【 作者 】张海涛,中共中央党校(国家行政学院)党建教研部讲师,法学博士。
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第1辑
摘 要：党政联合发文是一类特殊的党政协同立规现象。目前学界对于党政联合发文的规范性质缺少足够的关注，而现有解释观点又存在说理不足、未能分类界定和概括性认定的局限。根据实践情形，党政联合发文主要存在“党内法规兼为行政规则”“党内法规兼为行政规范性文件”“党内规范性文件兼为行政规则”“党内规范性文件兼为行政规范性文件”四类规范载体。其中，如何将联合发文认定为行政规范性文件需要理论与实践上的说理释明。在理论层面，主要依据行政规范性文件的性质与标准加以判断，并需说明行政机关为何应当被视为联合文件的制发主体。在实践层面，需要结合具体的规范文本，理解“发文字号并非认定文件性质的绝对标准”的缘由。
关键词：党政联合发文 党内法规 党内规范性文件 行政规则 行政规范性文件
党政联合发文作为一种特殊的党政协同立规现象，由来已久，但真正引起学界重视则肇始于党内法规制度体系的建构与党内法规学术研究的兴起。然而，因为缺少针对联合发文较为理想的识别方案， 导致尽管实践中联合立规不断提速，却仍然无法说明联合发文的规范性质。
这种“实践先于理论”的事实矛盾，或将持续引起对党政联合发文的合法性与正当性质疑，围绕党政联合发文而出现的信息公开困境和备案审查等新生难题也将难觅回应良策。
正因如此，本文将在反思与借鉴过往解释方案的基础上，尝试界定党政机关联合发文的规范性质并对此进行理论上的释明，以期为后续问题的分析解读提供较为精准的逻辑起点。
一、“实践先于理论”的联合发文和既有解释方案的不足
党政联合发文，或者称之为党政机关联合行文， 其规范依据主要来自《党政机关公文处理工作条例》。该条例第17条第1款规定：“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文。”结合已停止适用的《中国共产党机关公文处理条例》和《国家行政机关公文处理办法》，党政机关联合行文的主体可以概括为如下几种情形：同级党的机关、同级行政机关、同级党的机关与行政机关、同级党政机关与军队机关、党政机关与相应层级的人民团体、党政机关与相应层级的具有行政职能的事业单位。除此之外，联合发文既可以看作一种公文制发的方式，也可以指代所联合发布的规范文件。而本文将聚焦于同级党的机关和行政机关联合发文的情形，且主要分析联合发布的文件性质而无意关注公文的制发行为，以此集中反映联合文件“一体两面”的特征。
从《党政机关公文处理工作条例》偏重程序性的特点而言，其仅仅描述了公文的制发行为，并未明确文件本身的性质。而其他相关规定，对此种特殊的联合立规现象也未能作出合理解释。一方面，2019年修订后的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）注意到了党政联合发文规范依据阙如的问题，因而补充规定了“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”的条款，以此回应联合发文缺少正当性的质疑。但是，《制定条例》的这一规定也仅仅是明确限定了“作为党内法规的党政联合发文”这一种情形， 其他规范类型则未能说明。另一方面，尽管部分联合发文是以“条例”“规定”“办法”的形式出现，但仍然不符合《国务院工作规则》《行政法规制定程序条例》《规章制定程序条例》等对制发行政法规和规章所限定的形式要件，所以不能将其认定为行政法规或规章。总体而言，党政联合发文尽管在实践中呈现出有增无减的趋势，但缺少规范性质的合理说明和全面交代，“实践先于理论”的事实矛盾凸显。
而从现有研究来看，党政联合发文的制度现象也引起了学界的关注。例如，姜明安教授指出，将党政共同发布的规范性文件认定为“党内法规”并不妥当，应当逐步取消联合发文的形式。李树忠教授认为，为了缓解党内法规直接约束党外的人和组织的“溢出”效应，应当尽量避免党政联合制定、发布党内法规的做法。还有学者认为，党政联合发文在一定程度上混淆了党内法规和国家法律的区别，存在一定的合法性问题。显然，正是因为党政联合发文“实践先于规范”的立规特点，以及其同时调整党内事务和国家事务、规范党员群体和非党员群体的双重效力，致使理论界整体上对此持正当性的怀疑态度。
此外，当前对于如何理解党政联合发文的规范性质，学界不仅尚未形成共识，而且相关解释方案也存在一定的不足。在解释路径上，可以概括为四种：第一，主张党政联合发文体现出党内法规与国家法律的一体关系，既可以调整党内事务，又可以调整国家事务，但其规范性质具有单一性，即只属于党内法规的范畴。第二，认为“党和政府联合发文成为一种常态，这些由中共中央、国务院联合发布的条例、规定、办法，既是一种党内法规，又是一种行政法规，应当将其纳入行政法的法源范畴”。第三，认为党政联合发文的党内法规效力当然存在，但在行政系统中则应当被认定为内部的“行政规则”。第四，党政联合发文往往只标识党的工作机关的发文字号，虽然这对判断该文件在行政系统内的法律效力造成一定难度，但仍然可以将其推论为行政规范性文件。
对于第一种解释方案，将以党的工作机关的发文字号公布的联合文件认定为党内法规或党内规范性文件，虽然是较为严谨的定性方式，却忽视了文件的实际效力。如果联合文件仅具有党内法规的性质，为何既可以规制党组织和党员，又可以调整国家事务和党外人员?尽管新修订的《制定条例》将党内法规的调整范围扩展为“规范党的领导和党的建设活动”，但党内法规在调整对象上仍然具有对内性，即针对“党组织和党员”， 如果仅从实践角度强调党内法规“外溢效应”的正当性与合理性，而忽视联合文件本身的规范性质，则极易陷入“存在即合理”的逻辑判断。同时，如果将联合文件只认定为党内法规，也与该论断所指称的党内法规与国家法律的一体关系相悖。因此，有必要从行政系统内部寻找回应文件性质的因应之策。
对于第二种解释方案，其不足之处在于党政联合发文多数情况不符合行政法规和规章的制发程序，无法将其认定为行政法规或行政规章。例如，行政法规草案由国务院常务会议审议或者由国务院审批，通过后由国务院总理以签署国务院令的形式公布施行，并在国务院公报和相关媒体上刊载。但是，联合行文往往不符合前述的制发程序，以中共中央办公厅、国务院办公厅（以下简称中办、国办）联合印发的《领导干部报告个人有关事项规定》和《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》为例，其以“中办发〔2017〕12号”的字号予以发布，且未在国务院公报等媒体上刊载，虽然“规定”“办法”符合行政法规的文件名称，国务院办公厅也作为联合文件的发布主体，但显然不能将其认定为行政法规。
对于第三种解释方案，行政系统内部的“行政规则”无法体现全部的联合发文的性质，部分联合文件涉及行政系统以外的公民、法人和其他组织的权利义务，并具有普遍约束力。例如，中办、国办联合印发的《党政机关公务用车管理办法》《党政机关办公用房管理办法》属于典型的中央党内法规，同时文件主要涉及行政系统内部的管理工作，因此又可以认定为内部的“行政规则”，属于机关内部的工作制度和工作方案。但是，诸如中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号）（已失效）、《关于加强城乡社区协商的意见》具有明显的外部性，对公民、法人和其他组织权利义务作出规定，因此无法将其归入行政规则的范畴。
对于第四种解释方案，将使用党的机关发文字号的联合文件认定为行政规范性文件，存在两方面的问题。第一，并非所有的这类联合发文都可以认定为行政规范性文件，属于行政系统内部工作制度和工作方案的，不具有外部性，只能认定为行政规则。第二，将此类联合发文认定为行政规范性文件，应当充分说明这种归类方式的理由和依据，提供区分判断的认定标准。
正是基于党政联合发文“实践先于理论”的特点和上述既有解释方案的不足，才越发需要对联合发文的规范性质进行准确界定。本文认为，党政联合发文主要存在四种规范类型：第一，文件同时属于党内法规与行政规则；第二，文件同时属于党内法规与行政规范性文件；第三，文件同时属于党内规范性文件与行政规则；第四，文件同时属于党内规范性文件与行政规范性文件。这四种组合类型中，较易辨识的是党内法规、行政规则和党内规范性文件的性质， 而联合文件如何被认定为行政规范性文件则需进一步论证。此外，从目前的实践情形和考虑到联合发文的正当性而言，基本不会出现属于行政法规或规章又兼具党内法规或党内规范性文件的情形。而同时属于党内法规与行政规则、党内规范性文件与行政规则的联合发文，因为特征明显且不容易混淆， 所以也无须赘述。因此，本文将论证焦点集中于部分党政联合发文为何以及如何可以被视为行政规范性文件。通过对联合文件的性质认定，我们将明确狭义的党内法规与国家法律并不构成一体关系，只有在党内规范性文件与行政规范性文件的层面才会出现党规国法重合的现象。
在具体论证特定类型的党政联合发文属于行政规范性文件之前，应当明确这类联合发文的规范特征，以及为何需要将其认定为行政规范性文件。
第一，同属于党内法规与行政规范性文件的联合发文。这一类联合发文的特点是以党内法规的形式予以公布，但因为涉及公民、法人和其他组织的权利义务，因此有必要将其认定为行政规范性文件。从已公开并可收集到的联合文件来看，此类联合发文在实践中并不常见。在笔者梳理的2012年以来的党政联合发文中，以党的工作机关发文字号公布，或者不使用行政机关发文字号且符合党内法规名称形式的文件，其中绝大部分可以归入行政机关内部的规则惯例或制度方案，只有中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部在2014年联合印发的《党政机关、事业单位和社会组织网上名称管理暂行办法》（中央编办发〔2014〕6号）（以下简称《暂行办法》）可被认定为行政规范性文件。该文件的发文字号为“中央编办发〔2014〕6号”，属于典型的部委党内法规，但是文件内容涉及“社会组织依法注册、使用网上名称”的权利义务规定，已经超出了《制定条例》所指向的党员和党组织的调整对象，具有明显的外部性。因此，有必要从另一个发文主体“工业和信息化部”的角度，将此联合发文解释为行政规范性文件，对此后文将进一步阐释。值得注意的是，因为部分党内法规并未公开发布，或者仅以概括通知而非全文公布的形式予以体现，所以无法准确判断这一类联合发文的具体数量。
第二，同属于党内规范性文件与行政规范性文件的联合发文。这一类联合文件存在两种情形：一是以党的工作机关的发文字号予以公布，但是不符合党内法规的文件名称，主要使用“决议”“决定”“意见”“通知”等文件形式，而文件内容往往又涉及公民、法人或其他组织的权利义务，具有普遍约束力，能在一定期限内反复适用。例如，中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（已失效），该文件的发文字号为“中办发〔2015〕57号”，属于党内规范性文件，同时该文件涉及公民、法人和其他社会组织作为赔偿权利人的相关规定，包括赔偿范围、赔偿义务人、赔偿权利人的界定，以及赔偿磋商和赔偿诉讼规则等具体规定的设计，因此可以将其认定为行政规范性文件。二是以行政机关的发文字号予以公布，同时调整党内事务和国家事务，或者适用对象包括党组织和行政机关，涉及公民、法人或其他组织的权利义务的公文。例如，中共中央组织部、人力资源社会保障部、国家公务员局联合印发的《公务员录用面试组织管理办法（试行）》，该文件发文字号为“人社部发〔2015〕93号”，其中涉及公民作为考生的相关权利义务， 具有明显的外部性，而不能仅将其认定为行政机关内部的工作方案和规则惯例，所以应当属于行政规范性文件。同时，因为党的工作机关作为联合发文机关，“各省、自治区、直辖市党委组织部”作为贯彻执行的主送机关，因此也属于党内规范性文件。
将这两类特殊的联合行文认定为行政规范性文件，并非混淆了党规与国法的界限，相反是为了更为清晰地解释在实践中出现的党规国法性质不清的问题，为理解党政联合发文的规范性质，提供明确的解释方案。具体而言，主要有以下三个方面的考虑。
第一，单一属性认定的合法性存疑。党政联合发文具有“一体两面”的特征，这不仅表现在立规主体和制定依据具有二元性，而且其调整范围往往同时涉及党内事务和国家事务。正因如此，才有学者倾向于在坚持联合文件单一属性的前提下，通过将其认定为“党内法规兼具行政规则”的性质来解释文件所具有的双重影响，即联合文件仅属于党内法规而非国家法律，或者在广义上仅属于党规而非国法，但却由于“行政规则”的原因而具有调整国家事务的正当性。但如前所述，因为部分联合发文规定了公民、法人和其他组织的权利义务，具有普遍约束力并能够反复适用，如果仍旧解释为党内法规的单一属性，则会出现党内法规直接调整约束非党组织和非党员权利义务的现象。这不但跃出了党内法规的效力范畴，也僭越了国家法律的保留事项，存在合法性的质疑，因而有必要尝试对联合文件的国法属性进行分析，从国法体系的角度赋予联合文件调整国家事务的正当性与合法性。
第二，保障党规与国法双轨制的并行关系。首先，将这两类特殊的联合发文认定为行政规范性文件，有利于确保党内法规体系和国家法律体系的并行关系。这就意味着，对于党内事务的调整，是依据党内法规或党内规范性文件的属性所实现的，对于国家事务或者涉及公民、法人和其他组织的权利义务，则是依据行政规范性文件的属性进行的调整。因此，党内法规并没有直接介入国家法律所调整的范畴，党内法规制度体系和国家法律体系仍然是并行的双轨关系。其次，虽然党内法规兼具行政规范性文件的现象并非常态，以党内法规的形式所公布的联合发文也往往局限于党管干部和人才、党管意识形态、反腐倡廉、党政同责、党政机关内部管理等领域， 但在未来的联合发文过程中难免出现诸如《暂行办法》这类对公民、法人和其他组织的权利义务进行规定的现象，因此有必要提前进行制度安排或作出合理解释。最后，就党内规范性文件的性质而言，虽然其本身具有一定的外部效力， 但是这种外部效力是一种宏观的政策引导，不宜解释为对公民、法人和其他社会组织权利义务的具体规定。正如有学者所指出的，“中国共产党领导”进入宪法正文，意味着“党的领导”和“国家组织”在宪法层面结合到一起，实现了从“党政分开”向“党政一体”的转变，但“党政分工”仍然存在。所以，将此种联合发文解释为党内规范性文件兼具行政规范性文件的目的就在于对党政合理分工的强调，党规与国法在两套独立并行的规范体系中衔接运转。
第三，加强对党规体系的监督审查。诚如有学者所注意到的，将特定联合发文解释为党内法规或党内规范性文件兼具行政规范性文件的性质，可能会面临在备案审查、执纪执法甚至可能的司法适用及附带性审查等领域造成混乱。但是，对于这个问题应当从两个角度来理解：首先，如果不将此类联合文件纳入行政规范性文件的范畴，导致的结果就是在形式上出现党规体系对国法体系的介入，造成党规与国法关系的混乱，相比于认定为行政规范性文件，前者所造成的影响可能更为严重；其次，解释为行政规范性文件的属性，虽然可能会产生一系列新的实践问题，但通过制度设计将这一类文件纳入备案审查和信息公开的范围，实际是强化对党规体系的监督审查，有利于保障公民、法人和其他组织的权利。
将规范内容涉及公民、法人和其他组织权利义务的联合发文认定为行政规范性文件，需要从理论与实践两个层面进行说理释明。在理论层面，主要依据行政规范性文件的性质与标准加以判断，并说明行政机关为何应当被视为联合文件的制发主体。在实践层面，需要结合具体的规范文本，理解“发文字号并非文件性质的决定性标准”的缘由。
根据行政法学的主流观点，行政规范性文件是行政机关及被授权组织为实施法律和执行政策，在法定权限内制定的除行政法规、规章以外的决定、命令等普遍性行为规则的总称。而这种普遍性行为规则涉及公民、法人和其他组织的权利义务，这在官方解释中也得到了印证。国务院办公厅《关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》（国办发〔2018〕37号）对行政规范性文件的性质作出了明确规定，“行政规范性文件是除国务院的行政法规、决定、命令以及部门规章和地方政府规章外，由行政机关或者经法律、法规授权的具有管理公共事务职能的组织依照法定权限、程序制定并公开发布，涉及公民、法人和其他组织权利义务，具有普遍约束力，在一定期限内反复适用的公文”。因此，在判断该文件是否属于行政规范性文件时，一方面要辨析是否属于行政机关或者被授权组织所制发的行政立法之外的规范文件，另一方面还要看是否涉及了公民、法人和其他组织的权利义务。
此外，在学理上还存在依据程序性标准认定行政规范性文件的路径。这种程序性认定方式主要借鉴了美国区分立法性规则和非立法性规则的标准，主张规范性文件并非由于规定了专属于规范性文件的内容（上位法的具体化）才构成规范性文件，而是因为没有适用行政立法程序才成为规范性文件。换言之，只要是行政机关没有经过行政立法程序制定的规则就属于行政规范性文件。尽管这种程序性标准可能导致行政机关通过大量制发行政规范性文件实现规制目的并实际回避了立法程序限制的风险，同时也有可能导致立法性规则与非立法性规则在满足相应程序条件而“互换身份”的结果，但这种判断标准仍然不失是一种认定行政规范性文件的佐证方式。
以党内法规或党内规范性文件的形式所发布的这两类联合行文，都符合上述这两种认定方式，可以被视为行政规范性文件。首先，是关于党内法规兼具行政规范性文件的联合发文。承前所述，基于党内法规的未完全公开现状，以及党内法规主要调整党组织与党员行为的谦抑要求，这一类联合发文在实践中并不常见，个例现象主要是中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部印发的《暂行办法》。《暂行办法》涉及法人和其他社会组织的一系列诸如“依法注册、使用网上名称”的权利义务规定，这些对普通法人和社会组织的权利义务规定已经超越了党内法规的调整范围。例如，《暂行办法》第18条规定了注册单位应当定期向管理机构报告网上名称的使用情况，管理机构对网上名称的规范性、有效性进行审核；第24条规定了如果注册单位存在相关情形，管理机构可以采取警告、通知限期改正、暂停使用、注销登记等措施。除此之外，《暂行办法》以“中央编办发”的字号公布，自然不符合行政立法的程序要求。因此，应当将其认定为同时兼具党内法规和行政规范性文件的属性。其次，是党内规范性文件兼具行政规范性文件的联合发文。这一类文件在实践中较为常见，我们以浙江省委办公厅、省政府办公厅印发的《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》（浙委办发〔2018〕34号）（以下简称《实施方案》）为例予以说明。该文件属于地方党内规范性文件，是对中办、国办印发的《生态环境损害赔偿制度改革试点方案》（中办发〔2015〕57号）（已失效）细化落实。在《实施方案》出台以后，浙江省环保厅等九部门联合制定了《浙江省生态环境损害赔偿磋商管理办法（试行）》《浙江省生态环境损害鉴定评估办法（试行）》《浙江省生态环境损害修复管理办法（试行）》三部行政规章，其中均规定“本办法所指的赔偿权利人、赔偿义务人是指《浙江省生态环境损害赔偿制度改革实施方案》中确定的赔偿权利人和赔偿义务人”。这意味着《实施方案》虽然是地方党内规范性文件，但关于“赔偿权利人和赔偿义务人”的规定已经影响了地方政府规章的制定，并由此实际涉及了公民、法人和其他组织的权利义务。因此，《实施方案》已经不仅仅是行政机关内部的工作制度和规则惯例，而具有明显的外部性。同时，《实施方案》的制发过程也不符合行政立法的制定程序，所以应当将其认定为行政规范性文件。
如果将两类特殊的联合发文认定为行政规范性文件，那么行政机关应当成为该文件的制定主体，也就是满足《国务院办公厅关于加强行政规范性文件制定和监督管理工作的通知》中所要求的“制定并公开发布”的形式要件。但是，党政联合发文往往使用了相对模糊的表述，例如“共同印发”“联合印发”“联合制定”，能否将之等同于行政机关“制定并公开发布”规范文件的行为，将是认定联合发文作为行政规范性文件的关键所在。对此，我们将通过规范解释和实践分析，来印证两种制发行为的一致性。
第一，根据《党政机关公文处理工作条例》中的相关规定，行政机关应当属于联合发文的制定主体。首先，此类联合文件多数情况是并用联合行文机关的名称作为发文机关标志。《党政机关公文处理工作条例》第9条第4项规定，“联合行文时，发文机关标志可以并用联合发文机关名称，也可以单独用主办机关名称”，而发文机关标志是文件属性的表现，如果使用了行政机关的名称作为发文标志，意味着该行政机关是该文件的制发单位。例如，《暂行办法》的发文标志是“中央机构编制委员会办公室、工业和信息化部文件”，因为该联合发文既属于中央编办的党内法规，又属于工业和信息化部的行政规范性文件。其次，党的工作机关无法代替行政机关制定职权范围内的工作内容，联合文件必然也具备行政机关规范性文件的属性。根据《党政机关公文处理工作条例》第17条对党政机关联合行文的定义来看，“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文。属于党委、政府各自职权范围内的工作，不得联合行文”，这意味着党政机关联合行文只有在职责交叉的情况下才需发布，而如果联合行文只属于党的规范文件，则只能涉及党的机关职权范围，所以根本不需要也不允许制发党政联合文件。最后，根据《党政机关公文处理工作条例》第22条的规定，“联合发文由所有联署机关的负责人会签”，这意味着党政联合发文中往往会有行政机关负责人的审批签发，继而文件生效印发，而作为公文拟制的最后一步，由谁签发也决定了文件本身的规范属性。
第二，联合文件作为行政机关的适用依据。在党政机关联合发布的文件中，主送机关往往都包括作为联合发布主体的行政机关的下级机关和需要适用该文件的其他行政机关，所以联合文件是特定行政机关开展行政工作的适用依据。例如，《暂行办法》的主送机关除了各级编办以外，还包括“各省、自治区、直辖市通信管理局”，并在“发文事由”中明确规定“现印发给你们，请遵照执行”。
第三，行政机关作为联合文件的解释主体。党政机关联合发布的特定文件中，虽然从发文字号可以认定属于党内法规或党内规范性文件，但经常会出现由行政机关或者党的机关会同行政机关对文件作出解释的现象。这一方面是因为联合文件涉及党政职责交叉领域，另一方面则是因为行政机关作为文件的制定主体，更加熟悉文件的规范内容并能够对文件作出准确解释。例如，中办、国办印发的《信访工作责任制实施办法》，虽然发文字号无法在公开渠道获得，但该文件被《中央党内法规和规范性文件汇编（1949年10月—2016年12月）》所收录，应当属于中央党内法规，而文件的解释主体却是国家信访局。再如，中办、国办印发的《脱贫攻坚责任制实施办法》，也属于中央党内法规，但其解释主体为国务院扶贫开发领导小组办公室。虽然《制定条例》规定，“中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释”，所以自然可以允许联合发文的行政机关解释中央党内法规的规定，但不能否认的是，解释机关一定与所解释的文件存在关联，因此行政机关所解释的联合文件也应当属于自身所制发的文件。
联合发文使用党的机关的发文字号，只能说明党的工作机关是联合文件中的主办机关，但不能否定文件仍然属于作为协办机关的行政机关的发文。根据《党政机关公文处理工作条例》第9条第5项的规定，“联合行文时，使用主办机关的发文字号”，这意味着发文字号的直接目的在于说明联合文件中的主办机关身份，并没有规定联合文件的性质只能根据发文字号来决定。因此，联合发文虽然使用了党的机关的发文字号，但仍然可归属于行政机关发布的文件，不能忽视了联合文件的双重属性。具体理由如下。
第一，主办机关对应的是协办机关，协办意味着属于行政机关的职能范围，参与制发联合文件则是行政机关具体工作的体现。根据《党政机关公文处理工作条例》第9条第13项的规定，“公文中有发文机关署名的，应当加盖发文机关印章，并与署名机关相符”，而实践中的联合发文往往都是党政机关联合署名，并在落款位置加盖党政机关公章，这意味着作为协办机关的行政机关要对此联合文件负责。
第二，联合发文具有职责上的交叉性，不应当因为发文字号而忽略文件在行政系统内部的规范性。联合发文使用党的机关的发文字号，说明在业务履行和职责担当上以党的工作机关为主，但是之所以行政机关还要作为协办机关，一是为了增强联合发文的权威性，二是主办机关权力和职能所限，需要协办机关联动协同实施。正如在环境治理方面所体现的，“考虑到党组织与行政机关的紧密工作关系，也为了在党政体制内释放‘党委高度重视’的政治信号，往往采取中共中央、国务院联合发文的形式”， 所以“高位推动”和“党政合作”的方式是为了将党政同责的“最严环境保护责任”在党政双轨体制中有效落实。
第三，从文件归档的问题来看，联合发文也应当被认定为行政机关的文件。根据《党政机关公文处理工作条例》第27条的规定，“两个以上机关联合办理的公文，原件由主办机关归档，相关机关保存复制件”，这说明联合文件应当也属于协办机关的文件，否则就无整理和存档的必要了。此外，《机关文件材料归档范围和文书档案保管期限规定》（国家档案局令第8号）也对联合发文的归档保存做了规定，“机关联合召开会议、联合行文所形成的文件材料原件由主办机关归档，其他机关将相应的复制件或其他形式的副本归档”。并明确对作为协办机关时的联合行文归档期限分为两类，重要业务问题的归档期限为30年，一般业务问题的归档期限为10年。换言之，联合行文同样属于协办机关的文件，只是归档保存的期限存在差异。
第四，虽然行政机关作为协办机关，但也可能是联合发文的实际起草者，如果只根据发文字号认定为党内法规或党内规范性文件，而否认文件的行政属性，则无法将文件起草机关和文件归属机关统一起来。例如，安徽省委办公厅和安徽省政府办公厅印发的《安徽省生态环境保护工作职责（试行）》，其发文字号为“皖办发〔2016〕77号”，属于党内规范性文件，但从已公开的文件出台过程来看，该文件是由安徽省政府责成安徽省环保厅牵头起草，并经省政府常务会议、省委常委会分别审议后联合印发的。因此，文件的实际起草机关为行政机关，只是因为《党政机关公文处理工作条例》规定联合行文只能使用主办机关字号，所以为了强调党对环境治理的重视，选择了以党的机关的发文字号来公布。
第五，在联合发文的实践中，存在相似甚至是同一文件修订前后变更发文字号（分别以党的机关和行政机关的发文字号公布），或者是调整相同领域、规范相同事项但分别以党政机关的发文字号联合印发文件的现象，因此使用主办机关的发文字号并不能掩盖作为协办机关文件的性质。例如，中共中央组织部和人事部印发的《公务员考核规定（试行）》（中组发〔2007〕2号）（已失效），属于部委党内法规，但文件前身是1994年人事部印发的《国家公务员考核暂行规定》（人核发〔1994〕4号），属于行政规章，这种因为文件修订所导致的发文字号的变更，并不影响文件在行政系统内部的适用，也不会改变该文件作为行政机关内部规范文件的属性。所以不能因为仅使用了党的机关的发文字号，就否定作为行政机关文件的规范性质。相反，以行政机关的发文字号印发的党政联合文件，同样也应当认定为党内规范性文件，在党组织内部具有适用效力。例如，中央纪委机关、中央组织部、中央编办、监察部、人力资源社会保障部、审计署、国资委印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定实施细则》（审经责发〔2014〕102号），根据发文字号应当属于审计署的文件，但该文件的适用对象包括各级党组织，同时该文件是中办、国办印发的《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》（中办发〔2010〕32号）（已失效）的具体细化。而这一类文件大多是以党内法规或党内规范性文件的形式印发，如中办、国办印发的《县级以下党政领导干部任期经济责任审计暂行规定》和《国有企业及国有控股企业领导人员任期经济责任审计暂行规定》（中办发〔1999〕20号）（已失效），所以仅根据发文字号将其认定为行政机关的内部文件是不合理的，还应当将其归属于党内规范性文件的范畴。
党政联合发文作为一种特殊的立规现象在理论上始终缺少一个清晰的界定，而通过上文对四种联合发文的性质划分和对行政规范性文件的属性认定，可以算是对这一实践难题的初步回应。值得重申的是，将两类特殊的联合发文认定为行政规范性文件，并非混淆了党规与国法的界限，也不是有意模糊当前的党政关系，而是意图通过技术性的辨析来维持党政合理分工的双轨模式，继而通过进一步的制度建构来强化对党内法规制度体系的监督审查。这意味着，在关于党政联合发文的信息公开和备案审查等棘手问题上将具备新的回应思路，甚至为联合发文是否可以纳入司法审查的范畴也提供了理论上的铺垫。例如，在当前行政审判实践中，关于党政联合发文所引发的纠纷主要表现在政府信息公开领域，而从过去司法实践的裁判思路来看，往往因为联合文件在形式上主要体现为党的工作文件而被排除于政府信息公开的范围之外，但在客观上却可能忽视了对公民知情权的保护，难以体现实质正义。如果将特定的联合发文认定为行政规范性文件，这一政府信息公开的纠纷难题自然迎刃而解。因此，妥适理解党政联合发文的规范性质，对于法治规范的认同、法治体系的维系和法治思维的养成具有重要意义。
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