侯嘉斌：党内法规溢出效力的界定与正当性

摘 要：党内法规以党员与党组织为主要调整对象，但在中国特殊的政治体制之下，基于中国共产党的领导党地位与外生性政党权力，党内法规会通过党员与党组织的行为活动，对党外群众与非党组织产生间接作用力。将此种作用力称作溢出效力，能够有效涵盖其多重内涵，为其正当性论证提供广阔的阐释空间。实践中广泛存在的党政机关联合发布党内法规现象，不能成为党内法规溢出效力的正当来源与载体，不能以此来论证溢出效力的理论正当性。

关键词：党内法规；溢出效力；外生性政党权力；规范性文件

作者简介：侯嘉斌，法学博士，国防大学政治学院讲师。

论文创新点：在选题上，党内法规在政治实践意义上对党外群众和非党组织产生间接作用力，这是党内法规研究领域一直关注的重要理论和实践问题。本文充分总结了有关此问题的既有研究，并提出了富有一定新意的政策建议，因此具有较高的理论和实践价值。在内容上，本文通过对党内法规溢出效力研究现状、党内法规溢出效力的语词论证进行阐述及分析，进而延申到对党内法规溢出效力的界定、正当性来源以及对党内法规溢出效力的合理限缩进行讨论，最终提出党政机关联合制定发布党内法规不能成为党内法规溢出效力的正当来源与载体，不能因其具备现实效用而自证其正当性这一初步结论。

引文析出格式：侯嘉斌. 党内法规溢出效力的界定与正当性[J].党内法规理论研究.2019,02:2-27.

现将全文转载如下，以飨读者：

根据近期新修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《党内法规制定条例》）第三条第一款的规定，党内法规是党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度。从党内法规的语词表达及其规范性定义来看，党内法规调整“党的领导和党的建设活动”，其强制效力直接作用对象应当是党组织与党员。但此种理解仅是一种文本与应然层面的主张，在中国的党政建设实践中，党内法规的效力在特定情形下尤其是在调整党的领导活动时可能会超出传统认知范围，而作用于或者涉及非党组织与党外群众。对此问题，需要进行专门研究。

一、党内法规溢出效力的研究现状

研究党内法规的溢出效力，首要问题是这种效力的产生是否具备正当性，即从应然层面来看，党内法规是否应将非党组织与党外群众作为调整对象，产生外溢作用力。在这一问题上，当前学术界的观点可以概括为以下两种。

一种观点给出了肯定性回答，将调整非党组织与党外群众、产生外溢作用力的党内法规视为一类特殊的党内法规，并以此作为党内法规分类的重要标准。如《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》等法规，既符合党内法规的名称要件（《党内法规制定条例》第五条第一款），也被收录于《中央党内法规和规范性文件汇编（1949.10-2016.12）》等党内法规汇编之中。这说明在中央办公厅法规局看来，此类法规应纳入党内法规或规范性文件的范畴之中。对于此类约束效力范围出现外溢现象、将党外群众和非党组织作为调整对象的法规，有学者称之为“领导类法规”“混合性党内法规”“外部性党内法规”“复合性党内法规”“党导法规”。除党导法规本身即区别于党内法规之外，其他几种提法均以默认此类法规属于党内法规为前提。基于这一立场，不少学者批评原《党内法规制定条例》第二条第一款给出的党内法规定义，认为其“不当限缩了党规的调整领域，严重脱离了党内法规建设的实际”；未明确规定党政机关联合制定党内法规也被认为是原《党内法规制定条例》存在的缺陷之一。

另一种观点认为，党内法规应以调整党员与党组织为限，实践中广泛存在的会产生外溢作用力的党内法规应被视为党内法规建设发展过程中出现的一种特殊现象，这种现象的产生与存续只是暂时的，将随着国家法治建设与党内法规建设的完善而逐步克服。换言之，这种外溢作用力具备正当性，但不应通过党内法规直接规定的形式产生，而应代之以一种间接、柔和的方式。如李树忠认为，未来党内法规建设过程中应尽量避免将法规直接约束力覆盖党外的人和组织，尽量避免由党政机关联合制定发布党内法规。将党内法规调整对象严格限定为党员与党组织，其必然结论是当需要通过党内法规调整党与国家机关的关系、党与参政党和群团组织的关系，或者涉及党的领导、党管干部等重大原则时，应严守“党内侧”原则，“党外侧”内容应交由国家法律、组织章程、规则办法等承担。

两种观点的分歧在于，前一种观点认为外溢作用力可以通过党内法规直接规定的方式产生，而且将产生此种作用力的法规视为一类特殊的党内法规；而后一种观点认为这种作用力应该经由党内法规的规定间接产生，当前将党外群众和非党组织作为调整对象进行直接调整的法规应被视为党内法规建设发展过程中一种需要加以克服的特殊现象。需要注意的是，在此问题上现有研究成果主要是以修订前的《党内法规制定条例》第二条第一款为分析基础。条例修订后，党内法规的调整对象由“规范党组织的工作、活动和党员行为”修订为“规范党的领导和党的建设活动”，为党内法规溢出效力的语词论证与合法性论证提供了全新的思路。

二、党内法规溢出效力的语词论证

关于党内法规对非党组织与党外群众的溢出作用力，学术界在对之如何定性、命名的问题上仍有分歧。不少学者倾向于称其为党内法规的“溢出效应”。溢出的范围包括各类依照党内法规参与党务关系，并以自身名义承担义务及享有权利的公民、法人或其他组织等党务关系主体，事实上党务关系主体这一表述已经涵盖了各类党外群众与非党组织。相比之下，使用“溢出效力”的学者在数量上处于明显少数。之所以倾向于使用“溢出效应”而非“溢出效力”，是为了表达一种间接性的、被动性的影响或作用力，同时也是为了与党内法规对党员与党组织的强制效力之间作出区分，避免党内法规直接作用于党外群众和非党组织，并对之产生一种直接性、强制性的约束力。

党内法规的此种作用力，究竟应该描述为“溢出效应”还是“溢出效力”，需要结合法律效力和党内法规效力的具体内涵来理解。从词义的角度来讲，“效力”是指功效，“效应”是指物理或化学作用所产生的现象和结果，两者之间差异并非特别显著。但随着在法学领域的广泛运用，法律效力一词开始有其特定含义。传统观点从法律义务和法律责任角度出发，将法律效力理解为法律对社会成员的约束力。有学者将这种约束力更加具体地理解为法律在时间、地域、对象、事项4个维度所具有的国家强制作用力。也有学者从抽象层面出发，认为法律效力是指法律所具有的一种作用于其对象的合目的性的力量。还有学者将法律效力的本质界定为法律自身的“合法性”，以及全体社会成员对法律的自觉认同，这种效力在法律存续期间体现为规范压力与规范动力两种形式。

借鉴这些观点，党内法规的效力也可以从抽象层面与具体层面加以理解。在抽象层面，党内法规效力既体现为其自身的“合法性”或“合规范性”，也体现为规制对象对法规内容的自觉服从与认同，尤其是认同党内法规对个体成员意志自由和行为自由的消极限定与积极认可。前者重在考察法规内容与制定者的价值取向是否符合党的指导思想以及路线、方针、政策，是否能够充分体现广大党员的整体意志，是否符合国家宪法法律相关规定。后者重在考察党内法规与其规制对象的内部关系，从规制对象的角度出发衡量党内法规是否具备充足的正当性与合理性，是否能够催生规制对象遵守并落实法规内容的高度自觉。在具体层面，党内法规的效力可以分解为在时间、空间、对象、事项这4个维度上对其规制对象的作用力。其中，时间维度涉及党内法规的生效、失效与溯及力3个问题，空间维度是指党内法规所适用的地域范围，对象维度是指党内法规的具体规制对象，事项维度是指党内法规的具体调整内容即党的领导与党的建设活动。

结合前述从抽象和具体层面对法律效力与党内法规效力的理解，可以看出，适用于法学领域后效力已经发展成为一个具有丰富内涵和多维视野的概念。在党内法规之于党外群众和非党组织的作用力问题上，在具体层面体现为法规文本及相应制度设计在时空等维度对各类调整对象的约束力。无论是党外群众还是非党组织，都必须尊重法规文本提供的各项约束性、条件性规定，遵循法规条款中确定的程序、条件等。在抽象层面，这种作用力一方面体现为自证其正当性来源，是中国共产党维护和发挥其领导地位的直接体现，但显然党的领导地位的具体落实也需要受制于国家法律体系和党内法规体系的原则性、框架性约束；另一方面体现为党外群众与非党组织等非常规调整对象对法规内容的自愿认可与自觉服从，这也是此种作用力正当性来源的重要方面，在这种相互关系中党外群众与非党组织并非仅作为被作用对象而存在。

因此，将党内法规对党外群众和非党组织的外溢作用力称作溢出效力是合适的。这种提法有助于借助法规效力的多重内涵，为此种特殊作用力的论证说明提供更为广阔的阐释空间。“溢出”这一前缀，已经足以说明此种作用力与党内法规之于党员和党组织的强制约束力之间的差异。只要充分发挥党内法规的自我限权与规制功能，对溢出效力进行严格规范，就不会由此而模糊或僭越党内法规与国家法律之间的界限。

三、党内法规溢出效力的界定及其正当性来源

从党内法规的话语源流、规范内涵与目的功能来看，党内法规的调整范围应以党员和党组织为限。这是维护党内法规与国家法律合理界限的应有之义。党内法规体系与国家法律体系是党政分工逻辑下并行而生的两大法规范体系。中国共产党与国家机构的不同性质与任务决定了各自有着不同的职能范围，党内法规体系与国家法律体系分别以中国共产党的领导职能与国家机构尤其是政府机构的行政管理职能为逻辑起点。因此，党内法规与国家法律在调整对象方面有着较为明确的划分，有各自的调整方式与作用机理，也有与之配套的制定发布、运行实施、监督保障、备案审查机制等。但两大法规范体系之间并非完全独立开来，仍通过衔接协调机制等保持着价值理念、原则追求方面的若干共同点。基于此，应当在维护两者同属中国特色社会主义法治体系组成部分的前提下，尊重两大法规范体系之间的多重差异。为党内法规的溢出作用力进行理论证成，并非一定要无限地扩大党内法规的调整范畴，而应将重心放在完善党内法规与国家法律衔接协调机制方面。

尽管党内法规不宜以党外群众和非党组织为直接调整对象，但这并不等同于党内法规效力不会发生外溢。作为领导党与执政党的特殊地位，决定了中国共产党是最高政治领导力量，中国共产党领导既是中国特色社会主义最本质的特征，也是中国特色社会主义制度的最大优势。“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”新时代中国特色社会主义的基本方略之一就是要坚持党对一切工作的领导。所谓领导党，含义在于中国共产党能够提出体现中国人民共同利益的价值观念、路线、政策，并以此来引导、组织、带领人民群众和其他追随者共同奋斗，进而维护和实现中国最广大人民群众的根本利益。党的领导地位是在党带领全国各族人民开展新民主主义革命与社会主义革命、建设、改革的过程中不断确立的，而非自封的，也非来源于法律授权。通俗地讲，党的领导目的是实现人民的利益，人民正是因为认识并享受到党为人民谋取的利益，才自愿接受党的领导。我国宪法不仅在序言中多次提到“党的领导”，还在十三届全国人大一次会议上通过宪法修正案，在正文第一条中明确写入了“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”的内容，进一步确认而非授予此种领导地位。

基于这种领导地位，中国共产党将享有针对各类调整对象的政党权力。这种权力因其调整对象与正当性来源的不同，可以分为内生性政党权力与外生性政党权力两种。前者是指政党对内的政治影响力和管理能力，后者是指政党的党际领导能力以及参与国家治理和执掌国家政权的能力。党内法规溢出效力的正当性来源，应该指向中国共产党的领导地位和外生性政党权力。事实上，无论是内生性还是外生性政党权力，都需要借助于特定的文本载体如党的全国代表大会报告、中央全会通过的决议与决定、党内法规、党内规范性文件等表达党的政治意志，宣传党的各类主张，实现对特定调整对象的规范，进而维护其领导地位，巩固其政党权力。从党外群众的角度来讲，对中国共产党领导地位的长期认可与支持，对中国共产党“两个先锋队”性质以及全心全意为人民服务根本宗旨的拥护，意味着党外群众自愿接受中国共产党的领导，接受种种体现党的意志、维护党的领导的主张，以及集中体现此类主张的党内法规。经过漫长艰辛的革命、建设和改革进程，广大人民群众真正认识到了中国共产党代表着最广大人民的根本利益，能够团结带领广大人民群众为实现民族复兴的中国梦共同奋斗。

中国共产党的领导地位及其外生性政党权力，加之以中国特殊的党政机构设计，决定了代表中国共产党根本意志的党内法规可能通过党组织和党员的行为活动这样一种间接方式，对党外群众与非党组织产生较强的作用力，这就是党内法规的溢出效力。新修订的《党内法规制定条例》也将“党的领导与党的建设活动”明确为党内法规的调整规范内容。相对应地，党的领导法规制度通过规定各级党组织领导国家各方面建设的具体原则、制度与程序，实现了对国家建设的全面领导。党的领导法规制度是《关于加强党内法规制度建设的意见》中提出的“1+4”基本框架中的重要一类。意见强调要完善党的领导法规制度，目的是加强和改进党对各方面工作的领导，为党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用提供制度保证。《中央党内法规和规范性文件汇编（1949.10-2016.12）》中收录的党的领导法规制度包括综合、宣传思想文化工作、统一战线工作、编制工作、群团工作、人大工作、政府工作、企事业单位和社会组织工作、人才工作、法治建设、社会治理、军队工作共计12类89件。其中，既包括党内法规也包括党内规范性文件，仅有9件符合党内法规的名称要件，如《中国共产党统一战线工作条例（试行）》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》《信访工作责任制实施办法》等。

以党的领导法规制度中的《中国共产党统一战线工作条例（试行）》为例，虽然条例第四条第二款明确规定，统一战线工作对象为党外人士，但统一战线工作对象并非《中国共产党统一战线工作条例（试行）》的直接调整对象。从内容上看，此部条例均是围绕如何具体开展统一战线工作而展开，不仅规定了各级党组织开展统战工作的指导思想、主要任务、范围对象，明确了各级党委在统一战线工作方面的具体职责，确定统战部为职能部门，而且详细规定了开展民主党派和无党派人士工作、党外知识分子工作、民族工作、宗教工作、非公有制经济领域统一战线工作、港澳台海外统一战线工作、党外代表人士队伍建设的具体方法。因此，这一条例对党外群众与非党组织的溢出效力主要体现为，通过规范各级党组织开展的统战工作，进而对12类党外人士群体或相关组织产生实质效力。从性质上讲，这种效力规定更多是一种支持性、保障性规定，而非强制性、义务性规定。原因在于这些党外人士与非党组织都是新时代中国特色社会主义建设的重要依靠力量，他们均承认中国共产党的领导和执政地位，并坚决贯彻中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。根本目的在于更好地支持各类党外人士履行职责、发挥作用，更加有力地团结统一战线队伍，进一步扩大党的群众基础，巩固党的执政地位。

党内法规的溢出效力还可以体现于党和国家机构合署办公或合并设立的场合。合署办公或合并设立是《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》提出的党政机构统筹设置的重要思路。决定提出：“深化党和国家机构改革，目标是构建系统完备、科学规范、运行高效的党和国家机构职能体系……党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益。”《深化党和国家机构改革方案》在处理党中央机构与相关国家机构的关系时始终坚持这一原则，并提供了两种主要思路。一种是将相关国家机构纳入党的中央组织序列，同时对外保留原国家机构牌子。另一种是将党的中央各部门或协调机构的办公室或秘书组设置在国家机构之下。此外，还有合署办公的国家监察委员会与中央纪律检查委员会，“一个机构两块牌子”的中央党校与国家行政学院、中央党史和文献研究院与中央编译局。此次党政机构改革通过合署办公与合并设立等制度设计，将多个国家机构巧妙纳入了党的职能部门范围。上述列举的多个机构事实上同时具备了党的职能部门与国家机构两种性质地位，在制定和发布党内法规时，应当以党组织的名义，而不能以国家机构的名义。同时，这些机构也应当接受党内法规的规范调整，自觉主动维护党内法规的制度权威。如《深化党和国家机构改革方案》明确指出，国家监察委员会的主要职责是“维护党的章程和其他党内法规，检查党的路线方针政策和决议执行情况……负责组织协调党风廉政建设和反腐败宣传等”，此处借鉴了党章第四十六条第一款的规定，将“维护党章和其他党内法规”也规定为国家监察委员会的职责之一。由此，党内法规同时也是各级监察委员会及工作人员开展具体业务工作的依据与指南。在此种情形中，从组织机构的层面看，党内法规虽然对几类政府机构也产生了溢出效力，但借助于党政合署办公与合并设立的制度设计，消解了对其溢出效力正当性的质疑。当然，党内法规对这些机构中的非党员群体以及各级党委工作机构中的部分非党员也会产生一定的约束力，但此种约束力更多限于业务工作层面，是针对业务工作的具体开展而言，并不能全面调整党外群众的各项行为活动，也不能对其进行党纪处理。

四、党内法规溢出效力的合理限缩：基于党政机关联合发布党内法规的分析

不少学者在论述党内法规溢出效力时，习惯以党政机关联合发布的党内法规为例进行具体说明。这种观点的逻辑思路在于，党政机关联合发布的党内法规，同时以党员、党组织和党外群众、非党组织为调整对象，因此会产生效力外溢现象。如果党政机关联合制定党内法规具备理论正当性，就将成为党内法规溢出效力的一种类型。但问题在于，党政机关联合发布党内法规并不具备足够充分的理论正当性，显然违背了《党内法规制定条例》关于党内法规制定主体的规定，因为党内法规的制定主体仅限于党的中央和地方组织，而不包括任何国家机构，国务院及其下属部门并不属于党内法规制定的适格主体。而且无论是党内法规体系还是国家法律体系，均没有授权党政机关联合发布党内法规的条文。即使在关于地方党内法规制定权限的试点改革中，党内法规的制定主体也仅限于副省级城市和省会城市党委，而未超出中国共产党各级组织的范围。为了维护党内法规的制度权威尤其是《党内法规制定条例》作为“党内立法法”的地位，直接采取党政机关联合制定党内法规的形式并不可取。党内法规与国家法律属于两个不同的规范体系，强行将两种立法主体融于一类法规之中会导致一系列理论障碍，不仅理论定位趋于模糊，而且审查权限也难以明确。这种思路的实质在于通过对概念进行突破，向政治实践妥协，未能很好地坚持党内法规概念的规范性，不但无益于党内法规概念与理论的进一步发展，还将削弱概念本身的合理性。一个初步的结论是，从严格意义上讲，党政机关联合制定发布的条例、规定等，并不属于党内法规，只能认为其具有准党内法规性质。换言之，即使党内法规可以产生溢出效力，也不应采取党政机关联合制定发布的形式，这种形式难以成为党内法规溢出效力产生的正当载体。

在学术界，不少学者支持党政机关联合发布党内法规的正当性。理由是，一方面，这些法规大多是在《党内法规制定条例》发布前就已经生效，不能因为形式上的不合规而将其排除出党内法规范畴，另一方面这也是对当前党内法规现状进行考量而得出的结论。不少学者论证了此种模式的实践价值，如“有利于高效地促进经济社会发展，解决大量公共治理问题”；相较于单纯的国家法律或党内法规而言，党政机关联合发布党内法规“能在更广泛的范围内发挥作用”；可以最迅速和最有效地解决国家和社会改革、治理中出现的问题，中共中央和国务院需要逐步推广党政联合立法的形式。上述思路主要关注的是此种行为的客观必要性与实践成效，事实上体现了一种认为党内法规应当务实管用、追求实效的价值理念，但这种实践需求与法规文本之间存在剧烈的冲突。持此种观点的学者进一步认为，鉴于此种模式还会继续存在并发展下去，应该通过修订《党内法规制定条例》为其提供法规正当性基础，如明确哪些党的机构和国家机构可以联合制定除党章和准则之外的其他五种党内法规等内容。但此次《党内法规制定条例》修订时并未对此问题进行说明，进一步印证了实践运用的必要性不足以为党政机关联合制定发布党内法规的正当性证成提供足够的理论基础，随之而来的问题是，如何为这种权宜之计寻求一个可行的替代方案。

另外一种针锋相对的观点认为，党政机关联合发布党内法规的模式并不具备充足的正当性依据，不能寄希望于对党内法规相关概念进行过度拓展而实现法规文本向政治实践的妥协。一方面，此类文件的性质地位难以明确，具备党内法规的部分形式要件但并不完全符合，会使党内法规与国家法律的界限更加模糊。如姜明安认为随着党内法规的法制化、规范化，这类形式的法规今后应该会越来越少，直至不再存在。屠凯反对认为党政机关联合发布的此类规范性文件同时具备法律与政策属性的观点，理由是其制定过程不符合《中华人民共和国立法法》所规定的法律法规制定程序，因而不具法律效力，只能界定为狭义的“政策”范畴。但这种界定并不会影响党内法规的实践效果，因为在政府系统内仍会被作为内部“行政规则”遵照执行，进而对社会产生引导作用。另一方面，导致了备案审查工作方面的混乱。如果将此类法规界定为党内法规与法律法规的集合体，那就需要接受双重备案审查机制。如果完全定义为党内法规，就意味着此类文件既不能作为诉讼依据，也超出了法院的审查范围。如果完全定义为国家法律法规或行政规章，则只需要接受与法律体系相适应的备案审查机制，在国家法律与党内法规备案审查衔接机制尚不完善的情况下，进一步加大了两者之间发生内容冲突的可能性。因此，应该通过规范与限制党政机关联合发布党内法规的现象，尽可能地维护政治实践与法规文本之间的有效平衡。

从实践层面来看，结合《党内法规制定条例》第三条第一款关于“党内法规”的规范性定义与《中央党内法规和规范性文件汇编（1949.10-2016.12）》来看，党政机关联合发布党内法规这种做法主要集中于党政机关需要同时适用的干部工作（选拔、奖惩、追责、廉洁履职）与机构建设（保障、保密、档案、编制）两个方面，也有部分法规涉及国防建设方面，如民兵、预备役、转业干部安置等。在这些问题上采取党政机关联合制定的方式，主要是因为不论是各级党组织还是各级政府机构，不论是党员干部还是政府部门的非党员干部，都需要适用基本等同的标准、程序或规则。正是从便宜立法的角度出发，采取了这样一种联合制定的形式。以干部工作为例，党的干部是党的事业的骨干，干部工作的开展直接关系着党的路线方针政策能否切实得到贯彻落实。党章第六章专门规定了党的干部，明确了党的干部的选拔任用原则、干部义务、与党外干部的合作、职务非终身制等内容。除党章外，其他党内法规关于干部工作的规定，均是针对党政领导干部而言，而不再限于党的干部。以2019年新修订的《党政领导干部选拔任用工作条例》为例，条例第四条规定的“党政领导干部”范围除各级党委与纪律检查部门外，还包括人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关、人民团体、以及参照公务员法管理的群团机关和县级以上党委、政府直属事业单位。《党政机关厉行节约反对浪费条例》与《党政机关国内公务接待管理规定》的适用范围还包括国有企业、国有金融企业以及不参照公务员法管理的事业单位。《关于领导干部报告个人有关事项的规定》进一步将民主党派机关囊括在内。至此，党政干部工作相关法规的调整范围事实上已经被扩展到了绝大多数涉及党和国家公权力的机构。有观点认为，将党外群众与非党组织作为调整对象的党内法规就将产生外溢效力。理由在于中国共产党的领导与执政地位决定了党需要在一些重要且敏感的领域直接行使国家权力，尤其是在干部、军队、意识形态等领域。

在党和国家政治生活中，对绝大多数党员领导干部而言，党员并非其唯一的政治身份，他们往往还在各类国家机构中担任着行政职务，这是中国共产党作为执政党巩固其执政根基的重要途径。除党的机关外，在其他各类国家机构、事业单位和人民团体的领导成员中，也有部分是无党派人士或民主党派人士。《党政领导干部选拔任用工作条例》第四条第三款（修订前为条例第四条第四款）明确规定，上列机关、单位选拔任用非中共党员领导干部，参照本条例执行。此处有必要分析“参照执行”的含义，“参照”一词出现于法律规范时，目的一般是给公权力主体以法律授权，而且这种授权对权力主体仅具有参考作用，而非强制作用，可以视为一种“限制任意规范”。具体到干部工作问题上，条例之所以对非中共党员领导干部采取“参照执行”的规定模式，主要就是考虑到这一群体不宜作为党内法规的直接调整对象。但由于他们在国家公权力机构中担任领导干部职务，需要与其他党员领导干部进行业务合作，其能力素质如何直接影响着党的路线、方针、政策在全国范围内的贯彻落实。因此条例提供了这样一种“参照执行”的模式，对非中共党员领导干部的选拔任用程序进行了全面规范，并且采用了与党员领导干部同样的标准，以确保能够选拔任用那些能力素质与思想素质均过硬的干部。中共中央组织部2014年7月发布的《关于〈党政领导干部选拔任用工作条例〉若干问题的答复意见》也提出，参照执行是指选拔任用非中共党员领导干部时，一方面要坚持党的干部路线方针政策，贯彻条例规定的基本原则、基本条件、基本程序和工作纪律，另一方面可以从实际情况出发，在具体做法上有所区别，具有一定的灵活性。这种模式在对非党员群体进行规范调整的同时，也尊重了其作为“非党员”的基本政治属性，对于处理类似问题的立法工作具有很强的借鉴价值。

基于对党内法规与国家法律进行明确区分的考虑，为了有效防范在形式特征、制定程序等方面产生不必要的混乱，要尽量避免党政机关联合发布党内法规的做法，而应在具体条文层面实现党内法规与国家法律的内在衔接协调。持这种谨慎立场的学者并不在少数，如李树忠认为，目前由党政机关联合调整的事项，大部分可以通过国家法律来加以规范。付子堂认为，如果规范对象涉及党组织和党员以外的公权力机关和公职人员的,应该以国家法律的形式出现。具体来讲，一个基本的思路是将党政机关与党政领导干部相关行为活动的调整权限赋予国家法律，经由国家法律进行一般性规范。在此基础上，对党员的更高要求可以通过相应的原则性与技术性条款规定于相关党内法规之中。国家监察体制改革坚持的也是这种思路，通过国家法律而非党内法规来调整反腐败工作，有效避免了党内法规中“双规”条款所引发的合法性争论。对党政干部进行一体规范时，可以先通过党内法规对各级党组织与党员干部进行调整，国家机构进行立法时规定，参照党内法规相关规定执行。换言之，“参照执行”的规定应由国家法律作出，而非由党内法规作出。依照上述思路，2019年3月中共中央办公厅印发的《公务员职务与职级并行规定》，事实上可以考虑以国家公务员局的名义发布，这样就能将之定性为行政规章而非党内法规，既不会影响该规定的实施，也可以消除法理上的障碍。这种思路的适用与推广，将在很大程度上消除由于党政机关联合发布党内法规而产生的溢出效力。由此，目前被纳入党内法规范畴的此类法规，将通过这种巧妙的立法制度设计，而转化为国家法律。即使在某类事项上同时存在党内法规与国家法律，这两种规范性文本也应当在调整对象层面保持较为明确的界限，其共同性规定应限于判断标准等实质性层面，不应以调整对象在某些方面的共同点为由模糊党内法规与国家法律之间的分界。

考虑到党内法规与规范性文件在调整对象、性质属性、形式特征等方面的区别，党政机关需要对部分极特殊事项进行一体性联合规范调整时，不宜联合制定发布党内法规，而应制定规范性文件。新修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）第二条第二款，将规范性文件界定为“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”，而删去了原条例关于“贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件”的具体性规定。《中央党内法规和规范性文件汇编（1949.10-2016.12）》中所列的76件党的领导法规制度中，符合党内法规名称要件的仅有9件，其余均为“决定”“意见”等，性质上属于规范性文件。为了行使党的领导权，中国共产党往往会单独或与中央政府联合就国家经济、政治、社会、文化、生态等事务发布决定或意见，如《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》《法治政府建设实施纲要（2015-2020年）》（中共中央、国务院联合发布）、《关于全面推进政务公开工作的意见》（中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布）等。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018-2022年）》在完善党的领导法规部分提出，“重点制定……党中央领导全面深化改革工作、经济工作、法治工作等方面的规定，中国共产党农村工作条例……人才工作条例等党内法规”。这一表述中，对“规定”与“党内法规”的区别使用，也说明中共中央更倾向于通过制定“规定”即规范性文件来调整全面深化改革、经济建设、法治建设等方面的工作。不过，《备案规定》第二条第二款关于规范性文件的定义仅适用于党组织，而不包括政府机构。因此，由党政机关联合制定规范性文件，将产生一种不同于中国共产党规范性文件的新型规范性文件类型。

五、初步结论

党内法规的溢出效力，既是一个实践问题，也是一个理论问题。在这一问题上，当前存在着理论与实践难以完全契合、有效呼应的短板。对这一特殊现象进行研究，既要从理论层面加强正当性论证进而为实践发展提供依据，也要从实践层面进行有效控制维护法规制度的权威性。党内法规的溢出效力，来源于中国共产党的领导地位与外生性政党权力，契合于中国特殊的政治体制设计。这种效力，从性质上讲区别于党内法规之于党员和党组织的强制性效力，是一种间接性的约束力、作用力、影响力。这种间接效力需要借助于党内法规的规定，经由党员与党组织的行为活动来实现，进而对非党组织与党外群众的利益产生影响。

在界定党内法规溢出效力性质与范围的基础上，还需要厘清党内法规溢出效力与党政机关联合制定发布党内法规之间的关系。简言之，党政机关联合制定发布党内法规不能成为党内法规溢出效力的正当来源与载体，这种做法容易混淆党内法规与国家法律之间的理论界限，不能因其具备现实效用而自证其正当性。《党内法规制定条例》在修订时，没有对党政机关联合制定发布党内法规问题进行回应，也没有将政府机构纳入党内法规制定的适格主体范围当中。因此，否定党政机关联合制定发布党内法规的正当性及其作为党内法规溢出效力正当来源与载体的地位，也符合此次《党内法规制定条例》修订的基本精神，目的是为了更好地界定党内法规溢出效力的范围，而非否定党内法规溢出效力本身的理论正当性。对党内法规溢出效力问题更深入、更全面的分析研究，仍有待党内法规建设的进一步推进。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第2-27页。