叶正国：党内法规制定的体制机制创新及其发展

摘要：体制机制是党内法规制定工作的着力点，也是党内法规制度建设的重中之重。党内法规制定的体制机制必须恰当处理好实践经验和理论创新之间的关系，确保形成方向正确、内容科学和程序规范的党内法规制度体系。党的十八大以来，党内法规制定体制机制在领导体制、工作机制及其与党的建设关系等方面进行了非常多创新，但还要通过进一步规范主体制度、细化具体规则和加强协同机制来发展完善。

关键词：新时代；党内法规；依规治党；民主集中制；法治规范

作者简介：叶正国，武汉大学中国边界与海洋研究院副研究员，武汉大学党内法规研究中心特聘研究员。

论文创新点：

1.逻辑自洽，主题鲜明。作者按照“概念阐释——现实创新——未来面向”的写作逻辑娓娓道来，提出党内法规制定体制机制基本完成了“立柱架梁”，未来重点在 “添砖加瓦”，整篇文章一气呵成，语言顺畅。

2.对党内法规制定体制机制的创新举措总结到位。作者整体将党内法规的制定体制机制分为领导体制、工作体制、衔接党建这三个部分。其中领导体制表现为“一元二级多层次”。工作体制分为“事前统筹、事中创制以及事后调试”这三大板块，恰到好处地展现了当前党内法规制定体制机制的概况。

3.对党内法规制定体制机制的完善建议总体得当。作者将完善建议总结为提升党内法规的规范性、具体性、协同性和民主性这几个部分，对当前存在的不足之处进行了针对性的完善，无疑具有重要理论价值和实践意义。

引文析出格式：叶正国.党内法规制定的体制机制创新及其发展[J].党内法规理论研究.2019,01:63-74.

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党内法规制定的体制机制创新及其发展

党的十九大报告提出：“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系，加强和改善对国家政权机关的领导。”党内法规既是管党治党的重要依据，又是建设社会主义法治国家的有力保障，而体制机制是提高党内法规质量的根本保证。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上指出：“完善党内法规制定体制机制，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。”党的十八大以来，党内法规制定体制机制进行了很多创新，但还有很多地方需要完善，为建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系奠定基础。

一、党内法规制定的体制机制概述

党内法规是党的有权组织制定的规范党组织的工作、活动和党员行为的党内规章制度的总称。所谓党内法规制定是党内有权机关按照一定的程序，运用一定的技术，把事实上的党务关系上升为规范上的党务关系。党内法规制定是从无到有的过程，要按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，加强体制机制对接。它是提升党内法规质量的关键，也是党内法规执行的关键举措。一般来说，党内法规制定体制，是由党章、《中国共产党党内法规制定条例》等对有关党内法规制定权限、运行和主体的规定所确立的、由体系和制度两方面构成的有机整体。一般来说，党内法规制定的体制主要包括主体制度、权限制度及相互关系制度等。党内法规的制定机制是按照党内法规建设的机理或规律通过制度载体从结构和关系两方面表现出来的方式。换言之，党内法规的制定机制是根据党内法规本身的机理来安排各个要素之间的结构和联系，从而最终实现全面从严治党的目标。党内法规制定机制主要包括工作机制以及与党的建设的关系等。体制机制是辩证统一的关系，党内法规制定体制决定着党内法规制定机制，是党内法规制定机制发挥作用的前提条件，同时党内法规制定体制只有依赖与之相适应的党内法规制定机制才能有效运转。

1990年发布的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》对推进党内法规制定体制机制起到了非常重要的作用，但仅仅停留在程序层面，缺乏系统性和全面性，可操作性也不强，影响党内法规制度的实效。党的十八大以来，党内法规制度建设迎来了前所未有的机遇，体制机制建设取得了非常大的进步，五年内修订颁布了90余部党内法规。2013年5月公开发布的《中国共产党党内法规制定条例》作为党内“立法法”对党内法规制定的领导体制和工作机制等问题进行了系统规定。党的十八届四中全会审议通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出：“加强党内法规制度建设……完善党内法规制定体制机制。”2017年6月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》系统规定了党内法规工作的体制机制。

“补上体制机制方面的漏洞”是党内法规制度建设的重中之重。反言之，体制机制的沉疴是阻碍党内法规质量提高的桎梏。党内法规制定要通过体制机制创新，激发各主体的主动性、积极性和创造性，实现科学立规、民主立规和依法立规，真正发挥党内法规在全面从严治党过程中的引领、推动和保障作用。党内法规制定具有中国特色，既无历史先例可循，又无域外经验可鉴，也缺少现成的理论指导，体制机制构建必须具有明确的中国问题意识。习近平总书记指出：“我们要坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，从实际出发，及时制定一些新的制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系。”党内法规制定的体制机制具有特殊性，不能直接照搬立法，必须坚持现实性与前瞻性、普遍性与灵活性相结合，恰当处理好实践经验和理论创新之间的关系。二者具有内在统一性，理论既来源于实践，又对实践有指导作用。一方面，理论创新是对实践经验进行抽象性和概括性更大的现象和规律总结，党内法规制定的体制机制没有理论借鉴，具有中国特色，必须因地制宜在经验基础上不断探索。另一方面，实践经验是党内法规体制机制构建的基础，要将实践中行之有效的经验不断提炼为理论导引。

二、十八大以来党内法规制定的体制机制创新

虽然党内法规有悠久的历史，1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》等也进行了规定，但长期以来党内法规制定没有形成制度化、规范化和常态化的体制机制，因事因地因时而变，明确性、稳定性和可预期性有待提高。党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央集中统一领导下，针对以往体制设计不合理、不完善和机制设计运作不规范、不严格等问题进行了一系列创新，要克服多方面、多层次和多样化的结构性矛盾和深层次问题，有效推进党内法规制度建设的进程。

（一）构建党内法规制定体制的基本架构

由于党内法规制度建设处于起步阶段，意识、经验和理论等都比较薄弱，党的十八大以来中央积极推进党内法规制度建设，加强统一领导，提供有力的组织支撑。中央及各级党委要加强党内法规制定的组织领导，为做好党内法规制定工作提供坚实的组织保证，着力构建党委统一领导、办公厅(室)统筹协调、部门分工负责、各方面共同参与的工作格局。

目前，党内法规制定基本形成了“一元两级多层次”的立规体制。其中，一元是党内法规只存在一个统一、一体化的立规体系，必须维护以习近平同志为核心的党中央权威和集中统一领导。中央负责顶层设计和统筹规划，中央书记处负责日常工作，定期听取党内法规工作情况报告；中央办公厅按照中央的要求，做好统筹协调工作，加强督促检查。两级是中央和其他主体（主要包括中纪委、中央各部门、省级和授权的市）两级，中央党内法规具有最高效力，是全党服从中央的体现，很多体制机制具有特殊性，而其他党内法规则体现特色性，如“谁制定谁解释”多是对部门和地方党内法规来说，中央党内法规的解释可以进行授权；多层次是形成了多位阶的党内法规，中央党内法规具有最高的位阶，中纪委和部门党内法规的位阶低于中央党内法规，省级低于中央和部门，授权的市低于省级且仅限于基层党建和作风建设领域。这既满足了当前党内法规制定的需要，又强化了党内法规的质量保障。其中，中纪委、中央各部门和地方各级党委对党内法规制度建设要承担重要责任。前者要在中央党内法规制定中承担履行好具体工作职责，也要安排好本部门的党内法规制度建设任务；后者对本地区党内法规制度建设负总责，主要领导履行第一责任人职责，分管领导要履行好直接负责人职责，其他班子成员要抓好分管领域的工作。党内法规制度建设情况作为考核评价领导班子和领导干部的重要内容，与奖惩挂钩，党内法规制度建设不力同样要严肃问责。

（二）健全党内法规制定的工作机制

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》指出：“以党章为根本，以民主集中制为核心，积极推进党内法规制定工作。”党内法规制定工作机制借鉴了立法工作的经验，也遵循党的建设工作规律，妥善处理必要性和可行性、规范性与政治性、现实性和前瞻性的关系，取得了很多“第一次”突破，逐步推进党内法规制度建设的有序化、制度化和规范化。

第一，事前统筹，主要有规划和计划。党内法规要以问题为导向，根据现实需求，运用科学的技术和手段，对党内法规的发展趋势、需求进行推测。这是直接表达立规意图、实现立规目的和保障立规质量的关键环节，是党内法规制定过程中的重要阶段，具有决定性作用。规划是党内法规制定主体根据客观现实需求，依照一定的原则和程序所编制的关于未来一段时期内党内法规制定的目标、措施、步骤的基本设想和安排。它的程序为提出制定建议、中央办公厅汇总拟定、中央书记处办公会议讨论、中央审定。《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013-2017年）》是首部党内法规制定五年规划，《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018-2022年)》指出，着眼于到建党100周年时形成比较完善的党内法规制度体系，对今后5年党内法规制度建设进行顶层设计。相对于规划来说，计划是一年内党内法规制定的目标和重点，更具有针对性和实效性，比规划更具体、更精确和更注重可操作性。因此，规划由中央审定，而计划则由中央审批。2013年5月12日，中央办公厅印发作为中央第一次编制年度中央文件和党内法规制定计划的《2013年中央文件和党内法规制定计划》。

第二，事中创制，主要有起草、审议批准、备案和发布。该过程体现党内法规的内在逻辑和发展规律，既要坚持“谁主管、谁负责”，又要综合协调。其中，备案是重要的党内法规制定的重要监督机制。起草是将要计划制定的党内法规以文字进行表达的活动。一般分为部门起草和小组起草，必须进行调查研究、与有关部门协商、与其他党内法规衔接、征求社会意见和报送草案等环节，既要重视“分段施工”，又要强调“联合作业”。审议为党内法规制定的中枢，是党内有权机关对草案进行审查、讨论和决定的行为，即可协商一致后批准，也可是表决机制。之前，要由党内法规工作机构审核必要性与合法性等，把好政治政策关、法律法规关、形式格式关和语言文字关，未经前置审核，不得提请会议审议。之后，要对党内法规进行备案，坚持有件必备、有备必审、有错必纠的原则，做到内容和形式审查并重，工作机构审查和部门联动审查并用。其中，最为重要的是建立党内法规与国家法律规范性文件备案审查的衔接联动机制，探索建立相应的备案审查标准和方法，建立健全分工负责、移交处理、征求意见、会商协调等机制。一旦发现与党的政策理论、国家法律和中央党内法规等相违背的可责令改正或予以撤销。最后，公布是党内法规制定工作的落脚点，一般采用文件的形式公开公布，可以敦促党内法规得以良好实施。除需要保密外，大部分党内法规要强化公开透明，拓宽党员和公众参与的途径，这也是加强党内法规制度实施的重要途径。整体来说，事中创制直接关系到党内法规的质量，是党内法规制度建设的核心环节，直接影响着党内法规的规范性、外部性、普遍性和反复适用性。

第三，事后调适，主要包括评估、清理、修改和废止。党内法规制定要适应新形势新任务要求，总结新的实践经验，不断协调党内法规的稳定性和社会发展的矛盾关系。党内法规不适应、不协调、不衔接、不一致的问题：有的规定滞后于实践发展和形势任务需要；有的同党章和党的理论路线方针政策相抵触，同宪法和法律不一致；有的规定相互之间交叉重复、冲突打架。如果通过解释不足以应对新情况，则必须进行修改或废止，制定新的党内法规。习近平总书记指出：“形成定期评估、清理、修订机制，该填充的填充，该链接的链接，该替换的替换，使党内各项法规制度便利管用，在全面从严治党中发挥更大的作用。”“不适应新形势新任务要求的，该修改完善的就修改完善，该废止的就废止，该制定新的就制定新的。”党的十八大以来，党内法规的调适机制建设取得了非常大的成就，多次启动评估、清理、废止和修改活动。

评估和清理作为技术性工作，搞清楚基本情况后进行处理，是进行修改、废止的必要前提。前者是对党内法规进行“回头看”，是由制定机关或起草部门在党内法规制定出来实施一段时间后，借助一定的评估方式和指标对党内法规的执行情况和实施效果进行评价，为党内法规的执行、修改和废止等提供参考；后者是对相关党内法规进行审查，以确定是否继续适用或进行废止、修改的专门活动，主要分为集中清理、即时清理和专项清理。根据《中共中央办公厅关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，中央部署启动了第一次党内法规和规范性文件集中清理。党内法规如果只是滞后于实践发展，需要对现有部分条文进行删除、变更和补充等修改。如果客观情况发生变化，则一般撤销或废止相关党内法规。如2013年8月和2014年11月党中央先后印发《中共中央关于废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》《中共中央关于再废止和宣布失效一批党内法规和规范性文件的决定》。

（三）把党内法规制度建设贯穿党的建设其中

党内法规是为了规范党组织工作、活动和党员尤其是领导干部的行为，体制机制创新必须基于党的建设。党的建设与党内法规不可能全然去界分化，党内法规既来自党的建设又服务于党的建设。党的十九大报告指出：“全面推进党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设，把制度建设贯穿其中。”习近平总书记多次提出要把法治思维运用到党的建设，把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固党的建设，推动解决党内政治生活庸俗化、随意化和平淡化问题，充分发挥其引领、推动和保障功能。刘云山同志在全国党内法规工作会议上指出要把党内法规制度建设纳入党的建设总体安排。这要求党内法规制度建设依托于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设和纪律建设，党的建设也要纳入制度化、规范化和程序化轨道。这主要体现在以下几个方面。第一，党内法规工作与党建其他工作同部署、同检查、同考核、同落实，在加快补齐法规制度短板上下功夫。第二，党内法规来源于党的建设需求，也服务于党的建设需要。要以党的建设目标推动党内法规制定工作，如果条件不成熟也不能着急制定，应加紧研究和创造条件，待成熟后再制定。第三，政治建设和党内法规制度建设构成了党的建设的“1+4+1”格局。要以政治建设统领党的建设，把政治建设摆在首位，进而以党内法规制度来引领、推动和保障。其中，最为重要的是党内政治文化的建设。党内政治文化的培育可以增强党内法规的政治性、时代性、原则性和战斗性，要把加强党内政治文化的要求体现在党内法规的制定中。除党章外，准则就旨在严肃党内政治生活，提升党的政治能力，净化党内政治生态。例如，《关于新形势下加强党内政治生活的若干准则》既是对党内政治生活建设实践经验的总结，也引领和推动党内政治生活的发展。

三、党内法规制定体制机制的发展面向

随着党情国情政情发展，党内法规体制机制要根据新形势继续完善，建立健全立规风险识别、防范和处理机制，加强激励机制建设，完善综合配套制度，有效防范“规出多门”等问题。唯有如此，才能确保党内法规制定制度的整体性、系统性和协同性，提高党内法规制定主体的积极性、主动性和创造性，维护党内法规的统一性、严肃性和权威性。

（一）规范党内法规制定的主体制度

党内法规制定的主体制度直接决定和影响着党内法规建设的质量和成效。虽然《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党内法规的制定主体，但其规范性需要进一步提高。目前，这主要可从以下几个方面着手。首先，推进党内法规制定主体的规范化。有必要通过解释党章或修改党章进一步理清党的中央组织、中纪委、中央各部门、省级党委的党内法规制定权限和范围以及制定规范名称，尤其是要明确中纪委及其机关的性质。可以通过制定具体规则按照事情重要程度和管辖范围，理清各部门和省级以及授权的市的权限归属、事项范围和规范名称。其次，推动党内法规队伍正规化、专业化、职业化建设迈上新台阶。党内法规制定主体中的工作机构的角色非常重要，《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》强调加强党内法规工作机构建设，充实配强工作力量，不断提高党内法规工作队伍的政治素质和业务能力。这要求建立专门立规队伍，充实人员力量，健全人才培训、交流和储备机制，可尝试建立法律顾问制度。他们既要有较高的政治理论水平和政策法律素养，又要有较为丰富的党务工作经验。最后，建立“同步自审”机制和立规助手制度。起草机关等把党内法规草案交由内部或专门党内法规工作机构，由其自查是否同宪法法律规定或上位党内法规相抵触，并形成详细的自查意见；引入第三方主体作为立规助手，实施草案委托起草制度、咨询专家制度和立规效果评估制度等，在适当时候和部分领域引入竞争机制。

（二）细化党内法规制定的具体规则

党内法规的政治性、规范性和专业性都比较强，既要保持自洽性、引领性和稳定性，又要保持开放性、动态性和回应性。由于党内法规规范党务关系，加上实践经验和理论准备不足，很多部门和地方党委持谨慎态度，思维模式与政治决策非常相似，在一定程度上影响党内法规的质量。党内法规制度建设要运用法治思维和法治方式推进，克服政策宣示和工具主义，注重长效性、引导性和规范性。很多中央党内法规都要求省级党委根据本地区实际情况制定实施细则，但实践中很多出现了抄袭化、模糊化、同质化和过度化等问题，难以体现各地的特色和实际情况。这实质是没有好处理政治性和规范性的关系，将防范政治风险过于拔高。《中国共产党党内法规制定条例》不可能对党内法规制定体制机制事无巨细进行全面规定，各制定主体应细化党内法规制定的具体规则。首先，抽象笼统的规定带来随意性大、效果不理想等问题，应发挥地方和各部门的主动性，积累实践经验，明确党内法规制定办法或规则，鼓励规定具体实施规则，加强程序性规则的建设。其次，党内法规的规范边界虽然有规定，但比较模糊，需要具体规则进行明确。虽然《中国共产党党内法规制定条例》基本解决了党内法规的规范边界问题，但还需要进一步细化。具体表现为党内法规与规范性文件的规范表述和内部结构等形式标准，明确规定实质标准或程序标准，避免二者所调整的对象、范围、内容等存在交叉和重复。最后，完善党内法规制定技术规范。党内法规不同于规范性文件的关键在于规范性，基于行为的规范内容要具体明确，具有针对性和可操作性。党内法规的立规技术既要避免盲目模仿立法，又不能陷入党内规范性文件的窠臼，需要创立合适的立规技术，规范法规名称，完善法规结构，优化法规内容，改善法规体例，创新法规表述，适时制定《党内法规立规技术规则》。

（三）加强党内法规制定的协同机制

党内法规要体现党的意志，即全党的“公意”，凝聚全党的智慧。党内法规制定要不断加强统筹协调力度，形成完整工作链条，打破壁垒，发挥整体合力。2015年7月13日中央办公厅发布了《关于建立中央党内法规工作联席会议制度的通知》，根据党中央要求,中央书记处协调建立了由中央办公厅牵头，中央纪委机关、中央组织部等13家成员单位参加的中央党内法规工作联席会议制度，搭建起跨部门的会商协作机制。然而，党内法规制定的协同机制仍然须进一步改革完善。党务关系非常复杂，具有复合性，涉及多方，要加强协调衔接，如党的组织法规制度就影响党的建设法规制定。很多党内法规涉及很多领域，各部门和地方对其所属领域具有信息和专业优势。一些党内法规在形式上非常完整，但没有明确与相关国家法律的关系，可能存在错位、异位和越位等问题，实践中产生很多问题。因此，党内各部门、中央与地方、党委与国家机构要加强协同，既要防止出现本位主义，又要发挥各自优势，真正提高党内法规的质量。其中，党委和国家机构的协同尤其体现在党的领导法规制定领域，可以发挥党组的功能，正确处理好与立法体制机制的关系，理顺党内法规制定和国家立法之间的关系。

此外，党内法规制定要重视党员甚至群众的参与机制构建，遵循正当程序和民主原则。党内法规制定过程要发扬民主，征求部门和单位、群众和专家学者意见。习近平总书记指出：“制定制度要广泛听取党员、干部意见，从而增加对制度的认同。”党的十八大以来，中央制定党内法规时深入开展调查研究、充分发扬党内民主、广泛征求各方面意见建议。其中，基层党建和作风建设等方面法规制度是党员参与的重要领域。党内法规制定要健全利益表达机制、协调机制和整合机制，主动回应社会需求，明确公众参与主体、内容、范围、阶段和环节，完善听证制度、网上征求意见制度和采纳意见反馈制度等。例如，在制定《关于新形势下党内政治生活的若干准则》和《中国共产党党内监督条例》时，中央早在2014年就对党内政治生活与党内监督等问题进行调研和讨论2014年由有关方面同志参加的工作小组就加强党内政治生活问题进行调查研究，形成了初步成果。根据中央纪委十八届五次、六次全会关于健全党内监督制度的要求，中央纪委机关先后召开7次专题会议，研究党内监督条例修订工作。，2016年2月中央政治局成立了由习近平总书记担任组长的文件起草组进行修订，刘云山、王岐山同志任副组长，有关部门和地方负责同志参加，在中央政治局常委会领导下进行工作。3月向社会征求意见据统计共有1955条修改意见，扣除重复意见后为1582条，其中原则性意见354条、具体意见1228条。，文件起草组召开第一次全体会议。

四、结语

党内法规是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分。作为一种法治规范，党内法规的关键在于内部规则的外化，直接影响国家法治建设成效。体制机制是党内法规制度建设的重要基础和必要前提，从根本上制约着党内法规制度建设的水平，直接关系到党内法规的质量提高。党的十八大以来，党内法规制定的体制机制不断创新发展，加强组织领导，充实工作力量，完善保障体系，立改废释并举，切实提高实效，确保站得住、行得通、管得了。总体来说，党内法规制定体制机制基本完成了“立柱架梁”，未来重点在“添砖加瓦”。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第63-74页。