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祝捷:论党内法规的规范性——基于党史和学理的双重考察

来源:   作者:  发布时间:2022-01-20 16:13:54  浏览:

党内法规作为一种具有法意涵的规则体系,规范性是其重要属性。党内法规的规范性可以从中国共产党百年党史和规范性理论的双重视角展开论述。党内法规是党的政治建设的产物,“党内法规具备规范性”命题的直接来源是毛泽东同志关于党内法规的重要论述,这些论述表达了党内法规“维护党的团结统一,构建党内有序统一的政治秩序”的原初目的。目前党内法规已经构成了严谨的规范阶层结构,这一规范阶层结构是党内法规具体条款具备效力和强制性的体系支撑。党内法规的规范性还来自于中国共产党自身价值正当性及其对党内法规体系以及具体条款的价值传导,中国共产党的价值导向和意识形态取向通过党内法规变迁机制、义务权利机制以及规范性表达式传导至党内法规并获得贯彻实施的保障。趋向学科化的党内法规,需要进一步强化对党内法规规范性的阐释和论述。

一、问题的提出:为何要讨论党内法规的规范性

党的十八大以来,党内法规制度建设不仅为全面从严治党以及国家治理提供了有力保障,而且为党内法规理论研究提供了源头活水。然而,党内法规究竟是一个经验性概念,还是一个规范性概念,在学术共同体内还存在不同的观点。尽管从事党内法规理论研究的学者一再提出党内法规学科化、①党内法规研究的“释义学转向”等命题,②试图将党内法规从经验性的政治术语向具备逻辑自洽性的学理概念牵引。但是,现有论著对于党内法规的规范性还缺乏足够的认知,大多数关于党内法规的研究成果限于宏大叙事的政治性阐释或者经验性提炼。党内法规是否得作为一个规范性概念,而非基于特定决断形成的经验性政治术语,对于证成党内法规的科学性以及党内法规理论研究是否足以成为一个独立的学科体系,都有着重大意义。

有学者曾讨论党内法规的规范性,①以党内法规的条款形式作为切入点,对党内法规具体条款的规范语句、规范格式进行研究。本文将这种讨论称之为“党内法规的规范形式”,或党内法规外在表现形式的规范样态。本文要讨论之“党内法规的规范性”,是对党内法规自身逻辑的一种探讨,不必然涉及具体的党内法规条款。党的十八届四中全会把“完善的党内法规体系”纳入中国特色社会主义法治体系,使党内法规有了法的意涵。尽管党内法规所具有的法意涵,与国家法律所具备的法意涵存在差异,但也需遵循作为法的共同的属性和特点。规范性无疑是法之所以为法的重要属性,党内法规既然作为一种具有法意涵的规则体系,也需要重视其规范性。规范性的概念始终与某种约束力量联系在一起,形式上往往体现为具有规范性内容的命题或陈述。②学界对于法的规范性已经形成了较为成熟的分析框架,总体上是回答“作为人造物的法,何以具有普遍的约束力和正当性”的问题,其中至少包括三个相联系的逻辑层次:(1)法的规范性是法作为实证科学的一部分而形成的概念,法的规范性在相当程度上是被“功能性操作”的概念,亦即法的规范性并不是在描述“法具备规范性”这一事实,而是用于提供“法具备规范性”这一命题,③因此,法的规范性是包含着目的和价值的概念;(2)法的规范性意味着作为规则的法具备普遍的效力,法规则所指向的行为人负有守法的义务,“应当”把法作为行为规范,而此种“应当”是以法的强制性作为保证的;(3)法的规范性还意味着作为规则的法具备某种支撑其“应当”被遵守的价值,即法的规范性来自于法规则的价值正当性。

按照上述三个逻辑层次,讨论党内法规的规范性,因而需要解答三个问题:(1)党内法规规范性的生成问题,即为何需要党内法规,党内法规规范性的来源是什么?在党史上如何获得验证?(2)党内法规的强制性问题,即党内法规何以作为一种有约束力的行为规范?(3)党内法规的价值正当性问题,即党内法规的价值正当性从何而来,又如何保证价值的“应然”转化为“实然”?本文将通过对这三个问题的回答,廓清党内法规的规范性,从而形成更加清晰的、足以作为学科基石的党内法规概念。

二、“党内法规”的概念及其规范性的释出

法的规范性为法的必要性和正当性提供了一套理由体系。法“并不是要陈述事实,而是要设定行为的模式,并不是要探究既定条件下的行动后果”,也“并不是提供一个本属于现实世界的模式,而是要为现实世界提供一个模式”。④比照法的规范性,党内法规的规范性亦具备上述性质,是为党内法规提供一套“应当遵守”的理由。本文对党内法规规范性的讨论,是把党内法规规范性作为一个“被构造”的概念,因而不再讨论党内法规是否具有规范性的问题,而是把“党内法规具备规范性”作为一个命题,讨论这个命题是否必要又何以正当的问题。研究“党内法规具备规范性”命题,不能脱离命题构造的历史背景和语境,而必须从党史中“党内法规”概念的释出,探究“党内法规具备规范性”命题之所以需要且能够被构造的目的和价值。

中国共产党成立早期对于党内法规的认识比较粗浅。中共一大甚至没有制定严格意义的党章,而是代之以包含某些党章性质条款的《中国共产党第一个纲领》,①党的二大到党的六大虽然制定了党章,但早期的中国共产党人在艰难的革命条件下,并不具备开展党内法规制度建设的主客观条件,大量党内事务以决定、决议、宣言的方式予以规定,对党员的约束也主要体现为党的纪律,且所谓“党的纪律”并没有明确的范围,在据以确认和执行的文本依据方面也严重不足。1938年党的六届六中全会是党内法规发展史上的第一个里程碑。毛泽东同志就是在本次会议上构造了“党规”一词。②关于毛泽东同志使用的“党规”一词及其后续变化,党内法规发展史研究已有定论:毛泽东同志在1938年党的六届六中全会上所提出的是“党规”一词,也是中国共产党首次提出“党规”的概念;中华人民共和国成立后,毛泽东同志在修订《毛泽东选集》时,把“党规”改为“党内法规”,从而把“党内法规”作为一个党内的专有名词固定下来。③

对毛泽东同志在党的六届六中全会上构造“党规”一词的理解,可以从宏观、中观、微观三个层次展开。在宏观上,必须认识到党的六届六中全会的历史背景。党的六届六中全会是自遵义会议后,中国共产党召开的第一次中央委员会全体会议,是中国共产党开始独立探索中国革命道路的第一次中央全会,同时也是中国共产党强调党的政治建设极端重要性的一次中央全会。在会议前,发生了张国焘叛逃事件,而在“正确处理民族斗争和阶级斗争的关系,以及统一战线中统一和独立、团结和斗争的关系”等问题上,党内的一些人对这些重大问题还缺乏清醒的认识。④毛泽东同志在党的六届六中全会上关于党内法规的论述,必须把上述历史事实纳入考量。在中观上,毛泽东同志《论新阶段》是一个长篇报告。从报告结构上看,“党规”出现在第七部分的第九小节,即“中国共产党在民族战争中的地位”之中的“党的纪律”一节。⑤因此,“党规”在被构造的时候,是作为“党的纪律”的一部分。在微观上,毛泽东同志对“党规”的具体论述也是和党的纪律联系在一起的。毛泽东同志指出:“为此原故,从中央以至地方的领导机构,应制定一种党规,把它当作党的法律之一部分。”⑥从文本分析的角度,毛泽东同志的论述有两点需要讨论:第一,“为此原故”意指为何?第二,为什么要强调“从中央以至地方”?

对于第一个问题,“为此原故”的“原故”有狭义和广义两解。狭义上,是指“为此原故”上的一句话,即“党的纪律是带着强制性的;但同时,它又必须是建立在党员与干部的自觉性上面,决不是片面的命令主义”⑦。按此理解,毛泽东同志构造“党规”一词,原因有二:(1)党规满足党的纪律所需的强制性;(2)党规不是“片面的命令主义”,能够适应或推动“党员与干部的自觉性”。这两个原因恰与法的规范性逻辑层次的第二点(“强制性)和第三点(“价值正当性”)相对应。由此可见,党规(“党内法规)的规范性,在党规(党内法规)概念的构造之初就已经生成了,而且是党规(“党内法规”)概念之所以被构造出来的关键原因。“党规(党内法规)具备规范性”的命题也在党规(党内法规)概念的形成中得以确立。广义上,“为此原故”是指第九小节在此之前的全部内容,而这些内容论述了党的纪律的基本原则(“四个服从”)、党的纪律与民主集中制的关系、纪律教育的必要性等内容,可以理解为“党规”概念提出的宏观背景。对于第二个问题,对“从中央以至地方的领导机构”的理解,需要考虑到党的六届六中全会召开的历史背景。解决党的团结和统一问题,是党的六届六中全会的重要目的。毛泽东同志在提出“党规”概念后,紧接着指出:“一经制定之后,就应不折不扣地实行起来,以统一各级领导机关的行动,并使之成为全党的模范。”①对于这句话,有两个关键词需要注意:(1)“不折不扣”,显然是继续强调党规(党内法规)的强制性;(2)“统一”,表明构造党规(党内法规)的目的,除了作为一般性规则规范行为人(即党员)的行为之外,还包含着统一全党行为的目的。因此,毛泽东同志在构造“党规”一词时,事实上也包含着型塑党内秩序的目的,表明维护党的团结统一和党中央权威,是党内法规制度建设的原初目的和初心所在。

中华人民共和国成立后,在编辑《毛泽东选集》时,“党规”一词被改为“党内法规”,相应内容也做了修改。②毛泽东同志在党的六届六中全会上的报告《论新阶段》并未全文收入《毛泽东选集》,《毛泽东选集》只收录了原“党规”一词所在的第七节“中国共产党在民族战争中的地位”③,并以原小节标题作为收录部分的标题。在《毛泽东选集》中关于“党内法规”的表述(以下简称“前者”),相对于《论新阶段》中关于“党规”的表述(以下简称“后者”),既有延续的方面,也增加了新的内容:(1)前者延续后者,把张国焘叛逃事件作为阐述党的纪律重要性的切入点,保留了“四个服从”、破坏党的纪律就是破坏党的统一、纪律教育的重要性等内容,亦表明党内法规具备“统一各级领导机关的行动”的作用;(2)前者删去了后者关于“为此原故”的表述,而是改为“为使党内关系走上正轨,除了上述四种最重要的纪律之外,还须制定一种较详细的党内法规,……”④这里有两个值得注意的问题:(1)何为“为使党内关系走上正轨”?(2)增加的“较详细”三字定语何解?对于第一个问题,需结合党的六届六中全会召开的宏观背景。《毛泽东选集》第二卷在收录“中国共产党在民族战争中的地位”时增写了一个注释,其中对于该文的意义使用了“两个批判”的表述:一是“批判了关于统一战线问题上的迁就主义的错误”;二是“批判了那种把战胜日本帝国主义的希望寄托于国民党军队以及把人民的命运寄托于国民党反动派统治下的合法运动等项错误思想”。⑤“两个批判”的对象是以王明为代表的右倾错误。⑥而关于“党内法规”引文的前一句,毛泽东同志在《论新阶段》相应地方增加了“避免再发生张国焘事件”一句,其中维护党的团结统一和党中央权威的意图已经十分明显,毛泽东同志构造“党内法规”的目的也已经十分清晰:所谓“正轨”,就是维护党的团结统一和党内有序、统一的政治秩序,而党内法规就是以维护这种状态为初心和使命的党内重要制度形式。由此可见,党内法规是党的政治建设的重要载体,加强党的政治建设构成党内法规的初心和使命。对于第二个问题,“较详细”的三字定语显然厘定了党的纪律和党内法规的关系,即党的纪律是具有总括性和原则性的范畴,其中以“四个服从”为最重要的部分,而党内法规是对党的纪律的具体化,也是使得党的纪律更具可适用性和更具约束性的途径。由此可见,《毛泽东选集》(第二卷)对党内法规相关内容两处重要的修订,延续且增强了《论新阶段》中对党内法规的规范性以及党内法规所具备的目的和价值的设定。

毛泽东同志于1955年党的全国代表会议上,再次提及“党内法规”一词。1955年党的全国代表会议的主要议程是三项:(1)通过《关于中华人民共和国发展国民经济的第一个五年计划草案的决议》;(2)通过关于“反党联盟”的决议;(3)通过《关于成立党的中央和地方监察委员会的决议》。①“党内法规”出现在第二项议程中。毛泽东同志指出:“在原则性的问题上,在同志之间,对于违反党的原则的言论、行动,应当经常注意保持一个距离。……对其他的问题,符合党的原则的,比如……正确的党内法规,这样一些言论、行动,当然要积极支持,打成一片。”②显然,毛泽东同志此处使用“党内法规”一词,目的和1938年党的六届六中全会构造“党规”一词的目的是相同的。由此可见,毛泽东同志构造“党内法规”的目的非常明确,就是为了维护党的团结统一,构建党内有序统一的政治秩序,强化党的政治建设。从对毛泽东同志两次提及“党内法规”概念的分析可以得出结论:“党内法规具备规范性”的命题在学理和党史上都有着明显的被构造性,具有鲜明的目的导向和价值导向。毛泽东同志对党内法规的重要论述,是明确党内法规目的和价值的直接依据,也是支撑“党内法规具备规范性”命题的重要依据,决定了党内法规的初心和使命。党内法规规范性来源于以毛泽东同志为代表的中国共产党人对党内法规的目的设定和价值赋予。“党内法规具备规范性”的命题是为践行党内法规的目的和价值服务的。对党内法规规范性的讨论,都必须以党内法规的目的和价值为出发点和落脚点,以党内法规的规范性证成和支撑党内法规的初心和使命,而不能与之相背离。

三、党内法规的规范阶层结构

党内法规的目的和价值证立了党内法规规范性在现实世界的起点,为“党内法规具备规范性”的命题提供了外部正当性的支撑。但是,党内法规目的和价值毋宁是讨论党内法规规范性的一个背景。当一名党员面对党内法规的具体规则时,为何必须服从党内法规?这个问题即党内法规在规范上的效力来源问题:如果把党内法规理解为一种规则体系,党内法规规范性不仅来自于外部正当性的支撑,而且来自于完整自洽的体系来赋予具体规则以权威性和强制力。需要说明的是,本部分对党内法规权威性和强制力的讨论,主要讨论党内法规权威性和强制力在规范上的来源,而非讨论党内法规通过组织处理、纪律处分等党内惩戒措施以及党内法规执行责任制保证其获得执行的问题。后者毋宁是以默认党内法规具有权威性和强制力为前提的,而本部分恰恰是讨论党内法规的权威性和强制力在规范上从何而来的问题。

对于党内法规在规范上的效力来源问题,本文采用的理论分析工具是规范阶层理论。规范阶层理论把法的效力诉诸上位法规范,最终诉诸基础规范。在一个给定的规范阶层之中,某一具体规范的创设都是由体系中的另一个规范来确定,并最终导向了被预设的基础规范。③这个理论模型能够很好地由国家法律体系来佐证:上位法律规范向下位法律规范赋权,下位法律规范将上位法律规范具体化,而整个国家法律体系以宪法为根本法和最高法律效力的规范。当然,下位法律规范对上位法律规范不仅是一种单纯的适用和具体化,也存在着一定程度上的创设,但是下位法律规范的创设,必须在宪法和上位法律规范设定的框架内。这一上下有序的规范阶层是由合宪性/合法性审查机制来保证的。那么,党内法规是否具有类似的规范阶层结构呢?答案是肯定的,党内法规亦构成以党章为统帅的规范阶层结构,形成了层层赋权的效力供给机制,同时建立配套立规机制和备案审查机制保证这一规范阶层的体系性。那么,如果不考虑目的和价值层面的宏大叙事,仅就规范本身而言,党内法规和国家法律是否处于同一个规范阶层结构之中?本文认为,党内法规已经构成一个相对独立的规范阶层结构,讨论党内法规的效力来源时,应当避免对党内法规和国家法律作体系上的混同。

“党内法规”用语的释出及其概念的法理学化表明,党内法规在政治决断的层面已经被视为一个和国家法律相对独立的体系,而非属于国家法律的一部分。值得注意的是,在中华人民共和国成立之前,毛泽东、刘少奇等中央领导同志都没有使用“党内法规”一词,而是使用“党规”、“党规党法”、“党的法规”等词。恰恰是取得全国政权、建立中华人民共和国之后,上述表述被统一修改为“党内法规”。但是,毛泽东同志并未对党内法规和国家法律的关系作出论述。邓小平同志在《解放思想,实事求是,团结一致向前看》一文中对党内法规和国家法律的关系作了初步的论述:“国要有国法,党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法,国法就很难保障。”①党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央对党内法规和国家法律也采取了分开论述的方法。党的十八届四中全会将“完善的党内法规体系”与完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系并列为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一。②习近平总书记多次就党内法规同国家法律衔接协调问题作出重要论述,明确提出:“在我们国家,法律是对全体公民的要求,党内法规制度是对全体党员的要求”,“全面推进依法治国,必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局”③。特别是2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》(以下简称《制定条例》)第三条第一款,改变了1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第二条和2012年《中国共产党党内法规制定条例》第二条“制定主体+功能属性”的党内法规定义方法,而是模仿马克思主义对法的定义,采取了“制定主体+本质”的办法,从意志属性、功能属性、效力属性三方面对党内法规作出了法理学化的定义,即“党内法规是党的中央组织,中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制 定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。党内法规定义的法理学化表明:中国共产党不仅在政治决断上构造了党内法规和国家法律的二元关系,而且也在尝试将这种二元关系予以学理化。由此可见,党内法规并不是国家法律的一部分,国家法律规范体系和党内法规制度体系是相对独立的两个体系,呈现出明显的相对独立性。④

党内法规已经构成了独立的规范阶层结构,而这个规范阶层结构是“以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”⑤。《制定条例》以党章为根本,形成了一整套党内法规规范阶层结构。《制定条例》第三条第二款明确规定,党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据,从而在规范层面确立了党章在党内法规规范阶层结构中的地位以及对其他党内法规的赋权功能。《制定条例》第五条规定了党内法规包括党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则,其中前三者分别被定性为“根本规定”、“基本规定”和“全面规定”,属于中央党内法规的范围,而后四者被定性为“具体规定”,属于中纪委和中央工作机关、省级地方党委制定的党内法规。根本规定、基本规定、全面规定和具体规定构建了非常清晰的党内法规规范阶层结构,并确定了不同阶层党内法规的名称和制定主体。

对于党内法规的规范性而言,廓清规范阶层的层次固然重要,但更加重要的是讨论各阶层规范之间的赋权关系。《制定条例》第三条第二款规定,党章是最根本的党内法规,是制定其他党内法规的基础和依据。《制定条例》第十条和第十一条分别规定中纪委以及党中央工作机关、省级地方党委可以制定党内法规的情形。两个条文的体例基本相同,第一款都是赋权相应主体为贯彻执行中央党内法规作出配套规定,第二款都是赋权相关主体为履行党章和中央党内法规规定的职责制定党内法规。《制定条例》第十四条确定配套立规的规则:(1)上位党内法规明确要求配套立规的,才进行配套立规;上位党内法规没有明确要求配套立规的,一般不再配套立规。(2)配套立规不得超过上位党内法规的范围,以实施性立规为主,一般不得进行重复立规。①由此可见,党章是其他党内法规的制定依据和效力来源,其他党内法规的效力在规范层面来源于党章的赋权;党章和中央党内法规是中纪委以及党中央机关、省级地方党委制定的党内法规的制定依据和效力来源,下位党内法规的效力在规范层面来源于上位党内法规的赋权。通过党内法规规范阶层内部的赋权关系,党内法规的规范阶层结构不仅是不同效力位阶规范之间的排列组合,而且构成了层层赋权、层层递进而又层层关联的有机整体。

这个规范阶层结构同时是一个具备严格等级差序特征的体系。《制定条例》第三十一条规定党章在党内法规体系中的最高效力,规定其他任何党内法规都不得同党章相抵触;规定中央党内法规的效力高于中纪委以及党中央工作机关、省级地方党委制定的党内法规,中纪委以及党中央工作机关制定的党内法规效力高于省级地方党委制定的党内法规,从而形成了“党章——中央党内法规——中纪委以及党中央工作机关党内法规——地方(省级)党委党内法规”的效力位阶。党内法规的效力位阶,类似于国家法律之中“宪法——法律——行政法规——地方性法规和规章”的效力位阶。同国家法律的效力位阶由合宪性审查和合法性审查保证相同,党内法规的效力位阶也是由备案审查机制来保证的。《制定条例》第三十二条以及《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》明确了党内法规和规范性文件的备案审查制度,党内法规同党章以及上位党内法规相抵触的,党中央有权予以责令改正或者撤销。

综上所述,党内法规在规范意义上是一个典型的规范阶层结构,这个体系是以党章为根本遵循,包括根本规定(党章)、基本规定(准则)、全面规定(条例)和具体规定(规定、办法、规则、细则),自上而下赋权形成并由效力等级和备案审查机制保证的宏大体系。每一个具体的党内法规的强制力,既来自于党内法规所包含的目的和价值,也来自于这套规范阶层结构所具备的体系性和权威性。党员在面对一个具体的党内法规时,他并不是受这一个具体条款的约束,而是受到这个具体条款背后的整个党内法规体系的约束。由此,党内法规的规范性不仅来自于党内法规所承担的初心和使命,即党内法规的目的正当性,而且来自于党内法规的规范阶层结构及其向党员传递的体系性和权威性。

四、党内法规规范性的价值正当性获取与实现

无论是由党内法规所具备之初心和使命所支撑的外部正当性,还是由党内法规规范阶层结构的宏大体系支撑的权威性和强制力,都描述了党内法规规范性的宏观图景。但是,支撑这个宏观图景的支点是什么?作为一种非国家法律的规范体系,去除了国家强制力的后盾,是什么让党内法规对特定相对人产生服从和遵循?一个具有真正规范性的系统必须凭借本身的特色(而不是因为其他因素)来提供行动理由。①国家法律和党内法规由于各自的特性,提供行动理由的方式是不同的。对于国家法律而言,由于有着国家强制力作为保障,且国家强制力并不以相对人的特定资格为前提,因而如果国家法律要求相对人为或者不为某种行为,相对人就必然地需要去做某事而不论相对人的意愿为何。对于党内法规而言,其效力约束有着较强的属人性,亦即必须以获得党员身份为前提。因此,党内法规要求党员为或者不为某种行为时,党员为或者不为某种行为的理由与党员的意愿相连接。从规范阶层结构理论出发,党员对党内法规的遵循和服从根本的是源于对党章这个根本规定的遵循和服从。对于党章的遵循和服从经由上位党内法规对下位党内法规的赋权功能以及党内法规的等级差序结构,传导至党内法规的每一个具体条款。因此,支撑党内法规规范性宏观图景的支点,是党员对于党章的遵循和服从。对此,党章对于党员资格和党员入党誓词的规定,为此提供了论据和进一步讨论的线索。

党章第一条把“承认党的纲领和章程”作为入党的条件之一,党章第六条规定,预备党员的入党誓词包括“遵守党的章程”一句,表明党员对于党的章程的认同和遵守,是作为党员的条件和义务。事实上,自中国共产党成立之时起,承认党章或具有党章性质的党纲就是成为一名党员的必备条件。党的一大通过的具有党章性质的党纲在第四条规定“凡承认本党纲领和政策,……,均可接收为党员,……”;②党的二大通过的第一个党章在第一条明定:“凡承认本党宣言及章程并忠实为本党服务者,均得为本党党员”,并在第二十五条规定“言论有违背本党宣言、章程及大会各执行委员会之议决案”的党员,“必须开除之”。③党的三大、四大、五大和六大党章均沿袭上述规定。党的七大通过的党章是中国共产党自主探索党章制定方法的第一部党章。七大党章在第一条亦把“凡承认本党纲领和党章”作为党员资格的条件之一,并在第六十四条将违反党章作为给予处分的事由。④刘少奇同志在《关于修改党章的报告》中指出:“在发展党员之前,必须向群众中的积极分子宣传党的纲领与政策,宣传党章。”⑤党员对党章和党纲的认同,是入党的先决条件。

党章和党纲虽然经常同时提起,但在党的活动中承担着不同的功能:党纲是刊载和阐述一个政党意识形态、政治主张、利益取向、奋斗目标以及实现其纲领的战略策略的文件;党章主要规定党的组织原则、组织架构、纪律伦理以及党员、党的干部等。党章和党纲作为中国共产党最重要的制度文件,产生于党的领导和党的建设之中,是中国共产党与复杂政治环境和社会环境相联结的工具。中国共产党在党的一大时,由于各种主客观条件没有严格区分党章和党纲,而是制定了兼具党章和党纲功能的“第一个纲领”。党的二大通过的党章没有包含党纲的内容,另行制定《中国共产党第二次全国代表大会宣言》、《关于“世界大势与中国共产党”的议决案》等文件作为党纲。党的二大所形成的“纲章分立”体例延续至党的六大。党的七大创造性地在党章的正文之前增加了“总纲”部分,作为党章的一部分,①从而把党纲纳入党章,形成了“纲章合一”的体例,一直沿用至今。“纲章合一”体例的出现和采用,表明中国共产党的党章不仅是一份关于组织和制度的根本性规定,奠定了中国共产党的基本架构、组织体系、领导体制等框架秩序,而且是一份包含了价值导向和意识形态取向的根本性规定,是对各级党组织和党员形成的最优化命令。以党章作为根本遵循和制定依据的其他党内法规,承袭了党章的价值导向和意识形态取向,在各自发挥作用的领域对党组织和党员形成相应的最优化命令。

作为包含着中国共产党价值导向和意识形态取向的规范体系,党内法规的价值正当性归根到底是由中国共产党的价值正当性决定的。党员对于党章和其他党内法规价值正当性的认同,归根到底也是来自于对中国共产党价值正当性的认同。由于中国共产党的价值正当性问题是另一个宏大的课题,政策层面和学术层面对此都已经有着广泛的讨论和共识,本文不再赘述。需要讨论的问题是,中国共产党的价值正当性如何传导至党内法规,又是如何为党内法规所贯彻落实的,即党内法规规范性的价值正当性获取与实现问题。第一,党内法规的变迁机制,保证了中国共产党的价值正当性得以对党内法规的价值正当性产生持续供给。党章和《制定条例》明确规定了党内法规的变迁机制,包括制定、修改、解释、废止等,党内法规的变迁机制是保证党内法规与党的主张和路线方针政策保持相对同步的机制。特别是党章的修改,与同期举行的党的代表大会的报告保持一致,以党代会的报告作为修改的依据,是把党代会报告精神融入党章这一根本党内法规的重要途径。如党的十九大修改党章的有关说明中明确指出,修改党章“是贯彻落实党的十九大精神的现实需求”,②“把党的十九大报告确立的重大理论观点和重大战略思想写入党章”,③清晰地说明了贯彻落实党的十九大精神是修改党章的出发点和重要任务,党的十九大报告是修改党章的重要依据。除党章外,其他党内法规的制定和修改有着相同的特点。如党的十八大以来,中央制定和修改一百四十多部党内法规,部分党内法规在党的十八大之后经过了多次修改,及时把党的十八大以来形成的理论创新、制度创新和实践创新体现在党内法规之中。中国共产党治国理政和管党治党的制度性成果,在党内法规之中获得了充分的体现,其所具备的价值正当性也随着党内法规不断发展变迁的过程而进入党内法规之中,党内法规因而也承接了中国共产党的价值正当性,成为这一价值正当性的规范载体。

第二,党内法规的义务权利机制,保证了党的价值导向和意识形态取向必然以党员接受为思想观念和行为准则。党章为中国共产党党员设置了“义务权利机制”,在体例安排上把党员义务放置于党员权利之前,把义务本位作为党内法规在权利义务关系上的价值取向。④党内法规论域内的义务,是党员基于内心的认同和服从为或者不为某种行为,以及信仰或者不信仰某类意识形态、思想意识的必要性。党内法规论域内的义务概念,不仅具有行为意涵,而且具有思想意涵。《中国共产党党员权利保障条例》第四条第二款明确规定“党员应当增强党的观念和主体意识,将行使党章规定的权利作为对党应尽的责任”。党内法规论域内的义务,不仅不是如同国家法律论域内的义务,需要通过权利予以界定,相反权利被蕴含于义务之内,行使权利被作为党员应当履行的义务和应尽的责任。党内法规的义务本位属性,一方面把学习、接受、执行党的创新理论,党的主张和路线方针政策作为党员的义务,另一方面又将权利蕴含于义务之中,运用权利义务化的方法对权利进行“去个体化”的改造,从而避免了党员因行使权利而发生自我中心倾向,保证了党的价值导向和意识形态取向获得党员的贯彻落实和执行。第三,党内法规的条款形式,保证了中国共产党的价值导向和意识形态取向可以转化为具有可执行性的规范命令。《制定条例》第六条规定,党内法规一般使用条款形式表述。条款形式是党内法规有别于其他党内规范性文件在外观上的标志。条款形式不仅仅是一种形式上的外观呈现形式,而且在语义维度上支撑了党内法规的规范性。不同于以自然段等非条款形式表述的决议、决定、意见等党内规范性文件,党内法规更加偏重于设置义务权利机制、规范体制机制以及设定程序等,较少有关于说理性、经验总结、预期展望等方面的内容。在语言形式上,党内法规的条款以规范性表达式表现于外,这些规范性表达式源于中国共产党为领导和自身建设所形成的特定价值导向和意识形态取向,是党的主张和路线方针政策对党组织、党员行为的约束及其规范表达。在党内法规的规范性表达式中,“应当”、“禁止”、“不得”等模态副词被大量使用,表象上看似是规定了党组织、党员应当履行的义务和必须遵循的准则;但在更深层次的意义上,党内法规在使用规范性表达式的过程中,对作为受规范的党员和党组织形成了内化性和潜在性的心理引导和价值引导,从而把党内法规的规范性通过规范性表达式在语义和语用两个层次进行了统一和融合。党内法规的条款形式以具体的规范性表达式,使得中国共产党的价值导向和意识形态取向从抽象的政治理论和意识形态宣教,转变为具有可执行性的规范命令,从而使得党员内心的价值信念在现实中有了对应的行为模式。

五、结语:党内法规规范性问题的学科意义

党的十八大以来,党的建设制度改革和全面从严治党制度建设不断深化,党内法规亦随之成为马克思主义、法学、政治学、党史党建领域的一门“显学”,关于“党内法规”学科化的声音也不绝于耳。①当前对党内法规学科化的论证,大多以党内法规在政策层面的重要性作为理由,而较少思考党内法规本身的科学性以及在学理上的可证立性。党内法规从一个现实问题向着学科转变,不仅要明晰其在政策层次的原意,而且要廓清并论证其所具备的科学内涵,从而由基于特定决断的政策术语向有着确定内涵的学术话语转变。党内法规的规范性问题一面包含着对党内法规价值正当性和“本源正义”的考量,另一方面论述了党内法规所具备的强制性和“规范表达”的问题。本文在党史和学理的双重视角下,对党内法规的规范性问题进行了初步探讨,既是结合党内法规自身演变发展历史和规范表达形式的一种理论尝试,也是基于规范性理论论证党内法规学自身学术独立性的一种尝试,以期助益于作为学科基石的党内法规概念的自洽与完备。

作者 |祝捷,武汉大学法学院副院长,武汉大学党内法规研究中心副主任,教授文 | 《暨南学报(哲学社会科学版)》2021年第12期

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