欧爱民等：全要素优化新时代党的领导法规制度体系

本文发表于《党内法规研究》2023年第3期笔谈专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：欧爱民，湘潭大学法学院教授。

从系统论的角度来看，党的领导法规制度体系是各类构成要素按照一定逻辑结构组合而成的系统性整体。完善党的领导法规制度，必须从其内在结构出发，深入检视并优化其构成要素，避免单兵突进，攻一点不及其余。党的领导法规制度体系的构建，主要解决“党以什么方式领导谁的什么工作”，以及“如何跳出历史周期率，保障党的领导长期稳定”两个基本问题。依据重要性、普遍性以及制度目的等标准，党的领导法规制度体系主要包括主体要素、内容要素、方式要素和保障要素等要素。对此，《中央党内法规制定工作规划纲要（2023—2027年）》（以下简称《规划纲要》）紧扣上述四个要素，分别从领导对象、领导内容、领导方式和领导保障四个方面对完善党的领导法规制度作出部署安排，为全要素推进新时代党的领导法规制度体系建设指明了基本路径。

一、紧扣领导对象，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度

主体要素指党的领导法规关系的参与者，包括领导主体和领导对象。在具体的领导关系中，领导主体是党的各级各类组织，具有意志统一性、组织同质性等特征；不同于领导主体的统一性，党是领导一切的，党的领导对象涵盖党政军民学各领域，不同领域的领导对象具有不同的特征和职能，决定了党的领导的不同内容和不同方式。因此，党需要针对不同领导对象的特征和职能，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度。具体而言，完善党在各种组织中发挥领导作用的制度内含如下两个方面的要求：

一是对领导对象进行类型化处理。党的领导是全方位的领导，党对不同主体的领导具有不同的方式和特征。《规划纲要》对不同领域的领导对象进行了列举，依据上述领导对象与国家政权的联系紧密度，可划分为五种类型：一是国家政权机关，具体包括人大、政府、监察机关、审判机关、检察机关、武装力量；二是政协组织与政党组织；三是群团组织；四是社会组织与基层自治组织；五是企事业单位。

二是针对不同类型的领导对象构建不同的领导体制机制。在党和国家事业发展过程中，党的不同类型的领导对象分别以不同的方式承担着不同的职能，如政权机关作为党和国家事业发展的主导性力量，必须以高度统一的政治思想和规范的履职行为实现对社会的管理；群团组织作为党和国家事业发展的动力源泉，需要以高效的民意收集和反馈以及灵活的道德和行为引导等机制，充分激发并整合人民群众推动党和国家事业发展的热情和能力。完善党在各种组织中发挥领导作用的制度，必须依据不同组织的职能和特征，选择不同的领导方式和领导力度，建立从“硬规范”到“软引导”的梯度领导制度体系。当前，对于国家政权机关，党中央已出台《中国共产党政法工作条例》《保护司法人员依法履行法定职责规定》《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》等党内法规和党内规范性文件，构建了涵盖“党委外部宏观领导—议事协调机构归口中观领导—党组内部微观领导”多层次的党领导国家政权机关体制机制。对于政协组织和政党组织，党中央已制定《中国共产党统一战线工作条例》《中国共产党政治协商工作条例》等党内法规，强化并规范了党对政协组织和政党组织的领导。接下来，应重点研究制定《中国共产党群团工作条例》，完善党领导群团工作的制度，进一步增强群团组织的政治性、先进性、群众性，并积极完善和创新新时代党领导社会组织、基层自治组织和企事业单位的体制机制，研究制定党在社会组织、基层自治组织和企事业单位中发挥领导作用的制度。

二、围绕领导内容，完善党领导各项事业的制度

领导内容即党对什么事业进行领导。优化党的领导法规制度的内容要素，要求以领导内容为核心，建立健全党领导各项事业的制度。具体包括以下两个方面的要求：

一是明确党的领导的基本范畴和党直接管理的事务。在党和国家机构改革背景下，党与各项工作的关系不仅包括传统的“领导”，还包括直接的“管理”，党领导的工作和党管理的工作内含不同的党政关系，遵循不同的治理逻辑。具体而言，党的领导即党确立特定工作的大政方针，以大政方针的正确性和先进性获得国家机关的认可和服从，由国家机关决定特定工作的具体部署和执行；党的管理即党对特定工作拥有从大政方针到具体部署，再到细节决策和具体执行的全过程决定权，国家机关仅作为党的管理权的执行者，如党管军队、党管干部、党管人才、党管意识形态等。在“党领导一切”的基本原则下，“党的管理”被认为是党对特定事务的特殊领导方式。但《规划纲要》第二部分将“党的领导”限定为上述狭义上的领导关系，不包括“党的管理”，因而将干部工作、人才工作、意识形态工作等分别置于党的组织法规制度和党的自身建设法规制度进行部署。因此，《规划纲要》第二部分所称的“各项事业”，主要指党以宏观、间接方式领导的各项事业。具体而言，依据《规划纲要》，党领导各项事业的基本范畴可区分为对内和对外两个层面，对内包括全面深化改革工作、全面依法治国工作、民族工作、宗教工作、教育工作、科技工作、社会主义精神文明建设工作、网络安全和信息化工作、生态文明建设工作等方面，对外包括外事工作、党际交往、民间外交等方面。

二是依据政治性标准，健全党领导特定事业的法规制度。从党的领导实践来看，政治性越强的事业，越需要凸显党的领导力和领导作用。如外事工作是一项具有全局性、复杂性和敏感性的系统工作，需要党以高瞻远瞩的政治站位统筹国内外布局，以高度的政治敏锐性和政治鉴别力灵活应对风云变幻的国际形势。因此，亟需制定《中国共产党领导外事工作条例》，加强党中央对外事工作的集中统一领导。可见，完善党领导各项事业的制度，应以政治性为衡量标准构建差异化的制度体系。针对政治性较强的事业，研究制定党领导特定事业的法规制度，系统强化党对该事业的领导。具体而言，依据党和国家治理实践，政治性至少可以包括重大性、敏感性、复杂性等多个指标。重要性是指该领域涉及的人群数量大、动用财力大、对国家发展具有重大影响，如国防建设、信息安全等。当前，党中央已发布《中央军委关于深化国防和军队改革的意见》《关于加强和改进新时代全民国防教育工作的意见》《党委（党组）网络安全工作责任制实施办法》等规范性文件，统筹、规范、保障党对上述事业的领导，今后可进一步吸收提炼实践经验，探索制定党领导上述事业的党内法规制度。敏感性是指人民群众对该领域的关注度较高，该领域的问题，如宗教问题、民族问题、妇女权益保护等容易引发矛盾。当前党中央已发布《关于加强和改进新形势下民族工作的意见》等文件，并多次强调“加强和改进党的民族工作”，今后可研究制定党领导民族宗教工作的党内法规制度，以民族团结和宗教和谐服务党和国家工作大局。复杂性是指该领域的问题如应急管理、信访工作等涉及多个国家机关的职权范围，需要发挥党协调各方的领导作用予以解决，充分发挥党在相关工作中“总揽全局、协调各方”的政治优势，加强党对相关工作的全面领导。

三、创新领导方式，完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度

党的领导的传统方式主要是政治领导、组织领导和思想领导，党的十六大具体阐述了上述三种领导方式的主要方法，即“通过制定大政方针，提出立法建议，推荐重要干部，进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用，坚持依法执政，实施党对国家和社会的领导”。可见，传统领导方式主要以国家机关中的党员和党组织为纽带，通过特定程序将党的意志转化为国家意志，具有间接性特征，难免会出现执行力递减以及处理延时等弊端，难以应对新时代复杂的社会环境以及艰巨的改革任务。党的十八大以来，党中央回应现实需要，把深化党和国家机构改革作为推进国家治理体系和治理能力现代化的一项重要任务，通过调整党政关系，探索创新党的领导方式方法。为此，十九大党章删除了“党的领导主要是政治、思想和组织的领导”这一表述，为领导方式的创新预留了制度空间。《规划纲要》明确提出“创新领导方式方法”，并以“全过程领导”为总体要求，以“党政职权配置”和“机构编制”为抓手，指明了新时代创新领导方式方法的基本路径。

第一，科学配置党政机构职权，是把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的内在要求。完善把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的制度，需遵循我国党和国家权力运作的基本规律。我国属于党和国家权力集中统一下“决策—执行—监督”功能性分权的权力体制。在国家和社会治理过程中，党的领导权和国家机关职权以统筹协调为前提，依据不同领域的基本特征和治理需求，通过“决策—执行—监督”的功能逻辑进行差异化的嵌套性分解，层层落实各项工作。如对教育领域的管理内含“教育决策—教育执行—教育监督”三个环节，教育决策在权力运行过程中可嵌套性分解为大政方针决策、具体部署决策、具体执行决策和执行细节决策，依据不同层级教育工作的基本特征和制度需求，党和国家机关可动态调整在三权之间以及各权内部的权限配置，如党对教育改革工作具有决策权，国家机关在义务教育推进工作中具有执行权。党的领导要贯彻到党和国家机关履行职责全过程，应依循党和国家权力运作的功能逻辑，将党的领导权和国家机关的管理权作为一个整体并分为决策权、执行权和监督权，结合特定领域的特征和需求，科学配置党和国家机关在“决策—执行—监督”过程性分权中的职权职责，“进一步明晰权限边界，保证党政机关各司其职、各负其责”，通过优化职权配置，使国家机关依法履行职责的过程同时成为坚持和加强党的领导的过程。

第二，加强党对机构编制的领导，是把党的领导贯彻到党和国家机构履行职责全过程的重要保障。通过对国家机关的职能配置、内设机构和人员编制的领导，党能更直接和高效地引导、协调和监督国家机关依法履行职责，确保党能在国家职权配置及其运行中起决定性作用，把党的意志贯彻到党和国家机构履行职责全过程。对此，2018年《深化党和国家机构改革方案》明确了“党管机构编制”的基本原则，确立了党对各部门（单位）的职能配置、内设机构和人员编制的管理职权。当前，党中央已相继发布《中国共产党机构编制工作条例》《“三定”规定制定和实施办法》等党内法规，确立了机构编制制度的顶层设计和基本框架。下一步应依据《中国共产党机构编制工作条例》《“三定”规定制定和实施办法》的要求，修订完善各部门（单位）职能配置、内设机构和人员编制规定，并研究制定“三定”规定督导督查问责的相关制度，深入推进机构编制制度化法定化，从机构职能上解决好党对一切工作领导的体制机制问题。

四、强化领导保障，健全提高党的执政能力和领导水平的制度

健全提高党的执政能力和领导水平的制度，是维护党的领导地位、提高党的领导效能的重要保障因素。具体而言，健全提高党的执政能力和领导水平的制度，需要做到以下三点：

一是完善党委（党组）重大决策程序规定，提高党委（党组）重大决策的科学性、民主性和合法性。从性质上来看，政治领导是实现党的领导的最重要方式，重大决策决定权是政治领导的最核心内容。从功能上来看，党的重大决策的准确性是党的先进性的具体体现，重大决策的执行结果是党的领导的实效性的直观反映，直接影响党在人民心中的权威性。因此，提升党的领导能力，必须抓住提高党的决策水平这个“牛鼻子”，研究制定《党委（党组）重大决策程序规定》，保障党委（党组）重大决策的科学性、民主性和合法性。其中，科学性要求党委（党组）在重大决策过程中加强调查研究、科学论证、风险评估、督促落实，切实贯彻新发展理念、构建新发展格局、推动高质量发展。民主性要求党委（党组）在重大决策过程中贯彻全过程人民民主的基本原则，问政于民、问需于民、问计于民。合法性要求党委（党组）在重大决策过程中坚持民主集中的基本原则，避免妄下决断或个人专断，通过依规依法决策保障决策的科学性和民主性。

二是完善协商民主制度，推进协商民主广泛多层制度化发展。我国的民主制度是将选举民主和协商民主等结合起来的全过程人民民主。党领导下的协商民主是党支持和保障人民当家作主的重要方式，是党的人民性的重要体现，也是维护党的领导的正当性的重要源泉。因此，提升党的领导能力和领导水平，必须完善协商民主体系，推进协商民主广泛多层制度化发展。具体而言，党领导下的社会主义协商民主的实现具有政党协商、人大协商、政府协商、政协协商、人民团体协商、基层协商和社会组织协商这七种基本渠道。七种渠道能否制度化发展并产生整体效能，依托于党的统战工作。当前，党中央已出台《中国共产党统一战线工作条例》。为更好发挥社会主义协商民主效能，应研究制定《党委（党组）落实统战工作责任制规定》，明确中国共产党统一战线工作的职责配置、考察考核方式、表彰奖励方法以及责任追究条件和程序等，把党委（党组）统战工作主体责任落到实处，推动统战工作条例贯彻落实。

三是健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定，提高党维护社会稳定的能力和水平。21世纪以来，随着经济发展、科技进步以及全球化的突飞猛进，诸多风险使现代社会充满脆弱性和不确定性。因此，提高党维护社会稳定的水平和能力，是党在风险社会里领导国家实现长治久安的必然要求。对此，需研究制定《健全落实新形势下维护社会稳定责任制规定》，明确责任内容、推进督促检查、强化责任督导和追究，构建党政同责、一岗双责、齐抓共管的风险防控责任体系，激发党组织和党员风险防控的主动性和积极性。同时，应健全党员领导干部思想淬炼、政治历练、实践锻炼、专业训练的制度机制，将“互联网+”等时代要素引入党员干部培养教育机制，强化党员干部运用现代化技术防范化解风险的本领，提高党在新形势下维护社会稳定的能力。

（湘潭大学法学院博士研究生范晓珲系本文的共同作者）

（责任编辑：伍华军）