中心副主任祝捷教授在《法学杂志》撰文：论合宪性审查的政治决断和制度推进——基于党的十九大报告的解读

内容提要：党的十九大报告作出“推进合宪性审查工作”的政治决断，为加强宪法实施和监督、维护宪法权威指明了制度化路径。推进合宪性审查工作，不能照搬照抄西方的违宪审查模式，而是应当在廓清合宪性审查基本概念的前提下，根据十九大报告的精神推进合宪性审查的制度和实践。十九大报告提出推进合宪性审查工作的原意，是通过合宪性审查加强党的领导，增强党中央权威和集中统一领导。因此，推进合宪性审查工作，应当借助现有的制度资源，建立以全国人大常委会为主体的合宪性审查制度，重在合宪性审查的能力提升，探索出一条中国特色合宪性审查的可行道路。

关键词：合宪性审查；党的十九大报告；全国人大常委会

党的十八大以来，国家宪法日的确立、宪法宣誓制度的形成和宪法纪念馆的建立，宪法权威的形式化特征逐渐显现。党的十九大报告提出：“加强宪法实施和监督，推进合宪性审查工作，维护宪法权威。”这是继党的十八届四中全会提出“健全宪法解释程序机制”后严推动宪法权威实质性发挥的重要政治决断。根据十九大报告，推进合宪性审查工作的政治决断已经形成，如何推动和落实十九大报告关于推进合宪性审查工作的具体任务，则需要进行精细化的构建和论证。“合宪性审查”是一个高度技术化的概念，与诸多概念容易发生混淆。推进合宪性审查又是一项政治性和法理性兼顾的工作，在路径选择上需要考虑周延。推进合宪性审查归根到底要落实在制度层面，因而需要检视现有制度资源，进行必要的制度准备。笔者结合党的十九大报告，拟从概念辩证、术语构建、模式选择和制度准备等方面，探讨推进合宪性审查工作的策略和方法。

一、概念辨正：合宪性审查和相关概念的关系

合宪性审查，不论在语言表述，还是部分制度细节上，与相关概念都有着形似或类似之处。合宪性审查的概念常常被误解，甚至被歪曲。

这种误解乃至于歪曲，是导致合宪性审查长期在政治场域受到质疑和批判的根本原因。与合宪性审查容易混淆的概念主要是两组：第一组是与合宪性审查有着形似关系的概念，如合宪性解释、合宪性推定等，这些概念和合宪性审查有着共同的前缀，即“合宪性”；第二组是与合宪性审查的部分制度细节有类似之处的概念，例如宪法适用、宪法审查、违宪审查、宪法解释等，这些概念都涉及到对于宪法的解释、对于被审查规范性文件的合宪性判断等。合宪性审查在概念空间上与前述形似或类似的概念有所重叠，但合宪性审查有着自身的特点。

合宪性审查是一项制度，包含制度的基本架构、制度的实施主体、制度的程序设计和制度的适用方法。与合宪性审查具有形似之处的合宪性解释、合宪性推定在本质上是一种解释规范性文件的方法，而不是一项制度。合宪性解释是一种宪法解释的方法，包括单纯解释规则和冲突规则：其一，单纯的解释规则，指宪法相关规定应在法律解释时直接发生一定影响；其二，冲突规则，数种可能的法律解释中应优先选择与宪法内容相符者，且当法律有违宪疑虑时，应当选择不违宪的解释。相对于学界对合宪性解释的认知相对统一，合宪性推定存在两种不同的理解：有学者认为合宪性推定和合宪性解释是同一范畴，具有相同的含义；有学者认为合宪性推定是合宪性解释的上位概念，合宪性推定是一种价值判断，而合宪性解释则是这种价值判断在解释方法上的展开。其间争论，本文无意作出评判。但无论何种理解，合宪性推定都是处于解释方法或者指引解释方法的层次，不涉具体制度安排。开展合宪性审查工作，必然在审查规范性文件合宪性时，涉及到解释方法的运用，因而合宪性解释和合宪性推定可以作为解释方法的备选项，作为一种支撑审查的解释方法以供选择。

合宪性审查以审查法律、法规和地方性法规等规范性文件的合宪性为制度重心，因而与宪法适用和宪法解释有着明显区别。宪法适用是一个外延广泛的概念，包括公权力机关依据宪法行使职权、开展活动的情形，也包括有权机关对规范性文件、公权力行为的合宪性进行审查的情形，还包括私主体运用宪法的情形。合宪性审查有有权机关对规范性文件的合宪性进行审查的活动，自然涉及到对于宪法的适用，因而是宪法适用的具体形式之一，但宪法适用的外延较之合宪性审查更加广泛，两者不能简单等同。宪法解释既是阐明宪法文本含义的法解释过程，也是有权机关对宪法进行解释的各类制度、程序的总称。合宪性审查在对规范性文件进行审查时，必然涉及到对于宪法文本含义的阐明和澄清，因而必然涉及对于作为法解释过程的宪法解释的运用。然而合宪性审查不同于抽象的宪法文本阐明，而是在审查规范性文件中，以被审查规范性文件为审查对象、以涉及之宪法条文为审查基准而为的宪法解释，是对于宪法文本的具体运用。同时合宪性审查有着独立、自洽的制度和程序，与宪法解释的制度和程序有交叠亦有差异。因此，合宪性审查必然涉及到宪法解释的运用，但绝不能与宪法解释简单等同。

合宪性审查是以维护法秩序统一为目的的活动，以维护法律体系的一致性、有序性和严谨性为价值取向。宪法审查的目的和价值取向亦是如此，宪法审查和合宪性审查在语义上可以相互替代，但从语用的角度，合宪性审查能够更加鲜明地体现前述价值取向。由于翻译和学术传播的原因，违宪审查在中国大陆学术界已经被约定俗成为宪法审查的替代性表述。谈及对规范性文件是否合宪进行审查时，违宪审查已经成为学术共同体的通用概念。合宪性审查和违宪审查之差异，除开违宪审查在一般观念中已经与“司法违宪审查”划上等号，而合宪性审查的主体则有着多种选择可能之外，更加重要的差异是两者在审查规范性文件是否合宪时，所秉持的方法论基础有所区别。合宪性解释以合宪性推定为其方法论基础，从维护法秩序统一的目的和维护法律体系一致性、有序性和严谨性的价值取向出发，在合宪与违宪的两可之间，宁作成“合宪”判断以维护现行法秩序的权威。而违宪审查则在语义上偏向“违宪推定”，容易造成对规范性文件之审查，以判断其为“违宪”为目的，因而与维护我国现行法秩序的价值取向并不兼容。合宪性审查较之违宪审查的表述更加周延，也更加符合审查规范性文件的价值取向。因此，有学者认为，遵循合宪性推定的逻辑，宪法审查的过程一般也是合宪性审查的过程，并不实际发挥违宪审查的否定性功能。

二、术语构建：基于本土政策资源和制度资源的解读

对于合宪性审查的概念理解，有学者认为，合宪性审查是一种“用语策略”，尽管与“宪法监督”和“违宪审查”这两个用语一样，但几乎没有多大的学术价值，其真正的意义则正在于这种用语策略本身，即通过巧妙的用语转换，寄寓了某种温和的、易于被接受的实践动机。仅仅将合宪性审查视作“概念美化”或者“用语策略”，显然是降低了“合宪性审查”这一概念的价值和意义。对于合宪性审查的概念，不能执着于西方宪法学所奠定的“违宪审查”框架，而

有必要从中国政策资源和制度资源中寻求自洽性的术语构建。

（一）合宪性审查在本土政策资源中的定位

对于十九大报告所提出的“合宪性审查”一词，必须放置于十九大报告的整体之中、放置于坚持全面依法治国的政治背景之中来理解和把握。“合宪性审查”一词，在十九大报告中位于第六部分“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”中的第四节“深化依法治国实践”。本节的写作思路，是沿着“党对全面依法治国的领导——维护宪法权威——立法——行政执法——司法——普法——对领导干部的具体要求”依次展开。“合宪性审查”的表述，位于其中“维护宪法权威”的部分。从更加宏观的视野，第六部分第四节“深化依法治国实践”，是习近平新时代中国特色社会主义思想的基本方略“坚持全面依法治国”的具体化。因此，对于“推进合宪性审查”的理解，应当沿着“坚持全面依法治国——深化依法治国实践——维护宪法权威”的思路展开，而不是落入中国移植西方式“违宪审查”的“西法东渐”轨道之中。

推进合宪性审查工作，并不是党的纲领性文件在十八大后第一次出现关于维护宪法权威的重大战略举措。党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中指出，“要进一步健全宪法实施监督机制和程序，把全面贯彻实施宪法提高到一个新水平”，提出了“宪法实施监督机制和程序”的概念。党的十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》在第二部分“完善以宪法为核心的中国特色社会主义法律体系，加强宪法实施”的第一节“健全宪法实施和监督制度”中指出：“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制。加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”再到十九大也是在“加强宪法实施和监督”的语境内提出的“推进合宪性审查工作”。综上，“合宪性审查”在中国特色维护宪法权威体制机制中的地位已经十分明晰：“宪法实施和监督制度”是维护宪法权威的总体性制度，而这个总体性制度由一系列具体的制度构成，党的纲领性文件先后提出的“宪法解释程序机制”“备案审查制度”和“合宪性审查”等都从属于这个总体性制度。合宪性审查必须服从于宪法实施和监督机制，在这个制度框架之内推进。

（二）本土制度资源和中国特色合宪性审查的术语建构

宪法实施和监督机制的规范渊源从何而来呢？考察宪法和立法法，宪法实施和监督是全国人大及其常委会的职权。根据我国《宪法》第62条第1项和第67条第1项，全国人大及其常委会负责监督宪法的实施，全国人大常委会负责宪法解释。我国《立法法》的相关条文对上述两个条款进行了具体化。显而易见，宪法将宪法实施和监督的职权分配给了全国人大及其常委会，全国人大及其常委会为行使这一职权，享有宪法解释、规范性文件审查等权限。合宪性审查作为宪法实施和监督机制的具体制度，因而也属于全国人大及其常委会的职权范围。中国特色的合宪性审查，在术语构建上不能脱离上述政策背景和制度框架，而必须依托上述具有浓郁中国特色的政策资源和制度资源。结合十九大报告和我国宪法、立法法的规定，合宪性审查在中国语境下，可以定义为全国人大及其常委会对规范性文件是否合宪进行审查的制度、程序和方法的总称。中国特色合宪性审查与西方违宪审查的根本区别，就是中国特色合宪性审查坚持人民代表大会制度，排除可能妨碍人民代表大会制度的其他审查制度。

无论是宪法还是立法法，在关于人民代表大会制度的规范中，都没有关于“合宪性审查”一词的表述。“合宪性审查”是一个由学理语言转化而来的政策语言，尚未转化为规范语言。宪法和立法法中和合宪性审查发挥着类似功能或与合宪性审查有着紧密关联的规范，主要有关于全国人大及其常委会负责监督宪法实施的规定；关于全国人大常委会负责解释宪法的规定；关于全国人大及其常委会撤销与宪法相抵触的法律、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例的规定（《立法法》第97条）；关于全国人大常委会在规范性文件备案过程中对规范性文件是否抵触宪法进行审查的规定（《立法法》第98条和第99条第3款）；关于全国人大常委会根据有关主体的要求或建议审查规范性文件是否抵触宪法的规定（《立法法》第99条第1款、第2款）等。

这些规定都涉及到对于规范性文件是否与宪法相抵触的审查和判断问题，因而是支撑合宪性审查术语的规范条款。其一，宪法和立法法规定了合宪性审查的主体，即全国人大及其常委会，并界定了全国人大和它的常委会之间的关系，为中国特色合宪性审查明晰了主体要素；其二，宪法和立法法对于宪法解释权限的规定，实现了审查权和解释权的统一，为有权机关行使合宪性审查职能明确了方法要素；其三，全国人大及其常委会有权撤销违背或抵触宪法的规范性文件的规定，明确了规范性文件违背或抵触宪法将导致被撤销的后果，确立了合宪性审查的效力要素；其四，应有关主体要求或建议而为的审查，以及在备案过程中的审查，分别确立了被动审查和主动审查两种审查启动方式及对应的程序，为合宪性审查确立了程序要素。

对比西方违宪审查最为典型的司法违宪审查制度，中国特色的合宪性审查有着鲜明的特征：其一，中国特色的合宪性审查以最高国家权力机关及其常设机关为主体，也是由承担主要立法功能的国家机关承担合宪性审查职能，与由司法机关承担合宪性审查功能的体制相比，体现了“人民当家作主”的政治逻辑和民主集中制的政权组织方式；其二，中国特色的合宪性审查在方法要素和效力要素上体现了合宪性审查符合规律性的一面，宪法解释和对违反宪法的规范性文件的处理方式，都可以与中国特色合宪性审查兼容，中国特色的合宪性审查之所以具有维护宪法权威和加强宪法实施的监督的功能，也能够通过这两个方面获得了证立；其三，中国特色的合宪性审查，在启动方式和程序上更加类似于立法机关审议议案的程序，而不体现为两造对抗的司法程序。

三、模式选择：党的领导和人大主导的实践逻辑

采取何种模式构建中国特色的合宪性审查制度，是中国宪法学界讨论最为热烈的话题之一。十九大报告提出“推进合宪性审查工作”后，很多学者形成了一些方案和思路。十九大报告是一个整体，对于十九大报告所提出的具体任务和工作举措，首先要精析原文，廓清精神实质和丰富内涵，其次要将具体任务和工作举措，放置在十九大报告提出的总体框架、核心观点和理论创新中理解，明晰具体任务和工作举措的提出背景和目的。基于此，合宪性审查的模式选择，不能对西方以司法机关为主要载体的“违宪审查”模式亦步亦趋，也不能转换概念，以“中国特色”为名，填充西方“违宪审查”模式的内容，而是需要通过对十九大报告和我国现行合宪性审查制度的制度资源，寻找符合中国国情和更加适应中国现实需求的合适路径。

（一）十九大报告中关于“推进合宪性审查工作”的原意剖析

十九大报告提出“合宪性审查”时，并没有直接和孤立使用“合宪性审查”一词，而是表述为“推进合宪性审查工作”，这个动宾短语是一个完整的表述。在理解十九大报告关于“合宪性审查”的表述时，必须完整和准确。对于“推进合宪性审查工作”，“推进”和“工作”是两个关键性表述：一是“推进”的表述，而没有使用“建立”的表述，表明在政治决断的层面，合宪性审查是一项被认为有基础的工作，并不是一项需要进行从头开始进行根本性谋划的工作；二是“工作”的表述，而没有使用“制度”“机制”或其他类似表述，表明在政治决断层面，合宪性审查的制度或机制已经形成，所需推进者是基于已经形成的制度或机制而开展的“工作”，而不是对现有合宪性审查的制度或机制的重构和变革。

前文已述，“推进合宪性审查工作”在十九大报告中被置于“坚持全面依法治国——深化依法治国实践——维护宪法权威”的脉络之中。在这个脉络中，“推进合宪性审查工作”是十九大报告所安排的一项具体工作，从属于“维护宪法权威”和“深化依法治国实践”等中观层次的安排，而“维护宪法权威”和“深化依法治国实践”又从属于“坚持全面依法治国”这个宏观层次的基本方略。因此，推进合宪性审查工作，是落实习近平新时代中国特色社会主义思想基本方略的一项具体工作。理解“合宪性审查”，不能脱离政治决断的背景和内涵。习近平新时代中国特色社会主义思想明确中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导。习近平新时代中国特色社会主义思想基本方略第一条指出，坚持党对一切工作的领导。在“坚持全面依法治国”部分，十九大报告明确指出：必须把党的领导贯彻落实到依法治国全过程和各方面。在组织构造上，十九大报告提出“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导。”坚持党的领导，以制度创新和制度建设实现党对一切工作的领导，是理解“合宪性审查”最大的政治背景，也是“推进合宪性审查工作”的根本政治决断。

十九大报告提出推进合宪性审查工作，目的不是削弱、取消党的领导，不是对于西方政治体制的让步和退缩，更不是去刻意迎合西方政治体制设定的标准。从十九大报告推演出的政治决断原意观察，推进合宪性审查工作，一是要借助原有的制度资源，加强合宪性审查工作，让合宪性审查工作开展起来；二是要通过合宪性审查，加强宪法权威，保证国家政令统一，以制度维护中央权威，体现党对法治中国建设和一切工作的领导。

（二）党的领导和人大主导的模式选择：全国人大常委会为主体的合宪性审查模式

十九大报告指出，世界上没有完全相同的政治制度模式，政治制度不能脱离特定社会政治条件和历史文化传统来抽象评判，不能定于一尊，不能生搬硬套外国政治制度模式。合宪性审查在世界上也没有完全相同的模式。美国以司法机关为主体的“司法违宪审查”虽然是最早成型的合宪性审查模式，但并非是全世界各国都采取用的模式。德国、奥地利、荷兰等欧洲大陆国家以宪法法院这一特设机关作为合宪性审查主体，形成了独具特色的特设机关审查模式。英国长期以来以立法机关为合宪性审查主体，直到2005年“宪政改革”后才改为司法机关审查模式法国则形成了以宪法委员会作为主体的合宪性审查模式，而且和美国、德国、英国等国采取的“立法后审查”制度不同，法国宪法委员会采取的是“立法前审查”制度。即便是在二战后学习美国“司法违宪审查”的曰本，由于其制度传统和法院体制的原因，与美国最高法院的合宪性审查模式相比，也有着很大区别。由此可见，即便在西方政治话语中，合宪性审查的模式选择也不是“定于一尊”。因此，那种认为只有“司法违宪审查”才是唯一合宪性审查模式，中国也必须选择和美国类似的“司法违宪审查”模式的观点，是没有任何实践基础和事实依据的。

推进合宪性审查工作，关键不是建构新的模式，成立新的机构，而是让现有的制度资源发挥作用。如果把合宪性审查作为“宪法之牙”，十九大报告所指出的“推进合宪性审查工作”并不是要“让宪法长出牙”，而是要让宪法已经有的“牙”能够用起来，发挥实际作用。以全国人大常委会为主体的中国特色合宪性审查模式，是最符合十九大报告原意，也是在中国当下语境下最能让“宪法之牙”发挥实际作用的制度，是推进合宪性审查工作可以倚重的制度资源。

第一，全国人大常委会为主体的合宪性审查模式，有利于党对合宪性审查工作的领导，是与人民代表大会制度相适应的模式。全国人大常委会是全国人民代表大会的常设机关，也是将党的意志通过法律程序转化成为国家意志的主要渠道。作为最高国家权力机关的常设机关和主要立法机关，以全国人大常委会作为职司合宪性审查的主体，能够体现党对合宪性审查工作的领导，也能够支撑合宪性审查工作的民意正当性，将党的领导、人民当家作主、依法治国的统一关系体现在合宪性审查工作之中，不至于产生司法违宪审查模式下的“合宪性审查正当性争议”。

第二，以全国人大常委会为主体的合宪性审查模式运行多年，已经形成了相对完备的规则体系，也积累了丰富的经验。宪法和立法法规定了全国人大常委会开展合宪性审查的基本制度框架和原则，全国人大常委会经过多年积累，已经形成了以法规备案审查为基础的合宪性审查制度，在组织层面成立专门的法规备案审查机构，在规则层面制定出台《全国人大常委会法制工作委员会法规、司法解释备案审查工作规程（试行）》《全国人大常委会法制工作委员会对提出审查建议的公民、组织进行反馈的工作办法》等，形成覆盖审查工作主要环节的规则体系，在实践层面已经形成了常态化的法规备案审查工作。可以说，全国人大常委会为主体的合宪性审查已经有了较好的基础，足以作为推进合宪性审查工作的支撑。

第三，全国人大常委会为主体的合宪性审查模式是制度成本最小、人民群众接受度最大的模式。将合宪性审查职能从全国人大常委会中划转至其他国家机关，或者成立新的国家机关职司合宪性审查职能，固然能够在表面上体现对于合宪性审查工作的重视，也能够收获一定的舆论效果。但期间需要统筹解决编制、人员、职能、机构和场地等问题，还需经过试点、立法等环节，同时需要考虑人民群众对于新机构的认知度和认受度。相应的，全国人大常委会已经具有了良好的制度基础和群众基础，能够节约大量的制度成本，继续职司合宪性审查因而也是最符合制度经济原则选择。

四、制度准备：本土制度资源的技术精进

合宪性审查不仅要树立正确的政治意识，明晰推进合宪性审查工作的政治定位，也需要在技术层面完善相关的体制机制和审查技术。借助本土制度资源推进合宪性审查工作，是十九大报告作出政治决断的原意。全国人大常委会为主体的中国特色合宪性审查制度是推进合宪性审查工作的模式选择。然而，这并不意味着现有的制度就完备无缺。之所以十九大报告要将“推进合宪性审查”作为政治决断加以专门强调，之所以学术界对现有的合宪性审查制度有着如此之多的质疑和讨论，之所以人民群众对于推进合宪性审查有着如此高度的期待和要求，正是因为现有的制度存在诸多需要精进之处。为落实十九大报告提出的要求，使得合宪性审查在维护宪法权威、加强宪法实施和监督方面发挥更加显着和更加重要的作用，需要在技术层面进行必要的精进，以为推进合宪性审查工作进行制度准备。

（一）推进合宪性审查工作的组织精进

全国人大常委会为主体的合宪性审查模式，是按照十九大报告推进合宪性审查工作的制度载体。然而全国人大常委会的职能范围非常广泛，涵盖立法、监督、财政预算等各方面，而且全国人大常委会的工作方式主要是举行会议，会议的会期有限、议程容量也有限。同时，由于全国人大常委会的性质和工作方式，全国人大常委会对于规范性文件合宪性审查的主要功能是决断性的，而非技术性、操作性的。对于规范性文件合宪性审查所涉及的大量法技术问题，需要在工作机构的层次予以解决，作为全国人大常委会决断的参考和依据。因此，需要在全国人大常委会内部确定常态化的合宪性审查工作机构。

目前，学术界已经提出合宪性审查制度的方案，如有学者提出在全国人大专门委员会中新设“宪法委员会”，也有学者提出设立和全国人大常委会平级的“宪法委员会”等。这些方案都涉及巨量的制度改革，也与全国人大常委会为主体的合宪性审查模式有所偏离，并非最适合中国当下方案。笔者建议，将目前负责规范性文件备案审查的全国人大常委会法制工作机构（即法制工作委员会，以下简称“法工委”）加挂“合宪性审查工作委员会”的牌子，从而正式确立法工委之合宪性审查工作机构的地位。

法工委作为合宪性审查工作机构是合适的。其一，法工委当前就是法规备案审查的主要工作机构，由法工委继续承担合宪性审查工作，有利于保持制度本身的相对稳定性，不需要经过复杂的修宪程序，修改法律的工作量也相对较小，也容易为现有体制所接纳和包容，因而有着较强的现实可能性和经济性。其二，法工委同时也是全国人大常委会香港特别行政区基本法委员会和澳门特别行政区基本法委员会的工作机构，这两个基本法委员会也是采取“加挂牌子”的方式依托法工委开展工作。全国人大常委会对于香港基本法的五次解释和对于澳门基本法的解释，都是由加挂了两个基本法委员会牌子的法工委承担具体工作，在解释宪制性法律和运用宪制性法律解决现实问题方面，法工委已经积累了丰富的经验，完全可以胜任合宪性审查工作。其三，两个基本法委员会以加挂牌子的方式依托法工委开展工作且运行良好，表明以“加挂牌子”这一方式确定法工委作为合宪性审查工作机构也是有前例可循的，从而能够尽量小的降低推进合宪性审查工作的阻力。

（二）推进合宪性审查工作的能力精进

推进合宪性审查工作有着两条进路可供选择：其一，强化合宪性审查的程序构建；其二，提升推进合宪性审查的能力。对于前者，其逻辑起点是现有的法规备案审查机制和法规审查机制之所以未能发挥预期效果的重要原因，在于缺乏合适的程序机制，从而将建构科学合理的程序机制作为解决问题的途径。然而，如果注意到全国人大常委会近几年在加强法规备案审查和规范性文件审查方面的工作，相应的程序机制已经在立法法和全国人大常委会的内部工作规则中建立，而且已经积累了一定的制度运用经验。而部分学者提出的加强程序机制建设的建议和方案，大多以建立对抗性审查程序或类司法程序为目的，试图在全国人大常委会内部创造一个“司法违宪审查”的机制。这些思路暂且不论其是否与十九大报告所形成的政治决断相符合，而且对抗性、类司法性的审查程序如何与全国人大常委会现行以审议议案为中心的工作机制相兼容，并非不存在疑义和障碍。

因此，与其将推进合宪性审查工作的重心放在模式选择和程序构建上，不如更加关注合宪性审查的能力提升问题。十九大报告指出，领导13多亿人的社会主义大国，我们党既要政治过硬，也要本领高强。合宪性审查政治性和技术性兼备，推进合宪性审查工作是一项复杂而又精细的工作。再精妙的组织构造和程序构建，都需要相应的能力予以支撑。而如果有了尚超的能力，即便是组织构造和程序构建并非完美，也能够获得补足。因此，提升合宪性审查的能力，是较之模式选择和程序构建更加重要的工作。考虑到合宪性审查工作开展的现状，结合十九大报告关于推进合宪性审查的原意，当前急需提高的能力主要有政治控制能力、宪法解释能力、案件遴选能力和说理论证能力等。

提高政治控制能力和宪法解释能力，保证合宪性审查能够实现十九大报告规定的目的。合宪性审查是法治社会将政治问题转化为法律问题，并以法治思维和法治方式解决政治问题的途径。按照十九大报告的原意，推进合宪性审查工作的直接目的是加强宪法权威，根本目的是加强和完善党的领导，完善党中央权威和集中统一领导。提升合宪性审查能力，应当将提高政治控制能力放在首位。合宪性审查的政治控制过程，体现为对宪法的解释和运用过程，因而提高政治控制能力需要增强宪法解释能力。高超的宪法解释能力，有助于通过宪法解释阐明政治原意，确保合宪性审查的政治方向。为此，审查主体应当善于通过宪法解释在宪法适用过程中实现政治控制，推动审查主体善于运用合宪性审查维护宪法威权，保证国家法制统一和中央政令畅通。同时，审查主体也应当具有足够的能力控制合宪性审查的发展方向，保证合宪性审查始终处于党的领导之下，避免合宪性审查成为削弱党的领导的工具。

提高案件遴选能力和说理论证能力，推进合宪性审查工作有序开展。在十九大报告已经提出推进合宪性审查工作的背景下，合宪性审查已经成为社会关注的焦点。如何启动合宪性审查，以具体案例的形式传递合宪性审查的政治原意，是推进合宪性审查工作当前需要思考的重点也是难点。提高案件遴选能力，选择具有典型意义，能够起到示范作用，又具有政治上的可控性，能够避免政治争议的案例，作为合宪性审查的对象，展现合宪性审查的效果。同时也需要提高说理论证能力，善于运用法治话语表达政治意涵，充分论证合宪性判断之结论在法理上的正当性和合理性，从而增强合宪性审查的认受性和认可度。

五、结语

推进合宪性审查工作是十九大报告提出的重大任务，对于加强宪法权威，推动宪法实施和