秦前红教授：依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径

中国法治论坛（2017）于4月6日在深圳市麒麟山庄举行。中心学术委员会副主任秦前红教授应邀参会，并作题为“依规治党视野下党领导立法工作的逻辑与路径”的发言。

秦前红教授系中心学术委员会副主任委员、中国法学会宪法学研究会副会长、《法学评论》主编、武汉大学法学院教授，博士生导师。

秦前红教授发言稿内容如下：

党中央强调坚持依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设，这为加强党对立法工作的领导，创新体制机制提供了适切的基本思路。

一、依法治国、依法执政、依规治党与党领导立法工作的关系

1.依法治国、依法执政、依规治党是层层递进、环环相扣的。依法治国是党领导人民治理国家的基本方略，依法执政是党治国理政的基本方式；依法执政，则既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。易言之，不论在理论层面还是实践层面，意欲推进国家治理现代化就必然要求依法治国，依法治国必然要求依法执政，依法执政又必然要求依规治党。

2.党领导立法工作与依法治国、依法执政、依规治党是相辅相成、相互促进、相互保障的。党对立法工作的领导首先体现于“党领导人民制定宪法和法律”，这是依法治国和依法执政的前提；而依规治党又保障依法治国，促进依法执政，规制党对立法工作的领导。

二、党领导立法工作与人大主导立法的关系

1.党领导立法工作，是中国共产党执政权通过人民代表大会立法权运行而得以实现的途径。党领导立法工作重在中央和地方各级党委对立法工作定原则、把方向，重在对立法工作中涉及的重大体制和重大政策调整、重大问题进行讨论和决定，不是事必躬亲，不是面面俱到，更不能侵扰人大及其常委会的法定职权。

2.人大主导立法，是我国立法体制的基本原则和人大立法的重要价值追求。人大主导立法不是也不可能脱离党的领导，不是人大独自承揽法律法规草案起草，而是在代表（常委）专职化比例低、人大及其常委会内部制度机制建设还不完备等情况下，通过增加议事能力强、法治经验足的专职常委，提升人大及其常委会依法议事运作、表达立法意志的能力；通过加强内部的制度机制建设，提升草案审议的程序化、专业化和精细化水平；通过发挥代表（常委）的主体作用，提升人大及其常委会吸纳和表达社会意见的能力，提升立法品质等方面来实现。

3.党领导立法工作与人大主导立法不矛盾、不冲突。党领导立法工作与人大主导立法反映出党的执政权、领导权与人大立法权的连接，二者并不必然地存在矛盾和冲突。在立法实践中，应当更加注重实现党内法规规定的党委职责、议事决策程序，与宪法、全国人大组织法和地方组织法、人大及其常委会议事规则等法律规定的立法职权、起草和审议程序之间的协调衔接。

三、党领导立法工作的体制机制创新

在依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的要求下，党领导立法工作的体制机制不仅需要恪守宪法法律和党内法规，也需要适应时代变化进行创新和发展。

1.党领导立法工作的议事决策必须遵循宪法法律和党内法规。党自身必须在宪法和法律范围内活动，这是依法治国、依法执政和依规治党的题中之意，党的执政能力相当程度上体现于依据宪法法律，通过人民代表大会制度制定法律和带头遵守法律的能力。党领导立法工作的议事决策必须依照党章和其他党内法规规定的组织原则和程序，坚持民主决策、集体领导，遵循党内重大决策程序规定，集体研究决立法中的重大问題。

2.人大常委会党组通过请示报告制度研究处理重大立法问題。通过制度建设，进一步理顺人大常委会党组与主任会议（委员长会议）、常委会和代表大会之间的关系，厘清各自的权力边界，确保各自依法依规尽职尽责，又不包办代替：人大常委会党组通过向同级党委请示报告的党内制度渠道，与党委保持良性沟通，落实党中央和有立法权地方的党委对主题重大、政治敏感、情况复杂、社会关注高的重要法律法规规章制定工作的领导，决定立法涉及的重大体制和重大政策调整，协调解决重大立法争议。

3.适应信息社会和公民法治意识、权利意识提升的实际。在党领导立法工作、人大主导立法的过程中，可以运用信息技术多渠道、多形式吸收社会各界对具体立法的意见建议，既给党委决策提供充分和可靠的民意参照，降低决策偏差失误的风险，同时也提升公众的参与感、获得感和安全感，提高立法的“民意含金量”。同时，在进入正式立法程序后，对于党委领导同志对具体立法工作的指示批示、党委讨论研究立法草案等事项，不宜在人大及其常委会表决通过前予以公开报道，以免在舆论观瞻和法治权威层面横生不必要的负面影响。

4.将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制建设为依法治国、依法执政和依规治党的保障机制。立法法确立的备案审查制度，在当前我国法治环境和条件下，实际上发挥了相当于宪法监督制度的功能。《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（2012年）进一步要求，建立党内法规和规范性文件备案审查与国家法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制。2015年，中央办公厅印发了《关于建立法规、规章和规范性文件备案审查衔接联动机制的意见》，中央办公厅、全国人大常委会办公厅及法工委、国务院法制办等共同参与形成了中央备案审查衔接联动机制，各地方也按照中央要求建立了该机制。2016年，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》再次要求“推动建立健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制”。建立和健全法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，实际上推动形成了包括党内法规和党委规范性文件在内的所有规范性文件的合法性审查机制，形成了宪法法律和党内法规之间协调与衔接，依法治国、依法执政和依规治党的保障机制。下一步，如何将法规规章和规范性文件备案审查衔接联动机制，与宪法监督制度、宪法解释程序机制相融通，将是健全宪法实施和监督制度的重要课題。

5.适时制定党领导立法工作的基础主干党内法规。党领导立法工作是党执政和领导的重要面向，遵循依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设的思路，党领导立法工作同样需要党内法规提供制度保障和规范。《中共中央关于加强对国家立法工作领导的若干意见》（1991年）和《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》（2016年），明确了党领导立法工作的指导思想、基本原则、方式方法和组织保障等方面的内容，但从规范意义上来说，这两份文件属于指导性的规范性文件，并不符合《中国共产党党内法规制定条例》关于党内法规的内容和形式要求。按照《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》的精神，参照党章之下分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度、党的监督保障法规制度“1+4”的党内法规制度体系基本框架，有必要考虑融通党章和《中国共产党地方委员会工作条例》、《中国共产党党组工作条例》等现行党内法规的规定，总结上述两份规范性文件施行以来党领导立法工作的基本经验，抓紧研究和适时制定一部党领导立法工作的基础主干党内法规，完善党的领导法规制度，使党对立法工作的领导活动也受到党内法规的制度保障和规范，切实加强依规治党，促进依法执政，保障依法治国。

（2017年4月10日）