党是最高政治领导力量，党是领导一切的，总揽全局、协调各方，党内法规制度建设必然覆盖党的领导和党的建设的各个方面。《中央党内法规制定工作规划纲要(２０２３~２０２７年)》(以下简称《“三五”规划纲要》)在前两个五年规划纲要的基础上，进一步推进党内法规制度建设，着重强调完善“两个维护”制度的地位和作用，强化包括党的领导、组织、自身建设和监督保障等在内的党内法规制度的功能目标，在整体上开始从过去仅重视法规体系结构的“四梁八柱”构建，转向在优化党组织结构与功能基础上对党内法规体系结构与功能的双重关注，这标志着党内法规制度建设已经进入高质量发展新阶段。
一、党内法规制度的政治功能是加强政治建设,维护团结统一
党的团结统一首先是政治上的团结统一，要求坚持把党的政治建设摆在首位，把维护党中央权威和集中统一领导作为最高政治原则。党内法规制度的政治功能表现为对党的政治建设的维护和保障。《“三五”规划纲要》突出强调其政治功能具体目标。
(一)完善“两个维护”制度
党的政治建设是党的根本性建设，具体要求是坚持和加强党的领导，严肃党内政治生活，净化修复政治生态，推动全党增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，紧密团结在党中央周围，实现党的团结统一。《“三五”规划纲要》明确党内法规制度的政治功能，这是与前两个五年规划纲要显著不同的地方。具体而言，《“三五”规划纲要》明确提出完善“两个维护”制度的重要命题，丰富了党内法规制度建设的具体内涵;明确“两个维护”，是党内法规制度建设的重要政治目标，突出了其政治保障功能。
(二)保障“两个维护”体制
“两个维护”是一个包括思想理论、制度体制和运行机制的有机统一体，充分体现了坚持思想建党和制度治党有机统一原则。在思想理论方面，要求完善保障党的理论创新和理论学习制度、理论宣传阐释制度和全面完整准确贯彻落实制度。在领导体制方面，要求制定《中国共产党中央委员会工作条例》贯彻落实的配套制度以维护党中央权威和集中统一领导，健全党中央总揽全局、协调各方的制度，健全中央政治局及其常务委员会决策制度，健全党中央在领导推进事业发展中把方向、谋大局、定政策、促改革制度，制定《党中央决策议事协调机构工作条例》。这些将从观念、制度和体制机制上保障“两个维护”政治功能的实现。
(三)完善贯彻落实决策部署工作机制
这是维护党的团结统一的关键环节，是做到“两个维护”的基础保障。《“三五”规划纲要》提出五点要求。一是完善推动党的全国代表大会重大决策部署贯彻落实的工作机制和健全党中央领导实施重大战略的体制机制。二是健全党中央领导各级各类组织的制度，包括完善中央一级党组织向党中央请示报告工作制度及确保党的理论和路线方针政策全面贯彻落实制度。三是完善党中央重大决策部署落实机制。四是健全保证全党同党中央保持高度一致制度，包括完善党内政治生活相关制度，健全领导全面从严治党工作制度。五是健全党员干部政治能力建设制度。上述制度建设切中政治功能之肯綮。
二、党内法规制度的公法功能是全面推进党的领导制度化法治化
党的领导制度是我国的根本领导制度，必须全面、系统、整体地加以落实。《“三五”规划纲要》要求坚持在制度轨道上全面实施党的领导活动，强调党内法规制度建设的公法功能，规范党的领导体制机制、内容范围，保障其执政能力和领导水平。
(一)明确党的领导内容和范围
党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。党的领导活动内容涉及改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各项国家社会事务，范围涉及各领域各方面。《“三五”规划纲要》提出以下要求。一是完善党在各种组织中发挥领导作用的制度，包括完善党领导人大、政府、政协、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量、人民团体、企事业单位、基层群众性自治组织、社会组织等的制度。二是完善党领导各项事业的制度，包括健全党领导全面深化改革、全面依法治国、民族宗教、教育科技、社会主义精神文明建设、网络安全和信息化、生态文明建设和外事等方面工作的制度。三是加强地方党委对所在地区经济社会发展和党的建设的领导。上述诸方面制度建设的目的在于确保各层级各方面在党的统一领导下各就其位、各司其职、各尽其责、有序协同，同时统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局，把党的领导这一功能优势转化为国家治理功能。
(二)完善党的领导体制机制
为把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责的全过程，《“三五”规划纲要》明确了功能性机制建设。一是把坚持和加强党的全面领导同支持国家机关依法履行职责、开展工作统一起来，科学配置党的机关和国家机关职权职责。二是把机构职责调整优化同完善制度机制有机统一起来，把加强党的长期执政能力建设同提高国家治理水平有机统一起来，深入推进机构编制制度化、法定化。三是健全党的职能部门统一归口协调管理的制度。四是将党中央决策部署及时转化为法律法规。上述举措着眼于功能优化，理顺党政机构职责关系，进一步明晰权限边界，保证党政机关各司其职、各负其责，从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题。正是在国家机关依法履行职责过程成为坚持和加强党的领导过程—这一功能过程中不断推进党的领导制度化、规范化、程序化，才形成制度过程与功能过程的良性循环。
(三)保障并提高党的执政能力和领导水平
坚持民主集中制，完善发展党内民主和实行正确集中的相关制度，是保障党组织的民主功能、决策功能的重要前提，是提高党的执政能力和领导水平的基础保障。《“三五”规划纲要》要求研究制定《党委(党组)重大决策程序规定》《健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定》《党委(党组)落实统战工作责任制规定》，健全党员领导干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的制度机制。其功能目标是不断提高科学决策、民主决策、依规依法决策水平，推动新时代多党合作更加规范有序、生动活泼，构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的风险防控责任体系，提高领导现代化建设、统筹发展和安全能力，增强推动高质量发展本领、服务群众本领、防范化解风险本领，以从根本上增强并保障党的领导和执政功能。
三、党内法规制度建设在组织保障上是为优化党组织结构与功能
党的力量来自组织。《“三五”规划纲要》要求坚持以完善党的组织法规制度全面贯彻新时代党的组织路线，完善上下贯通、执行有力的组织体系，增强党组织的政治功能和组织功能。
(一)完善党的组织体系建设
党的组织体系是一个庞大的功能体，下一阶段需要从三个方面加强制度保障。一是完善党的选举制度，包括制定《中国共产党中央组织选举工作条例》，完善党的地方组织和基层组织选举制度。二是完善党的组织体系建设制度，包括修订《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党工作机关条例(试行)》《中国共产党支部工作条例(试行)》，制定《新区、开发区、高新区党的工作委员会工作规定》。三是探索推进党的组织法规制度法典化。该部分要求制度建设着眼于党的长期执政和国家长治久安，充分发扬党内民主，以党的组织功能优势保障党的领导和执政功能。
(二)保障党组织的政治功能和组织功能的实现
相应功能需要相应结构来支撑。党组织尤其是基层党组织功能的实现，需要制度保障下的组织结构有效运行，关键是完善抓好落实的制度。为此，《“三五”规划纲要》提出以下要求。一是健全党组织的组织生活、组织运行、组织管理、组织监督等制度。二是健全抓党建促乡村振兴的机制，完善乡镇领导班子、村(社区)“两委”能力提升和管理监督制度。三是健全基层党组织工作体制机制，加强企业党建工作，理顺行业协会、学会、商会党建工作管理体制。四是积极完善“互联网＋党建”制度机制。加强这些方面的制度建设，其功能目标是推动党组织认真履行党章党规赋予的职责，全面提高党建质量，增强党建工作的时代性与实效性。
(三)保障党员干部和人才保持积极性主动性创造性
人是最积极最活跃的因素，是组织功能实现的具体载体。为激发党员干部和人才的能力建设，可以从以下三方面出发。一是完善党的干部工作制度，包括健全干部培育、选拔、管理、使用制度体系，健全干部考察制度，健全年轻干部教育管理监督制度，完善从严管理监督干部制度，加强公务员法配套制度建设等。二是完善党员队伍建设制度，包括健全发展党员和党员教育、管理、监督、服务制度，探索对不同群体党员实行差异化管理的有效办法，完善党费收缴、使用和管理相关规定。三是完善党的人才工作制度，包括构建适应高质量发展的人才制度体系，实施更加积极开放有效的人才政策，深化人才发展体制机制改革。其功能目标是建设信念坚定、政治可靠、结构合理、素质优良、纪律严明、作用突出的党员队伍，建设忠诚干净担当的高素质专业化干部队伍，构建科学规范、开放包容、运行高效的人才发展治理体系。
四、党内法规制度建设在党的自身建设上是为推进党的自我革命
办好中国的事情关键在党，党的自身建设就是关键中的关键。《“三五”规划纲要》要求落实新时代党的建设总要求，健全全面从严治党体系，用制度保障党的自我革命能力，保证党始终坚守初心使命，始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
(一)保障党牢牢掌握对意识形态工作的领导权
在完善党的宣传教育制度方面，要求制定《中国共产党思想道德准则》《中国共产党思想政治工作条例》《党史学习教育工作条例》。学习教育关乎国家兴亡、关乎政党兴衰，《“三五”规划纲要》明确党内法规制度建设的一个重要功能目标是持之以恒推进党史总结、学习、教育、宣传，完善思想政治工作体系，筑牢中国共产党人的思想道德高地，巩固全党全国各族人民团结奋斗的共同思想基础。
(二)用制度保障党内民主，健全防错纠偏机制
在健全党内民主制度方面，要求完善保障党员广泛参与党内政治生活的制度，健全党务公开制度，健全党的代表大会代表参与重大决策、参加重要干部推荐和民主评议、列席党委有关会议、联系党员群众等制度，健全党员旁听党委(党组)会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见等制度。在健全党的工作防错纠偏机制方面，主要是完善规范各级各类党组织的领导活动和决策制度，健全吸纳民意、汇集民智工作机制，完善领导班子和领导干部重大决策失误终身责任追究和责任倒查制度，完善党内法规和规范性文件备案审查标准，健全裁量基准。其功能目标是提升党内民主效果，严格落实决策责任，主动接受人民批评和监督，持续激发党的活力和动力，有效发挥备案审查的监督功能和纠错作用。
(三)保障纠治“四风”反对特权
在健全纠治形式主义、官僚主义制度方面，主要是完善党密切联系群众的制度规定，健全党组织和党员、干部联系服务群众制度，完善网上群众工作制度，健全解决形式主义突出问题为基层减负长效机制。在健全反对特权制度方面，主要是健全党性教育、政德教育、警示教育和家风教育制度，健全领导干部工作和生活待遇制度，健全规范领导干部配偶、子女及其配偶经商办企业行为常态化管理机制，制定《规范高级干部配偶、子女及其配偶在国(境)外工作学习生活规定》。其功能目标是破除特权思想和特权行为，始终把为民造福作为最大政绩和一切工作的出发点、立足点。
(四)保障党纪严明，推进反腐败斗争
在健全党的纪律建设制度方面，主要是修订《中国共产党纪律处分条例》《国有企业领导人员廉洁从业若干规定》《农村基层干部廉洁履行职责若干规定(试行)》。在健全一体推进“三不腐”制度方面，主要是健全党领导反腐败斗争的责任体系，建立健全党委(党组)定期分析研判政治生态状况、研究解决反腐败工作中重大问题制度，健全查处政治问题和经济问题交织腐败案件制度，完善惩治新型腐败和隐性腐败制度，健全风腐同查工作机制，完善跨境腐败治理工作协调机制，等等。其功能目标是严明党的纪律，增强党的纪律建设的政治性、时代性、针对性，完善反腐败工作格局，形成反腐败工作合力。
五、党内法规制度建设在监督保障上是为激励党员干部担当有为
党内监督是为了确保党章党规党纪在全党有效执行，保证党的组织充分履行职能，解决党的各项功能弱化问题，保证全体党员发挥先锋模范作用，保证领导干部忠诚干净担当。《“三五”规划纲要》要求，坚持以完善党的监督保障法规制度激发党员干部秉公用权、干事创业。
(一)完善权力监督制约机制
在完善监督制度方面，要求修订《中国共产党党内监督条例》，完善政治监督制度，修订《中国共产党巡视工作条例》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法(试行)》等相关党内法规。在健全追责问责制度方面，要求完善责任追究制度，制定运用监督执纪“四种形态”的具体政策规定，修订《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定(试行)》，完善涉罪党员刑事处罚与党纪政务处分衔接工作制度。其功能目标是健全党统一领导、全面覆盖、权威高效的监督体系，让权力在阳光下运行，坚持权责一致、错责相当，促进执纪执法贯通衔接，坚持实事求是、宽严相济、统一规范、公平公正，实现政治效果、纪法效果和社会效果相统一。
(二)推进纪检监察机关规范化法治化
健全党的纪检制度，要求健全自身权力运行机制和管理监督体系，健全纪检监察机关派驻机构工作机制，完善中央和国家机关部门机关纪委工作制度。其功能目标是防止和纠治“灯下黑”，确保执纪执法权正确行使，更好发挥派驻监督作用，推动机关纪委动起来、硬起来、强起来。
(三)激励保护广大干部干事创业有担当
关于健全激励干部担当作为制度，《“三五”规划纲要》提出四点要求:一是健全崇尚实干、带动担当、加油鼓劲的正向激励体系;二是完善干部考核评价体系;三是落实“三个区分开来”，完善被诬告干部澄清正名制度;四是健全表彰奖励制度。其功能目标是加强对敢担当善作为干部的激励保护，引导干部树立和践行正确政绩观，以正确用人导向引领干事创业导向，健全容错纠错工作机制，解除干部探索创新、担当作为的后顾之忧，发挥先进典型示范引领作用，激励干部实干进取。
(四)优化党政机关运行保障
健全党政机关运行保障制度，要求修订《党政机关厉行节约反对浪费条例》《党政机关国内公务接待管理规定》《党政机关公文处理工作条例》，完善经费管理、资产管理、差旅、会议等其他制度规定，健全电子文件管理、密码管理、保密管理、档案管理、党政专用通信、机关事务管理等方面制度。其功能目标是在推动节约型机关建设、党政机关公文处理工作科学化和提升安全水平基础上优化党政机关运行保障，服务保障党组织结构的优化和各方面功能的实现。我们党既是一个政治功能体，也是一个组织功能体，通过党内法规制度建设保障并推进其政治功能和组织功能实现是今后五年党内法规制度建设的重要内容。这不仅是新时代推进党的建设新的伟大工程的时代要求，也是在新征程上增强党的领导和执政能力的现实要求，更是在全面依法治国进程中实现党的领导制度化法治化的政治要求。理论源于实践，《“三五”规划纲要》也将推进党内法规研究，在内容和方法上开启并注重功能主义的研究路线。
来源：《党规学研究》2024年第1期
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