摘 要:推进城市治理体系和治理能力现代化，探索超大城市现代化治理“新路子”，需要从四个方面着力：以提升城市生命体的生命力为基点，把握超大城市现代化治理“新定位”；以树立“全周期管理”意识为核心，把握超大城市现代化治理“新理念”；以促进全主体协力共治为关键，把握超大城市现代化治理“新格局”；以推动全资源要素利用为重点，把握超大城市现代化治理“新方式”。
关键词:超大城市 城市治理 全生命周期
改革开放以来，我国经历了世界历史上规模最大、速度最快的城镇化进程，城市发展波澜壮阔，城区常住人口超过1000万的超大城市越来越多。2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时指出：“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。”10月14日，习近平总书记在深圳经济特区建立40周年庆祝大会上再次指出：“要树立全周期管理意识，加快推动城市治理体系和治理能力现代化，努力走出一条符合超大型城市特点和规律的治理新路子。”
推进城市治理体系和治理能力现代化，探索超大城市现代化治理“新路子”，必须把握以下四个方面着力点。
以提升城市生命体的生命力为基点，把握超大城市现代化治理“新定位”
习近平总书记指出，“城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市”。这实质上强调了，现代城市并不是简单的人类聚居场所，而是像生命体一样具有新陈代谢、自适应、应激性、生长发育、遗传变异等特性和规律的复杂有机体。城市的山川、道路、楼宇、设施如同其骨骼、血液、经络、细胞，一起维系着城市生命体的运转。正因如此，我们要敬畏城市、善待城市，尊重城市的生长特性和发展规律，尊重城市的价值和作用，善待城市的每一个组成细胞，让城市更系统、健康、有序，更有温度、更具智慧、更适合人类居住和发展。特别是在具有悠久农耕文明、城市化起步相对较晚却又发展迅猛的中国，尤其需要敬畏和善待城市生命体、提升城市生命力、促进城市健康发展。超大城市因其人口更集聚、体系更庞大、各种问题和矛盾更复杂、突发事件应对更具挑战性等情势，亟需以提升城市生命体的生命力为基点，把握超大城市现代化治理的“新定位”。
其一，应当把握超大城市现代化治理的价值定位。提升城市生命力首先要明确其“生命的高度”。2015年12月，习近平总书记在中央城市工作会议上指出：“城市是我国经济、政治、文化、社会等方面活动的中心，在党和国家工作全局中具有举足轻重的地位。”超大城市则处于我国经济社会发展中心之中心，国家治理重心之重心。在很大程度上，随着我国城镇化进程日益加快、人口越来越多地向城市聚集，以及传统农村问题越来越多地向城镇转移，超大城市现代化治理日益集中承载着破解当前经济社会发展症结、推动国家治理现代化的需要使命。
其二，应当把握超大城市现代化治理的功能定位。提升城市生命力也要重视其“生命的厚度”。习近平总书记强调，“城市发展带动了整个经济社会发展，城市建设成为现代化建设的重要引擎”，“要深刻认识城市在我国经济社会发展、民生改善中的重要作用”。相较于普通城市，超大城市发挥的作用更深更广。在新的时代背景下，应当通过推动超大城市现代化治理，发挥其在引领和驱动经济社会发展、改善民生、实现人民对美好生活的向往等方面不可替代的作用。
其三，应当把握超大城市现代化治理的路向定位。提升城市生命力还要重视其“生命的效度”。应基于有机体的立场，从强化政治清明度、经济发达度、文化繁荣度、社会成熟度、生态和谐度全面发力，从深化政治、法治、德治、自治、智治的融合度系统着手，提升超大城市现代化治理水平。
以树立“全周期管理”意识为核心，把握超大城市现代化治理“新理念”
2020年3月10日，习近平总书记在湖北省考察新冠肺炎疫情防控工作时首次提出要“树立‘全周期管理’意识，努力探索超大城市现代化治理新路子”；5月24日，习近平总书记参加湖北代表团审议时再次强调，“把全生命周期管理理念贯穿城市规划、建设、管理全过程各环节”。习近平总书记一再强调“全周期管理”意识在城市治理、特别是超大城市现代化治理中的运用，很大程度上是由于政府管理意识现代化对我国城市现代化治理有着极为重要的作用。受历史与现实因素的影响，我国城市现代化治理一直采取的是政府推动型路径，因而政府及其工作人员是否具有现代化管理意识和理念，直接影响着我国超大城市现代化治理走向和进程。“全周期管理”意识是一种基于系统论立场，强调对管理对象进行全过程、全方位、全要素整合，以实现管理科学化、高效化的意识和观念，是管理意识现代化的重要成果。当前我国超大城市现代化治理应牢固树立“全周期管理”意识，并以其为核心，深入把握和贯彻超大城市现代化治理“新理念”。
其一，树立“全周期管理”意识首先要求在超大城市现代化治理过程中必须把握和贯彻“以人民为中心”的理念。人口规模的庞大性是超大城市的首要特征，实现人的现代化是超大城市现代化治理的根本使命。“全周期管理”意识实质上是“以人民为中心”理念在城市管理过程中的具体要求，其强调通过城市规划、建设、管理全过程统筹，为城市人民创造更好宜居环境，提供更好城市服务；同时通过依靠人民在城市规划、建设、管理的全过程参与，提高城市管理的质量和效果。
其二，树立“全周期管理”意识要求在超大城市现代化治理过程中把握和贯彻“系统集成”的理念。超大城市人口数量庞大、城市覆盖范围广泛、社会构成复杂、社会矛盾和风险集聚。因此，需要秉持“系统集成”理念，突破条块分割、部门割据的行政体制束缚，系统性、全局性地重构城市规划、建设、管理的闭环流程，打造更加开放、包容、扁平，具有更强矛盾和风险预防处置能力的城市管理体系。
其三，树立“全周期管理”意识要求在超大城市现代化治理过程中把握和贯彻“过程管理”的理念。“过程管理”理念要求在系统集成基础上，进一步建立健全从源头到末梢，从事前规划预判、事中监督管控、事后反馈改进等全流程，提升城市管理的精细度、科学化和及时应对能力。
以促进全主体协力共治为关键，把握超大城市现代化治理“新格局”
习近平总书记强调，“城市政府应该从‘划桨人’转变为‘掌舵人’，同市场、企业、市民一起管理城市事务、承担社会责任”；要“统筹政府、社会、市民三大主体，提高各方推动城市发展的积极性”。现代城市特别是超大城市治理情况日益复杂，仅靠政府单方面力量远远无法胜任，必须调动各方主体的积极性，促进政府同各方力量合作。因此，打造和把握所有主体协力共治“新格局”成为我国超大城市现代化治理的必由之路。
其一，应优化党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与的共治生态。一方面，进一步加强党组织的全面领导，提升党组织在超大城市重大治理事项上的引航、把脉和决策能力，将党的建设进一步向网格下沉；另一方面，进一步明确政府的权力边界，提升政府的责任意识和服务能力。此外，拓展和畅通市民、社会组织、企业等各方主体的参与和协商渠道，保障并激励各方主体的积极参与。
其二，应重点引导和支持超大城市基础性社会力量的参与，切实提升其参与治理的能力。相对而言，超大城市的企业聚集度高、高校科研院所数量众多、社会组织发展迅速、社区发展相对成熟，是推动超大城市现代化治理强有力的基础性力量。我国新冠肺炎疫情防控阻击战之所以能取得重大战略成果，很大程度上离不开企业、高校科研院所、各类社会组织、各个社区的广泛参与和积极努力。因此，在我国超大城市现代化治理过程中，应进一步重视这些基础性社会力量的作用，有针对性地调动和激发其参与城市治理的积极性。
其三，应加强全主体协力共治的法治保障。法治是构建全主体共治格局最有力的保障。应通过加强超大城市治理的相关地方立法，促进市民主体意识提升，推动社区自治能力强化，推动企业营商环境优化与社会责任意识提升，推进社会组织设立、运营、发展环境优化，并为政府与各方主体间的良性互动建立制度化、常态化保障机制。
以推动全资源要素利用为重点，把握超大城市现代化治理“新方式”
城市是我国各类要素资源和经济社会活动最集中的地方，各类丰富的资源要素是城市现代化治理的重要依托。超大城市现代化治理，尤为重要的是要善于发掘和利用各种资源要素，让所有资源要素都能在城市治理过程中发挥积极价值和作用，并使这些资源要素成为推动城市更加美好的重要力量。
其一，应全面调动并有效利用政治、经济、文化、社会、生态等各方面资源要素。具体来说，通过加大党组织的覆盖面、加强党员服务下沉的常态化等举措，强化超大城市现代化治理的政治保障；通过产业升级、市场振兴等工程，释放资本、政策、技术等经济要素的活力；通过加强和推动公共文化服务供给、文化遗产的保护和利用、文化产业的发展，释放文化资源在塑造城市文化形象、点亮城市活力、满足市民精神文化生活等方面的价值；通过加大教育事业改革发展力度、提升医疗卫生体系建设和服务水平、加快推动社会组织健康发展等方式，增强社会资源在提高城市文明程度、改善城市生活环境、提升城市生活质量等方面的作用；通过深入推动城市土地、林木、水资源保护工程，空气质量提升工程，以及其他生态资源保护和利用工程，释放生态资源在美化城市空间、提升城市宜居指数、促进人与自然和谐相处等方面的价值与作用。
其二，应重点加强现代信息科技的研发及其在超大城市现代化治理过程中的应用，推动智慧城市建设。超大城市作为一种生命体，其发展成熟度的一个重要标志，就是其自身所具备的智慧程度和智识水平。现代信息科技的研发和应用，是为城市赋能、增进城市智慧的必由之路。正如习近平总书记在浙江考察时所指出的：“运用大数据、云计算、区块链、人工智能等前沿技术推动城市管理手段、管理模式、管理理念创新，从数字化到智能化再到智慧化，让城市更聪明一些、更智慧一些，是推动城市治理体系和治理能力现代化的必由之路，前景广阔。”为此，应在城市现有信息平台基础上，加强城市数据信息智慧收集和分析系统、城市公共服务集成系统、城市风险研判与应对系统等智慧系统和平台建设，使政府决策拥有精准的信息支撑、市民生活更具便利智能的享受，超大城市本身更有积极主动“思考”和“回应”的能力和活力。
【周叶中：武汉大学副校长、教授，武汉大学党内法规研究中心主任】
本文发表于《国家治理周刊》2020年11月第3期。
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