摘要 ：党的十八届六中全会通过了《中国共产党党内监督条例》，为新形势下加强党内监督提供了根本遵循。党内监督制度在监督原理上的创新主要包括了权力制约、信任不能代替监督、责任担当、惩防并重等四个方面。在监督制度运行模式上的创新体现在从“自上而下”的监督向“上下左右”全方位监督的转变，从依靠党组织、党员监督向依靠国家机关和人民群众监督的转变。在党内监督制度运行机制的创新上，主要包括了以德治党思想在党内监督制度运行机制中的体现、纪委监督执纪的新形式以及重点监督等三方面内容。
关键词 ：党内监督 ; 监督机制 ; 监督条例
说明：《<中国共产党党内监督条例>的理论与实践创新》，原载《新视野》2017年4月，为《中国共产党》2017年第11期全文转载。
党的十八届六中全会审议通过了《中国共产党党内监督条例》（以下简称《监督条例》），《监督条例》紧紧围绕全面从严治党的主题，充分反映了十八大以来党中央全面从严治党的新经验新成果，并结合从严治党新的实践提出了一系列新的观点与举措，是新时期党内监督制度在理论和实践上创新的具体体现，为新形势下加强党内监督提供了根本遵循。
一 党内监督制度的原理创新
党的十八大以来，党中央在全面从严治党，探索加强党内监督有效途径的过程中，提出了一系列新思想新观点新理论，这些新思想新观点新理论反映于《监督条例》之中，是党内监督制度设计和实施的重要指导思想。
（一）权力制约
中国共产党是按照马克思主义建党原则建立起来的工人阶级政党，党在革命早期便开始对权力监督进行探索。党的五大即创立了党的专门监督机构，在中央和省设立监察委员会，以监督、制约党内权力的行使。尽管往后党对权力监督的认识和实践经历了曲折的探索，但是党的监督机构对推动党的事业发展起到了重要的作用。历史地看，当党内监督机构比较完善时，党内民主政治生活就能正常，反之，党内民主就没有保障，党的形象就会遭到损害，党的方针政策就被歪曲，党章党纪就被践踏。
党的十八大以来，习近平总书记在总结过去经验的基础上，提出了制度建设“笼子论”的新思想，指出要“健全权力运行制约和监督体系”，“加强对权力运行的制约和监督，把权力关进制度的笼子里”。“笼子论”新思想是对我们党多年来权力监督探索实践的生动总结，为新时期加强党内监督制度建设指明了方向。《监督条例》第三条规定 ：“党内监督没有禁区、没有例外……有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究。”该条对党内监督的对象划出了界限与范围，没有不受约束的权力，没有不受监督的党员，并明确了权责一致的基本原则。《监督条例》的相关规定从根本上反映了党内监督制度权力制约的思想，是通过制度的形式制约权力无限制的延伸，从而达到不断扎牢权力制度“笼子”的目的。
（二）信任不能代替监督
厘清信任与监督的关系，是中国共产党对于权力监督理论的创新与发展。西方政治学理论基于“人性恶”的假设，将监督制度植根于对人“不信任”的基础上。中国共产党创造性地提出“信任不能代替监督、监督不代表不信任”的新型“信任—监督”关系。从周永康、薄熙来、郭伯雄、徐才厚、令计划等一大批前车之鉴中得到的教训也是十分深刻的，即信任决不能代替监督。这实际上也是修订《党内监督条例》的重要逻辑起点。同样，党的纪律检查委员会作为党内监督执纪问责的专责机关，手中握有监督执纪大权，而也正基于此，少数纪检干部也存在着“监督者不需被监督”的错误思想。实践中纪委监督执纪也存在着诸如“凑数问责”等问题，这不但严重影响纪委的形象，同时也是对党员权利的严重侵害。
党的十八届六中全会公报明确指出，应当把信任激励同严格监督结合起来。对党员领导干部的监督，不代表不信任，信任也不代表不需要监督。一方面，信任不能代替监督反映了有领导权力就要负监督责任，有权必有责、用权受监督。另一方面，信任不能代替监督也体现了对领导干部的严管厚爱，通过监督，才能使领导干部防微杜渐，始终坚守党纪国法的红线和底线。
（三）责任担当
党内监督制度的有效实施在很大程度上决定于责任的落实。责任分解不明确，缺乏具体的、可操作的措施，便会导致党内监督制度在实施过程中流于形式。《监督条例》规定了监督主体的监督职责，以保证党内监督制度的具体落实。一方面，《监督条例》从监督体系上明确了中央组织、党委（党组）以及党的基层组织和党员的监督职责 ；另一方面，《监督条例》明确了纪律检查委员会的党内监督专责机关的地位，对纪委的职能进行了厘清和回归，改变了“纪委职能存在的越位、缺位和错位现象，聚焦了监督力量”。可以说，《监督条例》通过对上述监督职责的设计完善，使党内监督制度从理论上厘清了权力、责任、担当的内在有机联系，很大程度上解决了当前党内监督存在的监督主体分散、监督责任不明、监督制度操作性和实效性差的突出问题。
（四）惩防并重
党内监督制度的一个重要内容就是对违法违纪问题的执纪问责。执纪问责是《监督条例》实施的核心内容，有着惩防并重的特点。首先，在惩处上，《监督条例》以专章形式确定了对监督出现问题的整改和保障措施，并有《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等党内法规来保证党内监督制度的顺利实施。其次，在预防上，《监督条例》规定了一系列具体诸如“党内谈话制度”等的制度机制，从预防角度出发，对党内领导干部在思想、作风、纪律等方面出现苗头性、倾向性问题予以“挽救”。总的来说，《监督条例》关于惩治预防的规定反映了党内监督制度惩防并重的特点。一方面，党内监督制度的实施必然需要有惩治手段作为保障，任何制度若缺乏惩治手段都会变成无牙之虎 ；另一方面，惩治又不是党内监督制度的主要目的，“坚持惩前毖后、治病救人，抓早抓小、防微杜渐”是党内监督制度的一重大特征。
二 党内监督制度运行模式的创新
党的权力在形式上分工不分权，其权力结构关系及运行机制是完整统一的。实践中，党内监督制度模式主要体现为“自上而下”的监督，监督模式的不完善导致了党内监督制度效能没有得到充分发挥。《监督条例》的出台使党内监督制度从“自上而下”的监督，向“上下左右”全方位监督转变。
（一）“自上而下”的组织监督
《监督条例》第四条明确指出，“强化自上而下的组织监督”，在实际的制度设计中，其主要围绕权力、责任、担当来设计党内监督制度，以监督责任为主线，针对于不同的监督主体，明确其监督职责，实现监督主体权力、责任、担当的内在有机统一。
首先，关于中央组织及其人员的监督。中央组织的监督的主体包括党的中央委员会、中央政治局和中央政治局常务委员会，其主要监督职责在于全面领导党内监督工作。而在中央组织人员监督方面，《监督条例》第十三条规定了中央政治局委员的监督职责，即“中央政治局委员应当加强对直接分管部门、地方、领域党组织和领导班子成员的监督”。概言之，无论是中央组织抑或中央组织成员的监督，其监督主体地位均得以明确，这为推动落实全面从严治党奠定了基础。
其次，关于党委（党组）的职责监督。党委（党组）监督是党内监督制度的重点内容，“党内监督是全党的任务，第一位的是党委监督”。 一直以来，党内监督制度存在的一个重大漏洞便在于党委（党组）在党内监督过程中缺乏明确职责，党委（党组）履行主体责任缺乏硬性规定，这严重影响了党内监督制度效能的发挥。落实党委（党组）监督的主体责任，是推动全面从严治党的关键所在。《监督条例》明确了党委（党组）监督中的主体责任，明确书记是第一责任人。此外，基于党委（党组）监督的重要性，《监督条例》对其监督的机制也作出了较为具体的规定，这些机制主要包括巡视监督制度、党内谈话制度、组织考察制度等。
（二）“左右”之间的同级监督
同级监督主要包括中央组织人员的相互监督以及纪委和党委之间的相互监督。中央组织人员的同级监督又主要表现为中央委员会成员之间的相互监督，其监督形式主要表现为在发现问题时“坚决抵制，并及时向党中央报告”。而纪委和党委之间的同级监督则是该次《监督条例》修订中的一个重点内容。从理论上而言，纪委和党委之间的同级监督在监督地位上应处于平等之关系。然而，由于纪委的双重领导体制，各级纪委除了接受上级纪委的领导外，还需要接受同级党委的领导。
实践中，党委对同级纪委的领导出现了异化，党委往往会通过“指示”等方式直接干预纪委履行监督职责，严重影响纪委监督职能的实现。为此，《监督条例》完善了纪委的监督机制和人事制度。首先，在确定纪委双重领导体制的基础上，明确纪委的“执纪审查工作以上级纪委领导为主，对线索处置和执纪审查在向同级党委报告的同时向上级纪委报告”。其次，在双重领导体制下，强化上级纪委对下级纪委的领导，下级纪委发现同级党委主要领导干部有问题的可以直接向上级纪委报告 ；下级纪委要定期向上级纪委进行述职报告。最后，在纪委主要人员的提名和考察方面，主要以上级纪委会同组织部门为主。通过上述制度的设计，使得纪委对同级党委监督的独立性大为增强，较好地解决同级党委与纪委监督存在的关系不平等问题。
（三）“自下而上”的民主监督
“自下而上”的民主监督，体现党内生活的民主性，有利于营造党内良好的民主环境。《监督条例》以民主集中制为基础，在篇章体例上同样以专章的形式规定了党的基层组织和党员的监督。
首先，在基层组织监督方面，党的基层组织在党的组织架构之中起着战斗堡垒的作用，其直面广大普通党员和人民群众，能较为直接地接收党员群众强烈反映的问题。为此，《监督条例》规定了党的基层组织的日常监督职责，明确了其具体的监督义务。
其次，在党员的民主监督方面，其不但是尊重党员主体地位，贯彻“民主集中制”基本原则的重要体现，也是党内监督体系中的重要内容。在现代政党政治运作中，民主政治是规范政党政治生活的核心内容，政党监督体系的构建必然要放到民主政治这个大前提中去考虑。《监督条例》中对党员的监督职责直接是以“义务”形式出现，明确规定了党员的监督、批评、揭发、检举等监督义务。
（四）党内监督与外部监督相结合
外部监督是较之于党内监督的监督模式，主要包括了国家机关、人民政协、各民主党派以及人民群众的监督。党的执政地位，决定了党内监督在党和国家各种监督形式中是最基本、第一位的。外部监督在党内监督制度中起到重要的补充作用，是党内监督制度不可或缺的部分。在具体内容上，《监督条例》规定了各级党委要支持和保证国家机关和人民团体的监督。而对于人民监督，《监督条例》在总则中规定了“坚持党内监督和人民群众监督相结合”的基本监督原则，党内监督和人民群众监督是对党组织和党员监督的两条重要的途径，党内监督和人民群众监督虽然各有相对独立的结构和功能，但二者之间相互补充、相互促进，在根本目标上是一致的。人民群众监督的方式主要通过媒体、新闻舆论监督，以及对公开之党务批评监督等方面内容。
三 党内监督制度运行机制的创新
如果说监督原理和监督运行模式的创新是党内监督制度在理论上的进步，那么监督制度运行机制的创新便是上述进步的具体体现。
（一）以德治党思想在党内监督制度运行机制中的体现
以德治党思想在新时期党内监督制度建设中得到了充分发挥，一些行之有效的监督机制得以反映于《监督条例》的修订之中，使党内监督制度富于时代性和创新性的特点。
第一，民主生活会制度。党的民主生活会制度有着悠久的历史传统，是党在长期的革命和建设实践中形成的优良作风，是以批评和自我批评为主旨的组织制度，对发挥党员自我监督有着重要的意义和作用。《监督条例》对民主生活会提出了具体要求，如规定中央政治局“每年召开民主生活会，进行对照检查和党性分析”，中央政治局成员应“自觉参加双重组织生活”，党的领导干部应“当经常开展批评和自我批评，敢于正视、深刻剖析、主动改正自己的缺点错误”，等等。
第二，自我约束机制。与民主生活会制度一样，强化党员领导干部的自我约束也历来是加强对党员领导干部监督的重要内容。一般而言，对党员领导干部的自我约束要求，往往见诸于党的各种宣传教育之中，例如“三严三实”专题教育活动，“两学一做”学习教育等。在此次《监督条例》的修订中，许多关于对领导干部自我约束的要求亦反映其中。《监督条例》在总则中规定了党的领导干部应强化自我约束，要通过加强党性修养、陶冶道德情操等方式，以达到永葆共产党人政治本色的目的。《监督条例》对自我约束机制的规定，使得对党员领导干部的自我约束要求转化成为了由党内法规直接规定的刚性约束，这些刚性约束是党员领导干部必须一体遵守，内化于心、外化于行的义务行为规范。党员领导干部的自我约束机制实际上也充分反映了党在新时期全面从严治党的新特点与新要求，是把“纪律挺在前面”的具体体现。
（二）关于监督执纪问责的新形式
正如前文所述，当前我国监督制度原理创新中的一个重要内容便是惩防并重，惩防并重的监督原理表现于纪委监督执纪问责的具体机制中，即表现为纪严于法，纪在法前，在党纪和国法之间划下了红线和底线。党内监督所指向的贪污腐化、生活堕落、行贿受贿、以权谋私等行为，有的涉及道德教化问题，尽管在法律上不作否定性评价，但依然不符合一个共产党人的身份和操守，触及党纪的红线 ；有的已经构成违法乃至犯罪，触碰到法律的底线。共产党人不仅要服从国家法律的管制，当然也要受到党内法规的约束，既不可触碰底线，也不可逾越红线。在相当长的一段时间内，由于种种原因，诸如在制度上存在党纪与国法混同状况 ；在主观意识上存在“党员干部只要不违法就没人管、不追究”等错误认识，使得党内监督执纪工作效能难以得到充分发挥，党内监督制度在很大程度上也难以顺利施行。针对上述问题，《监督条例》在纪委的监督执纪问责的机制上进行突破和创新，明确了监督执纪问责过程中纪在法前的原则。《监督条例》第七条规定了纪委监督执纪的“四种形态”，从纪法角度看，把纪律挺在前面，运用监督执纪“四种形态”是为防止党员领导干部滑向违法边缘 ；从党纪本身角度看，“坚持党内谈话制度”“抓早抓小”等制度是为防止党员领导干部滑向违纪状态。党内监督执纪问责的新形式，实质也反映出了党内监督执纪问责制度实施从事后向事前、事中转移的特点。
（三）关于对重点监督对象的监督
早在1962年11月，邓小平同志即提出了“党要管党”的论断，指出 ：“对执政党来说，党要管党，最关键的是干部问题。” 2015 年 2 月，习近平总书记在全面推进依法治国专题研讨班开班式上指出，全面依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”， 并在十八届中央纪委六次全会上再次强调，要抓住“关键少数”，破解一把手监督难题，领导干部责任越重大、岗位越重要，就越要加强监督。尽管对领导干部这个“关键少数”要加强监督并非新提出的问题，但是，也恰恰是由于该问题存在的长期性，反映出了其在制度机制建设中的挑战性和艰巨性。透过《监督条例》的规定，我们不难看出其对加强“关键少数”监督制度机制的努力和探索。首先， 《监督条例》在其总则中便明确规定 ：“党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。”因而，在整个监督制度的运行机制中，重点监督必然是其中最为关键的环节。其次，在对“关键少数”的具体监督机制的探索创新上，《监督条例》也作出了明确规定。例如，领导干部报告个人事项制度、述职述廉制度以及党的领导干部插手干预重大事项记录制度等，均是从不同角度加强对党员领导干部这个“关键少数”的监督。
微信号：whudnfg
最新公告：