郭春镇等：以正向激励与反向约束二元体系保障党员干部行使权力

《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》解读（笔谈）

主持人语：随着比较完善的党内法规体系的形成，党内法规制度建设进入高质量发展新阶段，依规治党面临巩固拓展提高新任务。《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）是党中央在完善党内法规体系方面作出的重大决策部署，对今后5年中央党内法规制定工作进行顶层设计，为新起点上引领党内法规制度建设、进一步发挥依规治党的政治保障作用提供了基本遵循。《规划纲要》立足保障新时代新征程党的中心任务谋划建章立制工作，势必推动党内法规立项、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、宣传教育、理论研究等各项工作得到全面加强改进。准确理解和把握《规划纲要》核心要义，确保《规划纲要》落实落地，也是党内法规理论研究者的政治责任和学术担当。本刊组织了长期从事党内法规学术研究和制度实践的专家学者，以笔谈的形式对《规划纲要》进行理论分析和实践解读，为深入推进全面从严治党提供有力学理支撑。

主持人：周叶中，武汉大学党内法规研究中心教授

关键词：全面从严治党；制度治党；依规治党；规划纲要

中共中央印发的《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）对新时期中央党内法规制定工作作出顶层设计，强调“坚持以完善党的监督保障法规制度持续激发党员干部秉公用权、干事创业”，释放出同步建设正向激励与反向约束二元体系的强烈信号，彰显了党中央健全完善党的监督保障法规制度的新思想与新变化。

一、党的十八大以来党的监督保障法规制度主要建设成就及其特征

党的十八大以来，党中央坚持依法治国与依规治党有机统一，不断健全以党章为核心的党内法规体系。中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》对党内法规体系的内涵与分类作出更为详细的规定，按照“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹相协调原则，将党内法规体系确立为“1+4”的基本框架，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。其中，“党的监督保障法规，是调整党的监督、激励、惩戒、保障等的党内法规，为保证党组织和党员干部履行好党和人民赋予的职责提供制度保障”。党的十八大以来，党的监督保障法规制度重点从党内法规制定修订与制度体系建立健全两个层面加以完善。

第一，制定修订党的监督保障法规。党的十八大以来，党中央提出全面从严治党战略布局，为压实全面从严治党政治责任，加强对党组织与党员尤其是党员干部的监督，规范执纪与问责工作，党中央修订了《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》《中国共产党纪律处分条例》等党内法规，制定了《中国共产党问责条例》《中国共产党组织处理规定（试行）》等党内法规，提供了监督、执纪、问责的规范依据。

第二，建立健全党的监督保障制度体系。首先，党内监督体系持续健全完善。党内监督是监督、规范党组织与党员尤其是党员干部行使权力的重要监督方式。习近平总书记指出，“党内监督是永葆党的肌体健康的生命之源”。党的十八大以来，党中央建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系，不断压实全面从严治党监督责任。与此同时，党中央贯通党内监督体系与国家监察体系，着力发挥党内监督的主导作用，形成党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，促进各类监督方式衔接配合、协调贯通。其次，党内巡视制度不断完善。习近平总书记强调：“强化巡视监督，发挥从严治党利器作用。”党的十八大以来，党内巡视制度的主体由党中央以及省、自治区、直辖市的党委向市级与县级等基层党组织延伸；巡视制度的对象在省、自治区、直辖市四套领导班子及其成员以及中央国家机关部委党组领导班子及其成员的基础上，一方面增加市级与县级四套领导班子及其成员，另一方面将巡视范围拓展至人民法院、人民检察院、中管企业、中管金融企业及事业单位以及人民团体的党委（党组）领导班子及其成员，实现了巡视主体拓宽与巡视对象全覆盖。最后，党内问责制度日渐建立健全。党内问责制度是强化党组织主体责任与监督责任以及党员干部领导责任的重要制度安排。党的十八大以来，党中央为解决“抓安全事故等行政问责多、抓管党治党不力问责少，问责规定零散、内容不聚焦”等问题，全面整合问责制度，将党内问责独立化制度化规范化，并在监察体制改革后实现了党内问责与监察问责一体化，改善了原先问责覆盖范围有限、问责权威性不足等弊端。

综合来看，党的十八大以来党的监督保障法规制度建设主要呈现三个方面的特征。第一，侧重于反向约束维度的法规制度建设，正向激励法规制度建设亟需加强。无论是监督层面的党内监督法规制定出台以及党内监督体系和党内巡视制度的健全完善，还是执纪问责层面的党内法规制定修订以及纪律处分机制和问责制度的建立健全，都侧重于形成党组织与党员干部的负面行为清单，从惩戒处罚的维度对党组织与党员干部形成一定的约束限制，而正向激励维度的法规制度建设相对欠缺。第二，侧重于事前监督与事后惩戒，相对忽略事前与事中的激励保障。当前党的监督保障法规制度主要侧重于事前监督党组织与党员干部，发现问题后启动审查调查程序，并作出相应的处分问责决定，而对党员干部事前与事中的正向激励机制稍显不足。第三，侧重于物质层面的监督保障，相对忽视精神层面的监督保障。当前党的监督保障法规制度主要从处分问责、干部选拔、廉洁从政等角度对党员干部的职务以及经济利益等物质内容形成监督与保障，而对党员干部的精神激励与情感激励方面较为薄弱。

二、《规划纲要》初步勾勒正向激励与反向约束二元体系蓝图

《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013—2017年）》是在新时代初期为加强党内法规制度建设所作的工作规划，当时尚未明确“1+4”的党内法规基本框架，规划内容相对笼统与宏观。《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》中关于完善党的监督保障法规的相关规划，明确重点制定或修订反向约束维度的党内法规，仅涉及个别与党员帮扶、党员权利保障相关的正向激励法规。究其原因，是党中央在党的十八大以来结合党情国情社情，重点以纪律约束和责任落实为抓手，全面推进从严治党、加强党风廉政建设。在党的二十大后，随着实践的发展变化，《规划纲要》明确规定“坚持以完善党的监督保障法规制度持续激发党员干部秉公用权、干事创业”，一方面在党的十八大以来建设基础上，对完善反向约束法规制度提出新的工作安排，明确要求完善监督制度、追责问责制度以及纪检制度；另一方面强调“健全激励干部担当作为制度”，鼓励党员干部积极作为、敢做敢为，释放出强化正向激励法规制度建设的强烈信号。由此，《规划纲要》初步勾勒出面向党员干部的正向激励与反向约束二元体系蓝图，彰显出党中央健全完善正向激励与反向约束二元体系，从而保障党员干部秉公用权、干事创业的决心。结合实践分析，正向激励与反向约束二元体系同步建设、同向发力有其必然性与重要性。

就实践必然性而言，一方面，正向激励与反向约束二元体系同步建设、同向发力符合当前党风廉政建设与反腐败斗争的现状。党的二十大明确指出，虽然当前“反腐败斗争取得压倒性胜利并全面巩固”，但仍要清晰地认识到“铲除腐败滋生土壤任务依然艰巨”。因此，有必要在前期建设的基础上，继续健全反向约束法规制度，从而持续减少腐败存量、降低腐败增量，由“不敢腐”向“不能腐”“不想腐”进行反腐败斗争战略重心转移。另一方面，正向激励与反向约束二元体系同步建设、同向发力符合党员干部的认知局限与精神需求。在改革与发展的过程中，党员干部需要不断创新与探索，但受工作视角和某些评价制度的影响，个体与集体的认知及决策仍在某些情况下具有一定的局限性。因此，有必要建立健全相应的正向激励法规制度，弥合党员干部认知局限与实践过错过失的鸿沟，并形成激励党员干部担当作为的长效机制，满足党员干部的精神与情感需求。

就实践重要性而言，一方面，正向激励与反向约束二元体系同步建设、同向发力有利于贯彻严管和厚爱结合、激励和约束并重的党管干部方针，在“严”的基础态势上保障党员干部的主动性、积极性、创造性，兼顾执纪问责的纪律硬度与激励关爱的组织温度，从而保障广大党员干部在合法合规的范围内秉公用权、积极用权。另一方面，正向激励与反向约束二元体系同步建设、同向发力有利于解决实践中党员干部存在的“为官不为”问题，提升干部队伍整体素质。习近平总书记指出：“当前‘为官不为’主要有3种情况：一是能力不足而‘不能为’，二是动力不足而‘不想为’，三是担当不足而‘不敢为’。”解决干部“为官不为”问题，不仅需要以监督、问责等约束形式对党员干部形成压力传导机制，还需要通过考核提拔、表彰奖励等激励形式激发党员干部不断提升自身能力的决心以及敢做敢为、想做想为的精气神，使广大党员干部为官能为、为官想为、为官敢为，从而提高干部队伍的整体素质。

三、《规划纲要》明确正向激励法规制度建设的路径及其优化

《规划纲要》明确了完善反向约束法规制度的工作内容，即通过修订相关党内法规与完善相关制度，强化对党组织与党员干部的约束力度，整体上延续了以往的制度安排，稳定性较强，变化较少。相较而言，此次《规划纲要》释放加速推动正向激励法规制度建设的强烈信号，具体来说，《规划纲要》主要从以下四个方面明确了下一阶段强化正向激励法规制度建设的路径。

第一，完善干部考核评价体系。习近平总书记在2013年参加河北省委常委班子民主生活会时就指出：“要建立科学规范的干部考核评价体系，形成激励干部求真务实的有效机制，使那些重实际、说实话、务实事、求实效的干部，不仅不吃亏，而且受到鼓励、褒奖、重用；使那些做表面文章、搞劳民伤财的‘形象工程’和‘政绩工程’、跑官要官的干部，不仅捞不到好处，而且受到批评和惩处。”可见，建立干部考核评价体系的根本目的在于通过常态化和规范化的考核，明确党员干部在职务职位上的应做应为，并依据考核内容作出正面或负面评价。目前，干部考核评价的主要依据是2019年中办印发的《党政领导干部考核工作条例》，形成了以中央至县级四套班子及其干部，和监察机关、审判机关与检察机关领导班子及其干部为考核对象，以领导班子领导各项建设能力与干部个人素质为考核内容，以平时考核、年度考核、专项考核、任期考核为考核方式的考核评价机制。在下一阶段，完善干部考核评价体系还需从三个方面着手：其一是考核前细化干部考核评价的内容，形成更为清晰明确的考核标准；其二是考核中建立健全公平考核与评价机制，通过成立监督组或以党员监督、参与的形式保障考核评价的公平性；其三是考核后深化完善考核结果运用机制，着重提高对领导班子与干部的物质和精神奖励水平，与表彰奖励制度相衔接，营造鼓励干部担当作为的政治环境。

第二，健全容错纠错工作机制。容错纠错工作机制是党中央为应对全面深化改革局面，提升干部队伍建设科学性，与追责问责制度衔接配合的重要机制。习近平总书记强调：“要抓紧健全容错纠错机制，加大正向激励力度，引导广大干部保持良好精神状态，奋发有为、敢于担当。”可见，健全容错纠错工作机制的目的在于激发党员干部干事创业的积极性，鼓励党员干部勇于担当作为。目前，容错纠错工作机制主要与落实“三个区分开来”挂钩，可容可纠之错是党员干部在探索创新、担当作为中产生的不具主观恶性的过错过失。制度设计上，容错纠错工作机制包含容错机制与纠错机制，纠错需要以容错为前提保障；容错的目的在于使党员干部明确自己的过错过失，达到纠错的目的。当前，各地相继颁布容错纠错工作办法、实施办法，但党内尚未形成统一的容错纠错工作规范。在现有的实践基础上，容错纠错工作机制应当从三个层面健全完善：其一是制定具有统一标准的容错纠错工作条例，明确容错的正面与负面清单、研判标准、容错程序、结果运用以及纠错整改等内容；其二是健全容错与纠错的贯通融合机制，以问题为导向，实现容纠并举、重视纠错整改，提升容错纠错机制的实效性；其三是健全容错纠错机制与追责问责制度的衔接配合，改变原先“重问责、轻容错”的工作局面，提高容错纠错机制的权威性与正向激励水平。

第三，完善被诬告干部澄清正名制度。被诬告干部澄清正名制度是指党员干部因不实举报受到不良影响，相关党组织以规定的程序与形式，在影响范围内为被诬告干部澄清正名的制度安排。被诬告干部澄清正名制度建立的目的在于保护被诬告干部的名誉，保障广大党员干部干事创业的积极性，营造风清气正的政治生态。当前部分省市已颁布被诬告干部澄清正名的工作办法，大体从适用情形、程序、结果运用、责任追究等方面对被诬告干部澄清正名作出制度设计。后续完善被诬告干部澄清正名制度，其一需要形成统一的澄清正名程序启动标准与适用情形，在此基础上，党组织定期严格研判举报信息并依职权启动澄清正名程序，同时鼓励被诬告干部积极提出申请，拓宽澄清正名程序启动的渠道；其二需要完善澄清正名复核机制，保障复核过程的公开性与公正性，从而确保澄清正名结果准确、群众信服，提升澄清正名的实效性与权威性；其三需要健全诬告者责任追究机制，严厉打击恶意举报与诬告陷害行为，营造良好的政治氛围与政治环境，提升党员干部担当作为的积极性。

第四，健全干部表彰奖励制度。干部表彰奖励制度是以荣誉奖励或物质奖励等方式表彰奖励优秀干部的正向激励制度。干部表彰奖励制度设立的目的，在于以表彰奖励的形式激发党员干部担当作为的积极性，形成以点带面的良好工作局面，从而提高干部队伍的建设水平。目前，党内的干部表彰奖励制度包含定期性表彰奖励与专门性表彰奖励两类形式，定期性表彰奖励与干部考核评价机制相挂钩，表彰奖励考核优秀的党员干部；而专门性表彰奖励则针对某一事件或某项工作中表现突出的党员干部作出。下一阶段，干部表彰奖励制度应以规范化制度化为目标，其一应细化表彰奖励的行为清单与奖励标准，保障表彰奖励的及时性与准确性；其二应加强表彰奖励的正面宣传与引导示范作用，引领广大党员干部积极作为、善于作为；其三应做好干部表彰奖励制度与干部考核评价、选拔任用等机制的衔接工作。

（厦门大学法学院博士研究生侯雨呈系本文的共同作者）