2018年新年伊始，中共中央办公厅、国务院办公厅就印发了《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》。这是继推行河长制后，我国推进生态文明建设，加强生态环境保护的又一重要举措，也是落实十九大报告提出的“坚持人与自然和谐共生”基本方略的具体行动。
党的十九大报告明确提出，建设生态文明是中华民族永续发展的千年大计。必须树立和践行绿水青山就是金山银山的理念，坚持节约资源和保护环境的基本国策，像对待生命一样对待生态环境，统筹山水林田湖草系统治理，实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，坚定走生产发展、生活富裕、生态良好的文明发展道路，建设美丽中国，为人民创造良好生产生活环境，为全球生态安全作出贡献。
围绕着生态文明建设，十九大报告以“加快生态文明体制改革，建设美丽中国”进行了专题部署。报告指出“人与自然是生命共同体，人类必须尊重自然、顺应自然、保护自然。”“人与自然和谐共生”成为新时代坚持和发展中国特色社会主义的基本方略，“美丽”成为社会主义现代化强国的核心奋斗目标之一，建设生态文明成为中华民族永续发展的千年大计，这些都为我国的生态文明建设勾画了清晰路径。
把握新时代生态文明观丰富内涵
党的十八大以来，习近平总书记围绕生态文明建设发表了一系列重要讲话和论述，形成了科学系统全面的生态文明建设重要战略思想。党的十九大报告把坚持人与自然和谐共生作为基本方略，进一步明确了建设生态文明、建设美丽中国的总体要求，集中体现了习近平新时代中国特色社会主义思想的生态文明观，为建设美丽中国提供了强大思想指引和实践指导。
一是体现了尊重自然、顺应自然、保护自然的朴素自然观。习近平总书记指出，生态兴则文明兴、生态衰则文明衰。人与自然是共生关系，对自然的伤害最终会伤及人类自身。
二是体现了绿水青山就是金山银山的绿色发展观。习近平总书记提出“绿水青山就是金山银山”，深刻揭示了发展与保护的本质关系，指明了实现发展和保护内在统一、相互促进和协调共生的方法论。
三是体现了良好生态环境是普惠的民生福祉的基本民生观。习近平总书记指出，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福。随着人民生活显著改善，人民群众的需要呈现多样化多层次多方面的特点，期盼享有更优美的环境。
四是体现了山水林田湖草是一个生命共同体的整体系统观。习近平总书记强调，山水林田湖草是一个生命共同体。生态是统一的自然系统，是各种自然要素相互依存而实现循环的自然链条。
五是体现了用最严格的制度保护生态环境的严密法治观。习近平总书记指出，保护生态环境必须依靠制度、依靠法治。在生态环境保护问题上，就是要不能越雷池一步，否则就应该受到惩罚。近几年，他多次对祁连山、秦岭南麓、青海木里、新疆卡拉麦里自然保护区等地破坏生态、违规建别墅、毁林采石采矿的行为作出重要批示，要求严肃查处整改，坚决抓住不放，一抓到底，不彻底解决绝不松手。
六是体现了共谋全球生态文明建设之路的共赢全球观。习近平总书记强调，人类是命运共同体，生态危机、环境危机成为全球挑战。国际社会应该携手同行，共谋全球生态文明建设之路。建设生态文明即是我国为全球环境治理提供的中国理念、中国方案和中国贡献。
奋力完成美丽中国建设重点任务
“要像保护眼睛一样保护生态环境，像对待生命一样对待生态环境，把不损害生态环境作为发展的底线。”落实习近平总书记的要求，必须清醒认识保护生态环境、治理环境污染的紧迫性和艰巨性。
一是空气质量提升任务艰巨。《2017年大气环境气象公报》指出，2017年全国平均霾日数27.5天，比2016年减少10.5天；全国PM10、PM2.5平均浓度分别为75微克/立方米和43微克/立方米，比2016年降低5.1%、6.5%。但与发达国家经济发展水平类似的“历史同期”相比，我国大气环境质量方面差距较大，要在2020年达到发达国家“历史同期”平均水平，需降低40%～50%。
二是土壤污染严重。全国土壤环境状况总体不容乐观，耕地土壤环境质量堪忧。根据环保部和国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》，全国土壤总超标率达16.2%。工矿业废弃地土壤环境问题突出，重污染企业及周边土壤超标点位达36.3%，遗留污染地块再开发利用环境风险较大。耕地点位超标率达19.4%，威胁我国农产品安全。
三是水环境问题突出。部分区域流域污染仍然较重，重点湖库富营养化问题突出，地下水监测点位水质较差或极差的占60%，全国污水处理设施严重不足，仍有大量污水直排。饮用水安全受到严重威胁，近1.7亿农村人口饮水安全得不到保障。
四是生态受损严重。我国中度以上生态脆弱区域占全国陆地国土面积的55%，荒漠化和石漠化土地占国土面积的近20%，单位面积森林蓄积量只有全球平均水平的69%。生物多样性受到严重威胁，濒危物种增多。
五是资源能源利用效率较低。目前我国单位GDP能耗是世界平均水平的2倍多，主要工业产品能耗远高于国外。资源产出率仅为世界平均水平的62%，万元工业增加值用水量为世界先进水平的2倍。农田灌溉用水有效利用系数为0.542，远低于0.7～0.8的世界先进水平。
相关研究表明，环境拐点不会随经济发展而自动出现，而是与国家环境保护的意愿、能力、投入等密切相关，因此必须重视突出环境问题的解决，加大环境治理力度，力争早日实现环境质量的拐点，奋力完成建设美丽中国的重点任务。
以体制改革为突破口
制度创新被普遍认为是推动绿色发展的关键因素之一，资源消耗强度下降和生态环境质量的提升，本质上是资源环境技术进步、管理水平提高以及体制机制创新的综合结果。生态文明建设的制度创新除了包括国家层面的中长期发展战略、环境治理的体制机制框架以及具有约束力的减排目标之外，更重要的是改变环境监管体制，并出台和实施一系列财政、税收、金融、市场交易等政策手段以确保目标的实现。
首先，加强政府内部的协调和利益平衡。按照十九大的要求，重点放在推进绿色发展、着力解决突出环境问题、加大生态系统保护力度和改革生态环境监管体制四大领域。具体则要求加快建立绿色生产和消费的法律制度和政策导向，建立绿色低碳循环发展的经济体系，建立三产配比合理的绿色产业体系，建立市场导向的绿色技术创新体系，建立包括绿色信贷、绿色证券、绿色保险等内容的绿色金融体系，建立清洁低碳、安全高效的能源生产和消费体系等。推进这些制度建设的同时，需要注意政府内部的协调和利益平衡。
要进一步加强中央与地方协调，既要防止地方政府出于地方利益考虑疏于监管企业的环境污染行为，也要避免中央政策和制度不接地气、挫伤地方积极性，中央在出台新的环境政策时，应认真思考如何从激励相容的角度激发地方政府执行的动力和能力。要进一步加强地方政府间的区域协调，很多环境污染问题例如大气污染、水污染等都具有典型的外溢性和无界化特征，对我国现行以行政区划为边界的属地型治理模式提出巨大挑战，必须依靠跨区域的联合行动，其中的关键是地方利益关系协调，要分析不同类型的区域间竞争关系，采取不同类型的协调模式和监管模式，做到有的放矢。要进一步加强部门间协调，环境监管的事权和财权分散于多个部门，“九龙治水”现象突出，需建立更加有效的部门间协同磋商机制。
其次，加快构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。推动监管主体与市场主体之间的关系变单向为双向，制度和政策的制定来自于对实际情况的清醒认识和深刻了解，而实施过程中市场主体有畅通的反馈渠道向规制主体反映问题和需求。推进政府、中介组织、公众共同组成多元规制主体，各司其职、优势互补，实现政府治理、市场治理、社会治理的叠加效应。充分发挥“看得见的手”与“看不见的手”的共同作用，健全社会参与机制，加快部门职能分工调整，实现环境监管和行政执法独立。
再者，坚持开放共享，积极参与全球环境治理。中国是全球经济大国，国际贸易和投资对本国甚至全球的资源环境造成的影响显著，走绿色发展之路必须融入全球环境治理体系。我国应加强对国际环境规则的研究和利用，现阶段尤其是要充分利用WTO框架下的环境保护条款，在遵循国际环境公约的基础上积极应对资源类和环境类贸易纠纷。
同时，要积极参与国际环境规则谈判和环境标准制定，积极应对全球性环境问题，积极履行根据国际环境规约应承担的环境责任，掌握国际话语权和环境治理的主动性。
（作者为国家行政学院经济学教研部副教授）
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