熊娜、段磊：党内法规调整范围的政治性标准

编者按：

《党内法规调整范围的政治性标准》一文，系武汉大学党内法规研究中心博士研究生熊娜、副教授段磊发表于《河南社会科学》2023年第12期的学术论文。全文如下：

党内法规的调整范围是指党内法规作用于特定对象或事务的界限，是党内法规基础理论研究中的重要议题。针对这一议题，学界受法律关系、政党自治规范等在先理论的影响，以党内法规是否仅限于调整“党内”主体为论争焦点、以主客体之间应然的权利义务关系为立论重点，分别建构起党内关系和党务关系两种学理认知。但遗憾的是，党内关系与党务关系在理论推演上均存在着一定的局限性，难以从根本上回应党内法规制度建设的客观实践。基于此，本文拟在回顾和反思既有研究局限性的基础上，结合党内法规的生成环境和演进历程，探寻并分析影响党内法规调整范围的关键性因素，以期为认识党内法规的调整范围提供新的思路。

为确定党内法规的存在和适用空间，学界多以中国共产党这一特定主体为核心，结合相关的政党治理活动，抽象提炼出在主体、客体、权利义务等方面具有内在统一性、可以合并为同一类型、体现自身规律性的社会关系，并通过社会关系向党内法规关系的转化，实现党内法规调整范围的固定化和模式化。不过，由于立场和观察视角的不同，不同学者对党内法规调整范围的界定并不一致，由此形成党内关系和党务关系的观点论争。在党内关系一方看来，政党制定的规范是政党自治理念的具体表现，原则上只能对政党内部成员赋予权利或科以义务。因此，按照相关主体是否具备党内某种身份或资格的标准，理想的党内法规调整范围应以党内法规之“内”为限，即主要围绕党组织、党员相互间关系展开，要尽量避免涉及非党组织和党外群众，否则相关制度规范就需要向国家法律转化。党务关系一方则认为，中国共产党独特的政党地位能够使党内法规不限于调整“党内”，而是涵盖“党内”“党外”这两大场域。据此，可将具有“党内”“党外”不同身份的主体统合在公认并共通的“党务”概念之下，继而以党的领导和党的建设活动为依托分别提炼党内法规调整的关系类型。这样一来，党内法规调整的党务关系就当然包括因党的建设活动而在党组织、党员之间形成的党内治理关系，以及因党的领导活动而在党组织与非党组织、党员与党外群众之间形成的党的领导关系。

尽管在党内法规能否调整“党外”主体的问题上，党内关系和党务关系存在着难以调和的矛盾，但两方的推导过程均属于对党内法规调整范围的应然性演绎，试图在党内法规和国家法律等规范类型之间建立起明确的理论界分标准，体现出以理性逻辑超越经验逻辑的特征。除依据政党自治一般原理进行学理推演的党内关系外，按照中国共产党“对内”开展党的建设活动、“对外”开展党的领导活动逻辑搭建的党务关系，也潜在地接受国家法律调整范围等在先理论的规训，通过对党的领导关系的严格限定，尝试在国家法律等规范类型的“应有”调整范围之外反向划定党内法规“应然”的存在空间。不可否认的是，通过应然的理论建构阐释党内法规的调整范围，既有助于对党内法规的内容与框架进行整体性观察，也有助于全方位把握党内法规之于适用对象的评价指引功能，是党内法规理论研究应有的目标追求。然而，对于党内法规这一具有充分中国特色的规范类型来说，其调整范围在很大程度上并非先验的理论产物，而更多是中国共产党管党治党、治国理政实践历程中的经验产物。这主要是因为，中国共产党创造出党内法规这一制度形式，从根本上是为解决其在现实实践中遇到的问题，具有鲜明的实用主义导向，其最终追求的也往往不是与某种既有理论形成自洽。正是在此意义上，党内关系和党务关系至少存在如下两个方面的缺憾：

一方面，党内法规的调整范围在现实的经验世界中有其独特性与复杂性，并不像党内关系和党务关系所预设的那样泾渭分明。例如，在党管干部、纪检监察、社会治理等领域，《党政领导干部选拔任用工作条例》《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《信访工作条例》等党内法规的调整范围不但超越了传统意义上的政党自治范畴，而且呈现出向领导对象的内部管理体制、对外工作机制等方面事务拓展的趋势，其中不乏一些曾经由国家法律等规范类型调整的事务转向由党内法规调整，这也导致党内关系和党务关系的理论诠释力面临着来自实践的挑战。面对相关现象，除非认为党内法规调整范围的确立能够不以实然的规范为前提，而更多在于对制度框架理想图景的追求，否则就应当充分尊重党内法规制度建设的客观实践。恰如马克思在论及法与社会实践之间关系时所指出的那样，“法的关系正像国家的形式一样，既不能从它们本身来理解，也不能从所谓人类精神的一般发展来理解，相反，它们根源于物质的生活关系”。只有立足客观实践本身，形成合乎党内法规现象的主观认知，才能更为准确地把握和提炼党内法规调整范围的一般规律。

另一方面，对党内法规应然调整范围的追求，还使得既有研究多只关注当下的党内法规，却缺少相应的历史视野。“自中国共产党诞生以来，党内法规制度建设紧紧围绕政治大局推进，始终与党的奋斗历程相伴相随，与党的建设和党的事业同向同行。”虽然在不同的历史时期，党内法规会因客观环境的变化和中国共产党主观上对规范认知的调整而呈现出不同的阶段性特征，但其制度实践仍在总体上保持着内在的连续性。党内法规的调整范围又实际上是随着党内法规制度建设的推进而得以形塑的，背后蕴含着中国共产党管党治党、治国理政的历史传统。如果能够将信访工作等当下有关党内法规调整范围的现象置于历史的观察视角下，很多问题也会变得更加容易理解。

综合上述两个方面，本文首先把党内法规的调整范围视为一种由长期治理实践塑造的产物，即中国共产党在不同时期通过党内法规构建一系列现实秩序的集合体。这表明，对党内法规调整范围的探讨，需要暂时抛弃种种应然的理论预设，而要选择在历史与现实之间展开综合观察，更为充分地发现影响党内法规具体调整范围的一贯规律线索。因此，本文研究党内法规调整范围的视角，既是历时性的，也是经验性的。历时性意味着从各个阶段的代表性党内法规文本出发，整体分析这些规范所调整的具体范畴及其演进情况，寻求影响党内法规调整范围发展变化的深层动因。经验性则意味着从中国共产党这一创造党内法规的特定主体出发，理解其对相应历史环境的判断，以及这些判断与党内法规制度设计之间的逻辑关联，强调二者的互动关系。经由这两个视角的综合，本文虽不能对影响党内法规调整范围的因素囊括无遗，但仍可围绕其中的关键线索对党内法规调整范围生成的内在实质作出有针对性的阐释，从而进一步认识到党内法规自身的独特性。

“历史地看，界定党内法规调整范围因时而异有放有收”，在整体上需要服务于中国共产党在不同时代背景下的治理要求。百余年来，中国共产党立足于自身的伟大使命和社会的阶段性发展目标，从现实实践中形成统一的意志和行动方略，构成党内法规调整范围发展演进的内在动因。

（一）在革命和建设中形塑

党内法规调整范围的基调形塑，并非一蹴而就，而是在革命和建设中逐步发展起来的。在建党之初和大革命时期，中国共产党虽未展开系统性的党内法规制度建设，但并不缺少通过党内法规评价和指引自身活动的现实探索。《中国共产党的第一个纲领》庄严宣告：“党的根本政治目的是实行社会革命。”立足相关革命纲领，为将处于分散状态的社会重新组织起来，中国共产党重点强调“严密的集权的有纪律的组织与训练”，出台《中国共产党中央执行委员会组织法》《教育宣传委员会组织法》《组织问题决议案》等一批党内法规文件，用以调整党的组织的内部管理事务。1927年国民大革命失败后，中国共产党进一步提出“以武装的革命反对武装的反革命”的号召，坚持独立创建人民军队并自主领导武装斗争。对此，古田会议通过《中国共产党红军第四军第九次代表大会决议案》明确党对军队的绝对领导原则，这也表明党内法规的调整范围向军队内部的政治工作拓展。之后，随着执行国际路线和实行党的全部工作转变的深入，出于缓解干部恐慌现象的需求，《中央巡视条例》《中共中央关于干部问题的决议》等党内法规文件再度拓展了党内法规的调整范围，向党内外干部的一体化管理有关的事务推进，这也构成党管干部原则的早期制度实践。

进入抗日战争和解放战争时期，为进一步凝聚一切可能的革命力量争取战争胜利，中国共产党在建立地方政权的基础上，坚持权力集中与资源统一调配一体展开，并通过党内法规对相关事务进行调整。由此，党内法规的调整范围也取得新的发展，在开始涉及中国共产党对地方政权领导体制建设等方面事务的同时，深入至审查宣传媒介等重要政治资源的管理事务中。相关事实表明，党内法规调整范围的生成，从一开始就不是接受某种先验理论塑造的过程，而是中国共产党通过党内法规制度建设整合各方力量以完成革命目标的过程。正是在这样的背景下，“一元化领导”“组织起来”“统一战线”等概念，在当时不仅成为中国共产党采取政治行动的关键理念，也深刻影响着党内法规具体的调整范围。

中国共产党执掌全国政权后，社会低组织化状态与通过组织化建设社会主义国家目标之间的张力仍然存在。在快速将整个国家和社会组织起来发展计划经济的过程中，中国共产党除通过领导宪法和法律制定外，也注重从国家政权建设的高度出发，先后围绕“权力集中”“不断革命”“计划体制”“干部监督”等关键词语加强党内法规制度建设。党内法规的调整范围随之快速拓展，这又主要体现在以下两个方面：一方面，为在全国上下“统一并贯彻党中央的政治路线和政策的执行”，党内法规作为影响国家政权建设和运行的重要制度资源，开始直接参与到政府的管理活动、企业的生产经营活动、公民的生产生活等事务之中。另一方面，为方便党政工作的一体化开展，中国共产党也倾向于通过党内法规对党政机关的部分重要性、常规性事务进行统一调整，以充分发挥自身建设对其他公权力主体的整合引领作用。至此，党内法规的调整范围虽会因时代环境发展而与时俱进，但其依托党的领导和党的建设活动进而关涉党和国家两大治理场域的发展基调已初步形成。

（二）在改革中接续和调适

通过权力集中的方式整合国家和社会，对于中国共产党在执掌全国政权初期实现政治稳定来说是极为必要的。然而，权力集中在激进的经济建设活动中逐渐走向异化，“越来越不能适应社会主义事业的发展”。经过十年“文革”等社会动乱后，中国共产党对新中国成立以来的历史经验进行总结和反思，形成“虽然社会主义革命的任务还没有最后完成，但是革命的内容和方法已经同过去根本不同”的认识，并积极转变工作方法以推动改革开放。与之同步的是，党内法规向“政治改革”“经济放权”“社会稳定”“反腐斗争”等重点方向推进，其调整范围也围绕党的领导和党的建设活动的基调设定而有所调适。

以加强和改善党的领导为基本指向，中国共产党制定、修订《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》《中国人民解放军政治工作条例》《党政领导干部选拔任用工作暂行条例》等一系列党内法规，在确保维护党内集中统一的同时，实现自身在国家治理中的定位向“主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥”转化。因此，相较于社会主义革命和建设时期，这一阶段党内法规的调整范围主要集中在党的组织运行机制，以及党对军队、政法、宣传工作等重要领域的领导机制等方面，通常不会直接涉及国家与社会发展建设中的行政性、业务性工作，以及公民的生产活动等内容。例如，在国有企业管理中，当时新出台的《国营工厂厂长工作暂行条例》等党内法规就不再像过去一样会对企业具体的生产经营活动进行调整，而是主要规定如何通过严格厂长的政治责任来确保党和国家方针政策的贯彻落实。

与政治上放权相伴而生的是，随着改革开放的深入，国内外新形势也给改革发展稳定全局带来一系列风险挑战。面对党和国家工作重心转移、社会转型以及西方社会思潮冲击等问题，中国共产党主要从以下方面适时推动党内法规制度革新：一是在“中国的问题，压倒一切的是需要稳定”的理念下，以维护社会稳定为目标，通过党内法规调整与加强社会治理、统一思想战线等领域相关的领导事务；二是在构建全方位对外开放格局的过程中，出于适应国际竞争的需要，将党内法规运用于人才工作等重要事务的管理之中；三是按照“反腐败斗争是国家政权建设的一项基本任务”的战略定位，为应对腐败的经济形式多样、干部家属牵涉性强等新型现象，出台专门的党内法规对干部乃至其家属的市场参与活动进行针对性调整。中国共产党的相关制度布局，集中反映出党内法规的调整范围在协同改革环境下的新拓展，不仅涵盖社会治安等重要工作领域，还向党政机关、干部可能涉及权力影响力的行为延伸。

（三）在新时代集成

中国特色社会主义进入新时代以来，习近平总书记指出：“一个党要立于不败之地，必须立于时代潮头，紧扣新的历史特点，科学谋划全局，牢牢把握战略主动，坚定不移实现我们的战略目标。”站在百年未有之大变局的时代关口，中国共产党为更好加强党的全面领导、实现全面从严治党，在中国特色社会主义法治体系的法治蓝图下，更加注重通过党内法规制度建设加强党政系统之间的统筹协调。依循“机构改革”“党政同责”“协同治理”等实践语境，党内法规的调整范围在承继改革开放和社会主义现代化建设新时期有益探索的基础上，以党政系统为依托进一步向关系改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个领域中的重要事务推进。

就组织的结构设置而言，面对党和国家机构设置和职能配置同国家有效治理需求还不完全适应的问题，中国共产党以“加强党对一切工作的领导作出制度设计和安排”为主线，通过党内法规在国家安全、机构编制、纪检监察等关系党和国家公共权力运行的重要方面展开职能统筹的新探索。在此过程中，党内法规的调整范围就随之拓展至相关领域的组织工作事务。就组织的运行环节而言，围绕决策、执行、监督、问责、惩戒各环节在不同程度上出现的权责不一致、责任虚置等现象，中国共产党按照“有权必有责、有责必担当、失责必追究”[18]的责任理念加强党内法规建设，力图在党和国家公权力系统中构建起明确、协调、均衡、完善的责任制度。这就使得党内法规的调整范围不简单局限于党内的责任制度，还覆盖至党政机关职责交叉重要领域的责任机制。就组织的协同联动而言，针对构建共建共治共享的治理体制与治理分散化之间矛盾长期存在，导致社会治理转型受到制约的难题，中国共产党除采取建立领导体制机制、贯彻落实领导责任制等方式外，还依靠党内法规对不同权力主体进行治理行动上的整合。由此，党内法规的调整范围再度实现向信访工作等重要社会治理事务的深入。

总体来看，在新时代，经由中国共产党“坚持依规治党、形成比较完善的党内法规体系”的战略规划，党内法规的调整范围得到集成发展，产生统筹推进“五位一体”总体布局、协调推进“四个全面”战略布局的规范效果，更加彰显党内法规促进管党治党、治国理政协调发展、一体深入的双重制度功能。今后，党内法规的调整范围也将继续围绕“完善党的领导制度体系、健全全面从严治党体系”的制度建设目标衍生出新的具体发展方向，进一步从整体上回应党和国家治理实践中出现的新需求和新挑战。

（四）一个初步的结论：政治性是贯穿党内法规调整范围生成的关键线索

综观制度演进的历史，党内法规的调整范围是受时代任务环境牵引，由中国共产党的理想事业塑造，在不同阶段党和国家治理的实践中接续而成的产物。从革命和建设时期广泛涵盖政治斗争、政权建设、经济发展、社会管理等方面的事务，到改革阶段自经济建设、文化教育、公民培育等领域的适当退出以及向社会治安、反腐败斗争等领域的深入推进，再到新时代围绕党政系统一体化建设的集成发展，党内法规调整范围的生成是中国共产党以自身特有的政治理想和行动方式展开制度探索的过程。理解此种制度形态，重点并不在于简单接受某种既有的规范概念或是急切塑造某种完美的制度原理，而是要透过规范文本寻求背后相关主体的理念认知。通过进一步追问可见，那些深刻影响各个时期党内法规制度范畴的关键词语，无不是中国共产党阶段性目标与活动特征的鲜明反映。而那些由党内法规进行调整的具体领域，也多蕴含着中国共产党有关“军事只是完成政治任务的工具之一”“政治工作是一切经济工作的生命线”“社会治安，不仅是一个重大的社会问题，而且也是一个重大的政治问题”“生态环境是关系党的使命宗旨的重大政治问题，也是关系民生的重大社会问题”等实质性判断，体现出中国共产党通过党内法规这一制度形式处理党和国家重要政治问题的努力。就此而言，党内法规调整范围的生成逻辑可初步概括为：根据特定时代任务要求以及对环境形势的总体判断，中国共产党从政治高度上明确党和国家治理活动中需要重点解决的突出问题，继而制定契合意志表达的规章制度对相关事务加以调整，以有效整合各类政治力量和政治资源实现自身的理想目标。

一如“党内法规生而为政治，无政治不党规”在宏观层面对党内法规核心特质所揭示的那样，作为具体构成要素的党内法规调整范围，本质上同样具有强烈的政治色彩。虽然影响党内法规调整范围的因素具有广泛性，如中国共产党对制度建设重要性的认识等一些因素也不能完全为政治所涵盖，但政治则是构成贯穿其中最为突出的思维方式和经验事实。在此意义上，党内法规的调整范围不是一个如何在政党自治规范之内或国家法律等规范类型之外获得安置处理的问题，更不是一个是否仅局限于“党内”主体范畴的问题，而是关于中国共产党在特定时空环境下如何将自身的统一意志转化为制度安排的政治问题。正是在作为意志生成的政治判断，与作为意志载体的党内法规制度相互映射的过程中，党内法规的调整范围得以塑造。在认识到这一基本逻辑之后，我们能够更好地在纷繁复杂的制度现象中发现党内法规调整范围生成的内在秩序，进而避免用处于理想图景中的制度框架去作出偏离现实经验世界的理论诠释或建构。也只有这样，我们才能在客观实践的指引下，将对党内法规调整范围的讨论引入更有意义、更深层次的议题延展和学理演绎当中。

以党内法规的具体调整领域为依据、以中国共产党对相关调整领域的主观认知为核心展开历史叙事，本文初步回答了“党内法规调整范围为何”的问题，并由此析出政治性这一影响党内法规调整范围生成的关键因素。在此基础上，我们有必要延长对政治性这一要素的思考线索，从而进一步解构和检视政治性塑造党内法规调整范围的标准逻辑。

（一）政治性标准与党的理念认知相关联

政治性构成影响党内法规调整范围的关键因素表明，党内法规对相关对象或事务的规范主要是中国共产党政治理念塑造的结果，体现出自身的规定性。进一步而言，中国共产党对政治的认知主要从以下方面为党内法规的调整范围设定具体的生成理路。

第一，政治性标准的本质是中国共产党根据自身的目标追求而对相关事务性质形成的事实判断，党内法规调整范围生成的重要前提在于各类事务是否构成中国共产党界定的政治问题。中国共产党作为领导党和长期执政党，其权力运行和行动展开绝非一种绝对意志下的产物，而是服务于政治目标的存在。正因如此，接受制定主体实质性价值理念与活动内容供给的党内法规，自然受限于中国共产党对现实世界运行状况的评判，需要解决其在实现政治目标过程中面临的诸多问题。当进行党内法规制度建设时，中国共产党会根据自身的价值认知展开整体谋划与具体选择，将关系政治运行实践的各领域各方面问题纳入规范的调整范畴。不论是革命年代围绕开展革命动员、组织革命力量目标展开的党内法规制度探索，还是执掌全国政权后通过党内法规实现执政党身份转变的目标、完成国家建构的任务，调整中国共产党在党和国家治理系统中所界定的政治问题都是党内法规创设的一大出发点。正是在这个意义上，党内法规调整范围的政治性标准，实际上是一种“与各种社会现象相联系，渗透于政治、经济、社会、文化等各种社会现象之中”的广义政治标准，既不是同经济活动、社会活动、文化活动等人类活动相对照形成的狭义政治活动标准，也非“讲政治”等宣示话语下表示权威象征与意识强调的政治立场标准，具有综合性、全面性与实在性等特征。

第二，政治性标准在核心要义层面定位于中国共产党对党和国家工作大局的形势认知，因此党内法规的调整范围总是围绕政党建设、国家建构中的整体性、全局性事务展开。尽管出于中国共产党政治运行实践的系统性，党内法规的调整范围能够涵盖社会生活的多个领域，但这并不意味着其是一个宽泛的存在。这主要是因为，对于一个马克思主义政党而言，“政治是统率、是灵魂，贯穿于各项工作之中，因而它就不是局部的问题，而是涉及整体和全局；反之，凡是关系到整体和全局的事情，必然也具有政治性”。因循这一特性，作为最直接彰显中国共产党意志表达载体的党内法规，所需要参与调整的往往也是各领域中最核心、最重要的问题，是对相关事务在中国共产党实现其政治目标过程中重要性程度较高的体现。具体而言，以阶段性政治目标为指引，中国共产党首先立足党和国家治理要求，对政治、经济、社会、文化等不同领域中关系大局的重要问题加以判定，由此从宏观层面确立党内法规的推进方向。在相关战略方位下，党内法规也就获得了调整若干与解决整体性、全局性问题相关联的重要事务的可能。

第三，政治性标准是中国共产党在自觉历史意识指导下对党和国家工作作出具体判断的体现，在此基础上党内法规的调整范围既会保持相应的稳定状态，也会具有一定的动态调适性。界定政治问题是一个以追求最高理想为宗旨、以指引具体实践为导向、以完成阶段性任务为目标的发展过程，反映出中国共产党作为使命型政党的历史自觉与政治成熟。这也表明，政治性标准不是一个纯粹封闭的系统，而是中国共产党在最高政治纲领的引领下，综合历史成就、实践经验、客观环境、现实需求、发展目标等多方面要素，对特定时空环境中党和国家的整体性、全局性工作形成的动态认知。可以说，政治性标准既是指向长远发展目标的稳定因素，又是反映具体历史情境任务的动态范畴，也就使得党内法规的调整范围兼具稳定性与开放性。就稳定性而言，根据实现党的领导和永葆党的先进性和纯洁性等基本性要求，党内法规的调整范围始终包含着党对党政军群等各方面的领导事务，以及党的干部、党员的政治活动管理等事务，具有一以贯之的特点。就开放性而言，根据中国共产党在不同时期面对的政治环境和确立的阶段性目标，党内法规的调整范围在具体指向上会有所区别，呈现出与时俱进的特征。

（二）政治性标准与党内法规制度话语相对接

中国共产党围绕各领域作出的政治性界定，构成党内法规调整相关领域事务的重要前提。但在相应的政治问题场域中，党内法规并非不加区分地对所有政治问题，或是所有与处理政治问题相关联的事务进行调整，而是会因其制度功能的基本定位形成相对明确的辐射范围。此种范围塑造的核心限定蕴含于《中国共产党党内法规制定条例》第三条第一款“规范党的领导和党的建设活动”的统摄性表达中，彰显出中国共产党以党的领导和党的建设活动为依托解决自身问题的制度建构叙事。

一方面，政治性标准以中国共产党的主体地位为基础，是对中国共产党通过党的领导和党的建设活动对解决相关政治问题进行主导性、实质性参与的特征概括。“党内法规是中国共产党作为马克思主义政党的自我规范”，构成中国共产党以主体性地位在具体实践活动中实施集体行动的主要规范依据。这表明，党内法规对相关问题场域的介入，需要体现中国共产党这一特定主体的核心主导性。此种特性是中国共产党能够直接、有效参与到相关事务中的基本保障，也是党内法规自身功能得以实现的首要前提。因此，在政治性标准之于党内法规调整范围的塑造中，党内法规并不是要宽泛地对政治问题下的各方面事务都施以约束，而是会围绕党的领导和党的建设的基调，将党的组织或相关成员承担具体职权职责、义务权利作为关键要素，以此串联起中国共产党处理某一方面事务的完整行动链条。从党内法规所涉及的规范事项看，不论是党组织、党员、干部的管理事务，还是党的领导体制机制的具体设计，抑或统筹党和国家具体工作开展的治理活动，往往都是中国共产党作为主导性政治力量，全过程、全方位参与其中的鲜明呈现，是其自主意识与行动方略的深入表达。也正是在这一意义上，围绕中国共产党所界定的政治问题展开的党内法规，其调整范围首先要与特定的主体地位相匹配。

另一方面，政治性标准也会受中国共产党政治功能的牵引，这构成对中国共产党通过党的领导和党的建设活动发挥先锋模范作用、整合政治系统的又一重要特征描述。习近平总书记强调：“国家治理体系是由众多子系统构成的复杂系统。这个系统的核心是中国共产党，党是领导一切的，人大、政府、政协、法院、检察院、军队，各民主党派和无党派人士，各企事业单位，工会、共青团、妇联等群团组织，既各负其责，又相互配合，一个都不能少。”在以执政党为最高政治权威和核心领导形成的权力结构中，中国共产党的“理想目标和战略方略，对国家治理体系和治理能力提出了高度要求，使其必须突破常规治理的轨道，通过特定的制度设施，激发和释放治理动能”。对此，作为最直接表达中国共产党统一意志和治理目标的党内法规，就承担着引领、整合不同政治力量的重要制度功能，既指向激励和约束党组织、党员积极承担义务责任，也面向加强党和国家权力系统的一体化建构。按照这一定位，党内法规的调整范围在接受中国共产党进行主导性、实质性参与这一限定条件的基础上，还需要进一步满足政治引领性的要求。也即，党内法规主要调整的是那些需要通过完善党的建设进行模范引领、通过加强党的领导进行政治整合的事务。前者聚焦于党的建设新时代伟大工程，涵盖党组织、党员的政治、思想、组织、作风、纪律建设等方面的事务；后者则集中体现为党的领导体制机制的全方位、具体化建构，包括与明确党组织整体上的领导地位有关的事务，以及对党和国家公权力系统的干部人事管理、机关日常运行、重要治理活动、监督追责机制等方面进行有序协同的事务。

（三）政治性标准与传统部门法调整范围的划分标准相区分

经由对党内法规制度形态与中国共产党互动关系、中国共产党主体意志与行动特质的分析，党内法规调整范围的政治性标准能够获得相对明确的描述。相较于传统部门法中以法律关系为核心的调整范围界分标准，政治性标准首先拒绝片面依赖党内身份资格、党组织地位等特质进行主体、客体、内容替换的“关系图景建构”，更加突出中国共产党通过党内法规回应党和国家治理需要的主体性表达。在政治性标准之下，我们不仅可以更为深入地认识党内法规本身的制度建设逻辑，还可以实现从平面到立体认识党内法规和其他规范类型之间的关系，尤其是避免将党内法规和国家法律的制度边界对立起来。

将政治性标准作为认知指引，表明党内法规的调整范围主要是因循中国共产党对政治问题的认知而建构的，也是随着中国共产党具体政治判断的转变而演化的。党内法规调整范围生成的关键主要不在于党内法规能够对独立的社会关系类型进行专门性规范，而更多在于特定政治任务环境下中国共产党的战略规划。因此，党内法规和国家法律等规范类型“有时并非泾渭分明，事实上常常是相互塑造，甚至有所融合”，二者在具体的调整范围上也存在着彼此相互转化的可能与空间。从历史和现实的制度实践看，由于现实环境的变迁、中国共产党治理理念的发展、政治体制的调整等因素存在，往往不乏一些由国家法律调整的事务转由党内法规调整，也不乏一些曾由党内法规调整的事务向国家法律的制度范畴转化。这也就意味着，那种在“坚持同一性质的社会关系只能由一个法律部门调整”观念影响下形成的、固化规范与某一社会关系之间联系的理论认知，不但难以回应处于发展变动状态中的党内法规制度建设实践，也容易欠缺对党内法规和国家法律双向互动等中国独特法治现象的解释力。

当然，主张重点关注中国共产党政治话语对党内法规调整范围的塑造作用，并不表明认可党内法规是一种能够随意扩张调整范围的制度，也不代表对国家法律重要性的忽视。不可否认，在历史上，受“使企业中的各项经济技术工作都置于政治的统帅之下”“大力推行组织军事化、行动战斗化、生活集体化”等认知的驱动，中国共产党一度向国家和社会高度集权，并通过一系列党内法规直接调整企业、公民的生产经营活动等更适宜由国家法律进行规范的事务，最终引发诸多问题。但这主要是由于中国共产党当时缺少足够的国家建设经验，对法治重要性的认知也尚不充分，过于“期望借助权力带来的强大动员力而去拉动生产力，进而改变生产关系”，进而导致“政治”的泛化。在推进国家治理体系和治理能力现代化、加强中国特色社会主义法治体系建设的当下，我们有理由相信，经由中国共产党作为最高政治领导力量的自我约束，能够为实现“党内法规坚持有限、有效治理思维”提供重要保障，党内法规的调整范围也能在更为科学合理的方向上继续推进。

从制度的发展征程及其背后的主体意志出发，可以发现党内法规的调整范围总体上呈现出一种与中国共产党对政治问题的认知同向演进的状态，是在经验继承与应时调适中得以确立的。具体而言，围绕不同历史时期的政治目标与政治任务，以中国共产党对党和国家工作作出的政治性判断为主导，党内法规主要是针对那些需要依托党的领导和党的建设活动进行主导性、实质性参与，从而发挥政治引领功能的事务进行调整。厘清此种制度构造逻辑，不仅有助于避免在其他规范类型的理论框架下强行建构党内法规调整范围的理想图景，也有助于更加关注到党内法规作为一种独立规范类型的特有内涵。