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李俊:重大公共危机治理中党的领导实现机制探析——以新冠肺炎疫情应对为例

来源:   作者:  发布时间:2021-09-29 16:02:09  浏览:

【 作者 】李俊,中共绍兴市委党校教育长、教授,主要从事政党政治研究。

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第1辑

摘 要:以往对于重大公共危机的研究,较少从党建的视角切入。探讨危机治理中党的领导实现机制,不仅可以丰富危机治理的理论解释,而且有助于深刻理解“坚持党对一切工作的领导”这一首要方略和国家根本领导制度,为健全党的全面领导制度体系提供实践参考。在新冠肺炎疫情应对中,党主要通过领袖话语推动、中央决策指导的政治领导机制指明治理方向,依靠任务型组织、动员式共治、网格化管理等组织领导机制落实治理措施,借助分域共识引导、先锋队感召等思想领导机制夯实治理基础。在党的领导下,本土突发疫情得到有效控制,危机治理由应急性超常规治理转向常态化防控。

关键词:新冠肺炎疫情 公共危机 治理 党的领导 机制


改革开放以来,随着中国超大规模社会的现代化变迁的全面推进,因突发事件引发的公共危机成为推进国家治理现代化的重大现实课题,也考验着党的领导水平和执政能力。 对此,学界进行了广泛的探讨。 从已有成果来看,关于公共危机的研究,先后有“管理”和“治理”两个话语系统。 早期的研究主要是管理视角,尤其是以公共管理的学科理论作为支撑,重点研究了危机的定义、类型、特征、原因、对策等基本问题,构成了公共危机管理的基本成果。 对于危机的定义,大多是借用国外学者对“危机”的定义,其中普遍倾向于采用美国著名学者罗森塔尔的观点,即危机是指对一个社会系统的基本价值和行为准则构架产生严重威胁,并在时间压力和不确定性极高的情况下必须对其作出关键决策的事件, 公共危机是指由于内部或外部高度不确定的变化因素对社会共同利益和安全产生严重威胁的一种危险境况和紧张状态, 它不同于“一般危机”“政府危机”, 按照危机的原因可以分为自然灾害型、利益失衡型、权力异化型、意识冲突型和国际关系型, 也可以分为结构良好型和结构不良型, 具有公共性、突发性、危害性等特征。 从现实情况来看,人口增长、气候变化、环境破坏、恐怖主义、社会冲突等因素导致危机发生, 对此,需要完善危机管理的制度,建立体制化机制, 包括有效的预警机制、内部协调机制、政府间合作机制、国家间合作机制、应急处置机制以及善后修复和转化机制等, 同时,也要发挥非制度化手段的作用,比如公共关系的维护、 非技术支撑体系建设。 随着治理理论的兴起,特别是治理现代化命题提出后,公共危机的研究开始从“管理”转向“治理”,各种治理理论为研究提供了支撑。 除了复杂性理论 、脆弱性理论 之外,更多的学者运用协同治理、合作治理、整体性治理等理念开展研究, 贯穿危机前、危机中、危机后全过程。 宏观上,刘霞重点分析了公共危机治理的理论建构与战略重点, 唐庆鹏、钱再见区分了公共危机治理中的多元政策工具, 于丽英、蒋宗彩探讨了城市群公共危机应对机制, 陶鹏认为应该构建符合现实行政环境特征的有效应急管理纵向府际关系, 钟开斌表示通过正式制度和非正式制度建设实现对跨界危机的制度化合作治理, 于鹏全面探讨了全媒体时代公共危机舆情传播路径与演化机理, 马怀德等从法治角度探讨应急处置。 微观上,高恩新研究了事故问责的特点, 徐彪探讨了危机事件后的政府信任修复问题, 刘晓花专门研究了突发公共事件中的政府信息公开, 薛泽林分析了个体泄愤型公共危机的政策生成机理与防控思路, 还有大量的个案研究,比如近几年有代表性的事件等。 在结论方面,总体倾向构建多元共治网络型危机管理模式, 实行政府协调治理 和韧性治理 ,迈向公共危机治理体系现代化。 可以说,理论界和实务界从多角度展开了大量研究,取得了丰硕的成果,但总体上缺少来自党建视角的关注。

“坚持党对一切工作的领导”是新时代中国特色社会主义的首要方略,也是新时代党的领导理论的核心主张。 从习近平总书记提出坚持和加强党的全面领导,到十九大党章修改写入“党政军民学,东西南北中,党是领导一切的”,进而《宪法》第1条加入“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”,直至党的十九届四中全会将党的领导定性为国家 的根本领导制度,作出“健全总揽全局、协调各方的党的领导制度体系,把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节” 的重大部署,中国共产党在政治话语、法理支撑、理论阐释、制度设计等方面全面推进“党的领导”的理论创新和实践发展,为我们深入把握“党如何领导一切”提供了新的制度背景和理论资源。 2020年发生的新冠肺炎疫情引发了一场重大公共危机,31个省区市均启动突发公共卫生事件一级响应。 “这次新冠肺炎疫情,是新中国成立以来在我国发生的传播速度最快、感染范围最广、防控难度最大的一次重大突发公共卫生事件”。 “这次疫情是对我国治理体系和能力的一次大考”, 也是对“党领导一切”的直接检验。因此,本文尝试通过分析“全面加强对疫情防控的集中统一领导”的具体实现机制,努力回答党是如何领导这次危机治理的,从而进一步丰富对于危机治理和党的领导的理论解释,同时坚定“坚持党对一切工作的领导”的制度自信和执行自觉,并且为“完善党领导各项事业的具体制度”提供有价值的参考。
按照广义的理解,党的领导机制是由领导主体、领导对象、领导方式、领导内容和领导程序等构成要素及其互动关系有机构成的。 这其中,从领导方式的角度而言,党的领导主要是政治、思想和组织的领导,具体到特定领域、特定工作可能会有侧重,总体上依然在此“三维领导”行动框架内。回顾此次疫情应对,党主要通过政治领导机制指明治理方向,组织领导机制落实治理措施,思想领导机制夯实治理基础,使得本土突发疫情得到有效控制,危机治理由应急性超常规治理转向常态化防控。
一、政治领导机制:中央权威指明治理方向
中国共产党是一个政治组织,党的领导首先是政治领导。 “我们是依靠政治来领导,离开了政治就谈不上领导。 ” 进入新时代,习近平总书记在继承这一重要政治原则的基础上,创新提出党“是最高的政治领导力量” 的重大论断,这是执政党在中国最新的政治定位,也是新时代党的领导实践的最新方针。 党作为最高政治领导力量,不是抽象的而是具体的,主要体现在举旗定向、总揽全局,包括找准政治方向、统领国家建设、主导社会治理、决策重大问题等方面。 在社会治理领域,对于事关全局性的重大事项(类似涉及全国的重大公共危机),党的政治领导主要通过领袖话语推动、中央部署指导的方式给予治理方向的整体指引。 一方面,借助于领袖个体的权威,推动对某项工作的关注、指导与解决。 现代政治实践表明,领袖具有引领和推动作用。 作为马克思主义政党,中国共产党更加重视领袖的作用。 “党一定要有领袖,有领导核心……领袖就是团结的核心,他本身就是力量。 中国革命之所以取得胜利,就是因为有了毛泽东这样的领袖。 领袖与集体领导是不矛盾的。 ” 在新时代,随着伟大斗争实践的推进,习近平总书记先是被明确为党中央的核心、全党的核心,进而成为“全党拥护、人民爱戴、当之无愧的党的核心、军队统帅、人民领袖”。 习近平总书记领袖权威的确立,决定了其相关论述会成为全党全国具体行动的重要政治遵循。 另一方面,通过中央集体的权威,作出最高决策部署,加强集中统一领导。 “坚持党的政治领导,最重要的是坚持党中央权威和集中统一领导”, “党和国家大政方针的决定权在党中央,必须以实际行动维护党中央一锤定音、定于一尊的权威”。 党中央一旦作出某项部署,就意味着在“做什么”“谁来做”“如何做”等方向性问题上有了明确的政治指示,在“领导—执行”系统中,首先基于党员“两个维护”的党性自觉以及政治纪律和政治规矩的刚性要求实现党内政治动员,然后在党中央的集中统一领导下,通过各级地方党委的层层响应,在“条块关系”的领导架构中动员全社会形成集体行动。 “‘中央精神’在地方上有‘块’和‘条’两个代理人,条条和块块都分别掌握中央精神,并通过自己的领导系统传达、贯彻到地方。 ” 从实际操作来看,中央精神主要通过中央层面的会议、文件、法规、电话、批示等载体进行政治部署和传达。 在这次疫情应对过程中,中央高度关注,通过领袖话语、会议决策、文件指令等方式实施政治领导。
(一)领袖话语推动
在福柯看来,话语即权力,权力是透过话语发挥作用的东西。“谁在说话?在所有说话个体的总体中,谁有充分理由使用这种类型的语言?谁是这种语言的拥有者?” 不同的答案体现着不同的话语权力及影响力。“1月7日,我主持召开中央政治局常委会会议时,就对做好疫情防控工作提出了要求。1月20日,我专门就疫情防控工作作出指示,要求各级党委和政府及有关部门把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,采取切实有效措施,坚决遏制疫情蔓延势头。大年初一,我主持召开中央政治局常委会会议,对疫情防控工作进行再研究、再部署、再动员,决定成立中央应对疫情工作领导小组,派出中央指导组,要求国务院联防联控机制充分发挥协调作用。之后,我又先后主持召开3次中央政治局常委会会议、1次中央政治局会议,专题研究疫情防控工作和复工复产工作。2月10日,我到北京市调研指导疫情防控工作,视频连线湖北和武汉抗疫前线,听取前方中央指导组、湖北指挥部工作汇报。我还主持召开中央全面依法治国委员会、中央网络安全和信息化委员会、中央全面深化改革委员会、中央外事工作委员会等会议,从不同角度对做好疫情防控工作提出要求。党中央印发《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》。我时刻关注着疫情防控工作,每天都作出口头指示和批示。” 在习近平这段突出“我”的话语体系中,按照话语权力的理解,直接彰显了话语人作为党的领袖的政治身份和最高决策权力,同时,清晰表达了最高领导人对于疫情防控的高度关切,展现出危机治理的关键节点背后的领袖推动。联系疫情应对全过程来看,“习近平总书记时刻关注疫情形势,把疫情防控作为头等大事来抓,亲自指挥、亲自部署”, 从形势判断到思想认识、从方针政策到战略战术、从后勤保障到人文关怀,因为领袖话语不间断的指导和推动,形成了最大力度的政治动员。
(二)中央精神指引
按照党内政治生活的准则,中国共产党坚决维护领袖和核心的权威,同时坚决实行集体领导制度。涉及党和国家的重大决策,领袖意见固然重要,最终还是要通过中央集体决策。“党中央作出重大决策都是很慎重的,重大方案要经过部门讨论、各有关中央领导小组讨论、国务院讨论,然后才拿到中央政治局常委会会议、中央政治局会议上审议。” 一旦党中央作出决定,各方就要坚决维护党中央权威和集中统一领导,结合实际贯彻执行。“党中央制定的理论和路线方针政策,是全党全国各族人民统一思想、统一意志、统一行动的依据和基础。” 回顾此次危机治理,因为事件的特殊性,党中央时刻关注进展,密集决策,周密部署,从总要求、总目标、总战略、关键点、着力点等方面指明方向,以强大领导力保证全员行动力。
一方面,通过中央级会议研究,形成决策。会议是中国政治系统正常运行不可缺少的工具。不同系统、层级、形式的会议,具有不同的政治权威。这次疫情应对,党采取了最高规格的回应(见表1和表2)。按照《中国共产党章程》规定,“党的最高领导机关,是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”。“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间,行使中央委员会的职权。” 作为党的领导决策核心,中央政治局和中央政治局常委会,连续多次开会进行专门研究提出方针政策,可以说极为罕见,让大众从中感受到中央应对疫情的态度、信心和方向。而中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组、中央全面深化改革委员会和中央全面依法治国委员会,按性质是直属党中央的决策议事协调机构,其设立“目的就是加强党中央对重大工作的集中统一领导,确保党始终总揽全局、协调各方,确保党的领导更加坚强有力”。此次疫情,三个中央专门机构根据中央政治局及常委会会议精神,结合各自定位,进一步综合施策,一手立足“破”,从应急协调角度进行具体部署,全过程、全要素指导防疫总体战,比如中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组连续召开29次会议(截至2020年5月7日)实时指挥统筹;一手着眼“立”,总结教训,从制度和法治的长远角度及时部署15个体系的改革任务,加快补齐治理体系的短板和弱项,推动完善重大疫情防控体制机制,健全国家公共卫生应急管理体系和城乡治理体系。一破一立,为解决危机、预防危机指明行动方向。

 

1 中央精神权威指引截至202057

形式

类型

时间

精神

会议

中央

政治局

常委会

20201

25

党中央成立应对疫情工作领导小组向湖北等疫情严重地区派出指导组。要求分类指导各地做好疫情防控工作全力以赴救治感染患者依法科学有序防控及时准确、公开透明发布疫情回应境内外关切

20202

3

着力做好重点地区疫情防控工作保障医疗防护物资供应努力提高收治率和治愈率、降低感染率和病死率加大科研攻关力度维护正常经济社会秩序做好宣传教育和舆论引导工作

20202

12

抓好疫情防控的重点环节强化医疗物资等的供应保障加快推动企业复工达产以实行分区分级精准防控为抓手统筹疫情防控与经济社会秩序恢复

20202

19

研究统筹做好疫情防控和经济社会发展工作

20202

26

响应党中央号召捐款。要继续集中力量和资源全面加强湖北、武汉疫情防控加强北京等重点省份防控强化特殊场所和重点人群防护措施精准稳妥推进复工复产加强国际合作

20203

4

当前已初步呈现疫情防控形势持续向好、生产生活秩序加快恢复的态势。持续用力加强湖北省和武汉市疫情防控工作完善京津冀联防联控机制加大科研攻关力度。分区分级推进复工复产针对性地开展援企、稳岗、扩就业工作

20203

18

准确把握国内外疫情防控和经济形势的阶段性变化科学精准做好重点地区疫情防控工作落实外防输入重点任务加快建立同疫情防控相适应的经济社会运行秩序积极有序推进企事业单位复工复产

20204

8

当前我国疫情防控阶段性成效进一步巩固复工复产取得重要进展同时国际疫情持续蔓延我国经济发展面临的困难加大。要坚持在常态化疫情防控中全面推进复工复产工作

20204

29

全国疫情防控阻击战取得重大战略成果。要有针对性地加强外防输入、内防反弹举措研究确定支持湖北省发展一揽子政策

20205

6

听取疫情防控工作中央指导组工作汇报研究完善常态化疫情防控体制机制

续表

形式

类型

时间

精神

会议

中央

政治局

20202

21

疫情蔓延势头得到初步遏制防控工作取得阶段性成效。要统筹做好疫情防控和经济社会发展工作针对不同区域情况完善差异化防控策略。深化供给侧结构性改革打好三大攻坚战全面做好“六稳”工作

20203

27

当前国内外疫情防控和经济形势正在发生新的重大变化及时完善我国疫情防控策略和应对举措把重点放在外防输入、内防反弹上来保持我国疫情防控形势持续向好态势

20204

17

当前我国疫情防控向好态势进一步巩固在疫情防控常态化前提下加大“六稳”工作力度落实“六保”任务

统筹推进

新冠肺炎

疫情防控

和经济社会

发展工作

部署会议

20202

23

目前疫情防控形势积极向好的态势正在拓展。必须加强党的领导。防控工作抓好7个方面打好湖北保卫战、武汉保卫战。全力做好北京疫情防控工作。科学调配医疗力量和重要物资。加快科技研发攻关。扩大国际和地区合作。提高新闻舆论工作有效性。切实维护社会稳定。有序复工复产抓好8个方面

中央应对

新冠肺炎

疫情工作

领导小组

20201

26~

20205

7

贯彻落实习近平总书记重要讲话和中央政治局常委会会议精神连续召开29次领导小组会议截至202057),实时研究部署疫情防控工作统一领导、统一指挥、统一行动

中央全面

依法治国

委员会

20202

5

全面提高依法防控依法治理能力为疫情防控提供有力法治保障。会议审议通过《中央全面依法治国委员会关于依法防控新型冠状病毒感染肺炎疫情、切实保障人民群众生命健康安全的意见》等6份法治文件

中央全面

深化改革

委员会

20202

14

完善重大疫情防控体制机制健全国家公共卫生应急管理体系。会议审议通过《关于新时代加快完善社会主义市场经济体制的意见》等7份改革文件

2 中央文件权威指引截至202057

形式

发文机关

时间

发文名称

文件

中共中央

20201

28

《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》

中央军委

20201

31

《关于坚决贯彻习主席重要指示加强军队党的领导、打赢疫情防控阻击战的通知》

续表

形式

发文机关

时间

发文名称

文件

中央机构

20201

29

中央组织部《关于坚决贯彻落实习近平总书记重要指示精神在打赢疫情防控阻击战中积极主动履职有效发挥作用的通知》

20201

30

中央纪委国家监委《关于贯彻党中央部署要求、做好新型冠状病毒感染肺炎疫情防控监督工作的通知》

20202

6

中央文明办《关于在打赢疫情防控阻击战中有针对性地开展精神文明教育的通知》

20202

17

中央政法委《关于加强统筹协调妥善做好妨害疫情防控违法犯罪案件依法处理工作的通知》

20202

25

中央政法委牵头“两高两部”下发《关于政法机关依法保障疫情防控期间复工复产的意见》

20204

9

中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组《关于在有效防控疫情的同时积极有序推进复工复产的指导意见》

20204

14

中央办公厅《关于持续解决困扰基层的形式主义问题为决胜全面建成小康社会提供坚强作风保证的通知》

另一方面,通过中央级文件布置,发布指令。“文件治党”“文件治国”“文件政治”是不少学者观察中国党政体制运行的现象概括,客观上表明文件制度的重要性,其背后则是体现出文件承载的特殊政治功能,“一般而言,文件制度具有统治、指令、执行、传递和转换五大基本功能”。 相比其他的管理文件和信息文件,中央文件因其政治层级最高具有突出的“统治”和“指令”功能,成为各地应对疫情的“行动令”“责任状”“任务单”。 如表2所示,以中共中央名义发出《关于加强党的领导、为打赢疫情防控阻击战提供坚强政治保证的通知》,这是传达党中央的最高指示,主要是从加强政治领导方面发出政治号令。 中央军委以及中央纪委、中央组织部、中央政法委、中央文明办等中央机构的发文,既是对党中央精神的“执行”和“传递”,也是结合各自职能,对其领导的“口”(“系统”)下达工作指令。 在中国政治实践中,“归口管理”是实现党的全面领导的重要制度设计,“归口协调管理首先是政治领导”, 通常以职能分“口”,由党的职能部门为主导,整合相关政府机构,统筹本领域重大工作,实现对该“口”的集中领导和统一管理。 因此,不管是以中共中央、中央军委名义还是中央机构名义发布的文件,三类文件可以说都代表了“中央精神”,具有最高政治效力,成为此次危机治理的关键政治指导和政治保障。
二、组织领导机制:动员协同落实治理措施
一分部署,九分落实。“正确的政治路线要靠正确的组织路线来保证。” 相比其他政党,组织严密、纪律严明的中国共产党具有极强的组织力和动员力,对内能够“组织政党”,对外能够“组织社会”,通过党内动员带动社会动员,协同抓好党中央决策部署的落实,以党的组织领导来保证党的政治领导的实现。从党的治理实践来看,通常是依靠党的组织体系建设和运转模式调适来实现党的组织领导。
一方面,组织体系是实施领导行为的主体保障,主要包括常规组织体系和任务型组织体系两类,具体支撑不同的领导任务。常规组织体系,就是依据党的组织发展基本规则建立的主体体系,包括地方党委、部门党委、党组、基层组织等组织形式。按照2019年党内的统计,这个体系目前至少拥有地方党委3202个、基层党委24.9万个、基层组织468.1万个, 这些主体按照民主集中制的组织制度常态化地运行在党的领导和执政实践中,成为党实施日常组织领导的坚实基础,也是党的独特组织优势。“我们党是按照马克思主义建党原则建立起来的,形成了包括党的中央组织、地方组织、基层组织在内的严密组织体系。这是世界上任何其他政党都不具有的强大优势。” 在常规组织体系之外,还存在一套任务型组织体系,它主要存在于非常态化任务领导的应急(专项)需要,通过重构组织体系,弥补常规体系以确定性应对不确定性,以碎片化应对复杂化的不足。这类主体通常采取领导小组、指挥部、工作组等组织形式,在治理日益复杂和不确定的今天,一定意义上也趋于常态化,较好地满足了应急(专项)组织领导的需要。“特别是进入21世纪,纷至沓来的‘突发性事件’、‘危机管理’等,都凸显了任务型组织的功能,人类越来越意识到通过任务型组织这一形式去应对非常规任务是一项极为方便的选择。”
另一方面,运转模式是实现领导目标的机制保障,主要包括科层式治理和动员式治理两类运行机制,具体根据不同的治理对象。在常态下,实行的是一套科层式治理模式,按照年度目标任务,根据权责分工自上而下地运转。不过,党的这套科层体系既不同于韦伯式的官僚科层制,也不是简单的政党科层制,而是“在党的领导下,只有党政分工、没有党政分开” 的党政体制下独有的一体化组织结构,有学者概括为“党政科层制”, 是以党的科层组织体系为中心所构建的党政双重科层制复合结构。习近平总书记指出:“党中央作出的决策部署,党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实,人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实,事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实,党组织要发挥作用。” 这段论述,比较直白地诠释了党政科层制复合治理模式的运转特点,以党的领导为前提,纵向上权威化治理,横向上专业化治理。与常态下科层式治理相对应的另一类运转模式,就是非常态下的动员式治理,主要切换于重大、专项、应急、危机等特殊治理场景,实行统一领导、统一协调、统一行动的强力治理。与学界广泛讨论的“运动型治理”“运动式治理”相比,动员式治理既有相似,也有不同。“运动式治理的突出特点是(暂时)打断、叫停官僚体制中各就其位、按部就班的常规运作过程,意在替代、突破或整治原有的官僚体制及其常规机制,代以自上而下、政治动员的方式来调动资源、集中各方力量和注意力来完成某一特定任务。” 总体上,动员式治理与科层式治理具有相似的运转特点,不同的是主体、导向、方式、绩效等方面,更加突出党的领导权威及其党务系统主导,遵循法治化、制度化、专业化、协同化的现代治理理念,致力短期目标解决与长远技术供给相结合,实现治理现代化。这次新冠肺炎疫情属于特别重大公共卫生事件,由于危机的紧迫性、特殊性、复杂性和重大性,党第一时间切换至动员式模式,要求“各级党组织要认真履行领导责任,特别是抓落实的职责,把党中央各项决策部署抓实抓细抓落地”, 组织领导危机应对。
(一)建立以任务型组织为牵引的五级组织体系
“党的力量来自组织。党的全面领导、党的全部工作要靠党的坚强组织体系去实现。” 这次疫情发生后,党中央时刻关注,跟踪评估,当机立断成立任务型组织(中央应对新冠肺炎疫情工作领导小组、中央指导组),各地各部门党委同步参照成立党政主要负责同志挂帅的领导小组,构筑起中央到省、市、县、基层的五级防控领导指挥体系。在同级党委领导权威的高位推动下,这套任务型组织体系汲取常规体系的现有组织资源,重点发挥统一领导、快速响应、集中资源、集体行动的突出优势,以应对这场跨区域、跨部门、跨行业的公共危机的特殊需要。中央应对疫情工作领导小组,在中央政治局常务委员会领导下开展工作,负责接收和发布中央指令,沿着五级指挥系统传达到基层,实现统一领导、令行禁止、快速响应。领导小组成员根据危机性质,以任务为导向选配相关职能部门负责人组成,按照小组指令,快速调配所在部门(系统)资源,实现高效协调、统一调度、集体行动。“任务型组织中的一切资源都是围绕所要解决的任务而进行灵活配置的。” 比如,为了打赢“决胜之地”的保卫战,针对防控人员、物资、场地高度紧张的现实,按照中央应对领导小组的统一指挥,根据国务院联防联控机制调度,各单位服从各级领导小组的任务分配,集中优势资源第一时间驰援湖北。以医护人员为例,19个省份对口支援湖北16个市州,共调派346支医疗队、4.26万名医护人员支援湖北。正是依托高效有力的任务型组织体系的领导,才从人、财、物等多方面满足了超常规、超负荷的应急治理需要。
(二)整合以动员式共治为支撑的多元主体力量
按照现代治理理论,多元社会治理应建立在多中心网络关系之上,实行多元主体共治,政府不再是唯一的权威核心。 党致力于推动实现国家治理体系和治理能力现代化,也认同多元共治、社会协同,只不过必须基于中国国情基础,构建“一核多元,协同共治”的治理格局,这个“核”,就是党的领导。 无论是常态治理,还是危机治理,都必须实行党领导下的多元共治,这才是正解,已被实践反复证明。 特别是在危机治理的应急状态下,更加需要借助于党的领导权威的有效动员,才能快速凝聚起多元共治的力量。 “强大的政党要求有高水平的政治制度化和高水平的群众支持。 ‘动员’和‘组织’,这两个共产党政治行动的孪生口号,精准地指明了增强政党力量之路。 ” 面对这次疫情总体战,中国共产党再次展现出强大动员能力,“我们把坚持全国一盘棋、统筹各方面力量支持疫情防控作为重要保障”,“形成了全面动员、全面部署、全面加强疫情防控的战略格局”。 随着组织系统动员式模式的启动,党通过责任、压力、网格、督察、奖惩等多元机制持续进行自上而下的组织内动员,进而通过党的核心组织和外围组织由内而外地发动多元主体实现共识动员,这种“陀螺式”动员结构为疫情防控提供广泛而有力的主体支持,而且这次因为疫情的传染病特性,所以很快形成健康共识、全局共识,党领导的全面动员不仅有外在的拉力,也有内在的推力。 来自市场和社会的力量积极参与,虽然尚未全面激活,却也是联防联控、群防群控不可或缺的有力支持。 比如,华大基因主导设计和运营的“火眼”实验室为关键时期武汉大规模的核酸检测提供技术服务; 支付宝率先研发的健康码经杭州推向全国助力防疫复工; “组局人”快递小哥汪勇解决前线医护人员后勤保障难题; 泰州市1269个志愿服务组织、近48万名志愿者投身疫情防控工作; 还有全体国人响应号召长时段居家防疫; 等等。 可以说,党政军民学,东西南北中,齐心协力参与这场人民战争。
(三)强化以网格化管理为依托的一线协同执行
对于传染病防治,控制源头、切断传播途径是治本之策,基层一线因此成为这场战斗的关键战场。习近平总书记指出:“抗击疫情有两个阵地,一个是医院救死扶伤阵地,一个是社区防控阵地。” “社区是疫情联防联控的第一线,也是外防输入、内防扩散最有效的防线。” 只是从防控任务和力量配比的角度,城乡社区恰恰又是短板。常态下的社区服务供给已经不足,更何况战时状态下的传染病防控。为了抓好防控任务的执行落实,各地坚持以党建引领社区防控,重组人员、重构体系、优化服务、强化督察,协同做实网格化防控。一是广泛动员党政力量下沉,化解人力资源短板。各地落实中央“把防控力量向社区下沉”的指示,压实党委和政府责任,全力组织党员干部、机关职工下沉社区,服从社区安排,充实社区防控力量。比如湖北省选派58万余名党员干部下沉社区(村);北京市在防疫后期组织开展“党员顶岗一日、社区轮休一日”服务活动,18.9万名在职党员回所在社区(村)顶岗工作。二是另建任务型组织,重构领导指挥系统。为了统筹防控资源,多地社区另建任务型组织(临时党组织或指挥部)加强统一领导,提高一线指挥效能。比如远安县安泰社区临时党支部5个支委均为下沉的县直单位负责人,原社区书记担任副书记,临时书记统筹指挥,支委具体落实,新老资源得到有机整合。三是分解战斗网格,落实包保责任。在已有网格化管理的基础上,进一步细分战斗单元,提高单元防控实效,做好“封闭式管理”。比如安庆市在城市社区以30户至50户为一个单元,在农村以5户或10户为一个联防小组,分别形成“网格长+单元长+居民户”和“网格长+联防长+联防户”的防控链条,把防控责任落实落细。四是协同多方力量,优化服务保障。利用社区区域化党建的工作优势,积极发动居民和驻区单位参与共同防疫,形成行动共同体,开展互助协作。同时针对社区管控的实际,更加突出服务的主动化、人性化、协同化,内外协调生产生活的基本保障。比如深圳在全国率先公布确诊病例在发病期间曾活动过的小区或场所,消除居民信息“恐慌”,提高群防群控针对性。上海市长宁区针对全区9402名高龄、独居困难老人,积极调动社会资源上门服务全覆盖。五是强化奖惩激励,督促执行落地。按照中央“在斗争一线考察识别干部”的要求,各地加强组织领导,在一线督导工作、考察干部,抓好激励关爱和督察问责两手,形成鲜明干事导向,真正把防线守住。比如湖北保卫战进行期间,全省各地火线提拔、重用一批党员干部的同时,已追责问责、通报批评2000余名下沉党员干部。
三、思想领导机制:共识激励夯实治理基础
思想领导权被视为无产阶级政党领导权的重要实现形式。“社会集团的领导作用表现在两种形式中——在‘统治’的形式中和‘精神和道德领导’的形式中。” 马克思主义理论家葛兰西关于意识形态(精神、道德、文化)领导权的强调,在中共革命时期上升到“掌握思想领导是掌握一切领导的第一位” 的体认。中华人民共和国成立后,党一直将思想领导作为实现政治领导和组织领导的前提和基础,直到现在进入新时代,党仍然强调“意识形态工作是党的一项极端重要的工作”, “党管宣传、党管意识形态、党管媒体是坚持党的领导的重要方面”。面对思想观念多元化的客观现实,党主要通过思想说服机制、引导机制和感召机制,实现党的思想领导的彻底性和有效性。
一是坚守物质生产的人民立场,在说服中实现领导。党的思想领导,根本目的是赢得认同、赢取民心。民心首先来自事实判断,来自现实获得感。“‘思想’一旦离开‘利益’,就一定会使自己出丑。” 因此,思想领导的实现程度首先取决于人民利益的满足程度。从党的政治主张来看,“我们党干革命、搞建设、抓改革,都是为了让人民过上幸福生活”。从党的执政成绩来看,“新中国成立七十年来,我们党领导人民创造了世所罕见的经济快速发展奇迹和社会长期稳定奇迹”, 总体上满足了人民群众对于美好生活向往的阶段性需要。思想与现实的有机呼应,以无可辩驳的事实说服人民认可党的政绩、相信党的主张、接受党的领导。未来“说服”效果的巩固,需要党继续坚守物质生产的人民立场,“把以人民为中心的发展思想体现在经济社会发展各个环节,做到老百姓关心什么、期盼什么,改革就要抓住什么、推进什么,通过改革给人民群众带来更多获得感”。
二是坚定精神生产的社会主义方向,在引导中实现领导。思想领导主要作用于精神世界,来自精神产品的有效供给,背后的决定力量是党的精神生产力水平。“思想、观念、意识的生产最初是直接与人们的物质活动,与人们的物质交往,与现实生活的语言交织在一起的。人们的想象、思维、精神交往在这里还是人们物质行动的直接产物。表现在某一民族的政治、法律、道德、宗教、形而上学等的语言中的精神生产也是这样。” 在这里,马克思指出了思想、观念、意识、政治、法律等多种精神生产的客体形态(精神产品),这些形态主要是意识形态的精神生产,除此之外还包括艺术、文学、科学等非意识形态的精神生产。显然,面对如此丰富的精神需求,党的思想领导不是依靠具体地生产每一类精神产品,而是靠引导精神生产的价值方向,这个方向就是社会主义。“我们治国理政的本根,就是中国共产党的领导和我国社会主义制度。” 在中国,任何精神生产(产品)都必须服从和服务于社会主义的价值导向,在这个过程中,党主要通过疏堵结合的方式综合治理,一手抓社会主义先进文化建设正向引导,一手抓消极、落后、敌对精神生产(产品)的反向规制,从而实现精神生产丰富性和导向性的统一。
三是坚持自身生产的先锋队标准,在感召中实现领导。按照马克思主义基本观点,社会生产主要包括三种形式,即物质生产、精神生产和人自身的生产。政党作为党员的集合体,也存在自身的生产,比如党员发展、支部组建等。不同的政党有着不同的“生产要求”,区别在于政党的性质和气质。按照列宁主义建党学说建立的中国共产党,一直定性为先锋队政党,从最初的“一个先锋队”到后来的“两个先锋队”。先锋队的政党性质,不是依靠自说自话,而是基于群众认同。“要知道,只是自称为‘先锋队’,自称为先进部队是不够的,还要做得使其余一切部队都能看到并且不能不承认我们是走在前面。” “党是阶级的先锋队;它的任务决不是反映群众的一般水平,而是带领群众前进。” 在党的革命、建设和改革的历史实践中,中国共产党正是凭借“走在前面”“带领”“前进”的长期表现,才让先锋队政党名副其实,也在群众心目中产生了一种独特的先锋队感召力。当这种感召力进入到群众的精神世界,便会形成一种认可、示范和引领,潜意识中转化为提升自我的学习参照,从这个意义上讲,先锋队感召成为实现党的思想领导的一种独特机制,这也是党始终要求党员发挥先锋模范带头作用的重要原因所在。
这次疫情防控是一项特殊的具体工作,党的思想领导主要是根据中央决策精神,发挥党管宣传、党管媒体的领导优势,通过分域共识引导、先锋队感召来实现公众观念更新、信息供给、意识动员、精神提振,为危机治理奠定积极思想基础。
一方面,实施分域共识引导,形成危机应对的常识基础和舆论支持。马克思指出,“人们的观念、观点和概念,一句话,人们的意识,随着人们的生活条件、人们的社会关系、人们的社会存在的改变而改变”。这次疫情发生在全球化、网络化、大城市、大流动的特殊时空节点,国际国内广泛关注,公众信息获取因为居家防疫高度依托新媒体、高度渴望说服力,对党的舆情回应提出了重大挑战,“让群众更多知道党和政府正在做什么、还要做什么,对坚定全社会信心、战胜疫情至为关键”。为此,执政党通过分域共识引导机制,增强舆论合力和精神动力。在国内场域,党和政府综合运用权威媒介新闻发布、全时全域协同报道、体制内外联动响应、网上网下宣传疏导等方式,从防护知识、心理关爱、防疫进展、民生热点、政策重点、问题焦点等多方面回应关切,激浊扬清,提升群众知晓度和满意度,从而转化为党群一体,对群防群控的理解、支持和配合。比如人民日报社全媒体矩阵制作报道及视频14万余篇(条),总阅读量(播放量)超345亿次(截至2020年3月5日);新华社同期共播发各种形式报道5万余条,平均每天发稿量过千。还有针对李文亮医生去世、山东任城监狱疫情、刑释确诊人员离汉抵京等重大舆情考验点,“我们及时回应社会关切特别是群众的集中诉求,不回避矛盾,积极推动问题解决。” 以中央或中央部委名义,果断派出高层次调查组强力介入,以态度和事实抚慰人心。针对国际场域,则通过元首外交、信息共享、主动报道、国际合作等手段及时、透明、全面地在国际舆论场发声,讲好中国故事,反击抹黑污蔑,增强国际共识。比如习近平通过电话、会谈、通信等方式同外国政府首脑、国际组织负责人保持密集沟通,全球2200多家境外主流媒体采用中央广播电视总台的战“疫”新闻报道,中国主动共享病毒全基因组序列、治疗经验和技术文件,组织实施对150个国家和4个国际组织的抗疫援助等, 赢得国际社会的理解、支持和尊重。可以说,在国际和国内两个场域中,党管宣传的体制优势充分彰显,为这次危机应对提供权威信息供给和有力思想保障。据国家信息中心调查显示,在这次手机成为信息来源最主要载体、微信作为信息获取最主要渠道、社交平台成为官方发布主要阵地的全新舆情生态下,公众印象最深刻的信息还是主要来自主流媒体,排名前十的只有一家非官方媒体,其中中央电视台、人民日报、新华社、中国新闻周刊、湖北日报位居前五。
另一方面,通过先锋队感召,形成危机应对的精神激励和民意跟随。“敢于斗争、敢于胜利,是中国共产党人鲜明的政治品格,也是我们的政治优势。” 在这场党领导的人民战争中,先锋队的初心意识、斗争精神、革命气质,全方位展现在世人面前,带给公众直接而有力的思想冲击和心灵震撼。与世界上选举型政党关注短期利益不同,中国共产党是典型的使命型政党,从建党以来,“始终把为中国人民谋幸福、为中华民族谋复兴作为自己的初心和使命,并一以贯之体现到党的全部奋斗之中”。这次疫情防控,成为检验中国共产党初心使命的又一个特殊考场。面对“初心之考”,党中央第一时间要求各级党委“把人民群众生命安全和身体健康放在第一位,把疫情防控工作作为当前最重要的工作来抓”, 动员各级党组织和党员干部迅速投入战“疫”前线,“把投身防控疫情第一线作为践行初心使命、体现责任担当的试金石和磨刀石”。事实证明,在这场没有硝烟的战斗中,无论是救治病人的前方一线,还是联防联控的后方战线,广大党员干部虽然职责不同,但都以责无旁贷的革命精神,冲锋在前、敢于斗争、忠于职守、攻坚克难,特别是武汉保卫战、湖北保卫战这个重中之重,大量党员主动请缨、勇挑重担、日夜奋战、无怨无悔,甚至以生命为代价守护人民健康,以实际行动诠释了“关键时刻冲得上去、危难关头豁得出来,才是真正的共产党人”。当大量事迹经媒体报道,结合生产生活的亲身经历,广大群众无不为党员的本色和精神而感动,进一步增进了对党的情感认同和心理认同,共克时艰有了更高的境界,群防群控也有了更多的自觉,最终在先锋队的感召和带领下,众志成城打赢这场人民战争。“抗疫斗争伟大实践再次证明,中国共产党所具有的无比坚强的领导力,是风雨来袭时中国人民最可靠的主心骨。” 经过此战,人民群众更加坚信,只有跟随党的领导,才能继续走好新时代的长征路,实现对美好生活的向往。


 

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