摘 要：中国共产党既是领导宪法实施的权力主体，也是保证宪法实施的义务主体，党内法规实施宪法是中国共产党实施宪法的应然之义。从党内法规实施宪法的表达样态来看，宪法系党内法规之法源，是党内法规原则的构成要素之一，并以多种形态进入党内法规规则之中，党内法规在客观上对宪法的发展也具有一定的促进作用。以实施场域为着眼点，党的领导法规制度构成党内法规实施宪法的核心场域，其他三大部门党规制度支撑和强化党的领导法规制度建设。就实施路径而论，应当从加强党内法规合宪性控制、健全党内法规体系建设两个方向入手，提升党内法规实施宪法之功效。
关键词：中国共产党；党的领导；宪法实施；党内法规；党的领导法规制度
基金项目：党的十九届六中全会精神国家社科基金重大项目“新时代党和国家监督体系完善研究”（22ZDA040）
作者简介：薛小涵，女，武汉大学党内法规研究中心博士研究生，主要从事宪法学与党内法规学研究；秦前红，男，武汉大学法学院教授，主要从事宪法学研究。
宪法实施涵摄了宪法实施的主体、对象、路径和方式等一系列制度构成要素，并辐射和延伸到一系列宪法基本原理，是串联宪法学概念体系和理论体系的话语纽带。“把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”已成为我国宪制发展的核心目标之一，能否通过甚或何以通过立法具体化、宪法司法化、宪法遵守与执行、合宪性审查、宪法解释等方式实施宪法始终是法学界经久不衰的重要研究议题。历经40年的风雨兼程，中国的宪法实施已然取得了巨大的历史性突破，合宪性审查案例制度、宪法解释制度等一系列保证宪法实施的制度机制正加速落地。在我国党国宪政体制的模式之下，宪法实施的状态与党的领导紧密相关。随着党的领导的全面加强，实现依法治国和依规治党的有机统一成为我国法治建设的前进方向。在如今建党百年之际，党内法规业已成为推动我国宪法实施的重大助力。作为中国共产党加强自身领导能力、提升管党治党水平的重要法治化工具，党内法规集中表达党的政治考量与法治诉求，始终坚持恪守并实施宪法，同时亦在一定程度上促进宪法发展，与宪法在良性互动中实现共同进步。揆诸当下，理论界主要倾向于探讨部门法实施宪法的议题，尤其在过去几年间，民法典的制定和施行使民法典实施宪法的相关研究蔚然成风。直接以党内法规实施宪法为主题的理论研究却尚未获得专家学者的广泛关注。那么，党内法规与宪法实施的关系是什么？党内法规实施宪法的方式为何？基于此，本文拟对四个呈递进关系的问题展开探讨，亦即回答党内法规实施宪法的根本理据、规范表达、核心场域和调适路径，以期补强对党内法规实施宪法的理论研究，辅助形塑更为整全的宪法实施研究格局。
一、中国共产党：宪法实施的双重主体
党法关系是一个普适性的现代性的命题，党内法规实施宪法的背后映射出中国语境下党法关系的本质特色。不同于西方政党介入国家法治的间接性、非线性、隐蔽性，中国共产党对全面依法治国实行集中统一领导，将党法关系的丰富内涵和宽广外延以最完整的光谱直接展现出来。回归宪法文本，从宪法规范的内涵中可提炼出中国共产党与宪法实施的内在关联。根据宪法规定，中国共产党既是领导宪法实施的权力主体，亦是保证宪法实施的义务主体。党内法规实施宪法的根本理据即在于中国共产党负有宪法实施的权力和责任。
第一，首先需要明确的是，中国共产党是领导宪法实施的权力主体。2018年《宪法修正案》将“党的领导是中国特色社会主义事业最本质的特征”写入宪法“总纲”第一条，打破了将“党的领导”孤悬于宪法规范体系之外的局面，正式将其囊括至宪法法律领域之中，使其成为一项宪法概念。党的领导入宪虽未直接点明党的领导与宪法实施的关系，但其在宪法层面确立了中国共产党的领导地位，为中国共产党领导宪法实施提供了充分的合宪性和正当性基础。中国共产党具有永久的领导与执政地位，牵引我国宪法秩序得以有序规范建构。在我国的各类宪法实施主体中，中国共产党毫无疑问是最重要的主体和核心力量，是宪法实施的主导者、组织者和根本保证。中国共产党在宪法实施方面的权力主体地位突出体现为党具有总揽全局、协调各方的领导权，对其他宪法实施主体具有领导作用。宪法“序言”载明了颇为广泛和多元的宪法实施主体，各类宪法实施主体职责不同、主次有别。通过中国共产党领导开展宪法实施活动，统筹协调各类宪法实施主体之间关系、合理配置各宪法实施主体的职权职责，能够有效破解不同宪法实施主体之间的合作困境，从而在各类宪法实施主体之间凝聚合力，以共同推进完成宪法全面实施之伟业。
第二，中国共产党是保证宪法实施的义务主体。根据现行宪法“序言”最后一段的规定，各政党必须以宪法为根本的活动准则，并负有维护宪法尊严、保证宪法实施的义务。这便从根本法的层面上明定了各政党是保证宪法实施的义务主体。此外，宪法“总纲”第五条第四款和第五款以积极义务性规范和消极义务性规范并举的方式就各政党必须履行遵守宪法和法律的义务予以再次强调。彭真指出，宪法修改草案中规定的“各政党”当然包括并且首先是我们党；“任何组织和个人”当然包括并且首先是我们党的组织、共产党员。质言之，中国共产党是上述条款的首要指向主体。遵守宪法、维护宪法尊严是一种消极的不作为行为，是宪法实施的最低标准。中国共产党是社会公权力组织，其保证实施宪法的活动主要是主动的行为。中国共产党作为领导党和执政党，并非凌驾于宪法之上。党应充分担当“宪法守护者”之重任，自觉服膺于宪法的规训，积极履行保证宪法实施的职责，落实宪法各项规定与原则精神。
第三，“党内法规实施宪法”与“中国共产党领导并保证宪法实施”之间相互促进，有机统一。一方面，党内法规实施宪法是中国共产党领导并保证宪法实施的必然结果。党内法规是中国共产党统一意志的体现，中国共产党通过道义性权力赋予，完成对党内法规这一制度事实的创造。党内法规贯穿着中国共产党对管党治党的深沉思索，其服从并服务于党的各项领导要求，因此，中国共产党领导并保证宪法实施的追求与导向必然会投射至党内法规之中，直接影响党内法规的整体格局与建构意旨。易言之，通过中国共产党领导并保证宪法实施这一“自变量”，可直接导出党内法规实施宪法这一“因变量”。另一方面，党内法规实施宪法能够优化中国共产党领导并保证宪法实施的能力。中国共产党利用党内法规管党治党，使党组织和党员严格按照党内法规和宪法的规定行使职责、开展活动，将党的权力关进党内法规制度的笼子里，确保党的权力的内在善性。在党国体制之下，政党与国家的关系趋于紧密，二者的潜在张力被降至最低限度。对公权力进行制约是宪法法律和党章党规的共同使命。中国共产党的权力是具有最高作用力与震慑力的公权力，通过党内法规对党的权力进行有效规约，既破解了党的权力游离于宪法法律之外的困境，也有助于优化党的权力的行使，进而防范国家权力的滥用与非法扩张，最终达到规范调整党和国家权力的双重功效。与此同时，党内法规通过规定党对其他各政党、国家机关、社会团体、公民的领导，优化党与其他宪法实施主体之间的关系，加强党的政治领导、思想领导和组织领导，从而进一步推进党领导实施宪法的成效。一言以蔽之，党内法规实施与宪法实施具有逻辑上的内在统一性，党内法规实施宪法的过程即是中国共产党领导并保证宪法实施的过程。
二、党内法规实施宪法的规范表达：一个实证分析的视角
党内法规绝非游离于宪法之外的另起炉灶。宪法是具有最高效力的国家根本大法，党内法规作为中国特色社会主义法治体系的重要组成部分，其亦在宪法效力的射程范围之内。无论是依宪治国、依宪执政，都需要“宪”精准明确、可具依凭。截至2022年7月26日，笔者借助“共产党员网”，以其中收录公开的203部党内法规文本为样本，将党内法规实施宪法的规范表达样态进行类型化分析，以试图从中窥探党内法规实施宪法的微观图景。
（一）宪法系党内法规之法源
在203部党内法规文本之中，《中国共产党政法工作条例》《党政领导干部职务任期暂行规定》《关于实行党风廉政建设责任制的规定》《纪检监察机关处理检举控告工作规则》《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》6部党内法规文本中载有“根据宪法，制定本条例（或规则、规定）”的规范表述。
第一，就立规意义而言，“根据宪法”系属法源性规范，表明了党内法规的效力来源与规范依据。从体系性的视角出发，该规范表述从实定法层面明确了宪法在党内法规体系中的效力层级，以显示宪法在党内法规体系中至高无上的地位。与此同时，该表述具有合宪性宣告的意味，其意在强调党内法规的合宪性，表明整个党内立规的制度安排与运作过程皆立足于宪法的规定。此般安排明确了党内法规的边界与限度，不仅能够起到增强党内法规合法性和正当性的作用，还有助于捍卫与维护宪法权威和地位，使宪法在党内法规中更具有可接受性和可操作性，从而推动宪法在党内法规领域的有效实施。
第二，于立规理由而论，在203部党内法规文本中，仅有6部党内法规写入了“根据宪法”，这表明党内立规者对于该条款入规的问题抱持非常审慎的态度。作为法律依据的上位法应当是对法规的内容具有直接指导作用的上位法。党内法规坚持以党章为根本遵循，以民主集中制原则为建构原则，主要就党内事务进行调整和规范。与之相适应，更多党内法规采用了“根据党章，制定本法规”的规范表述。对文本进行考察后不难发现，此6部党内法规文本所规定的内容皆立足于党内法规效力溢出的领域，换言之，其涉及党内法规与国家法律共同调整的领域。基于调整界域的特殊性，此6部党内法规文本明定以宪法为立规根据实属应然之义，这表明党组织正视党内法规效力溢出的客观现象，并力求对相应秩序加以规范合理建构。然而，《纪检监察机关监督执纪工作规则》等党内法规同处党内法规与国家法律的交叉地带，其却并未列明“根据宪法”条款。从法规范体系建构的统一性的角度考量，该立规技术值得商榷。
第三，从立规技术观之，一方面，此6部党内法规文本涵摄党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度三个制度板块，体现出宪法对党内法规的全方位调控。另一方面，除却《司法机关内部人员过问案件的记录和责任追究规定》《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》之外，其他4部党内法规文本皆点明以党章和宪法为制定依据。然而，宪法与党章出现的先后顺序尚未达成统一，容易造成人们对宪法与党章位阶秩序的认知混乱。为此，务必坚持“宪法为上、党章为本”的原则，统一立规方式，使宪法与党章的价值次序有序统一。如此一来，既有助于巩固宪法的地位，也有助于理顺党章与宪法的关系，对党内法规制定技术水平的提升亦具有重要功效。此外，还应当从宪法是否使用全称、标点符号是否统一等方面审视“根据宪法，制定本条例（或规则、规定）”的外在样态，确保其规范一致，以实现党内法规体系的融贯对接。
（二）宪法构成党内法规原则
法治国家的一个意义化约是一切组织和个人都在宪法法律范围内活动。党必须在宪法和法律的范围内活动的原则是中国共产党提出的一项自我规限原则。习近平总书记指出：“在坚持党的集中统一领导的同时，必须要认识到党自身必须在宪法和法律的范围内活动，这就是党的领导力量的体现。”在上述203部党内法规文本之中，共有8部党内法规文本直接规定了党必须在宪法和法律的范围内活动，分别为《中国共产党章程》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党工作机关条例（试行）》。
第一，从性质和地位来看，上述8部党内法规将“党在宪法和法律范围内活动”确立并巩固为党内法规的一项基本原则。执政党将“党必须在宪法和法律的范围内活动”的要求明确写入党章，使“党必须在宪法和法律的范围内活动”成为一项党章原则，昭示着党通过宪法治理党内生活。党章作为“党内宪法”，形塑党内法规体系的精神内核与目的追求，党章之下的下位阶党内法规以党章为根本遵循，遵循并细化党章的精神与原则，肩负着回应并落实“党必须在宪法和法律的范围内活动”的使命。《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党党员权利保障条例》《中国共产党党内法规制定条例》和《中国共产党工作机关条例（试行）》5部党内法规皆直接使用“原则”一词修饰“党在宪法和法律范围内活动”，再次巩固强调“党在宪法和法律范围内活动”这一党内法规基本原则。
第二，考诸党在宪法和法律范围内活动的原则所涵摄的党内法规领域，一方面，该原则贯穿党内法规制定与实施的全环节与全过程。《中国共产党党内法规制定条例》被誉为“党内立法法”，将党在宪法和法律范围内活动的原则在其中予以确立，使该原则成为党组织开展党内法规制定时所必须遵循的根本原则。其余7部党内法规文本则将该原则安置于党内法规实施的语境之中，确立其为党组织和党员于不同场域中开展各类行为活动时所必须遵循的基本原则。另一方面，该原则频现于党的组织法规制度领域之中。《中国共产党地方委员会工作条例》《中国共产党党组工作条例》《中国共产党政法工作条例》《中国共产党工作机关条例（试行）》4部党内法规皆属于党的组织法规制度的范畴。为加强党组织整体效能，确保党内组织程序协调高效运转，必须于党的组织法规之中着重强调坚持党在宪法和法律范围内活动的原则。各级各类党组织必须以宪法和法律作为自身行为活动的边界，不得越界行使职权。
第三，将党在宪法和法律范围内活动的原则应用于党内法规领域之中，使该原则的规范意涵得以完善和周延。一方面，从主体上看，“党在宪法和法律范围内活动”的主体为中国共产党。此处的“党”的概念较为抽象和笼统，尚未形成一体遵循的称谓。上述8部党内法规明确了“党在宪法和法律范围内活动”原则所指涉的“党”包括党的各级组织和党员，为正确理解“党”的范围提供了规范依据。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》更是突出强调了党员领导干部遵循该原则的必要性。现代政党从组织结构、智识和心理上都使其内部容易产生党员领导干部与普通党员的二元分野。通过党员领导干部带头坚持在宪法和法律范围内活动，形成权威者的示范效应，使全体党员将党在宪法和法律范围内活动的原则内化于心、外化于行，从而有效弥合党员领导干部与普通党员之分野。另一方面，从内容上看，将该原则应用于党内法规体系之中，于无形之中为该原则增添了“党内法规不得同国家法律相抵触”的基本内涵。党必须在宪法和法律的范围内活动的原则将中国共产党的领导和执政行为纳入法治的框架之中，是中国共产党必须践行的政治原则与行为准则。党制定和实施党内法规的过程即是党行使职权、开展活动的过程，该原则将党的活动范围限定在宪法和法律的范围之内，暗含有党内法规不得同宪法和法律相抵触的意涵。唯有使党内法规的制定合乎宪法和法律的规定，才能彰显党内法规的科学性与合法性，从而进一步实现党内法规同国家法律的衔接与协调。
（三）宪法规范进入党规规则
如上所述，党必须在宪法和法律的范围内活动的原则覆盖于党内法规领域的各个环节之中。党内法规规则将党必须在宪法和法律的范围内活动的原则加以具体化，使宪法规范全方位进入党内法规规则之中。
第一，党内法规明确规定实施宪法是党组织和党员的义务。党内法规实施宪法的内容以义务性规定为主。在权利义务配置的天平之上，党内法规更为倾斜强调党员义务的配置与履行，其以大量义务性规则的方式对党组织和党员实施宪法的要求作出设定。义务性规则包括以“必须”“应该”为规范助词的积极义务性规则和以“不得”“禁止”为规范助词的消极义务性规则。一方面，积极义务性规则的内容形式较为多样化，主要关涉对宪法权威的维护和对宪法的遵守与实施。具言之，其一，党内法规规定党组织和党员在开展行为活动时必须明确宪法地位，维护宪法权威。《中国共产党政法工作条例》第四条和《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》第三条从党的建设的不同角度就党组织和党员坚持与维护宪法权威的义务作出了明确规定。必须成功树立宪法权威，形成以宪法权威引导所有法治的稳定秩序。宪法乃国家法律体系的核心和基础，乃国之大典、法治之魂，是全面依法治国的根本遵循和行动指南。全体党员在党内法规实施过程中必须确保宪法得以正确实施，将宪法权威内化于心、外化于行，自觉尊重与维护宪法权威。其二，《中国共产党政法工作条例》等党内法规通过设定“确保宪法法律正确统一实施”“模范遵守宪法法律”等规则直接就党组织和党员实施宪法的职责和义务作出规定。其中，《领导干部干预司法活动、插手具体案件处理的记录、通报和责任追究规定》突出强调各级领导干部负有带头遵守宪法法律的义务。党员领导干部作为党内“关键少数”，是党组织规范行使公权力、切实履行职责的重点对象。另一方面，就消极义务性规则而言，《党政机关、事业单位和社会组织网上名称管理暂行办法》第十条以“不得”的规范修辞就党政机关、事业单位和社会组织实施宪法的义务作出了规定。若党政机关、事业单位和社会组织在注册网上名称的过程中违反宪法规定，应当承担相应的党内法规责任。
第二，党内法规强调在党内贯彻落实宪法教育。正如习近平总书记所言：“宪法宣传教育是法治建设一项基础性工作。”宪法教育是宪法实施的题中应有之义。作为宪法实施的重要组成部分，在党内开展宪法教育活动有助于凝聚全体党员的宪法价值共识，形成根深蒂固的宪法信仰，更好地将党内法规实施宪法落到实处。诸多党内法规规定了有关宪法教育的内容，将宪法教育与政治教育、党纪教育紧密结合。举例言之，《中国共产党党员教育管理工作条例》明确规定，党员教育管理的基本任务包括加强宪法法律法规教育；根据《干部教育培训工作条例》第二十一条的规定，政策法规教育应当重点加强宪法法律教育；《法治政府建设与责任落实督察工作规定》第十条亦表明，督查部门主要督查国务院部门和地方各级党政机关工作人员认真学习宪法、积极参加法治教育培训等工作。由此可见，党组织高度重视宪法教育，宪法教育早已成为党员教育的重点内容之一。
第三，宪法是党内法规的重要审查标准之一。执政党在作为整体之组成部分的具体政党组织时，若其违反宪法，应当作为违宪主体承担责任。无论是基于提升执政党执政正当性的客观需要，抑或是为实现中国特色社会主义法治体系统一的法治建设目标，党组织在制定党内法规时必须将宪法视为直观可视、不可逾越的红线，使制定出的党内法规符合宪法的规定。然而，受制于党内法规制定技术水平等问题，部分党组织制定出的党内法规难免出现同宪法规定不相一致的情况。在此情形下，以宪法作为党内法规的审查标准不失为一项保证党内法规文本合宪性的有效举措。目前，以宪法作为党内法规的审查标准主要在党内法规前置审查和备案审查工作中得以体现，《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党备案审查工作规定》等党内法规对此作出集中规制。
第四，有关调整国家基本制度的党内法规规则是党内法规对宪法的隐性表达。党内法规通过调整党的领导和执政行为，间接引导、规范和保障国家事务，积极落实宪法上的国家基本制度。在此援举社会主义先进文化制度为例。就社会主义先进文化制度而言，社会主义核心价值观融入党内法规之中。在风险社会的浪潮之中，法治主流价值观被悄然分散和稀释，社会主义核心价值观应当成为当下中国特色社会主义法治体系的价值引领。社会主义核心价值观凝魂聚气，蕴蓄着中国共产党和全体中国人民的共同价值追求，已融入党内法规之中。党章作为党内法规体系中的根本性法规，明确规定“加强社会主义核心价值体系建设，培育和践行社会主义核心价值观”，为社会主义核心价值观植入党内法规体系之中提供了有效指引。其他诸多党内法规皆昭示着社会主义核心价值观的基本价值内涵。例如，《中国共产党组织工作条例》第三条规定的“党的组织工作着力集聚爱国奉献的各方面优秀人才”，即是爱国价值在党的组织工作中的显现。
（四）党内法规促进宪法发展
我国政策性修宪的宪法惯例表明，党内法规不仅严格遵循和落实宪法，其于客观上也会在一定程度上促进宪法的发展和完善。党内法规对宪法发展的促进作用主要体现为党章引领宪法和党内法规转化为国家法律两个方面。前者以“强关联”的方式就党内法规促进宪法的发展加以明确呈现；后者则更多体现为一种“弱关联”的方式，即党内法规可通过国家法律这一中介，客观上实现自身对宪法发展的促进作用。
一方面，党章引领宪法。宪法的制定与修改体现党章精神是宪法有效实施的基础。党章作为党内法规的根本大法，承载了中国共产党的集中统一意志，就党的性质、宗旨、指导思想与奋斗目标作出根本性规定。宪法的不少重要内容实际是党章内容的政治延伸。从现行宪法与2017年修改的党章来看，宪法愈加充分汲取党章精神，党章的修改指引着宪法变迁的方向与进路。除却党的领导入宪之外，一则在思想价值层面，科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想和社会主义核心价值观融入宪法文本之中，增强了国家指导思想与党的指导思想的对接，完善了国家指导思想的内容与方向，有助于进一步实现宪法价值体系与中国共产党价值体系的融合。二则党在社会主义初级阶段的基本路线与奋斗目标指引着宪法上国家根本任务的修改与变迁。党章所规定的党的基本路线和奋斗目标与宪法上所规定的国家根本任务之间呈现出内容上的高度契合性，体现出宪法对党章的亦步亦趋。三则宪法参照党章有关规定，对国家基本制度的相关规范予以调整。譬如，现行宪法根据党章有关规定，将“生态文明”“美丽”等与生态环境有关的词语写入文本之中，进一步强调并完善了生态文明制度；同时参照党章有关规定删除了国家主席的任届限制，等等。
另一方面，党内法规转化为国家法律。党内法规转化为国家法律的情形主要彰显于监察法领域之中。在过去，党内法规规定了“双规”这一限制人身自由的措施，导致党内法规与宪法的关系受到不少质疑。《中华人民共和国监察法》（以下简称《监察法》）的制定与施行使“留置”正式取代“双规”。与此同时，监察委员会的相关内容被纳入2018年《宪法修正案》之中。这便消解了党内法规与宪法的关系质疑，同时也实现了由党内法规向国家法律的转化，为党内法规实施宪法提供了更为坚实的宪法规范基础。《监察法》诞生的重要原因是基于对党内法规调整界限的考量。党内法规系监察法之法源，对监察法律法规皆具有辐射效应。部分监察法规的规定吸纳了党内法规的内容，如《纪检监察机关监督执纪工作规则》便为《中华人民共和国监察法实施条例》提供了制度基础；监察法规中有关监察官的权利义务、对监察人员的惩戒措施等相关内容必须遵循党内法规的规定。这既是对监察法规的一种智识挑战，也是党内法规实施宪法的重要体现。申言之，《监察法》的制定出台是党内法规转化为国家法律的结果。除此之外，党内法规还可以发挥先行先试的作用。党中央可先制定党内法规，待时机成熟之时再上升为国家法律。此般做法，既能满足现实对规范的迫切需求，又能实现党内法规向国家法律的靠拢与转化。
三、党内法规实施宪法的核心场域：党的领导法规制度
党内法规抓住了实施宪法中党的领导的规定的关键问题。论及党内法规实施宪法，自然首先考虑党内法规如何对宪法中党的领导的相关规定予以具体化。党的领导法规制度通过调整党的执政领导活动和党的非执政领导活动，辐射并影响其他部门党规制度的建构，在党内法规制度中发挥着引领性作用。党的领导法规，尤其是规范执政活动的党内法规，在中国特色社会主义法治体系中实际上起着宪法相关法的功能。我们认为，党的领导法规制度是党内法规实施宪法的核心场域。党的领导法规制度通过调整党的执政领导活动和党的非执政领导活动，将宪法中的党的领导规范予以具体化，确保党内法规有效实施宪法。
（一）党的领导法规制度调整党的执政领导活动
党的领导法规制度主要通过规制政权嵌入性党组织、将党员干部进入国家机关之中和推进党政机构合署合设三种方式，调整党的执政领导活动，实现党与国家政权机关的有机结合。
第一，政权嵌入性党组织贯穿于党政正式组织的序列之中，成为连接党与国家机关的重要枢纽。政权嵌入性党组织是中国共产党发挥执政党职能的重要手段，在调整党的执政领导活动方面的功效极为凸显，它能使党组织有效嵌入非党组织之中，助推实现党对国家机关的全面领导。一方面，就国家机关党组（党委）而言，国家机关党组（党委）在本单位发挥领导核心作用。以《中国共产党党组工作条例》为代表的党内法规就党组的相关规定作出了详细阐释。通过将国家机关党组（党委）嵌入国家机关之中，将党的主张和执政理念全面且一以贯之地落实到国家机关的各个单元。另一方面，就政权机构中的基层党组织而言，基层党组织对基层国家政权建设发挥着重要的指导性作用。在基层治理中，党与政府是联合行动体，二者的关系趋于“合二为一”。越是基层，越会呈现“政退党进”的态势。根据《党和国家机关基层组织工作条例》的规定，机关基层党组织协助本单位负责人完成任务、改进工作，对单位的所有党员进行教育、管理、监督。应当注重基层党组织职权职责的有效发挥，由党组织引领基层社会治理，使基层党组织致力于服务经济建设、社会保障等地方中心任务，充分释放基层党组织的能量。
第二，党员干部进入国家机关之中。国家机关党员干部作为具体行使国家立法权、执法权、监察权、司法权的人员，是党在国家机关内部执政的主体力量，决定着国家法治建设的质量和效能。利用党管干部的原则，中国共产党把控执政干部录用、任免和考核标准，在事实上掌控着政府系统，将“党的领导在场”带入国家权力运行全过程。一方面，党员干部进入国家机关任职有助于加强党的领导。党员干部进入国家机关之中是将党的作用的发挥方式形塑为国家机关行为活动的一个内在环节。通过党员干部执掌国家权力、而后由其在履行职责过程中贯彻党的主张与政策，有助于在国家政权建设领域提升党的领导权威、规范党的领导秩序。另一方面，该做法能够保证政府高效协调运转。根据“政治-行政”二分法，政党必须选择中央和地方官员，使国家意志的表达和执行相协调，促进政治功能与行政功能的有机统一。党委选优配强，将党员干部嵌入国家机关之中，有助于克服部门主义、条块矛盾等政府系统内部的顽疾，提升政府运作的质量与效率。《党政领导干部选拔任用工作条例》《党政领导干部考核工作条例》等党内法规就干部的选拔、考核等作出一系列规定，党员干部工作法规制度渐成体系。
第三，党政机构融合。党政机构融合的主要形态包括党政合一型、党政合署型、机构并入型、归口领导型。随着党的领导的全面加强，党的权力与国家权力相互交织的态势愈发明显，党的事务与国家事务在党政领导干部监督问责、党政信息公开等诸多领域深度重叠。党政机构融合能有效加强党政机关之间的合作，加强党和国家机关对公共事务的共同领导，实现党和国家机构职能的优化协调，进而提升党政关系规范化水平。其中，党政机构合署合设是新时代党政机构融合的最典型类型。在党政机构合署合设后，党内法规对国家机构的影响更为直接，甚至成为新机构组织运行的主要准则。在此援举一例。《中国共产党工作机关条例（试行）》就党政合署合设的情况作出明确规定，同时提纲挈领，强调由党委主管合并设立或合署办公的相关事宜。《中国共产党工作机关条例（试行）》与国家法律一道成为纪检监察机关合署办公后需要遵循的主要依据，明确了党在其中的应然角色，确保了党中央的集中统一领导。
（二）党的领导法规制度调整党的非执政领导活动
除调整党的执政活动之外，党的领导法规制度还用于调整党的非执政领导活动。党的领导法规制度通过约束和调整各级各类党组织的各项行为活动，调整党与非党组织和党外群众的关系。从党内法规文本上看，党的领导法规制度主要对党际关系、党企关系、党与高等学校之间的关系和党群关系等加以规制。
第一，党的领导法规制度调整党际关系。宪法序言中规定，中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。中国共产党与各民主党派虽具有不同的宪法地位、职责与使命，但其本质上皆为公民结社而成的政党组织。中国政党制度的宪法安排基本确立了中国政党活动的法律框架，但存在一系列重要的缺失，如对共产党作为执政党的相关规定和多党合作的规定等缺乏明确规定。申言之，宪法仅在序言中以确认性规范的形式就政党制度作出基本规定，并未就中国共产党与各民主党派的关系、各民主党派的工作职能、政党协商的内容等作出具体论述。党的领导法规制度就中国共产党的执政方式与组织架构、中国共产党与各民主党派之间的关系等作出具体化规定，是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的“显规则”。《中国共产党统一战线工作条例》作为基础性党内法规，将宪法中的政党制度规定予以具体化。其中，《中国共产党统一战线工作条例》第三章就政党制度的性质和定位作出了明确界定，并就民主党派的工作职责等作出具体规定；《中国共产党政治协商工作条例》明确规定宪法的修改建议等是政党协商的主要内容之一；《中国共产党党内监督条例》等其他党内法规文件亦就中国共产党同各民主党派的关系等作出规定。党内法规就宪法序言中有关多党合作和政治协商的法律规范予以补充和细化，在弥合宪法安排缺失的同时实现了与宪法规范的有效结合，使宪法效力愈加得以充分彰显。与此同时，其对贯彻落实宪法精神与规定、巩固各政党的法治地位、维护政党关系的和谐统一等皆具有重要意义。
第二，党的领导法规制度调整党企关系。坚持党的领导是国有企业鲜明的治理方略，党组织嵌入国有企业之中并非机构间的叠床架屋，相反，其是实现党的全面领导与国有企业长期稳定运行的应然之义。我们应当廓清国有企业中的权力谱系，强化党组织在国有企业中的渗透力，实现党组织与国有企业关系的自洽协调。在党组织参与国有企业治理的过程中，党组织应当充分发挥党的领导与建设作用，敦促企业践行社会责任，消弭企业因受利益驱使而承载的不法动机与行为。同时，党组织参与企业治理之时应当严格恪守权力边界，在法定范围内有限度地参与企业治理，不得越俎代庖，随意侵占国有企业的私权力空间，对国有企业的财产权、管理权等合法权益造成非法折损。《中国共产党党组工作条例》《中国共产党国有企业基层组织工作条例》等党的领导法规皆涉及对国有企业的规范设置。以党的领导法规为重要指引，近年来，大多数国有企业完成了“党建入章”工作，将“双向进入，交叉任职”“党组织前置程序”“三重一大”等写入公司章程之中。党的领导法规制度对党企关系的调整和约束，有助于找准党组织在国有企业的合理定位，加强党组织与企业管理层的工作对接，以党的领导引领企业发展，真正形塑党企共治的新局面。
第三，党的领导法规制度调整党与高校之间的关系。高校是培养专业人才和高级人才的重地，应当加强党对高校的全面领导，实现党的领导在高校内的全覆盖。根据《普通高等学校基层组织工作条例》的规定，高等学校实行党委领导下的校长负责制。这便明确了党委与校长之间的关系，有助于合理处理好党委决定与行政决策之间的关系，解决党建工作与高校治理“两张皮”的问题。党通过在高校内开展领导工作，提纲挈领，确保高校政治方向的正确性。党组织在高校深入开展反腐败工作，有助于营造风清气正的高校政治环境，使校长和其他行政领导成员更为积极有序地做好教学管理工作，为高校学术治理保驾护航。此外，作为党组织的“人才储备库”，党校对于壮大党组织规模、提升党员干部整体素质具有不可或缺的重要价值。将党组织嵌入高校这一人才培养重镇之中，实乃加强党的领导、扩充党的人才储备队伍的不二之选。第四，党的领导法规制度调整党群关系。中国共产党始终坚持从群众中来，到群众中去，密切联系群众是党的作风建设的重要内容。中国共产党借助党内法规，加强党组织与群众的制度化互动，使党的主张化约为人民群众的自觉行动。其中，信访工作打通了群众监督的渠道，是党加强与人民群众联系的重要方式。《中国共产党信访工作条例》作为全面规范党领导信访工作的第一部党内法规，不仅丰富了党的领导法规制度的内涵，而且能够有效增进人民群众对党的政治认同，最终维护并增进良好和谐的党群关系。
（三）其他部门党规支撑强化党的领导法规制度
欲达到党内法规实施宪法的目标，就必须实现党的领导和党的建设的衔接与统一。因此，在发展党的领导法规制度的同时，绝不能忽视党的组织法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度这三部部门党规的建设。此三部部门党规是实现党的领导的制度工具，它们以加强党的内部领导和党的建设为目标，为党的领导法规制度提供内在支撑与保障，是党的领导法规制度得以健全的必然之义。
第一，就党的组织法规而言，实现各级各类党组织的分工负责，通力协作是完善党的对外领导的基本前提。党组织序列与程序的设计架构是党进行党内治理与国家治理的结构性基础。党的组织法规被称为党内“组织法”，主要就各级各类党组织的职权职责、工作任务等作出相应规定，对规范各级各类党组织之间关系、保证党组织行为活动的合法性与合理性、提升党组织运行效率具有积极意义。第二，从党的自身建设法规来看，党的自身建设法规以加强党的自身建设水平为直接目的，以提高党的领导能力为间接目的，就党的自身建设事项作出规定。德治补强法治，柔性辅助刚性。党的自身建设法规制度是依规治党与以德治党相结合的深刻体现，中国共产党的德性要求在党的自身建设法规制度之中得以集中彰显。第三，论及党的监督保障法规，其包括党纪处分、教育惩戒等多项内容，着重发挥党内法规的监督保障功能，为党的领导的贯彻落实划定最后一道坚实屏障。党的领导法规制度、组织法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度四大制度板块之间绝非泾渭分明，而是彼此勾连、关联紧密。举例言之，《关于新形势下党内政治生活的若干准则》属于党的自身建设法规，但其中“严明党的政治纪律”“加强对权力运行的制约和监督”等内容也使其具备党的监督保障法规的基本属性。
四、党内法规实施宪法的调适路径
（一）加强党内法规的合宪性控制
在宪法的政治化实施过程中，党的组织发挥了部分合宪性控制的功能。合宪性控制本身即是执政党政治资源转化所催生的产物，对党所制定的党内法规加以合宪性控制是党巩固领导权威、增强宪法权威的应有之义。我们应当进一步加强党内法规合宪性控制。
第一，加大党组织对党内法规进行前置审核和备案审查的力度。党内法规备案审查作为党内法规合宪性控制的“先锋军”，是党内法规合宪性控制中的重要环节，但其并不能完全承载合宪性控制的全部功能。党内法规前置审核和备案审查是对党内法规进行合宪性控制的“前端”和“末端”环节。前置审核和备案审查工作各有其侧重点，我们应当明确细化相应制度设计，提高党内法规前置审核和备案审查的质量水平，加大其审查力度，全面把控好党内法规合宪性控制的源头和末尾环节。与此同时，务必注重提升党员法治素养与专业能力，加强前置审核和备案审查的执行力建设，切实做到“有错必纠”。此外，前置审核和备案审查主体应当将立规责任严格精准落实到每个立规主体，实现《中国共产党党内法规制定条例》《中国共产党备案审查条例》与《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等在责任追究方面的衔接协调。
第二，强化党组织的宪法说理能力。根据我国宪法的规定，全国人大常委会是宪法解释权的唯一主体，党组织没有宪法解释权。但是，党组织可以在制定党内法规草案、提出备案审查建议意见、发布执纪典型案例等过程中主动或被动援用宪法，对自身所制定的党内法规进行宪法说理。充分的宪法说理可以使宪法文本的内涵得到更清晰的阐释，可以使宪法实施行为的合宪性得到更广泛的接受。由党组织进行宪法说理，不仅有助于深化宪法与党内法规的内在关联，增强党内法规的正当性与合宪性，还能够彰显执政党对宪法的尊重与理解，使政党权威与宪法权威得以同时增进。
第三，设立中央法治监督委员会。设立中央法治监督委员是党加强自我监督、增强党内法规同国家法律衔接协调的良善之举。党内法规同国家法律各自具有不同的基础规范与构建原则，党内法规的备案审查与国家法律的备案审查工作在各自畛域内独立开展。目前，党内法规备案审查工作逐步稳定，并已渐次成为一项程式化的制度。在此基础上，实现党内法规同国家法律备案审查的衔接联动是加强党内法规同国家法律的衔接协调、确保党内法规正确统一实施宪法的关键一环。对此，一个可欲可行的方案是，在中共中央设立相对独立的中央法治监督委员会来整合备案审查制度，从而使党内审查机构和国家层面的审查机构在法的认知结构与经验结论方面达成基本统一。中央法治监督委员会的职责包括对有关国家机关党组报送党中央的法律文件草案进行初审，经初审通过的草案报中央审核后，再按法定程序提请有关国家机关决定；与全国人大宪法委员会衔接联动，对党内法规是否符合宪法法律进行审查；等等。
（二）健全党内法规体系建设
第一，规范党内立规秩序。党内法规体系层次分明、井然有序，方能更好地确保宪法得以融贯有序实施。按照纵向位阶划分，党内法规体系由上至下分为党章、准则、条例和规定、办法、规则、细则。各位阶党内法规的调整重心与规制内容皆不尽相同，其实施宪法的方式方法亦各有特色。其中，党章就党内法规实施宪法的原则与方式作出框架性规定；准则侧重于从思想上加强全体党员的宪法意识；条例往往于某一领域重要关系或某一方面重要工作之中强调保证宪法实施；规定、办法、规则、细则作为最末一级党内法规，对宪法实施的规定则更具可操作性与精细化。各级各类党组织在开展立规的过程中，应当坚持“宪法为上，党章为本”，严格遵循比例原则，在法定位阶与范围限度内制定党内法规。与此同时，基于功能适当主义的考量，党中央对外授权立规现象亦普遍存在。然而，依赖党中央授权而尽速诞生的部分配套法规存在烦冗有余而实效不足的问题。如此，非但无益于党内法规对宪法的具体化，反而会掏空上位阶党内法规的规范内容，扰乱党内法规体系整体布局，最终阻滞党内法规实施宪法的进程。是故，党中央应当在遵循功能适当主义的基础上，严格谨慎授权，限缩不必要的党中央授权行为，严禁“泛泛授权”“空白授权”，从源头上控制配套法规数量与质量，以实现授权与配套的一一对应。
第二，加强党内法规制度建设。诚如前述，从党内法规制度建设板块出发，党的领导法规制度带有强烈的面向党对外领导的现实需求的基因，党内法规实施宪法之荦荦大端者乃党的领导法规制度。是故，健全和完善党的领导法规制度是党内法规实施宪法的主要发力点。应当进一步加快党的领导法规制度建设，制定与修改党领导法治工作等方面的规定，不断增强党内法规实施宪法的效能。与此同时，还要注重加强党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度的建设。四大党内法规制度板块总体上应当实现齐头并进，否则就会形成制度短板，拉低整个党内法规的制度化水平和制度治理效能。要不断丰富完善各制度板块的内容，补缺挂漏，及时修订与完善相关党内法规。在此基础之上，务必注重加强各板块法规制度间衔接和协调，使制度安排错落有致，防范彼此间冲突抵牾所造成的制度效应“对冲”现象，真正实现党内法规体系内部的结构性均衡。
第三，实现党内法规同国家法律的规范协同。从实相层面予以观察，党内法规与国家法律相互缠绕、相辅相成。在明确各自“楚河汉界”的基础上，党内法规与国家法律构成一种双向互动的立体关系。我们切不可将党内法规与国家法律的关系简单化约为一种单向度的直线关系，形成“国家法律自岿然不动，党内法规应积极向国家法律靠拢”的错误认知。党内法规与国家法律皆主动向彼此靠拢，以共同实现二者间的衔接与协调。为此，一方面，党内法规应当以显性和隐性两种方式全方位积极落实宪法规定，使国家根本任务、国家基本制度等在党内法规体系中得以更好完善。党内法规作为党内制度供给侧的关键性“产品”，始终离不开质量话题。针对党内法规与国家法律交叉调整的党内法规，文本中没有规定“根据宪法”这一法源性规范的，应当在其间予以补充；文本中囊括该法源性规范的，可考虑修改并完善该规范在标点符号、全称等方面的样态表述，以完善党内法规制定质量。另一方面，宪法法律应当积极接受重要党内法规的引领。为有效达到该目标，党中央应不断修改完善党章，加强主干性党内法规的建设，增强重要党内法规对宪法法律引领与发展的能力。
五、结语
宪法能否成功，除取决于宪法规则质量之外，还取决于时代变迁过程中提出的问题。党内法规实施宪法是实现党的意志同宪法意志相统一的过程，对坚持和加强党的领导、推进依宪治国而言具有重要意义。本文从党内法规实施宪法的内在理据出发，对党内法规文本加以规范分析，梳理出党内法规实施宪法的规范样态与制度场域，有助于实现党内法规领域中宪法的政治实施、制度实施和规范实施的有机融合。通过优化并调适党内法规实施宪法的路径，完善党内法规体系内部的宪法秩序，使党章党规与宪法法律融贯对接、互联互通，真正搭建起中国宪法实施的整全性框架。
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