质生源。对此，教育部于2021年针对全国政协委员《关于将党内法规纳入法学专业本科课程教学的提案》做出过明确答复。实务部门参与高校党内法规教育教学工作，党内法规本科人才培养尤其需要实务部门的关注和参与，有必要支持在党内法规工作机构或相关党政工作机关设立党内法规实践教学基地。结合法律硕士专业学位教育改革，尽快开展党内法规硕士专业学位教育，在博士层面设置党内法规专业学位，形成由本硕博三个层次、学术学位与专业学位相结合构成的完整人才培养体系，促进本硕博教育互为条件、联通辅成，形成一定的党内法规人才培养规模效应，适应党内法规建设、依规治党工作的基本需要。

五、结　语

中国共产党作为世界上最大的马克思主义执政党，时刻保持解决大党独有难题的清醒和坚定。“经过新时代全面从严治党的革命性锻造，我们形成了比较完善的党内法规体系，构建起党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，营造了尊崇制度、遵守制度的良好氛围，推动各方面制度更加成熟定型，形成了中国共产党之治、中国之治的独特优势。”党的十八大以来的十年，党内法规制度建设推进力度之大、取得成效之显著前所未有。放眼全世界，没有哪个政党像中国共产党这样，拥有这么严密完善的制度体系，让党的制度如此全面深刻地发力于管党治党、治国理政，成为一大独特优势。二十大报告将完善党内法规制度体系作为完善党的自我革命制度规范体系的重要部署要求，二十大党章在“坚持依规治党、标本兼治”后增写“不断健全党内法规体系”。这是在党的十九大将建设中国特色社会主义法治体系写入党章后，进一步以党的根本大法明确党内法规体系的建设任务，为不断加强党内法规制度建设提供了根本遵循。党内法规无疑是“中国共产党之治”与“中国之治”的独特密码。由此决定了建设好以党内法规为专门研究对象的党内法规学学科，成为阐释中国共产党之治、中国之治独特优势的题中应有之义和基础工程。

党内法规学学科建设已经在路上，但在理想与现实之间还有一段艰辛的路要走。学科建设规律以及党内法规学学科建设中的主客观因素都决定了党内法规学学科建设必然要循序渐进，不能一蹴而就，更不能拔苗助长。特别是，基于党内法规的第一属性为政治性，党内法规学学科建设尤其需要稳妥推进，以确保行稳致远，为党的长期执政和国家长治久安提供源源不断的理论支撑、人才支撑。党内法规学学科建设需要在经受耐心沉淀后一鸣惊人，需要在持续不断的量变之后迎来质变。令人充满希望的是，党内法规学学科建设的时与势已然形成。我们已经感受到这个学科蓄势待发、呼之欲出的强大力量，在气势恢宏的党内法规制度建设实践的有力带动和催促下，党内法规理论研究不断拓展深化，党内法规学正加速行进在崛起的大路上。

（责任编辑：伍华军）

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