本文发表于《党内法规研究》2022年第2期党的领导制度化法治化研究专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：李福凌，首都师范大学马克思主义学院博士研究生。
摘 要：中国共产党请示报告制度作为党的政治建设的制度载体和重要政治规矩，对维护党中央权威和集中统一领导至关重要，阐明请示报告制度的演进历程、内在逻辑和发展趋势对发展完善请示报告制度具有重要价值。建党百年来，请示报告制度的演进历程揭示了请示报告制度在革命、建设、改革和新时代各个历史时期的不同时代主题与鲜明特征：请示报告制度运行具有由思想、政治、组织、制度四重动力作用共同推进的内在逻辑；请示报告制度的发展趋势在于厘清党内法规与国家法律有效衔接的法理逻辑，做好“预警”“监督”与“惩戒”治理效能的综合衡量。实现“关键少数”与“绝大多数”间主体对象的统筹兼顾，严格贯彻落实实事求是的思想方法和工作方法。
关键词：中国共产党；请示报告制度；党中央权威；集中统一领导
中国共产党对请示报告的理论认知和制度建设，贯穿于中国革命、建设、改革和中国特色社会主义新时代全过程。作为党的重要政治纪律和政治规矩，请示报告是实现党的历史使命、完成党的重大任务的有效方式。习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上强调请示报告制度对加强党的组织纪律性的重要性，指出“请示报告制度是我们党的一项重要制度，是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“完善坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度”，尤其要“严格执行向党中央请示报告制度，确保令行禁止”。党的十九届六中全会通过的《中共中央关于党的百年奋斗重大成就和历史经验的决议》指出，“党中央集中统一领导是党的领导的最高原则，加强和维护党中央集中统一领导是全党共同的政治责任”。请示报告制度作为发挥党的领导的制度优势和治理效能的重要制度安排，是维护党中央权威和集中统一领导、保证全党团结统一的有效机制，具有重要的实践意义和理论价值。
一、中国共产党请示报告制度的演进历程
制度发展是一个自然历史过程，“是在历史传承、文化赓续、社会进步的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果”。中国共产党在革命、建设、改革和中国特色社会主义新时代各个时期关于请示报告的重要思想和重要论述见诸于历届党和国家领导人的重要讲话和党的重要文献之中，在时代发展中不断守正创新，诸多因素相互交织，共同缔造了请示报告制度厚重的理论底蕴和丰富的实践经验。
（一）酝酿发轫：以“革命”为目标的请示报告制度缘起
在新民主主义革命时期，请示报告制度对于维护党的团结统一、加强党的纪律、严密党的组织、集中革命力量夺取武装斗争胜利具有重要作用。“中国共产党是马克思列宁主义同中国工人运动相结合的产物，在列宁领导的共产国际帮助下诞生的。”由此，中国共产党在继承俄共（布）关于党的组织机构的相关制度规定时，自然借鉴了报告制度。1921年3月，共产国际委派马林来华，指导筹建无产阶级革命政党，早期党组织由此建立起来。1921年党的一大正式召开时，马林在会上以《第三国际的历史使命与中国共产党》为题作报告，就中国共产党同共产国际的关系指出，“共产国际增添了一个东方支部，苏俄布尔什维克增添了一支东方战友”。随后，这种上下级关系在《中国共产党第一个纲领》和《中国共产党第一个决议》中被确定下来。《中国共产党第一个纲领》规定，要“联合第三国际”。《中国共产党第一个决议》强调，“党中央委员会应每月向第三国际报告工作”。事实上，中国共产党成立后立即向共产国际作了书面报告，将大会的进程与建党的基本情况作了说明。概言之，中国共产党建立报告制度的源头可追溯至列宁创建的“第三国际”和领导的俄共（布），为了便于对中国共产党进行工作指导与日常事务联络，报告制度的功能侧重于“联系”，同时兼备下级党组织对上级党组织乃至共产国际中央的服从。
1922年党的二大召开，在党的二大党章中强调，“地方执行委员会开除党员后，必须报告其理由于中央及区执行委员会”，以使中央掌握地方的动态。1923年，中共中央发布《中央通告第十二号——各区及各地方应每月向中央报告工作》，对报告内容作出详细规定，要求各地方向中共中央报告“本地政治、劳动及党务状况”。党的三大之前，中国共产党主要以隐蔽状态开展工作，上级党组织了解下级党组织的工作情况以及与党员取得联系，需要依靠报告制度发挥信息传递和任务衔接的功能。1931年中华苏维埃共和国临时中央政府发布《关于建立报告制度问题》的通令指出，“各级苏维埃政府在工作方法上首先要建立下级向上级经常作报告的制度，上级对下级实行工作检查的制度”。在政府系统中建立请示报告制度，服务中国共产党局部执政的现实需求，同从前简单地强调革命性的党的活动有所不同。同年11月，中央革命军事委员会发布《中央革命军事委员会宣告成立的通令》，要求“中央革命军事委员会对红军中各级军事指挥与政治工作机关在正确关系之下，要有经常不断的各种报告与指示”。请示报告制度由此从政府工作延伸到军队工作，适用范围得到拓展。抗日战争时期，中共中央于1942年9月通过的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》明确要求，“各根据地领导机关在实行政策及制度时，必须依照中央的指示。在决定含有全国全党全军普遍性的新问题时，必须请示中央，不得标新立异，自作决定，危害全党领导的统一（凡带地方性质的不违犯上级及中央决定的不在此例）”。随着组织规模和管辖区域的不断扩大，中国共产党的工作范围越来越宽。为切实掌握下级党组织的党务、宣传、民运等工作的开展情况，确保地方与中央保持一致，便于中共中央对全党全国的党组织进行有效指导，避免疏漏，请示报告制度的重要性愈发凸显。
解放战争时期，请示报告制度的发展进入关键时期。广大革命根据地的发展态势日益由分散到集中，逐步相连成为完整的解放区，一些普遍性的问题逐渐暴露出来。1948年1月7日，毛泽东为中共中央起草《关于建立报告制度》的党内指示，强调了建立报告制度的必要性和重要性，并对报告的主体、内容、时间、方式等作出详细规定，其目的在于“不犯或少犯错误，争取革命战争更加伟大的胜利”。1948年出台的《中共中央关于建立报告制度的补充指示》《各中央局、分局、前委应向中央报告的事项》《中共中央、军委关于严格执行向中央作请示报告制度的指示》等文件，对建立健全中国共产党请示报告制度作了多次补充、说明和细化。同年9月中共中央政治局会议通过的《中共中央关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》，对请示报告制度的发展完善意义重大，其从党的纪律建设着手对党员领导干部的党性提出了更为严格的标准和要求，且执行流程更为具体。可以说，从1921年至1948年，中国共产党请示报告制度已经有所实践，但尚未成熟定型。1948年9月中共中央政治局会议后，中共中央专注精力紧抓请示报告制度的执行。1949年1月三大战役结束后，请示报告制度在全党全军得到了贯彻落实。正如毛泽东所说的：“现在敌人已经彻底孤立了，但是敌人的孤立并不就等于我们的胜利。我们如果在政策上犯了错误，还是不能取得胜利。”为了不犯或少犯错误，“必须坚决地克服许多地方存在着的某些无纪律状态或无政府状态”，尤其要纠正“事前不请示事后不报告的错误态度”，请示报告制度建设仍然任重道远。
（二）建制调适：以“建设”为中心的请示报告制度探索
中华人民共和国成立以后，中国共产党成为全国范围内的执政党，党和政府为应对大规模治理的需要，必须加强党中央权威和集中统一领导，掌握各地区各部门的具体情况。加强请示报告制度在维护党中央权威和集中统一领导、畅通中央与地方信息传播渠道、推动各地各部门严格贯彻落实党中央重大决策部署等方面，具有重要意义。在此期间，中国共产党的政治角色和工作重心发生了前所未有的转变，如何处理执政党与国家政权机关的关系，如何实现中国共产党对国家的领导，成为中国共产党在全国范围内执政面临的重要课题。“中华人民共和国从中央到地方的各级政权，是彻底打碎国民党反动统治机器之后在全新基础上建立起来的。”从中华人民共和国成立到党的十一届三中全会期间，在中国共产党致力于执政党和国家政权建设的过程中，请示报告制度的发展也随之进入过渡和探索阶段。相较于以前，请示报告制度必须适应中国共产党在全国范围执政后的一系列新情况新要求，在继续保持革命时期革命党色彩的同时巩固和强化制度本身。1949年11月，中共中央政治局发布《关于在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定》《关于在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定》，两个决定表明，为确保党政关系协调顺畅，中国共产党通过在中央各政权机关中设立党组（党委）实现党对国家政权的领导。1951年10月，董必武在给中共中央华东局饶漱石的信中指出，“各级党委对各级政权机关的领导，应经过在政权机关中工作的党员来实现；其中如有党员三人以上，应组成党组以保证党的领导”。1951年12月，董必武在关于县乡政权建设问题给毛泽东的信中写道，“建政工作除必须党来领导外，下级政权机关的建立，党应经过上级政权机关领导着去作较好些”，并将10月份给饶漱石的信附在其后。毛泽东读罢信后写道：“我认为你给饶漱石同志的信的内容是正确的，可以抄发华东以外各中央局负责同志一阅，促其注意这件事。”
制度是在历史中生成的，也在历史发展中得到不断完善和调适。1953年，为贯彻落实党在过渡时期的总路线以及第一个五年计划的要求，中共中央要求必须集中权力，加强党的领导。在此背景下，请示报告制度在继续作为加强党的自身建设的有效手段和担当促进中央与地方联系的重要枢纽的角色的同时，加强党对政府工作的集中统一领导的作用日益凸显，构成党组织集中高效运行的重要制度保证。1953年3月，中共中央草拟的《中共中央关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定（草案）》指出，“为了使政府工作避免脱离党中央领导的危险”“今后政府工作中一切主要的和重要的方针、政策、计划和重大事项，均须事先请示中央，并经过中央讨论和决定或批准以后，始得执行。政府各部门对于中央的决议和指示的执行情况及工作中的重大问题，均须定期地和及时地向中央报告或请示，以便能取得中央经常的、直接的领导”。同年5月，彭真主持政务院政法委员会党组干事会第二十六次扩大会议，同罗瑞卿分别传达中共中央政治局有关决定和毛泽东的指示，布置政法各部门检查统战、保密和执行请示报告制度的情况。该次会议通过《关于执行中央加强请示报告制度的决定的规定》。彭真在讲话中指出，“在反官僚主义斗争中，要反对分散主义，切实加强请示报告制度”。这一时期，中共中央不仅加强了政府系统各部门向中央请示报告制度，还撤销了政务院总党组，使政府各部门党组直接接受中共中央领导。薄一波在《若干重大决策与事件的回顾》中说：“1953年初，毛主席认为政府工作中存在分散主义现象。根据他的意见，中央先后作出了关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定、关于加强对中央人民政府财政经济部门工作领导的决定，并撤销了政务院党组干事会（即总党组），规定政府各部门的党组直接接受党中央领导，政府工作中一切重要的方针、政策、计划和重大事项均须事先请示中央，经中央讨论决定、批准后方能执行。”
随着党组作用的日益强化，请示报告制度的功能和作用也得到提升，确保了中共中央可以直接领导和指挥政府各部门的行政工作。1956年，党的八大正式将请示报告制度写入党章，要求“党的下级组织必须定期向上级组织报告工作。下级组织的工作中应当由上级组织决定的问题，必须及时向上级请求指示”。该规定体现了中国共产党对请示报告制度在强化党的领导体制中的功能与作用的认识日益深化，标志着中国共产党请示报告制度正式确立，并成为全党必须遵循的重要政治规矩和政治纪律。“文化大革命”爆发后，从中央到地方的党组织和政权组织遭到极大破坏，随着各级党委纷纷被“革命委员会”所取代、党组解散，请示报告制度也失去了存在的组织载体和法制保障。然而，社会主义革命和建设时期中国共产党对请示报告制度的探索，仍然为改革开放后请示报告制度的恢复发展提供了可资借鉴的有益经验。
（三）恢复完善：以“改革”为主题的请示报告制度发展
改革开放以后，深化改革开放和全面深化改革的前提条件是加强党中央权威和集中统一领导，把控改革的方向、步骤和目标。党的十一届三中全会以后，党内政治生活恢复正常，请示报告制度的发展再次迎来转机。1980年2月，党的十一届五中全会审议通过的《关于党内政治生活的若干准则》对党员权利作出如下规定：“党员对党的方针、政策、决议有不同意见，可以在党的会议上提出，也可以向各级党组织直至中央作口头或书面的报告”。该规定为请示报告制度的恢复发展奠定了党内法规基础。1982年9月，党的十二大党章作出如下规定：一方面，从组织层面来看，“党的下级组织既要向上级组织请示和报告工作，又要独立负责地解决自己职责范围内的问题”；另一方面，从党员层面来看，“党员个人代表党组织发表重要主张，如果超出党已有决定的范围，必须提交所在的党组织讨论决定，或向上级党组织请示。任何党员不论职务高低，都不能个人决定重大问题；如遇紧急情况，必须由个人作出决定时，事后要迅速向党组织报告”。该规定以党的根本大法的形式对党内请示报告进行补充完善，表明此时中共中央已经将请示报告制度建设视为党的制度建设的重要组成部分。1988年4月，《中共中央纪律检查委员会关于建立健全报告制度的通知》（以下简称《通知》）发布，这是改革开放以来中共中央纪律检查委员会首次明确要求建立健全报告制度。《通知》从“各省、自治区、直辖市纪委每半年要向中央纪委报告一次工作”等四个方面对建立健全报告制度作出具体部署，推动报告制度日益具体化程序化。为适应政治体制改革的现实需要，请示报告制度的适用对象和调整范围得到进一步拓展和延伸。
改革开放以来，请示报告制度的发展呈现出多样化态势。请示报告制度在逐步健全的基础之上，同党的建设伟大工程相结合，从而更好地服务于党的政治建设、组织建设与纪律建设。1994年6月，中共中央组织部转发通知，就中央国家机关各部门党组指导机关党委的工作制度作出规定，并强调机关党委“在召开重要会议、部署重要工作和组织重大活动之前，及时向党组请示报告”。党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》规定：“各地、各部门要牢固树立全局观念，坚决贯彻执行中央的决议、决定，结合实际创造性地工作，重大问题要请示报告。”1996年4月，中共中央印发的《中国共产党地方委员会工作条例（试行）》规定，“党的地方各级委员会每年必须向上级组织作一次全面工作情况报告。执行中央和上级组织某项重要决定的情况要进行专题报告。遇有突发性重大问题应及时请示报告”。请示报告制度的适用范围得到再次拓宽，将“重要决定”“重大问题”囊括其中。相较于改革开放之前，请示报告制度的发展越来越呈现出制度化、规范化、科学化的特征，其样态也逐渐系统化，尤其在加强党的建设、融入党内法规、执行党内监督、参与党内巡视、扩大报告对象等方面，请示报告制度适用的深度和广度均得到极大的拓展，其理论与实践的契合程度也愈来愈高。
随着社会主义市场经济体制的建立，广大人民群众参与经济活动的范围增大，可供人们选择的从业方式也更为灵活多样，党员领导干部及其家属的从业行为也与之前大不相同。随着全党对党纪作风建设以及反腐倡廉的重点关注，为了保证党组织及时掌握领导干部基本情况，加强对领导干部的监督，确保领导干部廉洁奉公，请示报告制度的新的增长点便被发掘出来，即聚焦于领导干部的“个人重大事项”。1997年1月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于领导干部报告个人重大事项的规定》，明确规定个人重大事项的内容以及报告的流程、时间、方式、追责等具体细节，其中最为关键之处便是使请示报告制度的运行链条得到延伸，从以前的下级党组织向上级党组织请示报告发展延伸至领导干部向党组织请示报告，从请示报告常规工作事项向请示报告个人重大事项拓展，从局限于党员领导干部工作职责向党员领导干部个人生活拓展。党的十六大至党的十八大期间，中共中央进一步将请示报告制度建设融入党的各项工作。《中国共产党党内监督条例（试行）》《中国共产党巡视工作条例（试行）》等党内法规制度都有涉及请示报告制度的规定，进一步丰富和拓展了请示报告制度的内涵和要求。
（四）巩固发展：新时代以“领导”为重点的请示报告制度深化
进入中国特色社会主义新时代，以习近平同志为核心的党中央高度重视依规治党，高度重视请示报告制度建设。党的十九大报告指出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”在坚持和加强党的全面领导的情况下，着力强化党中央权威和集中统一领导构成请示报告制度的主要功能。新时代以来，请示报告制度建设不断深化创新，制度化、规范化、科学化的特征更加明显。
首先，对请示报告制度的主体进行系统性健全。一是分别对地方党委、党组、党的工作机关的请示报告制度进行完善。如2015年中共中央印发的《中国共产党党组工作条例（试行）》《中国共产党地方委员会工作条例》以及2017年中共中央印发的《中国共产党工作机关条例（试行）》，对请示报告的流程、时间、内容作出详细规定。二是首次系统构建涵盖中央七类机构的请示报告制度。2016年10月，党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》明确提出，“全国人大常委会、国务院、全国政协，中央纪律检查委员会，最高人民法院、最高人民检察院，中央和国家机关各部门，各人民团体，各省、自治区、直辖市，其党组织要定期向党中央报告工作”。2017年10月，中共中央政治局会议审议通过的《中共中央政治局关于加强和维护党中央集中统一领导的若干规定》强调，“中央书记处和中央纪律检查委员会、全国人大常委会党组、国务院党组、全国政协党组、最高人民法院党组、最高人民检察院党组每年向中央政治局常委会、中央政治局报告工作”。
其次，对适用于党的专门工作的请示报告制度进行具体性完善。党的十八大以来特别是党的十九大后，“请示报告制度在各系统各领域全面展开，涵盖党的政法、纪检、组织、宣传、统战等各方面工作以及‘三农’、教育等经济社会发展的其他领域”。2018年3月，中共中央政治局委员结合各自分工首次向中共中央和习近平总书记书面述职，其述职报告主要涵盖7个方面内容，带头落实重大问题请示报告制度是其中一个重要方面。2019年中共中央印发的《中国共产党政法工作条例》，专门就政法系统请示报告工作作出详细规定，进一步明确了政法工作领域请示报告制度的运行规范，要求“中央政法委员会、中央政法单位党组（党委）和县级以上地方党委、党委政法委员会、政法单位党组（党委）按照党中央关于重大事项请示报告的有关规定，严格执行请示报告制度”。2013年，中央纪委法规室会同中共中央组织部干部监督局起草制定了《领导干部个人有关事项报告材料汇总综合办法》，2014年中共中央组织部相继印发了《领导干部个人有关事项报告抽查核实办法（试行）》，2017年中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《领导干部报告个人有关事项规定》《领导干部个人有关事项报告查核结果处理办法》等文件，标志着请示报告制度体系进一步扩展。
最后，突出强调重大事项请示报告制度。2019年1月，中共中央政治局审议通过《中国共产党重大事项请示报告条例》（以下简称《条例》），全面加强和规范重大事项请示报告制度，使其成为全体党员和各级党组织必须遵循的政治纪律、组织纪律和工作纪律，为贯彻执行民主集中制、坚决做到“两个维护”、保证全党团结统一和行动一致提供了科学可靠的制度保障。一方面，制定出台《条例》有利于提高重大事项请示报告工作的制度化、规范化和科学化水平，使广大党员干部依据请示报告方面的基础主干党内法规，能够更加深入、准确和完整地理解把握请示报告的重要意义、基本原则、主要内容与实践要求，从思想认识上对请示报告重视起来。另一方面，对于健全请示报告制度体系而言，《条例》的出台仅是基础，关键在于认真贯彻执行请示报告制度，强化尊规学规守规用规的思想自觉、政治自觉和行动自觉。请示报告制度体系的完善是一个长期过程，在将《条例》落在实处的同时，面对今后在重大事项请示报告工作中出现的新情况、新问题，依然需要不断总结经验以继续完善请示报告制度体系，推动请示报告制度不断发展完善。
二、中国共产党请示报告制度运行的内在逻辑
中国共产党请示报告制度作为中国特色政治制度，运行的内在逻辑始终围绕党的领导和党的建设两大核心主题展开。通过对中国共产党如何维护党中央权威和集中统一领导以及推进党的建设新的伟大工程进行历史审视与经验探索，可以从中总结推动中国共产党请示报告制度有效运行的思想、政治、组织以及制度的四重动力作用，进而依次清晰勾勒中国共产党请示报告制度运行的内在逻辑轮廓。
（一）权威思想：遵从“科学理论”夯实请示报告制度基础
中国共产党请示报告制度有效运行的思想动力源于马克思主义权威观提供的科学理论指导。坚持和维护党中央权威和集中统一领导，既是贯穿国际共运史和中共党史的一条主线，也是马克思主义政党长期执政的要义所在，更是新时代党的政治建设的核心议题。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》指出，“我国国家制度和国家治理体系具有多方面的显著优势”，其中首要一条就是“坚持党的集中统一领导，坚持党的科学理论，保持政治稳定，确保国家始终沿着社会主义方向前进的显著优势”。根据马克思主义经典作家的论述，国家作为一个历史范畴，最终会随阶级的消亡而消亡，但在进入共产主义社会前，政治权威将始终存在。权威思想的提出正是基于人类社会产生和发展的客观规律。历史与实践证明，社会的稳定与发展客观上需要权威的存在，否则就很有可能陷入“丛林法则”之中，而在不同的社会形态中，权威的表现形态不尽相同。马克思主义权威思想是无产阶级在革命时期乃至夺取政权后都要继承并发展的科学理论武器。权威思想指导主体与客体之间的关系向着更高级的形态发展。意志强加、服从这些属性伴随着阶级对立消失后，服务性、引导性便成为权威主体仅存的性质。权威客体以权威主体的承载者、依赖者的身份出场，而引领、认同便成为权威主体与权威客体之间良性互动关系的确证。对于请示报告制度的运行而言，权威思想深入阐明了请示报告主体与客体之间的关系是统一的而非对立的，深刻剖析了请示报告制度的发展定位是立足当前实际并为更高阶的制度形态做准备。
维护党中央权威和集中统一领导是马克思主义政党的重大建党原则。领袖权威、中央权威在无产阶级政党建设中具有至关重要的作用，对于推动党内请示报告制度的运行发挥思想引领和示范推动的作用。恩格斯曾对巴黎公社的失败进行深刻反思，他认为缺乏集中和权威正是导致公社失败的关键要素。恩格斯强调，“没有权威，就不可能有任何的一致行动”。列宁基于建立俄国新型无产阶级政党的实践探索，尤其强调重视维护党的权威特别是发挥领袖权威的积极作用，强调维护党中央权威和确立党的领袖的核心地位是无产阶级政党建设的关键所在。列宁指出，“党的中央机关成为拥有广泛的权力、得到党员普遍信任的权威性机构，只有这样，党才能履行自己的职责”。只有中共中央有权威，才能把全党牢固凝聚起来，才能把全国各族人民紧密团结起来，才能形成无坚不摧的磅礴力量。习近平总书记指出：“如果党中央没有权威，党的理论和路线方针政策可以随意不执行，大家各自为政、各行其是，想干什么就干什么，想不干什么就不干什么，党就会变成一盘散沙，就会成为自行其是的‘私人俱乐部’，党的领导就会成为一句空话。”可见，请示报告制度作为维护党中央权威和集中统一领导的重要制度安排，既是中国共产党基于党的领导和党的建设的丰富实践而形成的制度产物，也是对马克思主义权威理论的继承与发展。马克思主义经典作家关于“权威”的重要论述进一步丰富、深化了中国共产党请示报告制度的思想特质与理论禀赋，为请示报告制度的运行提供了科学的理论依据与不竭的思想动力。
（二）政治建设：坚持“党的领导”发挥请示报告制度功能
“请示报告制度是党的领导体制机制的重要组成部分”，中国共产党请示报告制度有效运行的政治动力在于始终坚持“党是最高政治领导力量”的基本原则。党的十八大以来，“两个维护”作为全党在革命性锻造中形成的共同意志，是全党必须始终坚守的最高政治原则和根本政治规矩。马克思主义政党的政治属性决定中国共产党能够始终着眼不同的时代特征，结合具体的目标任务，肩负历史和时代赋予的使命重任。确立和维护无产阶级政党的领导核心地位，是马克思主义党建学说的基本观点，是一个成熟的马克思主义政党的重要标志。坚决维护党中央权威和集中统一领导是马克思主义政党的一贯主张，也是中国共产党的政治意识和政治立场的鲜明体现。请示报告制度作为党的领导法规制度的重要组成部分，充分体现了马克思主义政党的鲜明政治属性。无论在革命、建设、改革时期还是中国特色社会主义新时代，只有将领导权牢牢把握在中国共产党的手中，坚决维护党中央权威和集中统一领导，才能保证党的团结和集中统一，从而集中有效治理我们这个大党、我们这个大国。坚持党是最高政治领导力量，就是确定中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心，唯有如此，才能真正发挥请示报告制度的制度优势，才能切实保证维护党中央权威和集中统一领导落到实处，才能始终确保党的路线方针政策不会出现偏差，才能确保中国共产党始终成为中国特色社会主义事业的坚强领导核心。
请示报告制度贯穿于党的政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设、制度建设和反腐败斗争始终，而“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果”，为持续推进中国共产党请示报告制度的运行发展提供了不竭的政治动力。在坚持党的全面领导的前提下，新时代中国共产党请示报告制度在运行过程中着重发挥“领导”“沟通”“治理”等功能。一方面，中国共产党请示报告制度的出发点是，教育引导党员干部基于历史和现实、结合理论和实践、着眼国际和国内去深刻认识领导核心的重要性，并强化对党的领导的认同，进而增强拥护跟随捍卫党的领导核心的思想自觉、政治自觉和行动自觉。在个人服从组织的组织原则下，按照《条例》第34条的规定，“党员一般应当向所在党组织请示报告重大事项。领导干部一般应当向所属党组织请示报告重要工作”。另一方面，维护党中央权威和集中统一领导的关键在于，中国共产党请示报告制度坚持政治导向，确保地方在政治立场、政治路线、政治信仰等方面与中共中央保持高度一致，实现党的凝聚力与战斗力的显著提升，推动党的伟大事业不断取得新的胜利。按照《条例》第4条的规定，重大事项请示报告工作应当遵循的第一项原则是“坚持政治导向。树牢‘四个意识’，落实‘四个服从’，把请示报告作为重要政治纪律和政治规矩，把讲政治要求贯彻到请示报告工作全过程和各方面”。中国共产党请示报告制度运行的政治动力来源于党强有力的政治领导，始终坚持党的领导，坚定政治意识，严守政治纪律和政治规矩，确保党的政治路线不动摇，能够保障请示报告制度建设沿正确方向有序前进，是进一步推动请示报告制度紧扣时代脉搏、把握时代发展规律的“定盘星”。
（三）组织原则：践行“民主集中”强化请示报告制度保障
民主集中制是中国共产党的根本组织原则和领导制度，是马克思主义政党区别于其他政党的显著标志，中国共产党请示报告制度有效运行的组织动力在于充分贯彻落实民主集中制的组织原则。请示报告制度“是执行党的民主集中制的有效工作机制，也是组织纪律的一个重要方面”。梳理党的建设百年历程可以发现，党内“必须有一个在实践中形成的坚强的中央领导集体，在这个领导集体中必须有一个核心。如果没有这样的领导集体和核心，党的事业就不能胜利。这是坚持民主集中制的一个重大问题”。而要发挥民主集中制的制度优势，推动中国共产党请示报告制度健康运行，一是必须保证党组织始终处于健全、完善的组织体系状态。这是因为，党的力量来自组织，来自广大党员干部，而“严密的组织体系，是马克思主义政党的优势所在、力量所在”。二是必须发挥党内民主作用，确保党的团结和集中统一。这是因为，民主与集中是辩证统一的，民主基础上的集中和集中指导下的民主，也是请示报告制度系统运行和发扬党内民主、践行群众路线的重要途径。中国共产党请示报告制度在贯彻落实民主集中制的过程中，形成党员与党组织、上下级党组织之间的双向互动联系，这主要是由于请示报告的主体既要与党中央的路线方针政策保持一致，作出报告；又要结合下级党组织的具体实际，提出请示。通过请示报告制度，在民主集中制下，上下级党组织呈现全程参与互相交流、互通有无的状态，同时下级党组织为上级党组织所监督指导。概言之，请示报告制度不能离开民主谈集中，也不能离开集中谈民主，否则就割裂了请示报告制度本身所蕴含的组织效能和制度精神。处理好“民主”与“集中”的关系，有利于请示报告制度更好地团结全党、凝聚共识。
作为先锋队政党主体的党员，尤其是党员干部，是影响请示报告制度执行效果的重要因素。毛泽东指出：“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。”党员干部是否遵守党的组织纪律、政治纪律，是否严格执行请示报告制度，直接关系到党组织的先进性、纯洁性，势必会对党组织的凝聚力、战斗力产生影响。因此，坚持和完善党内民主各项制度，严格按照党内民主的原则和程序开展决策、执行、监督等工作，必须突出党员主体地位，保障全体党员平等享有民主权利，提高党内民主质量，充分发挥各级党组织和党员干部在干事、创业、用权上的积极性、主动性和创造性。在善于听取不同意见、正确对待少数人意见的情况下，党员干部才能更好地向党组织交心交底，更加认真地贯彻执行请示报告制度，而不会刻意隐瞒或阳奉阴违。同时，还要根据个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、全党服从中央的原则，强调和凸显正确的集中，进而确保请示报告能够统一全党的思想和行动，真正使民主集中制落到实处，为中国共产党请示报告制度的运行提供不竭的组织动力。
（四）体系塑造：融通“层级领域”完善请示报告制度体系
中国共产党请示报告制度有效运行的制度动力在于，以党内法规制度体系化呼应治理体系与治理能力现代化的时代课题。请示报告制度建设属于党的制度建设范畴，重视党内法规制度体系的建立、发展和完善，是中国共产党管党治党和治国理政的战略选择。“构建以党章为根本、若干配套党内法规为支撑的党内法规制度体系”，是坚持和加强党的全面领导，推进全面从严治党向纵深发展的制度基础，更是把制度建设贯穿于新时代党的建设总体布局各方面，提高党的建设质量的有力抓手。习近平总书记强调：“要把制度建设摆在党的建设的重要位置，以制度建设巩固思想建设、组织建设、作风建设、反腐倡廉建设成果，加强制度执行力建设，为党的长治久安提供坚强制度保障。”
一方面，党的制度建设作为党的建设的重要着力点，注重配套党内法规的完善。系统完备的党内法规体系，在为坚定维护党中央权威和集中统一领导的各项制度奠定制度基础的同时，也能够明晰请示报告制度运行的主体、内容、程序、方式等基本架构，使请示报告制度运行的流程置于党内法规的监督、规范和指导之下，进一步保障中国共产党请示报告制度规范运行，严格保证请示报告制度的贯彻执行和制度优势的稳定发挥。作为党的领导制度体系的重要组成部分，中国共产党请示报告制度的运行机制正是通过逐级上报的方式得以实现。其制度任务是严格落实做到“两个维护”的政治要求，并通过对党内法规体系层级的有效融合，在各领域各层级党内法规制度衔接协同的前提下，补齐请示报告领域的主干性党内法规，以消除请示报告领域党内法规制度相互冲突和叠床架屋的现象，跟进请示报告制度配套法规制定工作以形成上下紧密衔接的制度合力，加速请示报告制度的体系化进程，切实增强请示报告制度的适用性与权威性。
另一方面，通过系统健全党内法规，为中国共产党请示报告制度创造简洁高效的运行环境。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》指出，“纪律严明是全党统一意志、统一行动、步调一致前进的重要保障”，请示报告作为中国共产党的重要政治纪律、组织纪律、工作纪律，体现了维护党中央权威和集中统一领导的根本政治要求。党的十八大以来，习近平总书记针对制度完善提出“于法周延、于事简便”的原则，体现了治理体系与治理能力的辩证统一关系，为发展完善请示报告制度指明了前进方向。依托于党内法规运行的治理体系与治理能力，在反映党的制度建设的一般规律、符合党内法规制度建设的实际情况的同时，能够推动请示报告制度进一步发展完善，使其适应“于法周延、于事简便”的制度建设方向。质言之，中国共产党请示报告制度在简洁高效的运行环境中更易消弭政治不稳定因素，及时发现并弥补权力漏洞、制度盲区，更好地实现推动各级党组织和党员干部做到“两个维护”的目标任务，真正把中国共产党请示报告制度转化为党的政治优势、组织优势、制度优势、工作优势。
三、中国共产党请示报告制度发展的趋势前瞻
党内法规制度建设是一个长期过程，中国共产党请示报告制度的建设也在进行当中，制度完善任重道远。准确把握中国共产党请示报告制度的发展趋势，是当前加强党的制度建设的题中应有之义，对进一步发展完善中国共产党请示报告制度意义重大。
（一）厘清党内法规与国家法律有效衔接的法理逻辑
“党和法治的关系是法治建设的核心问题”，法作为国家意志的体现，与政治始终有着密切的联系，法本身既受到政治的影响与制约，又同时具备确认和调整政治关系的能力。在中国特色社会主义法治体系中，党内法规与国家法律是相辅相成、相互促进、相互保障的，这既是中国特色社会主义法治体系的重要特征，也是党内法规同国家法律有效衔接和协调的基础。2019年4月国务院颁布的《重大行政决策程序暂行条例》第31条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”这表明在党规党纪与法律法规之间的密切衔接方面，请示报告制度蕴含着重要的沟通连接作用，而沟通连接必然是立体式、全方位、多层次的，前提是要把握“衔接”的关键在于“有效”。党内法规与国家法律不能实现有效衔接，不利于中国特色社会主义法治体系发展健全，尤其当党内法规与国家法律的关系和边界存在混淆与模糊的问题时，容易产生党内法规代替国家法律或者国家法律代替党内法规的不良后果，法治体系无法形成合力，阻碍甚至破坏法治效能的发挥，党内法规和国家法律的权威性也将受损。习近平总书记指出：“党和法的关系是政治和法治关系的集中反映。”政治与法治是同样重要且相互完善的，其内在法理逻辑是协同一致的。在协调党内法规与国家法律关系的过程中，“要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党”。质言之，依法治国与依规治党是中国特色社会主义法治的两大支柱，二者有机统一实现了治党与治国的法治同轨，既要坚持国家法律的地位之“高”，又要践行党内法规的效力之“严”。
国家法律与党内法规既有目标的一致性，又在制定主体、适用对象、实施机制等方面存在显著差异。但是这种差异并不能将国家法律与党内法规割裂开来，而是可以通过请示报告制度的发展完善，从整体性、系统性、协同性的层面增强其关联性，以制度层面的有机衔接作为着力点，实现党内法规同国家法律的衔接协调，进而促使中国特色社会主义法治体系更为紧密。
第一，通过请示报告制度的关联性实践将国家法律与党内法规的方向、价值、功能融汇贯通。以政法领域请示报告为例，政法领域请示报告制度以党委政法委员会为中介桥梁，在坚持党对政法工作的绝对领导与司法机关依法行使司法权之间进行精妙权衡，使政法领域调整请示报告事项的党内法规与国家法律目标一致、功能互补，“既是有效串联中国特色社会主义法治体系和党的领导制度体系的载体，也是推动更高水平‘法治中国’建设的一把钥匙”。
第二，对国家法律与党内法规之间存在的张力，可以通过请示报告制度的不断发展完善来逐步消解。中国共产党作为执政党和领导党，是执行请示报告制度的主体，而依据宪法和法律享有立法权的国家机关也必须在党的领导下制定国家法律，因此请示报告制度在运行过程中便具备了联通国家法律和党内法规的功能。国家法律和党内法规是中国特色社会主义制度的不同制度范畴，是中国特色社会主义法治体系的不同规范形态。习近平总书记指出：“需要明确的是，在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。”国家法律的价值逻辑是权利本位的，即优先保证广大公民的法定权利，而“党内法规以党员义务为优先的面向”，即严格要求广大党员优先履行义务。二者的价值逻辑看似相互冲突，但本质上都是对权力进行强有力的约束，而制度建设正是规制权力的有效方式。加强请示报告制度建设，正是通过加强自上而下的组织监督和中国共产党对其领导的国家政权机关的政治监督，督促各级党政机关及其工作人员依法行使手中掌握的政治权力，以严格规制权力行使为共同的价值导向，将规范请示报告工作的党内法规与国家法律有效衔接起来，从而在真正意义上破除党内法规与国家法律之间的隔阂。伴随治理体系和治理能力现代化的实践要求，请示报告制度在发展进程中，应发挥其求同存异的功能与作用，为理顺党内法规与国家法律之间的关系提供坚实的制度保障。
（二）“预警”“监督”与“惩戒”治理效能的综合衡量
请示报告制度的运行以全过程方式呈现，涉及事前、事中、事后的监管和协调问题。对请示报告制度的治理效能进行综合衡量与系统提升，应当将请示报告制度运行的阶段流程化、具体化、细致化，对请示报告制度的执行程序进行精细划分，推动请示报告制度在事前预警、事中监督与事后惩戒的相辅相成、相互促进中释放出更高的综合治理效能。
第一，充分发挥中国共产党请示报告制度的事前预警功能。按照《条例》的规定，请示报告制度的事前预警功能是通过“请示”与“报告”的互联互动得以完成的，即“下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织就重大事项请求指示或者批准”“下级党组织向上级党组织，党员、领导干部向党组织呈报重要事情和重要情况”。在请示报告制度运行过程中，尤其要充分发挥请示报告的事前预警功能，将请示报告作为加强党的政治监督的重要实践载体，及时发现和纠正各级党组织和党员干部在执行党的路线方针政策、落实党中央重大决策部署、遵守党的政治纪律和政治规矩、落实全面从严治党主体责任等方面的政治偏差，做到早发现、早提醒、早处置，给上级党组织以充足的分析研判和决策时间，从而督促各级各类党组织和党的领导干部在政治立场、政治方向、政治原则、政治道路等方面与中共中央保持高度一致。
第二，做好中国共产党请示报告制度的事中监督工作。习近平总书记指出：“重大事项报告制度不能摆在那，要抽查，抽查以后有问题的就要追究处理，这样这个制度才有用，而且才能如实报。”抽查与监督是请示报告制度在全过程参与治理中的核心职能，是及时发现问题的重要方式。请示报告制度的事中监督机制应建基于过程性监督而非结果性监督，将请示报告的实践要求贯穿于各级党组织和党员干部行使权力、履行职责的全过程之中，避免请示报告制度因流于形式而权威性降低。与此同时，请示报告制度作为自上而下的组织监督的重要实践载体，要严格贯彻执行个人服从组织、少数服从多数、下级服从上级、地方服从中央的组织原则，在运行过程中注意畅通上下级党组织之间的信息交流渠道，加强上级党组织对下级党组织的强有力领导，以避免或减少下级党组织的政治偏差和工作疏漏，从而充分发挥请示报告制度的事中监督和及时纠错功能，充分释放其制度优势与治理效能。
第三，完善中国共产党请示报告制度的事后惩戒措施。请示报告制度的生命力在于执行，加强监督检查、巡视巡察是发现不遵守请示报告制度行为的重要机制，对贯彻落实请示报告制度形成外在压力。《条例》第七章“监督与追责”第41条规定：“党组织应当建立健全重大事项请示报告工作督查机制，并将执行请示报告制度情况纳入日常监督和巡视巡察范围。”请示报告制度的严肃性和威慑力，来源于对贯彻落实请示报告制度不力的党组织和党员干部实施严格的责任追究。2018年10月1日施行的《中国共产党纪律处分条例》第54条规定：“不按照有关规定向组织请示、报告重大事项，情节较重的，给予警告或者严重警告处分；情节严重的，给予撤销党内职务或者留党察看处分。”2019年9月中共中央修订后的《中国共产党问责条例》第7条将“不遵守重大事项请示报告制度”与“领导干部报告个人有关事项制度执行不力”设置为党组织、党的领导干部违反党章和其他党内法规、不履行或者不正确履行职责且应当予以问责的情形。上述主干性党内法规的出台，为对不遵守请示报告制度的党组织和党员干部进行事后惩戒提供了强有力的制度保障。今后应进一步完善请示报告制度的执行责任制，形成事前明确责任、事中落实责任和事后追究责任的完整的责任管理链条，以常态化的责任追究机制为后盾倒逼各级各类党组织和党员干部严格贯彻执行请示报告制度，自觉维护请示报告制度的严肃性、权威性和有效性，为维护党中央权威和集中统一领导提供更为强有力的制度保证。
（三）“关键少数”与“绝大多数”间主体对象的统筹兼顾
第一，以确定主体对象为着力点，增强请示报告适用对象和执行主体的制度意识，使 “关键少数”与“绝大多数”的制度意识相互促进。习近平总书记在十九届中央纪委二次全会上强调：“要坚持抓‘关键少数’和管‘绝大多数’相统一，既对广大党员提出普遍性要求，又对‘关键少数’特别是高级干部提出更高更严的标准，进行更严的管理和监督。”将领导干部纳入请示报告制度适用范围，本身就体现出了对党员领导干部的高标准严要求。然而，请示报告制度作为维护党中央权威和集中统一领导的生动例证，其制度适用的范围是面向全体党员的，按照规定向党组织请示报告是对每一位党员的基本纪律要求，这就同样要求作为“绝大多数”的普通党员和党员干部在工作中也要做到请示报告。因此，在树立请示报告制度的制度意识层面，对“关键少数”与“绝大多数”的要求是一致的。意识决定行动，加强“关键少数”和“绝大多数”的制度意识，要借助党的经常性的宣传、学习教育活动，教育引导党员和领导干部提高理论素养，增强对请示报告制度的认同感，深刻领会请示报告制度的内在精神、熟知请示报告制度的文本内容、理解请示报告制度的功能作用，推动“关键少数”和“绝大多数”在内心深处真正形成尊崇制度、敬畏制度和遵守制度的良好意识。从党的思想建设层面入手不断强化全体党员特别是党员领导干部的制度意识和制度思维，推动其提高党性修养，能够为请示报告制度的有效规范运行奠定思想基础。从 “关键少数”与“绝大多数”之间制度意识的相互作用来看，根据《条例》第六章第35条至第38条的规定，作为“绝大多数”的普通党员向党组织报告的事项包括“对党的工作和领导干部的意见建议”和“发现党员、领导干部违纪违法线索情况”，从而发挥了“绝大多数”对“关键少数”的监督功能，有利于督促领导干部严格执行请示报告制度。与此同时，党员领导干部带头执行请示报告制度，自觉接受党组织的管理和监督，能够为全体党员树立榜样，从而在全党发挥示范引领作用，推动请示报告制度得到全党的贯彻执行。
第二，在请示报告制度运行中处理好归口领导、管理与归口指导、协调或者监督的关系，使“关键少数”和“绝大多数”在请示报告中实现分工与协调。归口领导和归口管理是深化党和国家机构改革的创新举措，服务于加强党的全面领导的现实需要。接受归口领导、归口管理的党组织，由党委批准设立，必须接受党委的领导， 向党委请示报告工作，这种关系不会因归口领导、归口管理而消失。与此同时，为了加强对一些区域、领域、行业、系统工作的指导和协调，党和政府设置了一些负责归口指导、协调或者监督的职能部门。比如，法院、检察院、公安机关等接受党委政法委的归口领导，国有企业接受国资委的归口监督。这些单位的党组织在向上级党组织请示报告时应当抄送负有指导、协调或者监督职责的单位的党组织。而那些负有指导、协调或者监督职责的单位党组织应当统筹所负责区域、领域、行业、系统内各单位党组织的请示报告工作， 归口统一向上级党组织请示报告总体情况、牵头事项完成情况等。在归口领导、归口管理过程中做好请示报告制度工作，应使“关键少数”与“绝大多数”在请示报告中既彼此分工又相互协调。一方面，就二者的分工而言，在请示报告制度运行过程中向归口领导和归口管理单位进行请示汇报的对象是领导干部而非普通党员，体现出“关键少数”与“绝大多数”在请示报告中分工的一面。另一方面，就二者的协同而言，在请示报告制度运行过程中，党员干部向党组织请示报告，为党组织提供完整准确的信息，从而为党组织主要负责人向归口领导、归口管理单位请示报告奠定信息基础，二者共享请示报告的内容，体现出“关键少数”与“绝大多数”在请示报告中的有机统一。
（四）严格贯彻落实实事求是的思想方法和工作方法
“实事求是，是马克思主义的根本观点，是中国共产党人认识世界、改造世界的根本要求，是我们党的基本思想方法、工作方法、领导方法。”请示报告制度作为中国共产党管党治党和治国理政的重要制度安排，是党的思想方法和工作方法运用的一个重要领域。各级党组织在贯彻执行请示报告制度的过程中应当严格贯彻落实实事求是的思想方法，践行调查研究的工作方法，推动请示报告制度成为了解真实情况、解决实际问题的有效制度举措。
第一，严格贯彻落实实事求是的思想方法，在重大事项请示报告工作中遵循“坚持客观真实”的重要原则。习近平总书记指出：“坚持一切从实际出发，是我们想问题、作决策、办事情的出发点和落脚点。”下级党组织向上级党组织进行请示汇报，一个重要出发点是使上级党组织及时、全面、准确地了解和掌握实际情况，实事求是地分析形势、作出决策、解决问题。“实事求是就是最大的党性”，在请示报告中能否做到实事求是，是检验党组织和党员、领导干部的党性修养的一个重要尺度。《条例》第一章第4条第3项将“坚持客观真实”规定为重大事项请示报告工作应当遵循的一项重要原则，要求党组织和党员、领导干部“全面如实请示报告工作、反映情况、分析问题、提出建议，既报喜又报忧、既报功又报过、既报结果又报过程”。贯彻落实该规定，要求党组织和党员、领导干部涵养忠诚老实、公道正派、实事求是等共产党人价值观，在请示报告过程中全面、系统、准确、如实地向上级党组织反馈情况，对自身的功过和工作中的成绩与问题作出客观的评价和全面的汇报。《条例》要求党组织和党员、领导干部在请示报告中“既报结果又报过程”，是推动党的领导由结果领导向过程领导转变的重要举措，以请示报告制度为载体将党的领导原则贯穿于党领导经济社会发展的各方面全过程。
第二，贯彻落实调查研究的工作方法，使请示报告工作察实情、出实招、谋实效。习近平总书记指出：“全党同志一定要把实事求是贯穿到各项工作中去，经常、广泛、深入开展调查研究，努力把真实情况掌握得更多一些、把客观规律认识得更透一些，为协调推进‘四个全面’战略布局打下扎实的工作基础。”开展调查研究作为贯彻落实实事求是的思想原则的重要举措，也是党组织和党员、领导干部进行重大事项请示报告时应当遵循的一项工作方法。《条例》第24条规定：“报告应当具有实质性内容和参考价值，有助于上级党组织了解情况、科学决策，力戒空洞无物、评功摆好、搞形式主义。”这就要求党组织和党员、领导干部在撰写报告过程中用好解剖麻雀的调研方式，“既要‘身入’基层，更要‘心到’基层，听真话、察真情，真研究问题、研究真问题，不能搞作秀式调研、盆景式调研、蜻蜓点水式调研”，在全面掌握大量第一手信息和详实数据的基础上，集思广益提出具有具体性、针对性和可操作性且经得起上级党组织和人民群众检验的报告，为上级党组织科学决策提供重要参考。
（责任编辑：吕永祥）
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