2021年7月1日，习近平总书记在庆祝中国共产党成立100周年大会的讲话中庄严宣告，我们党已经“形成比较完善的党内法规体系”这一重大成果来之不易，是我们党推进党内法规制度建设的一座里程碑。2022年10月，党的二十大胜利召开，对党内法规体系建设又作出了新的部署，强调“以党章为根本，以民主集中制为核心，完善党内法规制度体系”。从“比较完善”迈向“完善”，标志着党内法规体系建设已经进入新的阶段、面临新的任务、有了新的要求。
为推进党内法规体系走向完善，中共中央于2023年4月印发《中央党内法规制定工作规划纲要（2023~2027年）》（以下简称《规划纲要》），对今后一个时期内的中央党内法规制定工作进行顶层设计，明确了党内法规制度建设的重点任务和具体要求。对于建设“完善的党内法规体系”而言，《规划纲要》是体系健全的“全景图”、内容完善的“催化剂”、贯彻落实的“指南针”，系统回答了“是什么”“做什么”“怎么做”等问题，为高质量构建党内法规体系、深入推进完善的党内法规体系建设进程进行谋篇布局，提供了路径指引。
一、以《规划纲要》为党内法规体系布局优化提供“全景图”
治国必先治党，治党务必从严，从严必依法度，法度必成体系。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）就明确将“形成完善的党内法规体系”作为立规目标，并在第十五条规定通过“科学编制党内法规制定工作五年规划和年度计划”来构建党内法规体系。
那么，如何构建一个内容科学、逻辑严密、系统完备的党内法规体系呢？从形式逻辑而言，一个概念的核心问题无非是内涵和外延两方面。随着党内法规概念内涵逐渐形成共识，能否对外延进行合理划分，就成为构建党内法规体系的关键，即如何形成合理的体系框架和宏观布局。这一问题包括两个面向：一方面是纵向的架构，涉及党内法规的效力位阶，目前的“党章—中央党内法规—部委党内法规—地方党内法规”的层级划分没有过多争议；另一方面则是横向的布局，对此，理论界与实务界都进行了一系列的探索。
在理论界，学者们形成了名称划分模式、法律体系模式、党章体例模式以及党的建设模式等诸多代表性观点。而实务界也在实践中不断寻求符合实情的“最优解”。2013年，党中央发布《中央党内法规制定工作五年规划纲要（2013～2017年）》，这是党的历史上第一次编制党内法规制定工作五年规划，从“党的领导和党的工作”“党的思想建设”“党的组织建设”“党的作风建设”“党的反腐倡廉建设”“党的民主集中制建设”等方面对党内法规制定工作进行规划。此时并未专门针对党内法规体系进行框架布局，但却蕴含着体系化、系统化的理念，在结构划分上倾向按照党的建设进行细化。
2016年，中共中央印发的《关于加强党内法规制度建设的意见》首次明确党内法规制度体系的基本框架，提出了“1＋4”的模式，即在党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度四大板块。“1＋4”框架以“规范主体、规范行为、规范监督”相统筹为原则，一方面突出党章的根本地位，另一方面努力覆盖党执政治国的方方面面，同时又保留党内法规体系的开放性，为该体系的发展和完善预留空间。2018年印发的《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018～2022年）》（以下简称“第二个五年规划”）便采用这一框架，分别就完善党的组织法规、党的领导法规、党的自身建设法规和党的监督保障法规作出部署。
在对党内法规体系的规划布局上，2023年《规划纲要》是对前两个五年规划和相关文件的守正创新，“守”中有“创”、稳中有进，描摹出完善的党内法规体系的全景图。
在“守正”方面，《规划纲要》同样按照“1＋4”的基本框架对完善的党内法规体系进行布局，保持了党内法规体系现有的秩序和稳定，避免出现制度层面的突变，更好发挥党规之治的“稳预期、利长远”保障作用．而在“创新”方面，《规划纲要》与时俱进，在党内法规体系布局上进行了必要创新，呈现出三方面的内容。
第一，突出完善“两个维护”制度的特殊重要性。习近平总书记深刻指出：“‘两个维护’是党的最高政治原则和根本政治规矩。”中国共产党作为世界上最大的马克思主义执政党，既有大党的优势，也有大党独有的难题．如何确保这个拥有9800多万名党员、500多万个基层组织的大党能够保证全党“一盘棋”而非“一盘沙”，关键就在于确保全党做到“两个维护”。这不仅靠各级党组织和全体党员的自觉，更要靠制度的约束。因此，坚持完善“两个维护”制度保障被纳入习近平总书记关于依规治党重要论述的“十个坚持”，也成为《规划纲要》的首要内容。《规划纲要》从健全用习近平新时代中国特色社会主义思想武装全党、教育人民的制度，健全党中央对重大工作的领导体制等六个方面完善“两个维护”制度，确保全党团结统一、行动一致。
第二，重新排布“党的领导法规”与“党的组织法规”顺序。前后顺序的变动虽然只是形式上的调整，其背后却反映着观念上的变化。以往，按照“规范主体、规范行为、规范监督”的原则和顺序，第二个五年规划纲要等文件均是将“党的组织法规”置于“党的领导法规”之前。然而，正如宪法和党章所规定，“中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征”，必须坚持和加强党对一切工作的领导。在布局上将“党的领导法规制度”前移，不仅是强调党的领导法规制度的重要性，更是顺应党的领导决定性、根本性地位的现实举措。
第三，各项具体任务部署的布局归类更具新意。优化党内法规体系布局，不是纯粹为了形式美观，而是为了实用，其目的在于使现行有效的近4000部党内法规各就其位、各行其能，避免交叉重复、错综杂乱。《规划纲要》进一步细化布局分类，更加突出实质分类标准，能够使各党内法规更好归类。例如，以往的五年规划和中央办公厅法规局于2017年编写的《中央党内法规和规范性文件汇编》等文件，就将《中国共产党纪律处分条例》或置于反腐倡廉建设法规板块，或置于监督保障法规板块，这就偏离了纪律处分条例作为“党的纪律建设”制度依据的职能定位和规范内容。《规划纲要》则明确《中国共产党纪律处分条例》作为“纪律建设制度”的本质，归入党的自身建设法规制度板块；同时又区分纪检制度和监督制度，并将二者置于党的监督保障法规制度板块。
二、以《规划纲要》为党内法规体系内容完善提供“催化剂”
《规划纲要》分为完善“两个维护”制度、党的领导法规制度、党的组织法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度五个部分，并围绕这五个部分共提出了28项制度部署，又进一步明确诸多的具体规范和要求。基于此，《规划纲要》形成了宏观、中观、微观三个层级的内容，有效充实了党内法规体系内容，为深入推进完善的党内法规体系建设进程提供了“催化剂”。
就宏观层面而言，《规划纲要》充实了五个方向的内容，可以从两个视角来认识。第一，《规划纲要》在原有“1＋4”的基础上着重单独规划“两个维护”制度保障，充实了党内法规体系的空间。但值得注意的是，目前完善“两个维护”制度的部分并非对现有党内法规“1＋4”体系的突破，其中的诸多内容仍归属于原先的“1＋4”板块，只是在立规目的和功能上能够更直接地指向“两个维护”制度保障。如《党中央决策议事协调机构工作条例》作为调整党中央决策议事协调机构这一党的组织形式的党内法规，仍属于党的组织法规板块，但由于党中央决策议事协调机构发挥的职能是对相关重大工作进行顶层设计、统筹协调等，更直接发挥党对重大工作的领导作用。第二，《规划纲要》坚持问题导向与目标导向，明确了完善五个部分制度的目的与落脚点，如完善“两个维护”制度的目的是保证全党团结统一、行动一致，完善党的领导法规制度的目的是保证党总揽全局、协调各方，完善党的组织法规制度是为了全面贯彻新时代党的组织路线，完善党的自身建设法规制度建设是为了坚定推进党的自我革命，完善监督保障法规制度是为了持续激发党员干部秉公用权、干事创业。明确各项制度建设的目的，一方面能保证规范制定能够有明确的立规目的，从而保证立规方向不偏移；另一方面，也能为检验后续制度建设实效提供标准和参考，在某种程度上有助于推动党内法规实施评估制度的落实，促进完善的党内法规体系建设的良性循环。
就中观层面而言，《规划纲要》与时俱进拓展了诸多新的制度机制。如2018年全国组织工作会议提出并阐述了新时代党的组织路线，2022年新时代党的组织路线载入二十大党章。为了适应组织工作发展的现实需求，党的组织法规制度不再局限于原先划分的“党的组织类”“党内选举类”“组织工作类”和“象征标志类”，而是按照新时代党的组织路线的布局，将“干部工作”“人才工作”一并纳入党的组织法规。此外，《规划纲要》还适应党的二十大部署，新增了“健全党员干部政治能力建设制度”“完善增强党组织政治功能和组织功能的制度”“健全党的工作防错纠偏机制”等制度内容，确保党内法规体系吸收党的最新理论成果和实践经验，并将其固定为党内法规制度，确保党内法规体系不断与时俱进并渐趋完善。
就微观层面而言，《规划纲要》提出了制定修订一批重要党内法规的新任务．如制定《党中央决策议事协调机构工作条例》《贯彻落实党中央重大决策部署条例》《中国共产党领导外事工作条例》《中国共产党中央组织选举工作条例》《中国共产党思想道德准则》等，修订《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党党内监督条例》《中国共产党巡视工作条例》等。这一系列的部署，不仅能够完成部分重要领域中党内法规从无到有的转变，而且能推动部分重要规定与时俱进地发展，弥补制度缺漏、实现有规可依。基于此，«规划纲要»的目标任务如同一块块拼图，逐步填充并最终形成完善的党内法规体系。
三、以《规划纲要》为党内法规体系建设进程提供“指南针”
《规划纲要》坚持系统观念，提出要“推动党内法规立规、起草、审核、审议批准、解释、备案审查、清理、督促落实、宣传教育、理论研究等各项工作得到全面加强改进”，实现党内法规工作全链条、全方位提质增效，成为深入推进完善的党内法规体系建设进程的“指南针”。以落实《规划纲要》为抓手，深入推进完善的党内法规体系建设进程还存在以下几方面的发力点。
第一，细化配套立规。配套完备是党内法规体系建设的要求和标准之一，在制定准则、条例等基础主干党内法规的同时，有必要作出配套规定，从而增强制度可操作性。一方面，要制定相关中央党内法规，如《规划纲要》提出要制定推动《中国共产党中央委员会工作条例》贯彻落实的配套制度，确保党中央对涉及全党全国性的重大方针政策问题的领导。另一方面，要加强部委党内法规和地方党内法规作出的配套立规，《制定条例》第十条、第十一条明确“配套规定”是制定部委党内法规和地方党内法规的重要事项，中央纪委以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委在必要时应当积极细化配套立规，确保党中央决策和中央党内法规在各部门各领域各地区落实落地。在细化配套立规的同时还要加强对配套立规的规范和监督。就规范而言，《规划纲要》进一步提出制定《规范地方党委政策性文件制定工作规定》，解决文件配套出现的问题；就监督而言，要通过备案审查等方式确保配套立规的政治性、合法合规性等，始终保证党内法规体系上下协调、位阶有序。
第二，注重程序性立规。当前，党内法规制度建设从偏重于实体性立规，逐渐走向实体性与程序性立规的并重。随着党内法规体系的不断完善，在纪检监察领域已经出台了《中国共产党处分违纪党员批准权限和程序规定》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》等程序性较强的党内法规。《规划纲要》作出要研究制定《党委（党组）重大决策程序规定》和修订《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》等党内法规的部署，体现出对程序性立规的重视。在追求内容科学的同时，也要力求程序严密，确保党的工作和党员行为都有可循的程序和制度轨道。
第三，推进法典化进程。法典是制度规范体系中更为高级的形态，标志着这一规范体系已经有成熟的内容。习近平总书记曾对国家法律领域的法典化作出重要指示，提出“适时推动条件成熟的立法领域法典编纂工作”。《规划纲要》提出要“探索推进党的组织法规法典化”，是对党内法规体系建设的一项重大创新。推进党的组织法规法典化，指明了推进完善的党内法规体系建设的新方向，而党内法规领域的法典出台将成为完善的党内法规体系的重要标志之一。推进法典化进程，要注重三个“适”：一是时机适合。目前《规划纲要》的部署明确“适时推动”，意味着法典化不是一蹴而就的，而是要结合时机循序渐进，只有领域内的法规制度足够成熟、推进法典化调研、论证等工作扎实到位之后，才能迎来适合的时机。二是程度适配。推进法典化，势必涉及对哪些领域、哪些层级的党内法规进行法典化、形成多少部法典、法典涵盖内容多少等程度问题，法典化并不意味着越全面就越好，而是要与党内法规制度建设的现实情况和制度需求相适配。三是方式适当。方式问题涉及法典化的实现，有学者指出法典化主要包括编纂式、汇编式两种基本方式，也有学者提出党内法规要采取“体系型编纂”方式，而法典化同时还涉及制定与清理等其他工作，是一项系统性极强的工作，因而必须采取适当的方式来推进党内法规领域的法典化进程。
第四，强化贯彻执行。《规划纲要》将党内法规的贯彻执行定位为“关键”，强调把“党章党规实施摆在更加突出位置”。推进完善的党内法规体系建设，不仅要形成一套制度体系，更要把制度落到实处，将制度优势转化为治理效能。这就要求在构建党内法规体系的同时要强化党内法规的贯彻执行，避免党内法规成为“纸老虎”“稻草人”。反过来说，制度只有通过贯彻执行才能得到实践的检验，才能在实施中查漏补缺、发现问题。因此，要形成立规与执规的双向良性互动格局，通过党内法规的贯彻执行，使各项制度得到充足的检验，进而推动党内法规体系不断完善。
《规划纲要》已经发布一年有余，其中有诸多制度已经出台实施并取得一定的成效。在新征程上，《规划纲要》的部署落实将进一步推进完善的党内法规体系建设进程，进而充分发挥党内法规的两个重大作用，为进一步发挥依规治党的政治保障作用提供坚实的制度根基。
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