【 作者 】刘长秋,法学博士,上海政法学院马克思主义学院教授、博士生导师,上海政法学院党内法规研究中心执行副主任。
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第1辑
摘 要：党内法规概念是支撑党内法规制度建设乃至党内法规研究和党内法规学科发展的基础性范畴，科学把握这一概念是深入推进党内法规制度建设、强化党内法规研究和推进党内法规学科建设的客观需要。然而目前该概念在《中国共产党党内法规制定条例》中的文本表述还存在明显缺陷，不利于人们正确理解并科学把握党内法规。党内法规概念在《中国共产党党内法规制定条例》中的文本表述应当明确内涵与外延。
关键词：党内法规概念；《中国共产党党内法规制定条例》；党纪；依规治党
从
研究的角度上来说，“哲学社会科学深入研究和理论创新的一个重要切入点，是从基本概念开始”， 概念的确定是获得对研究对象更深刻理解与科学把握的前提与基础；
换言之，获得某种清晰明确的概念，并进而形成相关的范畴、体系，是认识并区分事物的逻辑前提，也是把握事物发展规律的必由之路。
党内法规研究显然也是如此。
党内法规作为借用法的规范性来加以形塑的党内规章制度，是需要法学、政治学、党史党建学等各个相关学科的学者共同加以关注和研究的一种新型规范。
对这类现象的研究更需要关注并厘清一些基本概念，否则，它将很难获得突破，甚至可能会走上歧途；
也就是说，党内法规研究需要定义清晰的党内法规的概念作为研究的基础，“在研究党内法规之前，首先要对党内法规有一个准确的界定，否则，将不属于党内法规的一些规范误认为是党内法规，就会误导对其性质的正确认识”。
然而，目前来看，尽管随着党中央对党内法规制度建设高度重视所带来的国内学界对党内法规研究的日渐升温，已经有越来越多包括法学、政治学、党史党建学科的大量学者投身到了党内法规研究之中，但学界在党内法规基础性问题的研究上依旧捉襟见肘。
作为支撑党内法规制度建设乃至党内法规学科发展基础的党内法规概念之研究便在其中。
截至目前，党内法规文本中已经多次对党内法规的概念进行了明确界定，但这些概念表述上却存在明显缺陷，难以让人们真正科学地理解和把握党内法规。
在这种背景下，急需要学界加强对党内法规概念的深入研究，以为作为党内“立法法”的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）正确界定党内法规概念提供理论支持。
基于此，就党内法规概念在《制定条例》中的文本表述加以研究，并在此基础上提出完善党内法规概念之法规文本表述的对策建议，就成为本文的目标。
党内法规概念是解决党内法规“是什么”的问题。这一问题是党内法规学研究的逻辑起点，也是党内法规学学科建设的支柱，直接影响着我们对党内法规的判断与推理。从研究的角度上来说，明确党内法规概念不仅具有重要理论意义，也具有极为重要的实践价值。
站在逻辑学的视野中，概念是逻辑学首先需要研究的一种思维形式。当人们研究某一事物时，首先需要解答该事物是什么，其本质属性何在，什么样的事物是该事物。这些都是概念需要关注和解决的问题。概念是反映对象的本质属性的思维形式， 是人类思维的载体和工具，也是思维的起点，没有概念，人们就无法进行思维活动，也就无法进行准确判断和科学推理。概念具有两个基本的构成，一是内涵，二是外延。其中，内涵是反映在概念中的对象的本质属性，即“什么是”，是概念质的方面；而外延则是具有概念所反映的本质属性的对象，即“哪些是”，是概念量的方面。从逻辑学上来说，任何概念都是由内涵与外延共同构成的，内涵与外延共同反映着事物的规定性。
以逻辑学上的概念为基点，党内法规概念应当是反映党内法规本质属性的思维形式，是人们对党内法规进行判断和推理的前提。从逻辑学上来说，党内法规概念中亦包括内涵与外延两个部分。前者是反映党内法规本质属性的范畴，是党内法规概念中“质”的内容，主要解决什么是党内法规；而后者则是具有党内法规概念所反映的本质属性的对象，是党内法规“量”的部分，主要解决哪些规范属于党内法规。党内法规的内涵与外延相互支撑，共同架构起党内法规的概念，是我们研究党内法规概念必须要关注和明确的两个基本面向。
诚如博登海默所指出的，“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有严格限定的专门概念，我们便不能清清楚地和理性地思考法律问题。没有概念，我们便无法将我们对法律的思考转变为语言，也无法以一种可理解的方式把这些思考传达给他人”。党内法规作为一种特殊的法现象，其产生与发展渊源于管党治党的需要；或者说得更为具体一些，渊源于应对和解决管党治党过程中需要直面的各种问题的需要。而这些问题解决离不开概念这一基本工具，尤其离不开作为党内法规制度建设与党内法规学术研究和党内法规学基础的党内法规之概念。
一切法律规范都必须以作为“法律语句”的语句形式表达出来，可以说，语言之外不存在法。只有通过语言，才能表达、记载、解释和发展法。如果没有语言，法和法律工作者就只能失语（sprachlos）。法和语言间的不可分割的紧密联系同时也表明语言对法的制定和适用产生的影响：法的优劣直接取决于表达并传播法的语言的优劣。而概念则是语言的基础。“党内法规作用巨大，其承担着通过制度设计，起到宣传、说服、引导和组织行动等作用，以最大限度凝聚社会共识、化解社会矛盾、构建国家与社会良性互动关系，最终促进两个百年目标的实现。” 就此而言，党内法规制度建设是依规治党、全面从严治党、全面依法治国乃至推进国家治理体系和治理能力现代化的客观要求和重要保障。从实践的角度来说，党内法规制度建设的深入推进、依规治党、全面从严治党的稳步开展都离不开对党内法规概念的科学界定。“党内法规作为执政党借用规范主义工具建构起来的制度性规范，是我们党运用法治思维实现自我管理、自我约束的必然选择。” 强化党内法规制度建设是“党要管党、全面从严治党”的客观需要和必然选择。而强化党内法规制度建设首先需要科学把握党内法规概念的内涵和外延，亦即了解和掌握什么是党内法规，哪些规范属于党内法规，否则，就容易陷入“盲人摸象”“自说自话”的尴尬。可以说，党内法规概念是准确理解和把握党内法规制度内涵，深入推进党内法规制度建设和践行依规治党、全面从严治党的根基。“根基不牢，地动山摇。”只有正确理解和科学把握党内法规的概念，才能够正确区分同为中国特色社会主义法治体系组成部分的党内法规与国家法之间的区别、联系及其各自的制度优势，避免将党内法规与国家法相混同，也才能筑牢党内法规制度建设的根基，为深入推进依规治党、全面从严治党乃至全面依法治国提供坚实支持和保障。
从理论层面上来说，党内法规概念也是党内法规研究的基础。任何研究都是以概念为基础进行的，党内法规研究也不例外。站在党内法规研究的立场上，依规治党是推进新时代党的建设的伟大工程的必然选择，也是习近平法治思想乃至习近平新时代中国特色社会主义思想重点强调的关键所在。“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征，是中国特色社会主义制度的最大优势。” 中国共产党在当代中国政治法律生活中的特殊地位，决定了“治国必先治党，治党务必从严，从严须依法度”的基本事实与政治法律逻辑，而以“党要管党、全面从严治党”为目标和主旨的党内法规制度建设之成效则成为党的建设的伟大工程之关键，甚至成为“中国之治”能够发挥制度优势的钥匙和密码。为此，党中央自党的十八大以来高度关注和重视党内法规制度建设，不断推进依规治党，党内法规制度建设取得了显著成效。受此影响，国内学界形成了党内法规研究的热潮，迄今已在各高校和科研机构成立的党内法规研究专门机构多达数十家，发表或出版了大量研究成果。可以说，党内法规研究已经成为国内学术界一个超热的研究领域。而从逻辑上来说，党内法规研究必须要正确理解和科学把握党内法规的概念。这是使相关研究能够充分了解党内法规现象且深入把握党内法规本质及其发展规律的必然要求。目前来看，党内法规研究的诸多问题都还存在争议，而其中的绝大多数争议都是由于人们对党内法规概念的把握存在不同认识所引发。例如，党内法规要不要上升为国家法，党内法规是否能够涉足党外事务，党内法规究竟是软法还是硬法，党政联合发文的性质是党内法规还是党内规范性文件，等等。能否准确把握并科学界定党内法规的概念是平息或至少是减少这些争议，使人们在这些问题上达成共识的关键。而法在国家治理和社会治理中的权威性以及人们对法的高度认同，决定了作为党内“立法法”的《制定条例》对党内法规概念的文本表述势必直接影响着人们对于党内法规内涵与外延的理解与把握，影响着学界对党内法规理论研究的推进。
强化党内法规制度建设、深入推进依规治党离不开党内法规理论研究与党内法规专门人才的有力支撑，而党内法规学则是培养党内法规专门人才并持续推进党内法规理论研究的重要保障。“党内法规学作为依规治党之学，不仅将为全面从严治党提供强有力的智力支撑，而且将为全面增强党的执政本领、推进国家治理现代化提供强有力的学科保障。” 从逻辑上来说，任何学科的形成和发展都离不开概念和范畴，作为新学科的党内法规学亦然。党内法规学作为“以党内法规为专门研究对象的学科”， 是应学习和研究党内法规现象而形成的一个跨越法学、政治学、党史党建和马克思主义等在内的多个学科的一门新学科，而党内法规则是该学科中最为核心和基础的概念。如何理解和界定党内法规，影响乃至直接决定着该学科基础理论的构建、知识体系的完善以及学科发展方向甚至是学科名称的确定。就目前来看，在有关党内法规学科名称的界定上，学界目前还没有达成一致，其中，大多学者肯定“党内法规学”这一学科名称，但也有学者提倡“党规学”这一名称。该学者认为，党内法规规范的仅仅是党组织工作、活动和党员的行为，但当下党内法规概念却包括以党外主体为规制对象的规定，因此，应当以“党规”作为上位概念而以“党内法规”和“党导法规”作为下位概念，将党规中规范党与非党关系的部分定义为“党导法规”。在该学者看来，目前学界研究的“党内法规学”其实在研究对象上已经超出了《制定条例》规定的党内法规概念所圈定的党内法规之范围，因此这样一个学科更应当被称为“党规学”，而不是“党内法规学”。显然，党内法规概念在法规文本中的规定直接影响了人们对于党内法规学这样一个学科的理解，甚至产生了一定争议。这对于作为一个新学科的党内法规学的健康发展无疑会带来一些不利影响。就此而言，能否准确把握并科学界定党内法规的概念也事关党内法规学的长远发展。
二、党内法规概念在《制定条例》中的文本表述及其不足
作为事关党内法规制度建设能否深入推进、党内法规研究能否正确开展乃至党内法规学能否科学发展的基础性范畴，党内法规概念无论是在理论上还是在实践中都需要被认真对待和解决的一个重要问题。也正因如此，自1990年党内拥有自己的“立法法”之日起，党内法规的概念在党内法规中就被作了明确界定。而这一界定作为党内法规对党内法规概念的权威描述显然具有更为直接的指导作用和参照意义，对于广大党员乃至各级党组织正确理解和把握党内法规，科学推进党内法规制度建设无疑产生着不可抹杀的重要影响。然而另一方面，梳理党内相关法规对于党内法规概念的文本表述及其制度演进，我们不难发现，无论是之前，还是现在，党内法规文本对党内法规概念的界定都存在难以自圆其说的缺陷。
在党的文件中，党内法规及类似概念最早出现于1938年扩大的六届六中全会相关文件中，毛泽东同志最先在报告中使用了这一概念。而刘少奇代表中央所作的《党规党法的报告》中则再次使用了这一概念，刘少奇同志指出：“要保证党的团结与统一，除政治上思想上之统一外，条文上亦应规定法律上非团结不可，以避免个别人破坏党的团结与统一。并以此党规与党法去教育同志。”“中央委员及政治局委员在执行此党规党法上应表现为模范。” 然而，该报告并没有对党规党法的概念加以界定。此外，包括1945年5月中共七大会议刘少奇所作的《关于修改党章的报告》、邓小平在1978年12月党的十一届三中全会上作的报告《解放思想，实事求是，团结一致向前看》以及1980年2月29日中国共产党十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》等党内文件中都再次使用了党内法规或党规党法的概念，但遗憾的是，这些文件中都没有明确界定党内法规或党规党法的概念。一直到1990年7月31日中共中央印发的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称1990年《制定程序暂行条例》）才首次明确界定了党内法规的概念。
作为《制定条例》的前身，1990年《制定程序暂行条例》第2条第1款规定，“党内法规是党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委制定的用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”。该规定是党内法规首次对党内法规概念作出的明确界定，反映了早期党内法规制度建设对于党内法规内涵与外延的理解与认识。而随着党内法规制度建设的逐步推进以及党内对党内法规概念理解的进一步深入，2012年5月印发的《制定条例》对该概念作了首次修改，2012年《制定条例》第2条第1款规定，“党内法规是党的中央组织以及中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称”。2019年8月修订的《制定条例》则再次对这一概念进行了修改，2019年《制定条例》第3条第1款规定，“党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。从党内“立法法”的相关规定来看，党内法规概念在党内“立法法”中的文本表述经历了一个不断修改和逐渐完善的过程，其内涵和外延是渐次清晰和明确的。这体现了党内法规这一概念本身的复杂性，也反映了制定部门在这一问题上的努力。
（二）1990年《制定程序暂行条例》与2012年《制定条例》对党内法规概念文本表述之不足
首先，就1990年《制定程序暂行条例》对党内法规概念的界定来看，该界定相对较为模糊。从制度治党的角度上来说，党内用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的规章制度有很多，既有成文的，也有不成文的；既有政策性的，也有法律性的；既有党内法规，也有非法规的党内规范性文件。而在如此众多的党内规章制度中，党内法规作为“党内具有法律性质的规范”， 显然只是其中的一部分。但这一概念表述中并没有指明这一点，没有明确党内法规与党内其他规章制度的区别。不仅如此，党内法规作为一种法，是党内统一意志的体现，这是其本质属性所在。任何法都是特定阶层或群体统一意志的反映，这是法的本质属性。党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，作为一种特殊类型的法，是作为中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党统一意志的体现，是党内具有法律性质的规范。这是党内法规相比于国家法、党内规范性文件以及其他党的法规的质的规定性。而这一质的规定性并没有在党内法规概念中被明确加以表达。这使得党内法规的内涵与外延在1990年《制定程序暂行条例》中是比较模糊不清的。而且，在党内法规制定主体上，1990年《制定程序暂行条例》将党内法规制定主体规定为“党的中央组织、中央各部门、中央军委总政治部和各省、自治区、直辖市党委”，但一般认为，中央军委也属于党的中央组织，因此，将中央军委总政治部作为党内法规制定主体单独加以强调并不适合。相反，中央纪律检查委员会通常不被认为属于党的中央组织，而其实际上具有党内法规制定权，但依据该概念却不在党内法规制定主体之列。此外，就调整事项的范围来看，1990年《制定程序暂行条例》对党内法规概念的界定将党内法规调整的事项限定在党组织的工作、活动和党员的行为，但实际上党内法规的调整事项范围远不止这些，还涉及党员的思想领域。“对党员干部思想的调整是党内法规必然要触及的一个方面”， 这是党内法规与只作为人们行为规范的国家法之重大不同。“用以规范党组织的工作、活动和党员的行为的党内各类规章制度的总称”不仅没有明确党内法规的内涵，而且也与党内法规的实际范围不符。
其次，就2012年《制定条例》对党内法规概念的界定来看，该概念基本上延续了1990年《制定程序暂行条例》有关党内法规概念的文本表述，只是在党内法规制定主体上有所变化，即将中央军委总政治部替换为中央纪律检查委员会，使得党内法规制定主体的表述更加科学，并删除了原先概念中的“各类”一词，避免了表述上的冗余。但相比于人们正确理解和把握党内法规的内涵与外延而言，2012年《制定条例》相比于1990年《制定程序暂行条例》而言并没有实质性促进。正因如此，尽管《制定条例》在党内具有“立法法”的地位，在指导党内法规制度建设乃至党内法规学术研究方面具有足够权威，但在指导人们正确认识党内法规方面并没有发挥预期作用，以致在党中央以及各个地方对党内法规进行集中清理时，很多从事党内法规工作的人对党内法规以及党内规范性文件的边界依旧把握不清。
（三）2019年《制定条例》对党内法规概念的文本表述的缺陷
相比较而言，2019年修订后的《制定条例》对党内法规概念的界定相比于1990年《制定程序暂行条例》与2012年《制定条例》有了比较大的变化。其中，最明显的变化在于三个方面：其一，明确指出党内法规是体现党的统一意志的专门规章制度；其二，指出党内法规是规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度；其三，指出党内法规赖以实施的基础在于党的纪律，亦即党内法规是依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。应该说，这一界定相比之前的两次界定而言更为具体和细致，也更加接近党内法规的内涵。然而另一方面，这一界定依然存在明显问题。
在我国，党的纪律简称“党纪”，特指中国共产党的纪律，是按照民主集中制的原则，根据党的性质、纲领和实现党的路线、方针、政策的需要而确立的各种党规党法的总称。对于任何一个政党来说，纪律和制度是根本性的。因此，马克思和恩格斯都特别强调政党组织纪律的重要性：“我们现在必须绝对保持党的纪律，否则将一事无成。” 中国共产党是中国工人阶级的先锋队，同时是中国人民和中华民族的先锋队，而我们党之所以是先锋队，一个极其重要的条件就是党有严明的党纪，或者说，严格的纪律是党的先进性的重要保障。正因如此，习近平总书记指出：“我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党，纪律严明是党的光荣传统和独特优势。” “如果不严明党的纪律，党的凝聚力和战斗力就会大大削弱，党的领导能力和执政能力就会大大削弱。” 《中国共产党章程》第39条也明确规定：“党的纪律是党的各级组织和全体党员必须遵守的行为规则，是维护党的团结统一、完成党的任务的保证。党组织必须严格执行和维护党的纪律，共产党员必须自觉接受党的纪律的约束。”党的纪律涉及党内生活的各个方面，从内容上可以分为党的政治纪律、组织纪律、群众纪律、经济纪律、保密纪律、宣传纪律、人事纪律和外事纪律，而这些纪律基本上都是以党内法规的形式确立下来的。
在党政实务部门，党内法规经常被混同为党纪，但实际上二者是一种种属关系，是不宜被混同使用的。具体而言：党的纪律规范是党规的一类规范，与权责规范、问责规范、制裁规范一脉相承，在党规体系中具有关键的地位和作用，对党规的实施和整体效力起着保障作用。诚如有学者指出的，“党的纪律是党内法规的组成部分，其实就是党内‘刑法’，是党的各种规范中最具基础性、最具刚性和约束力的部门，是对党员要求的底线”。党纪是党的组织和党员必须遵守的行为规则，是党的生命线。不难看出，党纪实际上是党内法规的重要组成部分，但并非党内法规的全部。而党内法规除了党纪这一刚性十足的规矩之外，还有其他组成部分。这一点在学界具有共识性。2019年《制定条例》规定，党内法规是“依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。在概念界定上，这显然犯了用“属”的概念解释“种”的概念之错误，即用党的纪律这类属于党内法规的党内法规来解释党内法规。这就好比我们将国家法界定为“国家法是依靠刑法保证实施的社会行为规范”，在界定“国家法”这一概念时用“刑法”这一原本属于“国家法”的范畴来解释“国家法”一样，其结果只会限于概念循环，而无助于人们更准确地把握党内法规概念本身的内涵与外延。
不仅如此，这一界定在把握党内法规和党的纪律的关系上也存在明显的问题，似乎与党内法规自身的应有定位不符。党内法规的概念最初是由毛泽东同志首先使用的，其内涵何在，外延又应止于何处，显然需要具体分析和考察这一概念最初运用时的本意。因为其最初被使用的时候往往代表了该概念被运用时的初心。从概念发展的规律来看，尽管概念的内涵和外延可能会发生变化，但其初心却通常不会改变。就毛泽东同志最初使用该概念的文本来看，毛泽东同志在1938年中共扩大的六届六中全会报告中指出：“纪律是执行路线的保证，没有纪律，党就无法率领群众与军队进行胜利的斗争……过去经验证明：有些破坏纪律的人，由于他们不懂得什么是党的纪律。有些明知故犯的人，例如张国焘一类，则利用一部分党员的无知以售其奸。所以纪律教育，不但在养成一般党员服从纪律的良好作风上，是必要的；而且在监督党的领袖使之服从纪律，也有其必要。党的纪律是带着强制性的；但同时，它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面，决不是片面的命令主义。为此，从中央以至地方的领导机关，应制定一种党规，把它当作党的法纪之一部分。一经制定之后，就应不折不扣地实行起来，以统一各级领导机关的行动，并使之成为全党的模范。” 立足于当时的党内环境以及语境，党内法规的概念之所以被提出并使用，其目的在于进一步突出和强调党的纪律，而党规本身也是党的法纪的一部分；换言之，党中央之所以要制定党内法规，其目的在于通过不折不扣地实行这些“党规”来强化纪律教育，增强党员纪律意识，以确保党的纪律的严格执行。就是说，制定和实施党内法规是为了用来保证党的纪律之执行的，而不是反过来，依靠党的纪律来保障党内法规的执行。以此来加以分析，2019年《制定条例》第3条对党内法规概念的界定显然颠覆了党内法规这一概念在最初被提出和使用时的党内法规与党的纪律之间的关系。
中华人民共和国成立后，在《毛泽东选集》的编辑中改用了“党内法规”这一更为强调规范效力范围限定的语词。而1938年原初的表述也被修改为：“鉴于张国焘严重地破坏纪律的行为，必须重申党的纪律：（一）个人服从组织；（二）少数服从多数；（三）下级服从上级；（四）全党服从中央。谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一……为使党内关系走上正轨，除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规，以统一各级领导机关的行动。” 就此处文本的表述来看，党的纪律是当然的党内法规，但由于过于原则，不够详细，所以容易导致在执行过程中出现问题，为此，才需要制定一种相比于党的纪律而言更为详细和具体的党内法规，“以统一各级领导机关的行动”。因为，“除了上述四项最重要的纪律外，还须制定一种较详细的党内法规”，表明纪律与党内法规一样，都属于同一层面的规范，即纪律也属于党内法规，但纪律比一般的党内法规更为原则、笼统和重要，而一般的党内法规则较为详细和具有指导性与操作性，具有保障纪律落地的功能；同时表明，制定党内法规的目的在于“统一各级领导机关的行动”，以细化和更好地执行党的纪律，使其更具有操作性，能够真正发挥管党治党、统一党的行动作用。显然，无论是在最初版本中还是在后来经毛泽东同志修改后的版本中，制定党内法规的初衷都在于推进和强化党的纪律之执行。换言之，在毛泽东同志有关党内法规概念的使用中，党内法规与党的纪律的关系应当是党内法规服务于党的纪律之执行，而不是如2019年《制定条例》中的党内法规概念中所表述的，党的纪律服务于党内法规的实施，是党内法规实施的保证。当然，随着党要管党形势和任务的变化以及由此导致的党内法规制度实践的变迁，党的纪律与党内法规之间的关系已经发生了很大变化，很多党内法规的制定和实施已经不再是单纯地为了推进党的纪律的遵守。但将党内法规界定为依靠党的纪律保证实施的党内专门规章制度，显然依旧不科学。
党内法规是党内制定并实施的、用以调整党内关系且具有法律意义的规范，集中体现了党的统一意志。如前所述，党内法规作为一种党内规范不同于只作为人们行为规范的国家法，它是介于国家法与伦理道德之间的一种规范，具有国家法与伦理道德的双重调整效能，不仅调整党员的行为，也涉足党员的思想。正因如此，党内法规中才得以存在大量旨在调整党员思想的制度规范，如《中国共产党纪律处分条例》第3条规定的“党组织和党员必须牢固树立政治意识、大局意识、核心意识、看齐意识，自觉遵守党章，严格执行和维护党的纪律，自觉接受党的纪律约束，模范遵守国家法律法规”、《中国共产党党内监督条例》第8条规定的“党的领导干部应当强化自我约束，经常对照党章检查自己的言行，自觉遵守党内政治生活准则、廉洁自律准则，加强党性修养，陶冶道德情操，永葆共产党人政治本色”、《中国共产党党员教育管理工作条例》第9条规定的“加强政治理论教育，突出党的创新理论学习，组织党员学习党的基本理论、基本路线、基本方略，学习马克思主义基本原理和党的基本知识，引导党员坚定理想信念，增强党性修养，努力掌握并自觉运用马克思主义立场观点方法”等。以此为基点，在其本质规定性上，党内法规应当是体现党的统一意志的一种思想行为规范。但2019年《制定条例》中的党内法规概念将党内法规定位于规范党的领导和党的建设活动的专门规章制度，而“活动”则是基于共同目的联合起来并完成一定社会职能的动作的总和，是属于行为层面的范畴，并不包括思想。就此而言，2019年《制定条例》中的党内法规概念显然依旧没有精准界定党内法规概念的内涵。
在概念的界定上，基于使概念更科学、理性反映对象本质属性的需要，需要在准确的基础上掌握必要的灵活性，以便使概念保持一定开放性，契合事物自身发展的状况以及人们科学把握事物的需要。这是因为，概念是反映对象本质属性的思维形式，但概念并不等同于对象的本质属性，只是对象本质属性的反映，是人们对对象本质属性的一种认识。而受制于人的认识水平以及事物自身的发展变化，人们对于对象本质属性的认识在不同时期往往会有不同反映。这是人类认识规律的必然。正因如此，在对任何事物概念加以界定时，我们需要在尽可能严谨、准确的基础上坚持必要的开放性，以便为人们后续的认识和研究留下足够的空间，使人们更加接近事物的本源，防止因为概念过于僵化狭隘而制约了人们的认识。在党内法规概念的界定上也应当恪守这一要求。党内法规的概念尽管已经在党内被使用了80余年，但一直都是一个随着党所面临的形势和任务不同而有所变化的概念。实际上，诸如党内法规制定权止于何处等在内的诸多问题都还需要在管党治党的实践中不断被加以探索。为此，在界定党内法规时，必须为这些探索预留必要的立法空间。例如，作为党中央文件对党内法规制定权的一种探索，2016年12月中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》）就曾经明确提出，探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。尽管2017年党中央通过授权的方式探索党内法规制定权下放试点一年后，因相关试点的效果不佳而暂时停止，但这并不代表今后不必而且也不再进行这类探索。而2019年《制定条例》中的党内法规概念将党内法规制定权限定于“省、自治区、直辖市党委”以上的党组织，显然堵塞了今后条件成熟时继续探索党内法规制定权下放的可能。
作为诞生于20世纪20年代初并在中国革命和建设中发挥着至关重要作用的领导党与使命型政党，中国共产党即将迎来百年诞辰。而梳理党的历史不难发现，“理论与实践的并行发展，是中国共产党百年发展历程的重要特征”。中国共产党成立百年间，“党内法规制度从无到有、从单一到多元、从侧重某些方面到覆盖各方面、从曲折前进到不断完善，见证了中国共产党波澜壮阔的发展历程”。与此同时，有关党内法规的理论也随着党内法规概念的提出以及管党治党的需要而不断被提出并在实践中进一步发展。这对于深入推进依规治党、全面从严治党乃至全面依法治国，对于提升作为执政党和中国特色社会主义事业领导核心的中国共产党之国家治理能力，实现国家治理体系和治理能力现代化，无疑具有极为重要的现实意义。然而很显然，党内法规理论之发展并不等同于该理论的完全成熟与完善，更不等同于该理论不存在盲点、短板和弱项。事实上，在党内法规理论发展与该理论完全成熟和完善之间还存在很大的距离。党内法规概念在党内“立法法”中的文本表述缺陷显然就是该理论还存在短板和弱项的一个重要反映。该表述并没有很好地把握党内法规概念的内涵与外延，反而混淆了党内法规与党的纪律之间的关系，这实际上是党内法规理论上还存在短板和弱项所致。作为党内“立法法”，《制定条例》不仅直接指导着党内法规的制定，影响着党内法规制度的质量及其实效，更影响着人们对于党内法规的理解与把握。基于此，《制定条例》对于党内法规概念文本表述的重要性不言而喻，其能否准确地界定党内法规概念直接决定着人们对于党内法规的理解，影响着党内法规制度体系的构建与完善。
笔者认为，党内法规概念在《制定条例》中的文本表述应当明确党内法规的内涵与外延，除了需要明确党内法规制定的主体之外，还需要对其调整对象与调整目的以及基本特性或特征等加以框定。具体而言如下：
首先，党内法规概念不宜在党内法规和党的纪律的相互关系中加以界定。就党内法规与党的纪律的关系而言，党的纪律是党内法规的重要组成部分，在党内的地位和作用类似于国家法中的刑法，是党内法规中最具有强制力的规范，违反党内法规通常需要承担一定的党纪责任。就此而言，党的纪律似乎的确在很大程度上保障了党内法规的实施。但实际上，党内法规得以贯彻实施的关键和根本保障并不是党的纪律，而是党的组织力量。这与国家法的实施保障在于国家强制力而非国家法中的刑法，其实是一个道理。党的组织力量作为确保党内法规实施的保障，不仅包含了党内强制力，也包含了党作为一个组织所具有的各种柔性力量以及潜在力量（如诫勉谈话、思想动员、党内舆论的制约、榜样的影响等）。就此而言，党内法规并不单纯是由党的纪律保障实施的党内规章制度。党内法规概念不宜被界定为依靠党的纪律保证实施的党内规章制度。
其次，就党内法规的内涵以及特性和特征而言，它应当是体现党的统一意志的党内规范。这就意味着党内法规必须体现党的统一意志，是党统一行动的制度要求，而不是各级党组织自行其是的产物。党内法规存在的核心目的和价值在于维护党中央权威，确保党的集中统一领导，确保党内一体行动。任何部门或地方制定的可能有损党的统一的党内文件都不是且不应当是党内法规。党内法规的概念必须要明确这一基本内涵。党内法规作为党内具有法律意义的规范，具有明显的法律属性，对于党的各级组织以及所有党员来说具有法律上的约束力，对于各级党组织和党员来说，遵守党内法规是其作为党的组织或党员的基本义务。而这显然是其区别于党内规范性文件的最明显之处。也正因如此，党内法规与党内规范性文件相比具有更强的规范性要求，甚至具有明显的形式与内容等方面的要求。例如，在名称上要求“党内法规的名称为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”；在内容上要求“凡是涉及创设党组织职权职责、党员义务权利、党的纪律处分和组织处理的，只能由党内法规作出规定”；而在形式上则要求“党内法规一般使用条款形式表述，根据内容需要可以分为编、章、节、条、款、项、目”。除此之外，相比于国家法而言，党内法规作为介于国家法与伦理道德之间的一种规范，不仅能够而且需要对党员的行为规范作出要求，而且能够且需要对党员的思想作出要求；换言之，党内法规不仅是党员的行为规范，也是党员的思想规范。而这些特性与特征显然应当被明确在党内法规概念之中，以利于其适用对象更准确地把握党内法规的内涵和外延。
最后，就党内法规的制定主体而言，依据党中央相关文件精神，党内法规制定的目的应在于服务“党要管党、全面从严治党”的需要。而“党要管党、全面从严治党”不仅需要从党的中央层面以及部门层面提出要求，也需要从各个地方层面提出要求。在目前我国经济社会发展极不平衡，而各个地方党委发展又面临不同任务和使命的情况下，除了必须坚持党的集中统一领导、贯彻落实中央层面和部门层面的党内法规之外，还需要授权地方依据本地经济社会发展状况以及因此产生的管党治党的实际需要制定地方党内法规，以更好地确保依规治党在各个地方的推进。为此，《制定条例》需要授权相应的地方党组织制定党内法规。此外，党内法规的存在更在于确保党中央权威及集中统一领导，而过于分散党内法规制定权无疑会削弱党中央权威以及党的集中统一领导。因此，党内法规制定权的配置需要坚持一定的准线，不能将党内法规制定权配设至党的所有组织，尤其是党的基层组织，而只宜配权于一定级别的党的组织。参考《立法法》所确立的立法体制并结合中共中央《意见》等党内法规，笔者认为，党内法规概念的界定中应当为相应地方党组织制定党内法规预留出空间，尤其是需要契合《意见》以及今后可能会出台的其他党的政策性文件为有关探索省、自治区、直辖市以下党委党内法规制定权的下放预留制度空间。基于此，在地方党委党内法规制定权的表述方面，可以考虑不在《制定条例》中采取明确列举的方式，而仅作相对笼统和原则的规定，将地方党委的具体范围授权于《意见》以及今后可能出台的其他党的政策性文件。
此外，就党内法规的调整对象来看，党内法规的“内”意味着这些法规应当能够调整党内关系且一般只能用以调整党内关系，通常不涉足党外。党内法规并不直接作用于社会事务和国家事务，而是以党内关系为主要规范对象。也就是说，党内法规的调整对象应当是党内关系。在党治国理政的实践中，体现党的统一意志的规范有很多，既有党内法规，也有党内规范性文件，还有国家法以及党的政策。但很显然，党内法规是体现党的统一意志的诸多规范中的党内规范，党的政策尽管也体现党的统一意志，但属于“党的法规”而非党内法规。这作为党内法规概念要素的组成部分应当继续被明确规定在党内法规概念之中。
基于以上分析，在今后修改以继续完善《制定条例》时，应当对党内法规概念的法规文本表述加以矫正，以使这一表述更加科学准确，利于人们精准把握党内法规概念的内涵与外延。笔者认为，党内法规的概念界定可以在法规文本中作如下表述：党内法规是具有法规制定权的党的中央组织及其工作部门、中央纪律检查委员会以及党的地方组织制定的体现党的统一意志、具有特定形式和规范要求、旨在调整党内关系以实现管党治党为目的的、具有法律约束力的党内思想与行为规范的总称。
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