中心主任周叶中教授论宪法与党章的关系

中国法治论坛（2017）于4月6日在深圳市麒麟山庄举行。中心主任周叶中教授向论坛提交了题为《论宪法与党章的关系》的书面发言稿。发言稿内容如下：

党的十八届四中全会将“形成完善的党内法规体系”与“形成完备的法律规范体系”涵括于中国特色社会主义法治体系建设之中。这既是全会的突出亮点之一，也是我国法学领域的一次重大理论创新。那么，应该怎样正确认识中国特色社会主义法治体系“顶层设计”下这一“双轨制”格局呢？要回答这一问题，就必须首先从宏观层面说清楚、讲明白各自规范体系的“总章程”——宪法和党章之间的关系。毫无疑问，我们既不能将两者混为一谈，更不能将两者对立起来，而必须从理论上深刻、准确而全面地予以界定和阐释。

一、相互区别——宪法和党章分属不同的规范体系

正如社会需要通过国家机关制定或认可法律规范，用以指导和约束人们的行为一样，在中国共产党内部，为了维护正常的活动秩序，规范与调节党内关系，同样需要一种具有普遍约束力的行为规范。党章就是这种事实行为规范的根本体现。从功能定位而言，宪法是国家的根本大法，是人民意志和利益的集中体现，是全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守的根本活动准则；党章是党的总章程，它凝结了中国共产党长期以来的经验和智慧，集中代表了全党的根本利益和意志，是党的各级组织和全体党员必须遵守的基本准则。然而，宪法和党章在各自规范体系中功能定位的一致性，并不等同于两者可以混为一谈，两者在本质属性、约束对象、效力形式等方面存在着显著差异。

第一，从本质属性而言，党章姓“党”不姓“国”，这是党章和宪法间的根本区别。虽然中国共产党与国家政权组织之间密不可分，但其在本质属性上是一个政党、一种政治组织，并非国家政权机关。基于“法不禁止即自由”的原则，党在宪法法律框架内享有自主活动空间。为了有效增强党的凝聚力与向心力，实现党的自身建设与内部有效治理，中国共产党力图用一种规范主义的方法自主建构起一套由党章所统率的党内法规制度体系，依靠具有根本性、全局性、长期性、稳定性的制度规范来管党治党。

第二，从约束对象而言，宪法与党章调整的对象各有侧重而各得其所。宪法规范国家政治生活和社会生活中最根本、最重要的问题，调整国家与社会、国家与公民、国家机关之间等重大社会关系。与之相对应，党章是为了保证中国共产党自身政治思想统一与组织行动一致而制定的具有普遍约束力的章程，并不直接调整党外的社会关系，其调整范围一般局限于党内。

第三，从效力形式上而言，宪法与党章的效力来源与实现方式也有区别。宪法是“国之重器”，是当代中国民主事实法律化的基本形式，体现国家共同体的价值观与共识，并以国家强制力保障实施。党章是“党之明镜”，在自下而上的民主过程中集中形成全党的统一“公意”，以党的纪律与党员的自我约束实现党的最高权威。

二、唇齿相依——宪法和党章紧密联系而相互支撑

宪法和党章之间的差异性客观存在，但这并不意味着两者可以“泾渭分明”。撇开政党政治谈宪法或者脱离“法治”谈党章，均是片面且不合理的。宪法和党章之间在表现形态上所呈现出的高度一致性，既集中体现了两者之间紧密联系而和谐共融的状态，又生动诠释了两者之间相互支撑而共赢共生的精神。

第一，宪法以国家根本法的形式确定了中国共产党的领导地位。中国共产党先于中华人民共和国而存在，党的领导地位是在历史维度下依靠长期的革命斗争中取得，并在长期的建设与改革过程中巩固的。现代政治文明下，党的领导与执政地位的获得与延续，除了“人民的选择”与“历史的选择”外，同样需要通过符合现代政治文明的途径——由代表国家共同体意志的宪法予以确证，亦即纳入宪法的框架内。我国宪法对党的领导地位的确证，不仅内化在国家政治制度及其运作过程的相关规定之中，而且直接明了地在宪法序言中得以体现。宪法序言部分有5处提到“中国共产党”，无一例外地强调中国共产党领导这一基本理念，从而在历史与现实的阐述中，逻辑地论证了党在国家和社会生活中的领导地位。

第二，党章以党的总章程的形式规定了党必须在宪法和法律的范围内活动。由于我们党曾在特定时期出现过指导思想上“左”的错误，轻视法制之风蔓延，致使国家法制曾遭受严重破坏。党的十二大将“党必须在宪法和法律范围内活动”载入党章，如同一面“公开树立起的旗帜”，集中体现了党对现代法治理念的遵从。一方面，各级党的组织及党员必须“奉法守宪”，服从宪法法律，遵崇宪法权威，包括党在内的任何组织和个人都不能凌驾于宪法法律之上；另一方面，各级党的组织及党员必须“行宪善治”，党要依据宪法治国理政，坚定地遵宪、护宪、行宪，实现党带领人民科学立法、严格执法、公正司法、带头守法。

第三，宪法的制定实施以党章确立的治国理政方略为基本指针。宪法需要意志的注入，问题的关键在于哪一阶级、阶层或集团有实力和能力将其意志贯彻到宪法之中。中国共产党作为国家权力的轴心，是实现国家治理的领导力量，其政治地位决定了坚持党的领导是实现中国特色社会主义事业的方向指引与坚强保障。党章是党的性质、宗旨、路线、纲领、指导思想和奋斗目标等最集中、最根本的体现，其本身也是党对于现代法治精神的理解与思想精萃。因此，党章确立的执政理念、治国理政的各项方略构成制定和实施宪法的基本指针，并因而实现党的主张与国家共同体意志的紧密结合。

三、相得益彰——宪法和党章有机统一而和谐共融

习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上提出：“新形势下，我们党要履行好执政兴国的重大职责，必须依据党章从严治党，依据宪法治国理政。” 这不仅是对新形势下进一步改进党的领导方式和执政方式提出的时代强音，也从实践需求出发，将宪法和党章的关系统一于中国特色社会主义法治事业的建设之中。

第一，“依宪治国”、“依章治党”是“规则之治”现实需求的必然要求。“治国理政”、“从严治党”等方略由党提出，也需要在党的领导下以法治的方式予以实现。法治是当今时代发展的必然趋势，其要义首先是规则之治，要求包括执政党在内的所有行为制度化、规范化和程序化。在统筹推进中国特色社会主义法治事业的进程中，宪法和党章均处于基础、关键和核心地位，为中国共产党如何实现治国理政、如何实现从严治党提供了根本遵循。

第二，“依宪治国”、“依章治党”彰显“分工而治”的价值理念。治国理政与党的建设是两项具有内在逻辑关联的战略任务，它们统一于党的执政实践之中，这就决定了宪法和党章不可能截然对立或者相互替代。宪法调整重大的国家 事务和社会事务，凝聚全民意志；党章是党的主张的根本体现，是实现中国共产党始终政令统一、行动统一的根本保障。两者从各自不同的角度出发，在党执政治国进程中发挥着不同的效用，各尽其用而各显其能，统一于提升党的执政能力与巩固党的执政地位的实践需求之中。

第三，“依章治党”为“依宪治国”奠定基础。在中国特色社会主义制度下，执政党建设的好坏，不仅关乎党的事业，还影响国家命运和民族前途。治国必先治党，治党务必从严。作为一个有95年历史、有8800多万名党员、在13亿多人口大国长期执政的大党，管党治党始终关系重大、牵动全局。党的治理是国家治理的重要前提，“依据党章从严治党”是国家治理大框架中的一个重要内容。只有依据党章从严治党，彰显党的先锋模范作用，才能真正获得广大人民群众的衷心拥护和支持，巩固党的执政基础，才有资格、有能力依据宪法治好国、理好政。

（2017年4月6日）