中心学术委员会副主任秦前红受邀参加“创新与发展：监察委员会制度改革”学术研讨会

4月15日，中心学术委员会副主任秦前红教授受邀参加“创新与发展：监察委员会制度改革”学术研讨会，并做主题发言。

研讨会由“东南大学反腐败法治研究中心”主办，东南大学法学院承办。监察委员会制度改革是国家全面创新腐败治理体制与机制的重大战略决策，是事关全局的“重大政治改革”。

来自台湾东吴大学、台湾法官学院、中国社科院、上海社科院、江苏社科院、中国政法大学、武汉大学、中南财经政法大学、四川大学、东南大学、南京师范大学、苏州大学、河海大学、安徽大学、浙江工业大学、云南大学、广东财经大学、北京行政学院、江苏省委党校、广东省委党校以及最高人民检察院、江苏省人民检察院、江苏省监狱局、江苏博士达律师事务所、加多宝集团监察部等科研院所、高等学校、实务实业部门的100余位专家学者参加了本次会议。

研讨会开幕式由东南大学法学院院长、教授刘艳红主持，东南大学党委副书记、纪委书记任利剑，武汉大学法学院教授秦前红，四川大学研究生院院长、教授左卫民等作主题发言。

随后进行“中国特色监察权制度的构建原理”专题研讨，由上海社会科学院法学研究所所长、教授叶必丰主持，苏州大学教授李晓明，东南大学副校长、教授周佑勇，上海社会科学院法学研究所刑法室主任魏昌东教授，中南财经政法大学法治发展与司法改革研究中心主任徐汉明教授分别发言。

武汉大学秦前红教授

第一，监察制度改革的定位法治反腐。司法体制改革是马拉松长跑，监察制度改革则是横空出世的百米冲刺，基于很多政治考量，过去高压式、选择性的反腐模式已经功力衰竭，必须建立制度化、稳定的、面向未来的反腐体制。但是面临很多难题，首先是宪政的问题。关于监察委员会的定位，参照古今中外所有模式，主要来源有三个，第一个是中国古代的监察御史制度，从秦朝开始设立位列三公的御史大夫监察百官；第二个是中华民国五权分立体制下的监察院制度；第三个是香港的廉政公署制度，还有欧洲的议会监察以及新加坡的独立调查制度。从其他国家的成功的制度来看，监察权只体现一个属性，要么是立法权、行政权或者司法权，其中台湾就明确监察院行使的是立法调查权。

第二，监察体制改革与司法体制改革的衔接问题。监察体制改革一定程度上把司法体制改革熔断了，两者呈现出很多矛盾和不协调的地方，比如人财物省内统管、去行政化。在办理具体案件的过程中监察委员会同检察机关、审判机关如何形成制约关系是一个很大的难题。解决这些问题必须强调总体设计，做到重大改革于法有据。

第三，谁来监督“监督者”？马怀德教授提出，可以用人民的名义开展监督，也可以实行人大监督。但这里存在一个矛盾命题，比如一方面根据人民代表大会制度，人大监督其他国家机关，当然包括监察委员会；另一方面又强调监察委员会对国家公职人员监督要实现全覆盖。很多学者想当然地认为监察委员会可以监督人大代表，这就错误的，监察委员会只能监督人大的工作人员，不能监督人大代表，因为代议制民主是有自治权的。

四川大学左卫民教授

关于监察委体制的改革刚刚秦前红教授从宪法的角度上、从形而上的角度谈了一下，但是我是作为一个从事刑事诉讼的工作者，所以就从形而下的角度上谈谈我自己的理解。

1.无实质性差异

调查与侦查的区别到底是什么的问题：从刑诉上看，调查与侦查是否统一？我认为是没有什么区别的，他们之间只是名称不一样而已，但是在实质上、内容上，调查与侦查的理解与名称无关，在英文中，调查与侦查是同一个单词表示-investigation，在内容上是没有实质性的差异。

2.细微差别

在监察委上，我认为与检察院的职务犯罪的侦查不会有太多的不一样。只是在手段上有些许不同：检察院的侦查权主要体现在拘留、逮捕等侦查措施；而监察委的调查主要体现在留置等方面。但是问题是，对于监察委的调查权，职务犯罪不管是调查还是侦查，这是必然的要求。也许，我们现在调查权的范畴之内规定的这些手段还有遗漏之嫌，比如技术性调查就没有规定。

司法与监察的关系：分工负责、互相制约的关系。从研究上来，司法应是检察院和法院上整体的考量，而不单单是检察院。这样的关系应该怎么体现？

1.司法怎么看待：对移送过来的案件，监察是做加法的，而没有过滤式的审判，应该在很多时候做减法。

2.司法如何规范：目前的体制下，纪委的调查终结移送检察院，检察院要以司法程序再来一次，纪委和检察还可能同步办案，检察院的人甚至代表纪委去问，就做了两份笔录，这是一种司法转换的机制。那么检察院的人来到纪委了以后，采取什么程序，需不需要转换，因为两者是不一样的。是按照纪委的标准走，还是检察院的标准走，我个人的看法是事实上监察委在职务犯罪的调查方面基本的程序和操作规则必须基本上要按照过去检察院侦查职务犯罪的标准，否则就无法为检察院所运用。

3.司法能否提前介入：有限且适当的介入。以香港、新加坡为例都是给反腐败比较强大的权力，司法的介入是有节制的介入，但是不能不介入。比如运用留置手段，有没有内部审查，有没有外部审查。监察委的调查程序要走中国的经验，可以考虑有节制的介入。如对于留置手段-双规的变形，谁来决定，谁来审查。如重大决定，长时间的留置，司法应是有节制的介入。

苏州大学李晓明教授

首先监察委员会是设立，而不是改革，改革强调的是监察体制。从改革开放以来，还没有这么大的举措。涉及到司法上的问题是有关的性质怎么定：一方面，监察委是政治层面上的改革，涉及到司法层面上的不是第一位的。另一方面，国家监察法的问题，以前是行政机关的内部监督，没有上升到国家层面。现在，在国家层面上来讨论，由此带来的问题是有关国家的权能的划分。最后，现在的文本上所强调的是反腐败，根本的宗旨是反腐败。因此监察委在实质上是反腐机构。

反腐败的途径：

1.权力反腐。

2.司法反腐是体制反腐，这个才是重中之重，之前是权力反腐，在这种体制下司法反腐之前只是愿望。关于司法反腐的落实标志，首先也是核心是财产申报的问题。另一个是，要确定以事立案，而非以人立案。这个将会涉及到整个制度能否向前推。否则，制度反腐与司法反腐就很难实行。

关于，监察委设立之后的性质，我认为是半行政监督，半准司法的性质，监察本身的含义一定程度上，承接了部分检察院的工作。还有就是案件的移送，案件移送后，检察院的确不需要侦查了，但是审查起诉还是有必要的。

监察的范围：

违法加违纪，违法是指违反一般的法律，有其是刑法。

监察的功能：

1.司法办案的权能；

2.行政监察的权能；

3.组织整肃功能；

4.处分撤职的功能。

关于监委会的权力制约，现行的监督有以下几种观点，由有检察院监督，由纪委监督，由人大及其常委会监督；由政协监督。

我的看法是实行杭州模式，由法院监督来控制，例如像逮捕权或侦查措施有法院来监督实施。

东南大学周佑勇教授

设立监察委员会是事关全局的重大政治体制改革，其核心在于监察委员会权力的配置和运行。考量权力合理配置与规范运行的影响因素，主要是要处理好权力和权利、效率和正义的关系。基于不同因素的侧重，权力配置具有集权和分权两种模式。监察委员会承载着高效反腐的职责，其权力配置必将侧重于集权模式。但由于法治和人权保障，权力不可以过度集中，应当辅之以分权模式，实现监察委员会权力内部和外部的制衡，从而防止滥权，保障权利和正义。《决定》对监察委员会权力的总体配置上，出现职能转隶与监督、调查、处置权以及十二项措施不完全对应的关系。而就具体的权力安排上，基于反腐败的效率追求，侦查权应当划归监察委员会，而为防止滥权，必须将批捕权保留给检察院，实现权力平面化上监察委员会侦查权（调查权）与检察院批捕权、公诉权和法院审判权之间的相互制约。对于审计权，基于其承载的职能复杂，不宜将其划归监察委员会。监察委员会的处置权属于程序性质，不涉及实体内容，但应当遵循法律的正当程序。

在现代法治国家，对权力的配置并不是绝对地采取权力集中或者权力分立模式，而是对两者进行融合，只是有所侧重而已。监察委员会的权力集中必然导致其“位高权重”，如何规避监察委员会自身的权力腐败，必然成为监察体制改革必须警惕的问题。

监察委员会不仅对涉嫌职务犯罪的行为不具有刑事处罚权，而且对于涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件也不应当具有行政处分权。因为，行政处分本质上是行政系统内部基于行政权对公务员作出的行政性的处分。监察委员会本质上行使的是监察职能，是与行政权相并列的权力束，如果允许监察委员会对涉嫌贪污贿赂、侵权渎职等腐败违法案件行使行政处分权，无疑会存在监察权侵犯行政权的嫌疑，这与中央“监察委员会履行监督、调查、处置职责，与执法、司法机关有机衔接、相互制衡，实现依规治党和依法治国有机统一”的精神指示是相悖的，也不符合权力分立的法理。换句话说，无论是对于涉嫌职务违法，还是涉嫌职务犯罪行为，监察委员会只能做过程性的处置，并没有最终的处置权。正如学者所言，“监察机关的处置权限本身应当是更偏重程序性质的，而非实体性质的”。

上海社会科学院魏昌东教授

监察委员会改革，迫切需要破解属性定位、职责定位与职能的法律资源配置等问题。

一、国家监察委员会属性定位

（一）改革方案关于监察委员会属性定位之解读监察委员会的属性定位是监察体制改革的首要问题。《方案》作为监察委员会改革的纲领性、指导性文件，通过改革目标的设定进行了明确：“深化国家监察体制改革的目标，是建立党统一领导下的国家反腐败工作机构”， 尽管这一内容未在宪法性文件的《决议》中得到申明，然而，由中国特色国家政治体制所决定，“国家反腐败工作机构”当为未来监察委员会的属性定位。

（二）现代监察权的品性选择与基准定位

现代监察制度促使监察权成为“第四权”，一方面，监察权在国家政治治理中发挥独特作用，且为其他权力分支所无法替代。 另一方面，“由于传统的三权分立已经无法满足法治国家的实际需求，对于行政权的监督，立法权和司法权已经负担过于沉重，因此，必须有独立于三权之外的其它独立部门，来负责、承担立法权和司法权无法负荷或涵括的工作，而形成所谓的’第四权’机制。”

（三）监察权属性与中国监察委员会定位之思

1、监察委员会“国家反腐败工作机构”的定位失准、有待调整

2、监察委员会改革的目标是激活监察权促进公权“廉能、善治”的能力

二、国家监察委员会职权定位之理论辨正

（一）改革方案关于国家监察委员会职权定位解读——对监察委员会的监督职责采用了“对人监察”原则

（二）监察委员会职权范围与监督途径改革方案之评价

1、与强化监察委员会监察职能的改革方向难相吻合

2、回避了中国腐败治理的首要难点与重大问题

3、压缩监督职权将降低监察委员会的监察效能

（三）完善监察委员会职权范围的立法建议

1、转变立法理念，注重监督体系的“内涵式”发展

2、监察委员会“对事监督权”必须细化权力的内容

3、监察委员会行使“对事监督权”的法律机制设计

三、国家监察委员会职能定位之理论辨正

（一）监督职能是国家监察委员会的第一职能

（二）全面激活国家监察委员会监督职能的意义

1、切中了腐败治理深陷困局、重疴难医的根源与最大现实

2、促进腐败治理理念由消极治理向积极治理的彻底转型

3、促进腐败治理目标由治标向治本的决定性、根本性转变

（三）激活监察委员会监督职能的有效路径

1、实施确权监督，准确勘定公权的边界与范围

2、实施限权监督，强力推行公共权力“合规”计划

3、优化运行监督，努力确保监督的动态化与实效化

（2017年4月24日）