摘要：党内法规的生命力在于实施，党内法规制度的完善要求对实施中存在的问题及时发现并予以解决。解决当前党内法规制度实施存在的若干问题，可以从党内法规制度制定、修订和清理工作机制，备案审查机制，实施后评估机制，贯彻执行情况考核评价机制，制度建设考核评价机制五个维度出发，结合实践情况进行研究探讨。针对党内法规制度制定、修订和清理工作机制，要牢牢把握正确方向，坚持目标导向和问题导向，强化指导督促，以上率下，形成工作机制建设经验。针对党内法规制度备案审查机制，应健全备案审查工作队伍建设，完善组织保障，制定相应的考核评价办法和评分细则，建立日常督导制度，建立专家会商论证制度及问责机制。针对党内法规制度实施后评估机制，应建立以协调性、实效性、适时性、可操作性为考察对象的党内法规实施后评估标准体系，明确党内法规实施后评估的主体、方法、步骤，确定党内法规实施后评估操作规程，构建党内法规实施后评估结果处理机制，确保评估效能实际发挥。针对党内法规制度贯彻执行情况考核评价机制，应固化优化考评体系，细化量化考评指标体系，健全三位一体的组织机制、考评计分机制、结果应用机制，督促贯彻执行问题及时准确整改。针对党内法规制度建设考核评价机制，应做好考核评价机制体系、方式、结果、主体四个方面的基础构建，设置党内法规制定情况、党委履行职责、学习教育宣传、贯彻执行落实及问题整改效果等方面的考核指标，确保党内法规制度有效实施。
关键词：党内法规；制度建设；实施问题
作者简介：陈洪波，湖北省人大常委会委员、法制委员会主任委员（中共湖北省纪委原副书记）；李瑞，中共湖北省纪委政策法规研究室副主任。
论文创新点：第一，从研究主题上，本文从实务角度入手，剖析当前党内法规制度在实施方面存在的各项问题，具有明显的实践意义和现实价值。第二，从研究方法上，本文基本遵循“现状-意义-存在问题-解决建议”这一路径去回应党内法规制度实施中出现的具体问题，并在部分问题中结合湖北省开展党内法规相关工作采取的具体措施进行探讨。第三，从主要观点上，本文认为当前党内法规制度建设的目标不仅在于实现有规可依，更要实现有良规善规可依，推进制定与实施的及时良性互动，拒绝挂在墙上的党内法规。
引文析出格式：陈洪波,李瑞. 党内法规制度实施若干问题研究[J].党内法规理论研究.2019,02：159-188.
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办好中国的事情，关键在党，关键在坚持党要管党、全面从严治党。党内法规是管党治党的重要依据，当前党内法规制度建设的目标不仅在于实现有规可依，更要实现有良规善规可依，推进制定与实施的及时良性互动，拒绝挂在墙上的党内法规。解决党内法规制度实施若干问题，推进党内法规科学制定、及时修订、有效清理，落实严格备案审查，准确进行实施后评估及贯彻执行情况考核评价，推动党内法规高效贯彻执行，建立科学完善合理的党内法规制度建设考核评价机制，形成刚性制度倒逼，必然有利于到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系目标的实现。
一、党内法规制度制定、修订和清理工作机制研究
中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》明确，“坚持立改废释并举”。党内法规制度的制定、修订和清理，是党内法规制度建设的重要内容，是构建完善的党内法规制度体系的有效途径。深入开展党内法规制度的制定、修订和清理，必须建立健全工作机制，通过严密的组织、严格的程序、完备的制度，做到科学严谨、顺畅高效、常态规范，为有效发挥党内法规制度建设重要作用提供有力保证。
（一）当前党内法规制度制定、修订和清理工作机制建设面临的问题和困难
第一，从综合效果来看，党内法规制度制定、修订和清理工作机制有效性还有待加强。一是统筹不够。有的单位不重视制定规划和工作计划，对党内法规制度的实际需求把握不准，党内法规制度制定出台随意性大，修订和清理工作往往是上级有要求才开展，系统性和前瞻性有待提升。一些重点领域、关键部位制定的党内法规制度较多，存在繁杂、重复甚至自相矛盾的问题，而有的领域党内法规制度却存在盲点或缺项，通过制度的制定、修订和清理来推动整体工作进程动力不足。二是质量不优。从党内法规制度制定情况看，实体性法规与程序性法规比重失衡，部分党内法规针对性和操作性不强，实践中难以组织实施。如“三重一大”集体决策制度，很多单位没有量化的刚性要求和具体的操作办法，影响了实际效果。党内法规制度修订和清理工作，时间紧、任务重，同时缺乏严格的工作标准和要求，工作质量有待提高。三是效率不高。由于工作机制不健全，党内法规制度制定、修订存在分工不明、信息不通、沟通不畅等问题，导致耗费时间长、成本大，甚至有的迟迟无法出台，党内法规制度建设尤其是配套制度建设尚待加强。党内法规制度清理未能形成成熟的运行模式和科学的操作方法，降低了工作效率。
第二，从工作运行来看，党内法规制度制定、修订和清理工作机制协调性还有待加强。一是责任分工不明确。党内法规制度制定、修订和清理工作，一般按照“谁主管谁负责”“谁起草谁负责”的原则组织实施。但是对于涉及多个领域、多项工作的党内法规制度，谁来负责往往难以界定，容易导致工作越位、错位、缺位，影响了党内法规制度的严肃性和公正性。同时，各地各单位党内法规工作机构设置情况不一，工作职责、责任分工不明，导致责任落实虚化空化，难以真正落地。二是立改废释不协调。现实中普遍对党内法规制度制定比较重视，但是对党内法规制度执行情况评估工作不重视，对党内法规制度修订和清理工作关注不够，导致修订、清理不及时，甚至严重滞后，影响了党内法规制度动态更新和健全完善。同时，党内法规制定、审议、通过、备案、修改、清理、评估等环节衔接不畅，现实中容易出现个别环节的脱节甚至互相冲突。三是协作沟通不顺畅。党内法规制度制定、修订和清理工作是一项复杂的系统工程，既要分工又要协作，但是从实践来看，单打独斗、各自为战的局面仍然存在。上级与下级、部门与部门之间联系不紧密，沟通协作不够。有的把党内法规制度制定、修订和清理工作看作党政机关内部的事，没有很好地坚持“请进来、走出去”，充分听取意见建议不够，导致工作参与面不广、协作性不强、认可度不高。
第三，从方法手段来看，党内法规制度制定、修订和清理工作机制科学性还有待加强。一是程序规范不具体。《中国共产党党内法规制定条例》关于党内法规制度制定、修订和清理环节只是做了原则性的规定，相关配套制度没有出台，对于基本步骤、程序要求等都没有详细规定，与复杂的党内法规制度工作存在较大差距。比如，党内法规制度清理工作起步较晚，清理的事前准备、研究论证、审议通过、执行路径、结果评估等环节缺乏良好衔接，尚未形成完善合理的程序链条，影响了清理工作的开展。二是制度配套不完备。比如，党内法规起草制定归口管理机制尚未建立，审核把关制度不健全，造成了党内法规质量不高、“法出多门”等问题。各地各单位备案审查制度落实情况参差不齐，上级对党内法规制度起草制定工作的监督作用无法得到充分发挥。此外，党内法规制度清理运行的配套制度还不完善，在统筹规划、清理方式方法、清理程序、清理常设机构运行、清理备案审查等方面需要加强制度建设。三是方法举措不完善。推进党内法规制度制定、修订和清理，既要注重规范性和严谨性，又要注重创新性和实效性。但是从实践看，仍习惯于老办法，结合实际积极探索有效的方法举措比较少，尤其是对现代信息技术运用不够，既不能适应全面从严治党、依规治党的需要，也没有顺应经济社会发展的形势。比如清理工作主要采取集中清理，采取定期清理和专项清理较少，相对单一的清理办法也不利于长效机制的建立。
（二）党内法规制度制定、修订和清理工作机制建设的现实路径选择
1.加强党内法规制度制定、修订和清理工作组织领导机制建设
一是强化党委责任。明确党内法规制度制定、修订和清理工作在党委的统一领导下开展，党委负主体责任，党委书记是第一责任人。从制度层面规定，各级党委要将党内法规制度制定、修订和清理，作为推进全面从严治党、依规治党的重要内容，定期研究部署，听取汇报，及时指导，加强督促检查，推动工作落实。二是构建工作格局。成立党内法规制度领导小组，建立健全党内法规制度工作联席会议机制，统筹推进党内法规制度制定、修订和清理工作，着力构建党委统一领导、办公厅（室）统筹协调、部门分工负责、各方面共同参与的工作格局，形成党内法规制度建设的合力。三是加强机构建设。严格落实中央、省委关于加强党内法规制度建设的意见，推动有条件的区县（市直部门）单独设立党内法规工作机构，暂时没有条件的要加挂党内法规工作机构牌子，区县以下的要明确具体的机构和责任人负责党内法规制度制定、修订和清理工作。加强党内法规专门队伍建设，通过招录、选调、遴选等渠道，吸纳法律、党建等专门人才充实工作队伍。
2.加强党内法规制度制定、修订和清理工作科学运作机制建设
一是明确工作流程。出台《党内法规制度制定程序实施办法》，对立项、起草、审议、备案、解释、修订、清理等各个环节的操作程序和工作要求做出具体规定，建立一套科学、合理、规范、高效的工作业务流程，促使党内法规制度制定、修订和清理工作常态化、规范化。二是注重统筹规划。根据上级部署和工作实际，提出切实可行的党内法规制度制定、修订和清理规划，比如每年出台制订工作计划、每两年组织一次集中修订、每五年组织一次集中清理，增强工作系统性、前瞻性。坚持党内法规制度的立项由党内法规工作部门归口管理，统一负责，协调论证，并作为重要事项提请党委集体研究确定。三是强化审查检查。加强党内法规制度制定的前置审核和审查备案，完善工作机制，保证党内法规制度的合法合规、严谨规范与衔接配套。强化监督检查，坚持定期检查与不定期抽查相结合，及时发现问题，整改纠正，确保党内法规制度制定、修订和清理工作质量和水平。
3.加强党内法规制度制定、修订和清理工作统筹协调机制建设
一是完善内部协同机制。通过定期召开会议、征求意见建议、集体协商、集中会审等办法，从党内法规制度制定前的规划立项、调研论证，制定中的共同起草、审查把关和制定后的修改清理等环节建立具体可行的沟通协作机制，进行有效的工作联动，形成工作整体合力。建立意见协调解决机制，如经过会审会商仍不能形成共识，可征求专家学者的意见和建议，或引入第三方评估，充分听取各方意见，协调决定。二是建立上下联动机制。建立健全党内法规制度联系点制度，适当扩大联系点的范围，规范联系点工作，建立联系点考核淘汰机制，推动党内法规制度建设整体水平提高。健全党内法规制度建设信息交流机制，上级加强指导，及时通报情况，推广经验；下级及时反映基层组织和人民群众对党内法规制度工作的要求和意见以及在贯彻执行中存在的问题。三是建立外部沟通机制。完善党内法规制度制定、修订和清理主体同人大、政府法制工作部门的定期联系机制，建立健全法律顾问制度，注重党内法规同国家法律的衔接和协调。完善专家学者和人民群众参与机制，及时发布党内法规制度制定、修订和清理工作情况，充分听取意见建议，增强工作的开放性和科学性。
4.加强党内法规制度制定、修订和清理工作激励保障机制建设
一是建立考核通报制度。健全完善考核机制，将党内法规制度制定、修订和清理工作纳入绩效目标考核，科学设计考核评价体系，发挥考核“指挥棒”作用。建立健全奖惩激励机制，对党内法规制度制定、修订和清理工作情况，包括存在的问题和不足，及时通报；对工作突出的单位和个人及时通报表扬，并优先推荐参加相关评选表彰。二是培养专业人才队伍。建立党内法规制度制定、修订和清理工作机制，最核心的是党内法规制度人才队伍建设。积极探索教育培训的模式，以改善人才队伍知识结构、提高政策水平和履职能力为重点，将政治理论和业务知识全面纳入教育培训课程，切实提高培训质量和效果。采取召开工作经验交流会、理论研讨会等形式，进一步提高党内法规干部的理论素养和业务能力。三是强化信息技术保障。建立党内法规制度信息系统，及时收集、梳理、发布党内法规制度制定、修订、清理等工作信息，为信息查询、学习交流等提供工作平台。依托大数据等信息技术，探索多样的系统的工作方法，提高法规制度制定、修订、清理工作效率。
（三）党内法规制度制定、修订和清理工作机制建设的措施建议
1.加强研究谋划，明确工作机制建设方向
党内法规制度制定、修订和清理工作机制建设既是一项新课题，也是一项长期任务。建议加强制定、修订和清理工作机制建设的研究谋划，明确工作机制建设的目标、任务、时间要求等，有步骤、分阶段推进工作机制建设。对工作机制建设中的重要工作，建议进一步细化、具体化，建立责任清单、任务清单，压紧压实责任，推动工作落实。牢牢把握正确方向，坚持目标导向和问题导向，坚持整体推进和重点突破结合，突出制定、修订、清理工作并重，保证工作机制建设扎实有效推进。
2.加强实践探索，形成工作机制建设经验
党内法规制度制定、修订和清理工作机制建设尚无成熟的经验，建议边实践边探索边完善，根据任务不同分别确定示范点，探索出一套有效的工作办法和举措。注重与日常工作结合起来，依托现有的实践基础加大探索力度。比如与党内法规制度制定试点工作结合起来，探索完善党内法规制度制定工作机制；与党内法规制度和规范性文件清理工作结合起来，探索完善党内法规制度清理工作机制。坚持抓重点带全面，围绕党内法规制度制定、修订和清理工作中的重点环节、重点领域，加大实践探索力度，带动工作整体推进。
3.强化指导督促，确保工作机制建设实效
党内法规制度制定、修订和清理工作，具有很强的专业性、严肃性和权威性。建议坚持以上率下，省级、市级在工作机制建设上率先探索，形成有效做法和经验再全面推广。加大督导调研力度，听取基层意见建议，了解基层实际困难，帮助寻求有效对策，增强工作机制建设的现实基础和可操作性。坚持一级抓一级、一级督一级，建立工作约谈和通报制度，对发现的问题及时督促整改到位，推动工作机制建设“上下一盘棋”，不断完善党内法规制度建设体系。
二、党内法规制度备案审查机制研究
党内法规备案工作是指党内法规和规范性文件发布后，由其制定机关依照一定程序报送上级党组织进行审查存档的工作。备案审查是党内法规制定工作中不可或缺的一环，是“最后一公里”，经审查无问题才意味着党内法规制定环节的结束。开展党内规范性文件备案审查工作，有利于建立党内规范性文件法制监督机制，从制度层面弥补规范性文件监督的空白，及时发现和纠正规范性文件违法违规的问题。其本质是上级党委对下级党委（党组）实施决策监督，以确保党中央的路线方针政策和决策部署得到正确贯彻执行，确保党内法规制度体系的统一性、科学性和权威性，是实现党内监督的重要形式。
（一）备案审查工作的历史渊源、工作依据和意义
1990年7月31日，党中央出台了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》，首次以党内法规的形式确立了备案制度。同年11月12日，中共中央办公厅发布了《关于党内法规备案工作有关问题的通知》。2012年，中共中央同时印发《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》。前者包含了党内法规备案制度，后者是党内法规制度备案审查工作的“基本法”，进一步明确了“有件必备、有备必审、有错必纠”的基本原则。2014年，党的十八届四中全会提出要“加大党内法规备案审查和解释力度”，首次在党的中央全会上强调党内法规备案工作。目前，中央层面的规定主要有《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》《关于加强党内法规制度建设的意见》，湖北省委有《中共湖北省委关于切实做好我省党内法规和规范性文件制定、备案工作的通知》《中共湖北省委关于加强党内法规制度建设的实施意见》《中共湖北省委法规室关于进一步做好党内规范性文件报送备案工作有关事项的通知》等，初步建立了从中央、省委、市（州）、县（市、区）一级备一级的备案工作机制。
从当前党内法规备案审查工作来看，一些地方和单位制定法规不严谨、不规范，存在一些问题。一是违反国家法律法规。党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动，合法性是规范性文件的第一要求。如有文件规定“对轨道交通运营收入实行税收减免政策”，与《税收征收管理法》的规定冲突。二是违反党内法规规定。党内法规制度体系建设初见成效，以党章为统领的党内法规体系内部位阶清晰、层次分明，规范性文件须得同上位党内法规和规范性文件一致。如有文件有关出国（境）的量化内容超标，违反了《关于进一步加强因公出国（境）管理的若干规定》。三是违反党内规范性文件制定程序规定。有的文件起草调研不深入，出现一些常识性错误；有的征求意见不够，出现制定程序明显不合法不合规问题；有些审批程序不规范，应由主要同志审定签批的未签批，应提请人大常委会审议批准的未提请审议；等等。这些问题的存在，充分说明了党内法规备案审查的必要性。
党内法规备案审查工作旨在提高党内法规的制定质量，增强党内法规建设的合法性，彰显党内法规的严肃性和权威性，对于建成内容协调、程序严密、配套完备、管用有效的党内法规制度体系具有重要意义。一是有利于加强对党内规范性文件制定工作的监督。制定党内规范性文件，是党的领导机关行使职权的重要方式。实行备案审查，可以及时发现有问题的党内规范性文件，并依照有关规定纠正或撤销，促使党的领导机关和党员领导干部遵循决策程序、严格依法办事。二是有利于维护党内法规制度体系的统一性和权威性。党内规范性文件制定主体众多，有的存在交叉重复、互不衔接甚至相互冲突等问题。实行备案审查，有利于化解这些问题，有效维护党内法规制度体系的统一性和权威性。三是有利于保证党内规范性文件与宪法和法律协调衔接。党章明确规定，党必须在宪法和法律的范围内活动。备案审查把党内规范性文件是否同宪法和法律相一致作为重要标准，有利于维护国家法治体系的统一性。
（二）湖北省开展备案审查工作及考核评价的做法
2012年10月，湖北省开始实行党内规范性文件备案制度，由省委统一领导，省委法规室承担统筹协调工作，并安排专门人员负责。全省各地各单位认真学习有关规定要求，深刻领会精神实质，抓好贯彻执行。目前，全省规范性文件备案工作体系日益健全，“常态化、制度化、规范化”的格局已初步形成。
1.备案工作的做法
一是明确备案范围。主要是省纪委监委机关、省委各部门和各市、州、直管市、神农架林区党委在履行职责过程中形成的具有普遍约束力的，可以反复适用的决议、决定、意见、通知等文件，包括贯彻执行中央决策部署、指导推动经济社会发展、涉及人民群众切身利益、加强和改进党的建设等方面的重要文件。下列文件不属于备案范围：人事调整、内部机构设置、表彰决定方面的文件；请示、报告、会议活动通知、会议纪要、领导讲话、情况通报、工作要点、工作总结；机关内部工作制度和工作方案；其他不具有普遍约束力、不可反复适用的文件。
二是细化审查内容。政策审查方面审查内容包括：是否同党章和党的理论、路线、方针、政策相抵触；是否同宪法和法律不一致；是否同上位党内法规和规范性文件相抵触；是否与其他同位党内法规和规范性文件对同一事项的规定相冲突；规定的内容是否明显不当等。程序方面审查内容包括：是否符合制定权限和程序；起草前是否深入调查研究；是否就涉及其他部门和单位工作范围的事项进行协商，并达成一致；草案形成后是否广泛征求意见等。文字方面审查内容包括：涉密公文是否规范标注份号；标题是否由发文机关名称、事由和文种组成，字体、字号、排列是否规范；是否出现错、漏字现象；是否表述前后一致；是否正确使用标点符号等。报备方面审查内容包括：是否做到有件必报；是否自发布之日起三十日内报送备案；是否提交备案报告、正式文本和制定说明纸质版和电子版；备案报告和制定说明格式是否规范；是否按照自行纠正建议在三十日内做出处理并反馈处理意见；是否按季度报送党内规范性文件目录等。
三是规范回复方式。根据备案审查情况，采用以下四种备案回复方式。①对于经审查发现存在实质性问题、需要自行纠正的文件，以纠正函的形式予以书面回复。②对于经审查不存在实质性问题，但需要提醒制定机关注意有关事项的文件，发提醒函，并予以备案。③对于经审查未发现存在实质性问题，但存在形式瑕疵的文件，采取书面回复和电话沟通等方式指出相关问题，并予以备案。④是对于经审查未发现实质性和形式性问题的文件，予以备案。
2.备案工作考核评价的做法
备案工作考核评价是指根据备案工作目标和工作标准，采用一定的方法、按照一定的程序考核评价报送机构报送备案工作情况。考评的目的是推动备案工作实践，提高报送备案工作人员的积极性、主动性、创造性，确保党内规范性文件报送备案工作落到实处，取得成效。
目前，湖北省备案工作考核评价的主体是省委办公厅，由省委办公厅法规室具体负责。考评对象主要是省纪委监委机关、省委各部委和各市州、直管市、神农架林区党委所属负责报送备案工作的机构及工作人员。
考核评价的内容主要包括：报备率，是否存在漏报；及时率，是否在规定时间内及时报备；规范性情况，文件内容、形式及报备材料是否规范；纠正率，对文件中需要纠正的问题是否做好纠正处理，其他还包括领导重视程度、有关业务建设和基础性工作等综合情况。
考核评价的程序主要包括：①自查，对照相关规定和要求，对本年度备案工作进行自查，形成自查报告，并推荐先进个人；②抽查，省委办公厅对报送备案工作不定期实地抽查，听取情况介绍，查阅工作台账；③考评，根据考核评价计分标准进行综合考核评分，提出先进单位和先进个人建议名单，按程序报审；④通报，省委办公厅对考评情况进行通报，对先进单位和先进个人给予通报表彰。
（三）目前备案审查工作和考核评价存在的主要问题
规范性文件备案审查工作作为一项新生事物，总体水平在不断进步，比起党内法规和规范性文件的起草、审核等程序，具有起步晚、弱监管等不足，主要存在以下问题。
第一，备案工作存在的主要问题。①文件报备不够规范。文件报备率偏低，不少地区和部门未能在规定时间报送备案，存在漏报现象。②处理纠正不够及时。有的超过一个月时限，未按要求反馈情况说明，或者未按要求及时纠正并反馈处理情况。③组织保障不够有力。党内法规工作机构力量仍不适应备案工作需要，开展下备一级工作还不够规范、严格。
第二，考核评价存在的问题。①方式缺乏多样性。目前对备案工作的考核主要是一年一考评，注重数据和报表，方式比较单一。②指标缺乏全面性。单位、地区之间规范性文件数量不均衡，指标百分比差异较大，不能反映备案工作的全貌。③结果缺乏约束力。目前考核评价偏软，建议将备案工作的考核评价纳入年底的统一考核，在考核评价的成果运用上加大力度。
（四）做好备案审查工作和考核评价的建议
备案审查反映的是上级党委与下级党委在决策上的监督与被监督，建议进一步做好备案审查工作，用好这把“尚方宝剑”为文件制定工作严格审核把关，为健全完善决策服务工作机制提供有力依据。
一是完善组织保障机制。健全机构队伍，可将领导重视和机构建设纳入考核范围。完善经费和工作保障机制，可将党内法规工作经费纳入部门预算，建议法规机构负责人列席常委会或党组会议相关议题。建立数据库，归集已备案的党内法规和规范性文件，方便查询、学习和使用。
二是制定考核评价办法和评分细则。建立台账，分年度进行考核评价。采取日常统计、听取汇报、查阅资料和抽查检查相结合的方式进行综合打分。通过抽查、不定期检查等方式，及时了解是否存在有件不备及纠正件的处理情况等问题。
三是建立日常督导制度。创新监督方式，对党内规范性文件纠正、提醒落实情况加强督导检查，组织督导小组深入基层收文单位，抽查纠正是否到位、提醒事项是否办理到位，确保纠正彻底、提醒有效。
四是建立专家会商论证制度。以武汉大学党内法规研究中心为平台，结合湖北省备案审查工作实践，搭建备案审查理论与实务沟通的桥梁，定期组织专家组会商论证会，确保备案审查质量，促进理论与实务双促进、双提高。
五是建立问责机制。对于不按规定报送备案、提醒后不纠正，存在违反法律法规和国家政策、侵犯群众合法权益的“奇葩”文件等问题，损害党政机关公信力或者造成恶劣舆论影响的规范性文件，造成严重影响的，建议按照有关规定严肃问责，并采取适当方式予以通报。
三、党内法规制度实施后评估机制研究
党内法规实施后评估是科学、民主制定党内法规的重要途径，也是党内法规制度建设的重要组成部分。《中国共产党党内法规制定条例》对党内法规的执行情况和实施效果提出了评估的要求，建立健全党内法规制度实施后评估机制，对提升党内法规制度执行效果和社会效益有重要意义。
（一）湖北省开展党内法规制度实施后评估的实践
党内法规实施后评估，是指党内法规施行一定时间后，制定机关、起草单位根据职权，按照一定的标准、程序和方式，对党内法规的制度设计、执行情况、实施效果、存在问题等进行跟踪调查和分析评价，提出修改、废止的意见。近几年来，根据中央纪委的要求和湖北省委的委托，湖北省纪委先后组织开展了《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《中国共产党党员权利保障条例》《湖北省党风廉政建设主体责任和监督责任追究暂行办法（试行）》实施后评估等工作，初步探索了通过调研评估提高法规制度建设科学化水平的路径。
第一，拓展“广度”。以广泛调查为基础，扩大党员参与面，汇集智慧，凝聚共识。由于党内法规制度的实施后评估是在借鉴立法评估的基础上发展而来，是个新生事物，没有现成的模式和规范。为统一工作步调和标准，湖北省在开展党内法规评估时紧密必须联系实际制定详细的工作方案，对评估的目的、内容、范围、步骤、组织领导和责任分工做出明确规定。同时，广泛发动基层党组织和广大党员参与，将普遍调查覆盖全省所有市州、县（市、区）、省直单位、国企、高校。大力推动评估党内法规的再学习、再宣传，贯彻执行工作是开展评估工作的基础，必须有效引导广大党员积极参与，着力营造良好的工作氛围。
第二，力求“精度”。以问卷调查为载体，增强评估专业性，大胆创新，稳步推进。为更准确、更客观、更有效地开展党内法规评估工作，问卷调查的科学性显得尤为重要。在开展《中国共产党党员权利保障条例》实施后评估时，邀请专家、基层党员干部成立工作专班，共同设计调查问卷，精准确定抽样办法；调研单位将所辖党组织按照常规排序编号，按照比例等距离抽样，抽取样本点；在每个党组织内部，将党员按年龄排序，形成样本框，按照比例等距离抽样，抽取调研对象。为进一步检验问卷质量，工作专班赴咸宁市通山县开展问卷试调查，请基层党员填写试行问卷，虚心听取大家对问卷设计和党内法规执行的意见和建议。
第三，提升“高度”。以统计技术为支撑，提高数据可信度，聚沙成塔，炼石成金。党内法规评估的专业性和技术性强，需要运用定性和定量方法收集、整理、分析评估信息资料。评估工作在综合采用问卷调查、个别访谈、案例分析等方式的基础上，与省统计局社情民意调查中心协作配合,运用统计专业技术，将海量的信息汇总分类和归纳分析，提供了具有很强说服力和较高参考价值的素材，形成了党内法规制度贯彻执行的第一手资料，为党内法规制度的健全完善及进一步落实提供了重要依据。
第四，挖掘“深度”。以综合分析为关键，提高成果转化率，追根溯源，寻方觅计。开展评估工作，最根本的是要在深入调研的基础上，通过综合分析调研素材，提出有分量、有价值的意见建议，推动党内法规制度的健全完善。通过连续开展调研评估，对党内法规制度的实际执行成效及存在问题，形成评估报告，供党内法规制定机关参考。其中，部分修订法规建议已被采纳，进一步扎紧扎牢了制度笼子。同时，通过系统总结评估工作的经验和做法，为进一步提高党内法规制定质量，提高党内法规制度建设科学化水平提供了实现路径。
（二）当前党内法规制度实施后评估面临的问题
近些年，一些单位虽然在党内法规实施后评估方面做了一些尝试，但由于都处于探索阶段，党内法规评估的实效并不明显，党内法规评估工作尚存在不少共性的问题，评估尚未步入制度化轨道。
1.评估标准不明确
2015年中国人民大学法治评估研究中心曾研究提出中国法治评估指数，对党内法规设置了四项二级指标——党内法规的完善性、执行力、党规与国法的协调性和党员带头守法程度，在一定程度上反映了当时整个党内法规制度体系建设水平。但这是对整个党内法规体系的一个评估，具体涉及每一部党内法规，制定部门或起草部门如何对它进行评估，评估标准是什么，目前从中央到地方没有一个指导性的意见或规定，没有标准就无法做出客观评价。在实践中，不同的评估主体设置的评估标准千差万别，导致对同一部党内法规的评估可能出现的结果差异较大。
2.评估程序不完善
程序制度是保障党内法规评估工作有序开展的必要条件。从实践来看，一般应当包括评估工作的启动、评估信息的收集、整理、分析及形成评估报告等几个阶段。目前，对每项党内法规都进行实施后评估是不大可能的，所以对何时启动、满足什么条件的法规应启动评估，应当有一个程序；形成评估机制，不能全凭制定机关的主观臆断。同时，对评估的步骤、信息收集范围、评估方式方法、评估达到的效果等也缺乏原则性的规定，这将直接影响评估结果的客观性。
3.评估成果运用不充分
近年来，湖北省虽然开展了不少党内法规实施后评估工作，但从其成果的运用来看，还远没有达到预期效果。在2016年对《湖北省党风廉政建设主体责任和监督责任追究暂行办法（试行）》开展实施后评估工作之后，恰逢省委需要制定《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》，前者评估的成果刚好可以运用其中。但其他的评估就没有那么好的“运气”，往往是厚厚的评估报告被束之高阁。特别是法规起草部门作为主体开展的评估，提出法规修改、废止、制度配套制度等方面的意见建议仅供制定部门参考和借鉴，制定部门是否采纳、如何运用没有任何回应机制，致使有的评估工作只是为了完成任务而评估，评估工作流于形式。
（三）进一步推动党内法规制度实施后评估的对策建议
党内法规实施后评估是党内法规制定工作发展到一定阶段的产物，是改进党内法规制定工作、提高党内法规制定质量的自觉行动。进一步推动党内法规实施后评估，应从总结党内法规实施后评估实践经验出发，加强研究和完善党内法规评估理论研究，构建完善的党内法规评估机制。
1.建立党内法规实施后评估标准体系
党内法规实施后评估强调的是党内法规的操作性、执行性、实效性和存在的问题，那么其标准也应着重从党内法规的协调性、实效性、适时性、可操作性等来考察。
一是协调性。在制度层面，主要考察党内法规实施后是否与宪法法律相抵触、是否与上位阶党内法规相一致、是否与同位阶党内法规相协调；在实践层面，主要考察党内法规实施后与现行执行机制、实施惯例等是否适应、协调。
二是实效性。党内法规的生命力在于执行，具备良好的实效性是评判“良规”的核心指标。实效性主要评估是否达到党内法规制定的预期目的，与党内法规制定时设定的规范效果是否吻合，所规范的不良现象的发生率是否有所降低；实施后的党内法规对管党治党乃至治国理政产生的具体影响，即是否有效地维护了治理秩序、是否强化了党的建设、是否达到了公平正义、是否实现了资源的有效配置，以党内及社会知晓率、满意度、适用率等为评估指标。
三是适时性。由于党内法规所规范的对象具有多样化与变动性的特征，使得党内法规实施一段时间后可能与之产生规范错位。因此，必须将这种党内法规与党建实际的不对应通过评估发现并反映出来。主要考察党内法规是否符合党的建设的现实需要；在新的党的建设环境下，是否仍存在规范价值；规范的对象是否存在，或即使存在通过党内法规对之进行规制是否有意义；是否适应党内治理的外在社会环境，是否能够及时回应党内治理变革的要求。
四是可操作性。党内法规的操作性与其具体的实践效果密切相关，直接反映着党内法规的执行力。对党内法规的操作性进行评估，主要考察被评估党内法规在实践中的应用程度；党内法规在具体实践操作上存有什么问题，是否存在条文过于原则化、程序过于烦琐、缺乏配套措施、自由裁量范围过大而影响党内法规操作性的情形。
2.研究制定党内法规实施后评估操作规程
规范党内法规实施后评估工作，对已经开展的党内法规评估实践进行全面深入细致的研究分析，对党内法规评估的主体、内容、原则、方法、程序、效力等基本内容进行规范，保障党内法规评估工作的顺利开展，主要可从以下三个方面列出指导性意见。
一是明确评估主体。根据《中国共产党党内法规制定条例》规定，有权启动党内法规实施后评估的主体应为党内法规的制定机关、起草部门和单位。评估工作是一项专业性和技术性都很强的工作，如果没有相关的专业知识就很有可能使评估工作流于形式。在实践中，可逐步探索引入第三方评估，大力发展民间评估机构。纵观评估工作开展得比较好的西方国家，无不拥有相对完善的评估组织，其中包括政府和民间的评估机构。西方的民间评估机构更是拥有大批职业的评估人员。他们独立地开展评估工作，能保证评估结果的科学性、公正性和客观性。
二是明确评估方法。除了统计上的一些统计分析法、综合评估法、线性规划法、层次分析法、数据包络分析法和排序法等，还应包括文献研究、实地调研、案卷评查、专家咨询等，为评估主体提供有效参考。
三是明确评估的大致步骤。从湖北省评估实践来看，主要包括评估准备、收集资料、深入调研、结论形成等几个过程，可对其进行经验总结，形成制度规范。同时，党内法规制定主体可提前介入评估过程，了解党内法规实施中的问题，参与评估分析和问题讨论，这样可大大提高评估的效率和质量。
3.构建党内法规实施后评估结果处理机制
党内法规实施后评估结果的运用是整个评估工作的关键，必须建立对结果的处理机制，以确保评估实际效能的发挥。每一项法规评估，经过论证，最终形成评估报告，它较为全面地还原了整个党内法规实施后评估的初衷，并得出分析结论，这是整个评估工作的最终结果。评估报告经制定机关批准后，有关部门和单位应当根据评估报告做相应处理。
第一，对存在不适应、不协调、不衔接、不一致问题的党内法规，及时启动相关程序予以修改和废止。评估结束后，如果评估报告给出的是修改党内法规的建议，应当在相应的制定机关进一步研究讨论后列入党内法规制定规划或计划，并由相应的有权主体提出具体的修改意见，如未被列入计划，应当向评估主体或机构说明。
第二，对需要制定配套制度或者措施的，及时研究制定。制定配套党内法规是实施后评估建议实施的主要方式，在中央党内法规因原则性较强而影响实施的情况下，制定配套党内法规是辅助中央党内法规实施的重要手段。在根据评估建议制定配套党内法规时，也应建立健全相应的衔接和跟踪制度，并明确配套党内法规出台时间。
第三，对执行中存在的突出问题，及时研究解决。评估的目的是发现党内法规实施中存在的问题，对制度层面的问题可通过修改及制定配套党内法规来解决，其他问题如相关体制及工作机制问题等，有关部门要根据评估报告及时研究解决，并在一定时间内向评估实施主体反馈意见，说明对评估建议的采纳情况，对不能采纳的意见应当说明理由，以促进党内法规实施后评估工作的良性循环。
四、党内法规制度贯彻执行情况考核评价机制研究
党内法规制度，是管党治党之重器，其关键在于贯彻执行。科学构建党内法规制度贯彻执行情况考核评价机制，提高党内法规贯彻执行力度，对于不断提升党管党治党和治国理政水平，提高党的执政能力、巩固党的执政根基，具有重要的现实意义，也是一项亟须研究的课题。
（一）加强党内法规制度贯彻执行情况考核评价的必要性
保障党内法规制度的严肃性、强制性，确保贯彻不走样、执行不变样，必须准确把握党内法规制度贯彻执行的形式、任务，促进贯彻执行情况监督检查的制度化、规范化。
1.加强考核评价是督促形成良好制度执行环境的需要
党的十八大以来，党中央共出台修订90余部党内法规，既体现出党中央管党治党的新理念新思想新实践，也为全面从严治党提供了制度保障。党内法规制度的生命力在于执行，这就需要加强对党内法规制度执行情况的监督检查，切实维护好制度的权威性和严肃性。增强制度执行的刚性，迫切需要建立合理完善的考核评价机制，保持党内法规制度在不同地区、领域、系统贯彻执行的一致性，更加科学有效地促进党内法规制度发挥应有的作用，更大范围地凝聚各级党组织和党员干部的力量，推进全面从严治党向纵深发展。
2.加强考核评价是规范贯彻执行情况监督检查的需要
“法不严则不力，治不严则无获。”党内法规制度面向全体党组织和党员干部，往往从总体上提出原则或要求，普遍适用性强。但是，当前对党内法规制度贯彻执行情况的监督检查存在刚性不足、弹性较大的问题，对一个地方或单位对党内法规制度的贯彻执行效果不好界定，对执行不力的标准不好认定，致使监督检查工作不好开展。迫切需要建立考核评价机制，出台具体标准，建立科学指标，确保党内法规制度贯彻执行的监督检查有章可循、有规可依。
3.加强考核评价是形成党内法规制度贯彻导向的需要
党内法规制度不是凭空而来的，是在我们党的建设和治理的过程中不断总结和形成的。建立科学严格的考核评价机制，及时发现党内法规制度的制定、落实中的问题和不足，能够让党内法规制度的贯彻执行从感性认识上升到理性认识，促进各级党组织发展地、辩证地看到现实的成绩与问题，树立党规党纪是各级党组织和党员干部活动标尺的风向标，从而从根源上推动党内法规制度建设，实现与管党治党相统一、与经济社会发展相协调、与政治生态建设相融合。
（二）当前党内法规制度贯彻执行情况考核评价工作存在的不足
问题是时代的声音。党内法规制度贯彻执行情况监督检查工作，涉及面广、专业性强、要求高，当前在完善机制、堵塞漏洞、强化制度执行力方面，还存在一些亟须解决的问题。
1.考核评价方式创新不够
监督检查、考核评价是推动各级党组织认真贯彻执行党内法规制度的有效手段。目前的检查考评，更多的是注重形式上的组织、活动上的开展，如制定方案确定检查哪些法规制度、检查组的组成及分别负责检查的地区单位，但对检查的标准、检查方法、工作程序等没有形成相对固定的标准，让检查的主体和对象都不好把握。检查组赴基层时凭经验开展检查，检查方式简单、直观，往往是看有无学习笔记、听党员对规定的熟悉情况，只看到了“面子”，未深入观察“潜功”。
2.考核评价制度建立不足
提高党内法规制度的执行力，监督检查是保障，考核评价是标准。但因为缺乏完善的组织模式、考评办法、计分标准、成果运用等机制，目前的考核评价一般由党委督查部门动议，纪委参与，选取近年颁布的重要党内法规制度进行监督检查，以党委印发“实施方案”开始，以“情况通报”结束，更像是“一阵风”行动、临时性工作，未形成常态，体系性不强、作用发挥不佳。
3.考核评价结果运用不硬
监督检查发现的问题要求整改落实，被通报党组织一般会迅速报告自查自纠情况，但是报告一旦呈报之后，整改落实工作进展及情况再无人问津，甚至“好了伤疤忘了疼”。有些检查严肃要求上级党组织负责人对发现问题的党组织负责人进行处理，但各地存在不同程度的护短心理，惩处的力度较小。对党内法规制度学习贯彻执行不严不实不细的，没有动真碰硬、严肃追责，导致检查考评评价未发挥应有威力，达不到震慑效果。
4.考核评价问题整改不力
部分党组织没有把功夫下到日常贯彻执行中，而是只重视检查考核一阵子。从知道要被检查考核开始，忙忙碌碌的补笔记、加记录、整规范，图一时之功，只到检查结束后就戛然而止，日常不学习的依然不学习、没贯彻的依然没贯彻。少数基层党组织被检查出贯彻执行有问题时，不是深刻检查、反思原因、大力整改，而是找“点子低”“运气背”等借口，把督促整改当成负担。检查考核结束后，贯彻执行又回到了原点，对基层党组织的督促推动效果不明显。
（三）加强党内法规制度贯彻执行情况考核评价工作的建议
对党内法规制度贯彻执行情况的考核评价，重在建立并固化优化考评体系，细化量化考评指标体系，健全三位一体的组织机制、考评计分机制、结果应用机制，确保考评工作开展有序、实施有效。
1.强化考核评价的组织领导
一是构建考评联动机制。坚持“党委主抓、多部门协同、各党组织配合”的原则，把贯彻执行和考核评价有机结合起来，切实促进基层学习贯彻执行的思想和行动自觉。在省委设立党内法规制度贯彻执行考核评价领导小组（以下简称考评领导小组），由一名省委常委担任组长，负责对全省各级党组织的考评。各市州比照执行，负责本地区的考评。各县（市、区）委不再组织考评。
二是固化考评工作模式。考核评价工作要精心组织、周密安排、具体实施，并固化工作经验形成长效机制。各考评领导小组由同级纪委、组织部、宣传部、巡视（察）办、督查室等成员单位组成，在纪委或督查室设立办公室，负责考评组织实施，每年拿出方案有针对性地开展考核评价。每次考评时，组成若干考评组进行责任分工，明确责任领导、参与成员、被检查单位、工作进度和质量要求，并加强检查督办。
三是强化考评保障措施。强化人员、经费、数据采集等方面的保障措施，组织考评时在各成员单位抽调人员，工作产生的经费由考评领导小组统一列支、报销。在数据采集上，各项客观数据由相关部门按照要求提供，问卷调查数据委托国家统计局湖北调查总队进行，各考评组应结合现场检查情况客观评定分数，各评分单位应保证数据的真实性、权威性。
2.建立完善考评计分体系
党内法规制度数量庞大，主要分为党章、准则、条例和规则（规定、办法、细则）四大类，包含了管党治党的方方面面。对贯彻执行情况进行细化量化，要综合考虑一切可以衡量、评价的因素，并组织进行计分考核。
一是硬化考核评价指标。
（1）考评组检查的评分指标。省委考评组、市（州）委考评组对基层党组织的检查考评，按《党内法规制度贯彻执行情况检查考核和评估指标体系》（附件1）实行量化评分。
（2）问卷调查的评分指标。国家统计局湖北调查总队组织开展问卷调查，针对社会公众和党员干部进行民意调查。调查内容及评分标准详见《党内法规制度贯彻执行情况调查问卷表》（附件2）。
（3）“两代表一委员”评价评分指标。每年邀请党代表大会代表、人大代表、政协委员对被评估的党组织贯彻党内法规制度的情况，进行客观公正评价，填写《党内法规制度贯彻执行情况的评估量化打分表》（附件3）。
（4）特色亮点加分项目指标。贯彻执行党内法规制度的特色亮点应予加分，鼓励各级党组织通过实实在在的形式把党内法规制度宣传好、贯彻好。
二是细化考评计分项目。
（1）年度自查。县级以上各地方（部门）党委（党组）每年底对贯彻执行情况自查，并按隶属（领导）关系向省委、市委考评领导小组报告。自查评分按附件1填报。
（2）专项检查。省委、市委考评组深入下级党组织，听取汇报、查看资料、个别座谈、现场考察，依据附件1进行现场量化打分，并计算被检查单位得分。
（3）问卷调查。问卷调查对象，党员干部应占60%左右，普通群众占40%左右。调查对象独立填写问卷，调查结束后，调查总队量化成具体分值，计算出被调查单位得分。
（4）特色亮点加分。受到党和国家领导人批示肯定的，每次加3分；受到省领导批示肯定的，每次加2分。被中央级媒体报刊宣传推介的，每篇加2分；被省级媒体报刊宣传推介的，每篇加1分。累计不超过10分。
三是量化考核评价结果。
在综合考核的基础上，对各项指标进行加权平均计算年度法规制度贯彻落实情况考核分值。被检查地方（部门）考评总分=单位自评得分×10%+考评组综合考评得分×70%+“两代表一委员”客观评价得分×10%＋问卷调查得分×10%＋特色亮点得分。考评总分≥90分为优秀，≥80分为良好，≥60分为合格，＜60分为不合格。
3.强化考核评价结果运用
一是强化宣传引导。根据考评结果，结合实地检查、考察情况，树立和表彰一批先进典型和经验做法，在全省、全市进行宣传，充分发挥好典型、好经验的示范引领作用。
二是通报考评结果。省委、市委考评领导小组要将考评组开展的现场检查考评情况，及时向下级党组织反馈，既要指出问题不足，也要肯定先进典型。年底综合全年的考评工作进行分析、排名，并在全省、全市公开通报。
三是严格考评奖惩。把党内法规制度执行情况作为考核评价领导班子和领导干部的重要内容，实行考评结果与被检查单位（部门）综合考核和目标考核挂钩，在党风廉政建设责任制检查中，可将贯彻落实党内法规制度情况作为计分项，赋予一定的分值。将党内法规制度贯彻落实情况作为领导班子总体评价和业绩认定、奖励惩处的重要依据。对年度考评结果优秀的，在全省通报表彰；对年度考评不合格的通报批评，并对党委（党组）负责人诫勉谈话；连续两年不合格的，建议调整相关责任人职务。
四是督促问题整改。现场检查考评发现的问题，考评领导小组要下发《检查意见书》，要求相关地方（部门）认真分析原因，制定整改方案，提出整改措施，落实整改责任。同时加强跟踪督导，对拒不整改或整改不到位的，严格追究责任。
五、党内法规制度建设考核评价机制研究
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度。党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视党内法规制度建设，将其作为全面从严治党的长远之策、根本之策，作为推进国家治理体系和治理能力现代化的重要保障，作为事关党长期执政和国家长治久安的重大战略任务。五年来，党中央出台或修订的党内法规达90余部，各地也结合实际出台了一系列法规制度，党内法规体系逐步完善，管党治党的篱笆越扎越紧，为全面从严治党提供了有力的制度保障。在党内法规制定工作稳步推进的同时，亟须建立科学合理的党内法规考核评价机制，对学习教育情况、贯彻执行情况、具体效用发挥等，进行必要的评估,以推动党内法规制度的完善和执行，更好地发挥作用。
（一）建立党内法规制度建设考核评价机制的必要性
2012年发布的《中国共产党党内法规制定条例》是加强党的制度建设的重要基础性党内法规，对于规范党内法规制定工作，保证党内法规质量，推进党的建设制度化、规范化、程序化，提高党的科学执政、民主执政、依法执政水平，具有十分重要的意义。《中国共产党党内法规制定条例》明确规定：“党内法规制定机关、起草部门和单位可以根据职权对党内法规执行情况、实施效果开展评估。”建立党内法规制度考核评价机制是党内法规制度建设的一般性要求也是现实客观需要。
1.建立党内法规制度建设考核评价机制是完善党内法规体系的现实需要
党的十九大报告指出，“加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。《关于加强党内法规制度建设的意见》中明确要求，完善以“1+4”为基本框架的党内法规制度体系。党内法规是管党治党的重要依据，而推进党内法规制度体系建设，必须坚持上下一体、统筹推进。建立党内法规制度建设考核评价机制，对现行党内法规实施情况进行检查或评估，有利于发现和解决目前党内法规制度建设中存在的问题，有利于督促相关职能部门和地方加强配套性政策法规的制定和完善，推动党内法规制度体系不断完善，形成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。
2.建立党内法规制度建设考核评价机制是提高党内法规质量的现实需要
依规治党，需要完善的党内法规制度体系。而完善的党内法规制度体系，不仅需要党内法规的广覆盖，更需要党内法规的高质量。特别是进入高质量发展阶段后，党内法规也需要从数量型发展向质量型发展转变。使依规治党不仅有规可依，更有良规善规可依。当前，一些地方在制定党内法规及规范性文件时，没有针对性和操作性，制订时不广泛征求意见，导致党内法规制定出来后质量不高，不符合工作实际，无法落实，只能挂在墙上，成为“笨规”“死规”。通过建立党内法规考核评价机制，对党内法规及规范性文件制定过程中征求意见情况、文件的针对性和可操作性进行事后检查，形成对党内法规制定工作的“回头看”，适时修订和完善不合时宜的党内法规，使制定与实施互动起来，避免制定出挂在墙上的党内法规，切实提高党内法规及规范性文件的质量。
3.建立党内法规制度建设考核评价机制是提高制度执行力的现实需要
“盖天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”制度的生命力在于执行。加强党内法规制度建设，必须坚持制定和实施并重，既要注重抓好党内法规制定工作，又要下大气力抓贯彻执行，确保党内法规制度落实落地。建立党内法规制度建设考核评价机制，对党内法规制度执行情况实行常态化的监督检查，用监督传导压力，用压力推动落实，能够高效地促进党内法规制度的贯彻实施，提高党内法规制度的执行力，彰显党内法规制度的权威性和威慑力，防止制度成为“纸老虎”“稻草人”，出现“破窗效应”，推动党的工作和党的建设制度化、规范化、程序化。
4.建立党内法规制度建设考核评价机制是推进“普纪”成效的现实需要
“徒法不足以自行”“不教而诛谓之虐”。加强宣传教育是党内法规制度建设的重要环节。学习宣传党章党规党纪不仅是一项长期任务，同时也是各级党委履行主体责任的重要方面。建立党内法规制度建设考核评价机制，有助于各级党组织认真履行“两个责任”，切实加强对党员的教育、管理和监督；有助于各地深入推进“普纪”教育，巩固提升活动成效；有助于巩固深化党员干部的纪律观念和规矩意识，营造学纪、明纪、懂纪、守纪的浓厚氛围。
（二）当前党内法规制度建设考核评价工作存在的主要问题
目前，湖北省党内法规制度考核评价工作主要有三种方式：①规范性文件的备案审查，②省委、省纪委每年集中开展学习贯彻党内法规制度的监督检查，③在党风廉政建设责任制等考核中设置了党内法规制度建设考核指标。在规范性文件备案审查工作中，各地各相关部门均做了具体规定，明确了相关要求。结合各地每年开展的党内法规督查工作，发现党内法规制度考核评价工作主要存在几个方面的问题。
1.考核制度不完善
当前党内法规的考核工作中，并未建立体系性的考核评价制度，考核工作更多的是依靠领导个人的意志去推动执行，而不是依靠制度的刚性约束予以贯彻。一些地方党内法规的制定只注重严格规范而不考虑基层实际，导致制定工作过于理想化，无法执行。
2.考核权责不清
党内法规制度涉及党的建设的方方面面，各级党委对本地区党内法规制度建设负总责，各级党的工作部门具体负责考核工作。但在实际操作中，由于考核权责不清，一些地方和领域对党内法规的考核工作缺乏积极性和主动性，导致党内法规制度建设考核评价从一项全局性、经常性工作，变成了一项一般性工作，极大地影响了考核评价的权威性和督查成效。
3.考核标准不明
省、市两级开展党内法规制度建设考核评价工作多以随机抽查为主，而市、县党委既缺乏相对专业的党内法规工作部门和专职人员，又缺少统一的、客观的、操作性强的检查考核评价体系，导致现行的党内法规制度建设考核评价工作重形式、轻实效。比如，在没有科学合理的考核评价体系作支撑的情况下，基层在党内法规制度建设考核评价工作中，过度依赖查看会议记录、学习记录等“表面台账”，普遍存在以“有记录代表有学习”“有学习代表有成效”等简单粗放的检查方式，主观性强，客观评价缺乏，致使法规督查在一定程度上浮于表面，没有真正地发现和督促整改深层次问题。这也容易导致基层单位在党内法规督查迎检中，存在不补学习补记录、党内法规制度一读了之等弄虚作假、敷衍塞责的行为，学习没有成为一种行动自觉，而是一项工作负担，也违背了党内法规督查的初衷。
4.考核效果不佳
一方面，对党内法规制度建设考核评价的总体频次偏少，而有的地方统筹协调的人员力量也不足，党内法规督查也没有做到全覆盖，导致有的单位和领导干部对学习贯彻党内法规制度存在一定的偏向，认为只要对党内法规制度进行学习宣传即可，对于具体执行和落实情况、党员干部理解和领会情况，检查无法有效判断，故不太重视贯彻落实情况。另一方面，激励和惩处效用发挥还较弱。目前，各地对拟提拔重用的领导干部虽有党规党纪知识测试，但考核标准较低、考试环境也较为松散，考试成绩也没有真正运用到干部考核评价之中。而对于党内法规督查中发现的问题，各地各单位的惩处相对较轻，多为通报批评或组织处理，导致党内法规督查工作在党员干部中难以形成有效震慑。
（三）建立科学合理完善的考核评价机制的意见建议
2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，指出到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系。党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。而建立党内法规制度建设考核评价机制，使党内法规的制定更加科学，修订更加及时，清理更加有效，正是实现这一既定目标的重要保证。根据近几年在基层开展党内法规制度建设考核评价工作的具体情况，我们认为建立科学合理完善的考核评价机制，首要是做好四个方面的基础构建。
1.考核评价的体系要有整体规划
科学的党内法规评价体系应涵盖党内法规制定规划、制定过程、解释和修订的一整套全过程的考核。不能只注重事前考核和党内法规的实施后评价，更要把好党内法规制定的第一道关口，从党内法规的规划和立项开始就对相关的党内法规进行评价。建议各级党委结合党内法规制定工作五年规划，每年年初，将需要重点学习贯彻的党内法规制度予以明确，增强各地党委和党员干部学习的主动性，避免上面临时安排检查，下面临时突击学习的现象发生，引导党员干部有计划地学、分批深入学、采取多种形式学。同时，建议各地党委将学习贯彻党内法规制度作为一项重要工作进行专门部署，全面统筹纪检、组织、宣传等相关部门的力量，进一步压实党委的主体责任和相关部门的具体责任，增强学习贯彻党内法规的协调性和一致性。
2.考核评价的方式要有效用导向
监督检查只是基本手段，学习贯彻才是根本目的。要建立科学合理完善的考核评价机制，就要坚持问题导向，采取有效管用的考核评价方式，坚持全面检查与重点督查相结合，量化考核与定性分析相结合，全员覆盖与狠抓关键少数相结合，发现问题与整改落实相结合，既查学习宣传情况，又查贯彻落实情况，督促各级党组织和党员干部真学真懂真用。在督查党员干部学习贯彻党内法规具体成效方面，建议开展现场考试测验、座谈谈话等，特别是对主要领导干部、班子成员、拟提拔重用的领导干部、新任公职人员、处分影响期将满的党员干部进行党内法规知识测试，并将考试成绩计入个人档案，以考促学、以学促改。
3.考核评价的结果要有激励震慑
要充分运用好考核结果，真正把考核结果与领导干部绩效评定、奖励惩处、选拔任用和评优评先直接挂钩，该兑现的一定要兑现，真正体现党内法规制度建设考核评价的权威性和重要性。对于在党内法规制度建设考核评价工作中发现的问题，要及时通报曝光，树立反面典型，以示惩戒，特别是对弄虚作假、敷衍塞责、学习不实、落实不力等行为，严格按照《湖北省实施〈中国共产党问责条例〉办法》进行责任追究，既要追究当事人的责任，也要追究分管领导、主要领导的责任，以严厉的惩处和问责层层压实各方责任。
4.考核评价的主体要有专业素养
党内法规制度建设的政治性、政策性、理论性都很强，需要考核评价人员有较强的专业素养，既要熟悉条款，又要理解内容，既能从面上发现问题，更要从深处指导实践。比如，学习贯彻《中国共产党纪律处分条例》可由纪委主导负责，学习贯彻《湖北省领导干部经济责任问责暂行办法》则需要纪委和审计等部门共同开展，学习贯彻《党政领导干部选拔任用工作条例》以组织部门为主，学习贯彻《中国共产党党务公开条例》则由党委办公室具体承担等。此外，建议党委在开展党内法规制度建设考核评价工作时，将督查工作融入各部门的日常工作之中，特别是将法规督查纳入“两个责任”常态化督查考评、党建工作考核、意识形态工作检查、党风廉政建设责任制检查考核等工作中，既能增加党内法规制度建设考核评价的频次，又能减轻基层考核迎检的负担。
（四）关于细化量化考核指标设计的初步设想
一个完整的党内法规制度建设考核评价体系应当涵盖党内法规的制度配套、学习宣传、备案审查、组织保障、执行落实、监督检查、跟踪问效等各个方面，以便于各地各部门进行直接的、准确的监督检查，提高各级党组织运用党内法规制度加强管党治党的能力和水平。通过借鉴、参考法治政府建设考核评价指标体系，对建立党内法规制度建设考核评价模型方面提出如下设想。
1.设置党内法规制定情况的考核指标
党内法规制定情况的考核指标主要包括：党内法规及规范性文件制定前是否有制定工作计划，是否对实际工作有针对性和指导性，制定过程中是否存在照搬照抄的情况，是否广泛征求意见，是否有具体措施等。
2.设置党委履行职责的考核指标
重点检查领导班子和领导干部在党内法规制度建设中履行主体责任和贯彻落实情况，检查考核内容包括：年初对学习贯彻党内法规制度安排部署情况，党内法规制度定期清理，配套制度建设相关情况，领导干部带头参加学习或讲课情况，领导干部带队参加党内法规督查情况，领导干部对贯彻落实党内法规制度进行定期汇报情况，等等。
3.设置学习教育宣传的考核指标
学习教育宣传考核指标应当包括党内法规宣讲解读和党员干部党内法规素养两个方面，重点检查各地各单位在推进党内法规制度学习教育的具体举措，比如党委中心组集中学习情况，“两学一做”学习教育常态化、制度化情况，开展形式多样的学习活动情况，学习记录、学习笔记是否真实，等等。对于党员干部党内法规素养的考评，建议开展现场问答、封闭式的现场考试测验等。
4.设置贯彻执行落实的考核指标
由于目前党内法规的数量比较多，执行情况纷繁复杂，评价标准难以界定。建议设置一些日常且重要的检查内容，比如，民主生活会、组织生活会开展情况，党内政治生活台账资料情况，党委（党组）会议召开情况，党务政务公示公开情况，配套制度的内容科学性、程序规范性的情况，规范性文件备案情况，等等。同时突出重点，由纪委和组织部门对一些重要的党内法规执行落实情况进行专门评价。
5.设置问题整改效果的考核指标
严格对照党内法规常态督查问题清单，检查各地各单位对反馈问题的整改落实情况，包括整改方案是否具体，整改措施是否有效，追责问责是否到位，党员干部对整改成效是否满意，等等。此外，建议对各地各单位开展的特色活动，予以肯定和加分。
最后，考核评价体系一经建立，就必须严格遵照执行，禁止走形式、走过场，要严明考核纪律，规范考核行为，最大限度减少各种不利因素干扰，做到程序合理、操作规范、结果公正、真正发挥出考核评价体系引导、管理、激励、监督作用。
注：原文注释、附件从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第1期（总第2期），社会科学文献出版社，2019年版，第159-188页。
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