朱福惠：党内监督体系的概念生成、制度特征与实践创新

本文发表于《党内法规研究》2022年第2期纪检监察体制研究专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：朱福惠，山东大学法学院（威海）教授。

摘　要：以党内法规和党的文件中党内监督体系概念的历史演进为中心，可以从概念形成与制度实践两个维度探讨党内监督体系的产生及其发展规律。在党内监督发展进程中，中国共产党以马克思主义党建理论为指导，不断总结党内监督实践的经验，形成具有中国特色的党内监督制度体系和理论体系。党内法规和党的文件对党内监督体系概念的表述大体经历了党组织监督、党的监督、党内监督、党内监督体系四个阶段，与这些阶段性概念相对应的是党内监督体系的萌芽形成、发展、成熟。党内监督制度内部诸要素不断发展并形成协调一致的有机整体是党内监督体系生成的历史规律，党的十九大报告提出健全党和国家监督体系，是党内监督实践创新和制度创新的体现。由此可见，党内监督体系概念的历史发展与党内监督制度的横向建构是一种相互依存的关系，即党内监督体系概念的演进，推动党内监督制度向监督主体多元、监督方式多样和监督机制协调运行方向发展，最终实现党内监督体系概念和党内监督制度的共生与统一。党内监督体系的实践创新体现在党的政治监督的根本性、党内监督的公权力监督性质、党内监督在党和国家监督体系中的主导地位三个方面，三者统一于中国特色权力制约与监督制度体系之中。

关键词：党内监督；党内监督体系；党内法规；党的政治建设

党的十九大报告提出“健全党和国家监督体系”，并且从党内监督体系的构成、党内监督和国家监督的关系与运行的视角对中国特色社会主义监督制度进行全面阐释，将马克思主义执政党监督理论与中国共产党监督实践相结合，形成具有中国特色的权力制约与监督制度。然而，党内监督体系的形成与发展不是一蹴而就的，而是对中国共产党百年来党内监督历史经验的科学总结。首先，从党史的角度观察，党内监督体系的概念在不同时期党的文件与党内法规中有不同的表述，这些不同的表述反映了中国共产党在当时的历史条件下对党内监督的认识，与当时党内监督的制度构造具有高度一致性。可以说，从党内监督体系概念的演变可以看出党内监督制度不断发展与完善。其次，从党内监督制度生成的角度观察，中国共产党从创立之初就重视党的思想作风监督、组织监督与纪律监督。中华人民共和国成立后，随着中国共产党转变为全国范围内的执政党，加强党内监督不仅是党的建设的需要，而且也是维护宪法法律权威的需要。因此，党内监督主体、监督方式、监督事项均在实践中不断发展。改革开放以后，党的十四大确立建立社会主义市场经济体制的改革目标，党内监督在更加艰巨的监督制度建设与反腐败的双重任务下，加快了制度化和体系化的进程。党的十八大以后，中国共产党对党内监督地位和作用的认识上升到党的长期执政以及国家治理能力建设的战略高度，实现党内监督与国家监督整合，党内监督各项制度协调运行，实现了党内监督体系从理论建构到实践创新的飞跃。本文从纵向和横向两个层面对党内监督体系的概念生成、制度特征和实践创新进行探讨，将有助于系统理解和掌握党内监督体系的科学内涵与实践特征。

一、党内监督体系的概念生成与制度演进

党内监督体系是党内监督在新时代延伸发展而形成的概念，其理论渊源和制度形态均来自党内监督。党内监督是党内监督体系的核心概念，党内监督体系是党内监督制度内在一致性的表现形态。党内监督是指党内法规规定的监督主体对党组织和党员遵守党章、党的决议、党的纪律、国家法律以及维护党的团结统一的情况进行检查与督促，对监督中发现的问题及时进行核实与审查，并作出相应纪律处分和组织处理的活动。党内监督体系则是指党内监督主体、监督对象、监督事项、监督方式等要素组成的具有内在一致性的统一整体，由中共中央统一领导、监督主体多元、监督对象广泛、监督形式多样等要素组成，其核心是监督主体多元。可见，党内监督制度与党内监督体系均以党内监督为内核，但前者强调的是党内监督各项制度的组成与体制，后者强调的是党内监督各项制度之间的内在统一关系。

党内监督体系概念的提出与制度的成熟是历史演进的产物，在每一个历史阶段，中国共产党对党内监督的认识都在不断发展，党内监督的概念在理论层面也逐步深化。从中国共产党建构党内监督制度开始，党内监督即向体系化方向发展，党的组织监督、党的监督、党内监督、党内监督体系等概念是党内监督体系化在不同历史阶段的产物，其区别在于党内监督体系化程度不同。党的十八届六中全会通过的《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）首次明确提出“党内监督体系”概念，标志着党内监督体系走向成熟。从党内法规和党的文件规定看，“党内监督体系”的提出大致经历了党内监督体系各要素在实践中萌芽、形成、发展和成熟四个阶段。

（一）“党的组织监督”概念与党内监督体系的萌芽

党的一大至党的七大期间，党章和党的文件在涉及党内监督工作时，主要使用“党的中央执行委员会监督”和“地方执行委员会监督”等概念。从概念使用的语境来分析，这些概念的意涵为党的组织监督。所谓“党的组织监督”是指党的各级组织与党的机关的监督，体现上级党组织监督下级党组织的理念与实践。这一阶段党内监督主体包括党的各级委员会、党的监察委员会和党员，具有监督主体多元的特征，监督方式主要是纪律监督，监督事项则包括对党的纪律、党中央的决议与命令的遵守等内容。在该阶段，党组织的监督与各级党组织之间的相互监督有所欠缺，党内监督体系尚处于萌芽状态。

党的一大通过的《中国共产党第一个纲领》规定：“地方委员会的财务、活动和政策，应受中央执行委员会的监督。”“工人、农民、士兵和学生的地方组织中党员人数多时，可派他们到其他地区去工作，但是一定要受地方执行委员会的严格监督。”党的二大党章规定，“凡有党员三人至五人均得成立一组”，如各组所在地“未有区执行委员会之地方，则直接受中央执行委员会之指挥监督”。党的五大党章设立监察委员会作为纪律监督的专门机构，这是中国共产党历史上首次设立维护党的权威、监督党的纪律之遵守、党的决议之执行的党内专门监督机构。基于此，党的六大党章规定，成立中央和地方审查委员会监督各级党部之财政，“各级委员会得成立特别委员会以预先审查关于违犯党纪的问题”。1933年9月，中共中央通过的《中共中央关于成立中央党务委员会及中央苏区省县监察委员会的决议》要求设立中央党务委员会和省县监察委员会，其职责包括“在以布尔塞维克的精神，维持无产阶级政党的铁的纪律，正确的执行铁的纪律，保证党内思想和行动的一致，监视党章和党决议的实行，检查违反党的总路线的各种不正确的倾向、官僚主义及腐化现象等，并与之作无情的斗争”。《中共扩大的六届六中全会关于各级党委暂行组织机构的决定》规定：“由各中央局决定，在区党委之下，得设监察委员会。监察委员会的职权如下：（1）监督各种党的机关、党的干部及党员的工作与对于党的章程决议之正确执行。”党的七大党章规定：“中央委员会依工作需要，设组织、宣传等部与军事、党报等委员会及其他工作机关，分别办理中央各项工作，受中央政治局、中央书记处及中央主席之指导监督。”党的七大党章在确立党的中央委员会与党中央工作机关之间监督关系的同时，还赋予党员对党的领导干部的建议权与批评权，从而将党员明确为党内监督主体。

在新民主主义革命时期，中国共产党站在保持马克思主义政党先进性、纯洁性的高度来发展和实践党内监督，“党的组织监督”概念的运用体现出中国共产党对监督工作的重视，党组织内部各项监督制度已成雏形。党的五大至党的七大期间，党内监督主体主要是党的各级委员会、党的专门监督机关和党员。中国共产党成立了以监察委员会为主的各种党的专门监督机构，党的七大党章将监察委员会定性为党的监察机关，并在第58条规定其任务与职权是“决定或取消对党员的处分，受理党员的控诉”。但这些党的专门监督机构还不是独立行使党的纪律处分权的机关，而是党的中央委员会和地方各级委员会的职能部门。党内监督的方式主要是纪律监督，党内监督机制主要是党的上级组织对下级组织的垂直监督。

由此可见，党内监督制度虽然已经建立，并形成党内监督主体的多元结构，但党内监督主体之间缺乏监督权责的分工与配合，监督方式较为单一，监督机制单向运行的特征较为明显。

（二）“党的监督”概念与党内监督体系的形成

党的八大至党的十二大期间，党的代表大会政治报告和党章在涉及党内监督工作时，使用“党的监督”概念。“党的监督”是指党组织、党的专门监督机构的监督以及党组织与党员相互之间的监督。该阶段党的监督具有如下三个特征：一是党的专门监督机构的地位上升，成为党内监督的核心机构，专门行使监督权；二是党的监督区别于群众监督，已经产生了党内监督与党外监督相结合的思想与实践；三是党的各种监督主体之间的关系由单向监督关系向双向监督关系转化。由此来看，“党的监督”概念的提出是党内监督实践发展的体现，表明党内监督体系初步形成。

党的八大是中国共产党在全国执政条件下召开的重要会议，党的八大政治报告对加强民主党派和无党派人士对中国共产党的监督、党对于国家机关的领导和监督等作出重要部署。党的八大党章规定，“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”。党的九大党章规定：“党的各级领导机关要定期向代表大会或党员大会报告工作，经常听取党内外群众的意见，接受监督。”党的十一大党章恢复了党的纪律检查委员会（以下简称纪委）的设置，规定“党的各级委员会要定期向代表大会或党员大会报告工作，经常听取党内外群众的意见，接受监督”，从中可以引申出“党的监督”概念。党的十一届五中全会通过的《关于党内政治生活的若干准则》规定，各级领导干部要“接受党和群众的监督，不准搞特权”。党的十一届六中全会通过的《关于建国以来党的若干历史问题的决议》指出：“一定要维护党的领袖人物的威信，同时保证他们的活动处于党和人民的监督之下。”党的十二大党章第10条第6项规定，“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，第35条第4项规定，党的各级领导干部应当“自觉地接受党和群众的批评和监督”。

“党的监督”概念是中国共产党加强党内监督的体现，也是在中国共产党全国执政条件下党内监督制度适应党的建设和党的领导发展需要的产物。党内监督在实践中不断发展，从监督主体、监督事项、监督机制三个方面表明党内监督体系已经形成。

第一，各级纪委的政治地位提高。党的五大至党的七大期间党内成立的专门监督机构属于党的各级委员会的职能部门。虽然党的七大党章将监察委员会定性为党的监察机关，但并没有改变监察委员会作为党的各级委员会的职能部门的性质。党的十二大党章基于提高党的专门监督机构政治地位的考量，明确规定党的各级纪律检查委员会由同级党的代表大会选举产生，在党的代表大会闭会期间接受同级党的委员会和上级党的各级纪律检查委员会的双重领导，并在第44条第4款规定，“中央纪律检查委员会发现中央委员会成员有违犯党的纪律的行为，可以向中央委员会检举，中央委员会应即受理”，从而实现纪委对同级党委的横向监督。

第二，监督机制由单向组织监督向双向组织监督发展。党的八大党章规定“任何党员和党的组织都必须受到自上而下的和自下而上的监督”，党的九大、十大、十一大和十二大党章均规定党的组织和党的干部应当受到党员和群众的监督，标志着党内民主监督和党外群众监督受到重视并且成为党的监督制度的重要组成部分。

第三，党内监督事项由党的纪律扩展到国家法律。党的八大党章第53条规定：“党的中央和地方监察委员会的任务是：经常检查和处理党员违反党的章程、党的纪律、共产主义道德和国家法律、法令的案件；决定和取消对于党员的处分；受理党员的控诉和申诉。”党的十二大党章规定，中央和地方各级纪委有权“检查和处理党的组织和党员违反党章党纪和国家法律法令的比较重要或复杂的案件”。

总之，党的八大至党的十二大期间在党内监督方面的实践探索虽然经历曲折，但中国共产党保持从严治党、制度治党的优良传统，“基本建构起相对健全的党内监督机构和制度体系”。

（三）“党内监督”概念与党内监督体系的发展

党的十二届六中全会至党的十八大期间，党章和党的文件在涉及党内监督工作时，不再使用“党的监督”概念，而主要使用“党内监督”概念。所谓“党内监督”是指党内监督主体对党组织、党的领导干部和党员的监督。从以下两个方面看，“党内监督”的提出标志着党内监督体系的发展：一是党内监督区别于党外监督，党内监督是执政党的自我监督与自我革新，而党外监督则主要是指民主监督、群众监督、舆论监督等；二是党内监督的重点监督对象是党的领导机关和党的领导干部，目的在于监督与制约权力。虽然中国共产党在这一阶段的党内法规和党的文件中没有提出“党内监督体系”的概念，但仍通过加强党内监督制度建设，推动党内监督向制度化、法治化、多元化方向发展，为党内监督体系的成熟奠定了坚实的基础。党的十二大以后，在改革开放和社会主义经济建设条件下，党的建设面临新的任务和新的挑战，尤其是社会主义市场经济的确立对监督公权力提出新的要求，完善党内监督、加强国家机关监督和民主监督成为健全社会主义监督制度的必然选择。1986年9月，党的十二届六中全会通过《中共中央关于社会主义精神文明建设指导方针的决议》，要求“建立和健全党内监督制度和人民监督制度，使各级领导干部得到有效的监督”，这是党的文件首次使用“党内监督”一词。为了深入贯彻党中央精神，1987年7月，中央纪委发布《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》，规定各级纪委在党内纪律监督中的任务和工作重点。1987年10月，《中央纪律检查委员会向党的第十三次全国代表大会的工作报告》将“党内民主”与“党内监督”并提，明确“党内监督，首先是对党员领导干部的监督”。党的十三届六中全会通过的《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》强调：“要建立和完善党内监督与党外监督，自上而下的监督与自下而上的监督的制度。”1994年9月28日，党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》指出，“要把党内监督同群众监督、舆论监督、民主党派和无党派人士的监督结合起来，把自上而下和自下而上的监督结合起来，逐步形成强有力的监督体系，以保证党的肌体的健康和各项任务的顺利完成”。其中“监督体系”是包括党内监督在内的国家监督体系，并不是指专门的党内监督体系，党内监督在监督体系中居于核心地位。该决定关于监督体系的表述，为党的十八届六中全会明确提出“党内监督体系”的概念奠定了基础。

党的十五大报告是首次使用“党内监督”概念的政治报告。为解决社会主义市场经济条件下少数党员干部腐化的问题，党的十五大报告强调，“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来，发挥舆论监督的作用”。党的十六大党章是首次使用“党内监督”概念的党章。为密切同人民群众的联系，坚定不移地推进反腐败，党的十六大党章规定，“加强对党的领导机关和党员领导干部的监督，不断完善党内监督制度”。党的十六大报告从“加强对权力的制约和监督”出发建构中国特色党内监督制度，将党内监督、民主监督、群众监督和舆论监督置于权力制约与监督体系之中。2003年印发的《中国共产党党内监督条例（试行）》（以下简称《党内监督条例（试行）》）是中国共产党历史上第一部专门党内监督法规，对党内监督的指导思想、原则、主体、事项、方式、责任等作出具体规定，以党内法规的形式对党的各级委员会、党的各级纪律检查委员会、党员、党的各级代表大会代表是党内监督主体，党的各级纪律检查委员会为党内监督的专门机关进行确认，从而形成党的政治报告规定党内监督的政策和目标，党章对党内监督的主体、对象和原则等作出一般规定，而党内法规对党内监督作出具体规定的体制。党的十七大报告提出：“要坚持用制度管权、管事、管人，建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制。……落实党内监督条例，加强民主监督，发挥好舆论监督作用，增强监督合力和实效。”“党内监督”概念的产生充分体现了中国共产党对党内监督认识的深化，《党内监督条例（试行）》对党内监督的主体、范围、对象和机制等作出系统规定，推动党内监督实践向体系化方向发展，其主要有如下几个特征。第一，党内监督的主体进一步扩大。《党内监督条例（试行）》赋予党的基层委员会监督职权，从而将党的地方委员会与党的基层委员会的监督职权分开，显示党内监督向党的基层组织推进的趋势。第二，党内监督形式向多样化方向发展。《党内监督条例（试行）》将巡视、派驻、民主生活会、舆论、谈话与诫勉等作为党内监督的形式，这是中国共产党首次以专门党内监督法规系统规定党内监督的形式。第三，进一步重视党内监督与党外监督的结合。《中共中央关于加强党同人民群众联系的决定》指出：“能否始终保持和发展同人民群众的血肉联系，直接关系到党和国家的盛衰兴亡。”因此，党组织和党的干部必须密切联系群众，自觉接受群众和舆论的监督。

（四）“党内监督体系”概念与党内监督体系的创新

随着党内监督体系在实践中不断发展与完善，党内监督主体、监督对象和监督方式内部协调一致的整体性凸显。党内监督体系由萌芽走向成熟，主要表现在以下三个方面。一是厘清党的领导与党内监督的关系。党的十八大以前，中国共产党没有明确提出党对监督工作的统一领导，而党的十八大以后，党对监督工作的领导成为党内监督体系运行的基本原则，是党内监督体系成熟的标志之一。二是党内监督各种要素之间相互协调，横向监督与纵向监督相结合，各种监督方式常态化运行，形成一个有机的整体，进一步提升党内监督的制度化与法治化水平。三是党内监督主体的多元结构更加稳固，党内监督主体责任与监督责任划分清晰且相互配合，监督体系的协调性凸显。党内监督与国家监督一体推进、相互贯通，形成党内监督与国家监督之间的有效衔接。

党的十八大报告提出“健全权力运行制约和监督体系”，将党内监督和国家机关监督均纳入权力制约与监督体系之中。党的十八届三中全会通过《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》，将“强化权力运行制约与监督体系”作为全面深化改革的战略举措。党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》提出，要“努力形成科学有效的权力运行制约和监督体系，增强监督合力和实效”。这些要求为党内监督体系的提出奠定了基础。党的十八届六中全会通过的《党内监督条例》第9条明确提出“党内监督体系”的概念，规定“建立健全党中央统一领导，党委（党组）全面监督，纪律检查机关专责监督，党的工作部门职能监督，党的基层组织日常监督，党员民主监督的党内监督体系”。党的十九大报告对“健全党和国家监督体系”作出重大部署，要求“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系。”党内监督体系与国家监督体系融合贯通，共同构成中国特色公权力监督体系，体现中国共产党对党内监督认识在理论上的升华。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将“完善党内监督体系”作为“健全党和国家监督制度”的重要举措。党的十九届五中全会通过的《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》提出：“完善党和国家监督体系，加强政治监督，强化对公权力运行的制约和监督。”这些规定都是对党的十九大报告关于健全党和国家监督体系理论的新发展。

“党内监督体系”概念的提出是党内监督实践在新时代不断发展的产物，是适应新时代加强和改善党的领导、全面从严治党和坚定不移推进党风廉政建设和反腐败斗争的实践需要而形成的制度体系，标志着党内监督体系在发展创新中走向成熟，其主要特征有以下几个方面。第一，党内监督主体多元结构在发展中趋于稳定。《党内监督条例》在党委（党组）、党的纪律检查机关、党的基层组织、党员四个主体的基础上，将党的工作部门作为监督主体，从而将监督主体扩大到地方各级党委的工作机关，并进一步明确和细化各监督主体的职责，为各级党委履行监督主体责任提供了组织保障。第二，除纪律监督外，巡视监督、派驻监督、监察监督也成为党内监督的主要形式。巡视监督、派驻监督在党内监督体系中不断强化，并且日益制度化与常态化，成为党内监督运行的一个显著特征。此外，监察监督成为党内监督的新形式，发挥了不可替代的重要作用。第三，党内监督机制的多层次体系走向成熟，逐渐形成党委全面监督与纪委专责监督的分工协同，自上而下的组织监督、纪委对同级党委的平行监督、党员对党组织和党员干部的自下而上的民主监督相互配合的多维监督格局。

二、党内监督体系的制度特征

党内监督体系是中国共产党在探索党内监督历史规律的过程中，创造性地运用马克思主义权力制约与监督理论并将其与党内监督实践相结合，形成的具有中国特色的党和国家监督制度。党内监督体系的发展历程总体上呈现出从新民主主义革命时期和中华人民共和国成立初期党内监督制度的被动模仿向构建中国特色党内监督体系自觉转变的趋势，党内监督体系在制度层面呈现出以下特征。

（一）监督主体多元与权责统一

1.监督主体多元

党内监督主体是指党章和其他党内法规规定行使监督权的党组织或党员。在党内监督历史长河中，监督主体的发展历程表明党内监督体系由萌芽走向成熟。新民主主义革命时期，党内监督主体主要包括党的各级委员会、党的监察机关和党员三种。党的八大以后，党的基层组织成为党内监督的主体。《党内监督条例》进一步明确党内监督的主体是党委（党组）、纪委、党的工作部门、党的基层组织、党员。监督主体多元是党内监督体系形成并走向成熟的重要标志之一。

第一，党内监督主体多元是党内监督由单向上下级组织监督向同级监督和党员监督发展的前提。党内监督机制需要实现协调运行，以保障党员领导干部的权力受到严密的制约与监督，如果党内监督仅仅停留在上级党组织对下级党组织的监督层面，不仅不利于民主集中制的运行，而且难以形成党内监督的氛围。只有党员监督党的组织和党的干部，才能形成党内民主监督。与此同时，党内监督主体多元还是党委主体监督与纪委专责监督相互配合与制约的基础，纪委对同级党委的监督是党内监督体系在新时代的重要创新。

第二，监督主体多元是监督方式多样化与协调运用的基础。监督主体的性质不同，其监督方式也存在差异。党委（党组）发挥主体监督作用，领导和支持纪委、党的工作机关和基层党组织等的监督工作，通过民主生活会、巡视巡察等方式监督下级党委及其领导班子成员；纪检监察机关通过派驻方式监督驻在部门领导班子及其成员；党员通过批评与自我批评、提出意见和建议等方式行使监督权。

2.监督主体权责统一

监督主体权责统一是指监督主体的监督权本身是一种责任，监督职权与监督职责具有内在一致性并由党内法规予以确认。在监督主体中，党员的监督权在性质上属于党员的权利，对党员而言监督既是权利又是义务。而其他监督主体依照党章和其他党内法规行使党内监督权。在《党内监督条例》中，党委（党组）、纪委等党内监督主体的监督职权与监督职责一体两面，体现“有权必有责、有责要担当，用权受监督、失责必追究”的党内监督理念。党委全面监督是决定性因素，既是全面从严治党的体现，也是党组织主体责任的体现，党委（党组）要对本地区本部门的监督工作履行主体责任。各级纪委由专门监督机关转变为专责监督机关，突出纪委的政治责任和使命担当。加强监督执纪问责既是纪委的权力，更是纪委必须担负的责任。只有履行好监督专责，“各级纪委才能真正成为党章党规党纪的维护者、党的路线方针政策的捍卫者、党风廉洁建设和反腐败斗争的推进者”。党的工作部门职能监督是党委主体责任的延伸，党的工作部门在履行职责过程中可以发现党员干部和公职人员存在的违纪违法问题，通过将问题线索移送纪检监察机关，发挥职能监督与专责监督的合力。党的基层组织日常监督是党内监督的基础，即通过党的基层组织对党员和领导干部的经常性监督，严格党的组织生活，开展批评和自我批评，监督党员切实履行义务，保障党员权利不受侵犯，维护和执行党的纪律。党员的民主监督是党内监督的基本方式，党员依规行使批评建议、检举揭发等权利，形成党内民主监督的氛围。党员的民主监督不仅是党员的权利，更是党员对党应尽的义务。党员监督显示党内民主的重要性，而党内政治生活中的民主参与，使党员的主体地位得以实现。监督主体各司其职，形成相互配合、相互协调的党内监督体系，凝聚党内监督的最大合力。

（二）党内监督方式多样化

党内监督方式是指党内法规规定的监督主体行使监督职能的基本形式。监督方式在党内监督发展历程中经历了较大的变化，总体趋势由单一纪律监督向多样化监督发展，在党的十九大后形成以纪律监督为中心，以巡视监督、派驻监督、监察监督为重点的多样化监督方式。

在新民主主义革命时期和中华人民共和国成立初期，党内监督的方式比较单一，主要以纪律监督为主，巡视监督处于初创阶段。党的十二大以后，党内监督方式在实践中向多样化方向发展，但巡视、派驻等重要的监督方式仍处于探索发展阶段，并没有在全党统一适用。《党内监督条例（试行）》将党内监督的方式置于“监督制度”一章，虽然明确规定了巡视监督是党内监督的方式，但与谈话、诫勉、舆论监督等监督方式并没有明确区分。党的十八大以后，党中央统一部署巡视和派驻工作，要求实现巡视监督和派驻监督全覆盖，并在实践中全面推进巡视监督、派驻监督。《党内监督条例》和党的十九大报告将巡视监督作为党内监督的重要方式，党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》将党内监督的主要方式确定为纪律监督、监察监督、派驻监督和巡视监督四种。

1.纪律监督和监察监督是以查办违纪违法案件为重点的监督方式

纪律监督和监察监督是以审查调查违纪、职务违法与职务犯罪案件为重点的监督方式，其监督对象主要是党员干部和行使公权力的公职人员。中国共产党非常重视纪律监督，将其作为党的纪律建设的重要内容。1987年7月，中央纪委发布的《关于对党员干部加强党内纪律监督的若干规定（试行）》首次提出“党内纪律监督”的概念，将“监督、检查贯彻执行党的十一届三中全会以来的路线、方针、政策和决议的情况”“监督、检查各级领导班子贯彻党的民主集中制原则，实行集体领导的情况”等作为当前党内纪律监督的重点内容。党的十九届四中全会提出的纪律监督主要是指各级纪委的专责监督，即纪委依据党章和党内法规对党组织和党员干部遵守党章党规党纪等情况进行监督检查，对违纪的党员干部立案调查并依规给予党纪处分。国家监察体制改革的目的之一即在于通过组建监察委员会依法监督行使公权力的公职人员，加强对中国共产党机关公务员的监督，推进纪检监察融合贯通。国家监察体制改革后，监察监督具有“统一监察、独立监察、异体监察”的特点，党的十九届四中全会将监察监督作为党内监督的重要方式。监察委员会是行使国家监察职能的专责机关，依据《监察法》《公职人员政务处分法》等法律法规的规定对职务违法和职务犯罪的公职人员进行调查与处置。根据《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》《监察法》等规范，纪检监察机关履行监督执纪问责和监督调查处置的职责，通过办理违纪违法案件，实现执纪和执法贯通、纪律监督与监察监督衔接、纪检监察一体化运行。

2.巡视监督和派驻监督是以发现问题线索为重点的监督方式

在党内监督中，巡视监督和派驻监督是党委和纪委履行主体责任和监督责任的重要方式，其监督对象主要是被监督单位党委（党组）领导班子及其成员。巡视机构与派驻机构主要以发现监督对象存在的问题为主，巡视发现的问题线索应当依规移送纪检监察机关作出处理，派驻机构主要通过日常监督发现驻在单位党组（党委）领导班子及其成员存在的问题，对职务违法与职务犯罪案件可以在派出机关领导下展开审查调查，或者协助地方纪检监察机关开展审查调查。

党的十八大以来，在全面从严治党背景下，加强对公权力的制约与监督，必须创新监督方式。实践证明，巡视监督和派驻监督是行之有效的监督方式，可以有效发挥对党委（党组）领导班子及其成员的监督作用，与纪律监督和监察监督互补。“党内巡视制度是指中央和省、自治区、直辖市党委，通过建立专门巡视机构，按照党中央有关规定对下级党组织、领导班子及其成员进行监督的制度体系。”巡视监督萌芽于新民主主义革命时期，但由于战争年代复杂的革命斗争形势，巡视工作主要以指导地方党组织开展工作和检查工作为主，主要职能并不是党内监督。改革开放以来，巡视作为党内监督的方式受到重视，从党的十二届六中全会至党的十七大，巡视监督不断完善，日益成为党内监督的重要形式。党的十八大至党的十九届四中全会期间，巡视监督作用进一步加强。2017年修订的《中国共产党巡视工作条例》明确巡视工作的重点是政治巡视，即对巡视对象落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督，第15条规定巡视组要“着力发现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力，党的观念淡漠、组织涣散、纪律松弛，管党治党宽松软问题”。省以下市县党委建立巡察制度，对所管理的党组织进行巡察监督，建立巡视巡察上下联动的监督网。

派驻监督既是纪委专责监督的延伸，又是上级纪委对下级党组织的监督。派驻监督是在中华人民共和国成立后产生并发展起来的监督方式。1951年9月，政务院决定在财政部等七个部门内设监察机构，受政务院人民监察委员会的指导。同年12月，政务院又要求在省一级以上的人民政府所属的财经机关和国营财经企业部门当中设立监察室。1962年9月，《中国共产党第八届中央委员会第十次全体会议关于加强党的监察机关的决定》首次在党的文件中确认派驻监督，明确规定“中央监察委员会可以派出监察组常驻国务院所属各部门”。1982年党的十二大党章首次以党的根本大法的形式，在第43条第4款对派驻监督作出如下规定：“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员。”“1983年中央纪委开始向对外贸易部等11个单位派驻纪检组，这是改革开放以来首批设立的派驻机构。”党的十八大以后，随着党内监督体系不断完善，派驻监督愈发受到重视。2015年1月，十八届中央纪委五次全会提出，“坚持统筹兼顾、循序渐进、内涵发展，实现对142家中央一级党和国家机关的全面派驻，使党内监督不留死角、没有空白”。党的十九大报告将派驻监督作为党内监督的重要方式。由于监督距离太远等原因，各级纪委难以经常性地发现各级党组织和党员干部的违纪违法问题，派驻监督则可以发挥经常性监督、近距离监督的优势。派驻机构对驻在部门党组（党委）领导班子及其成员遵守党的政治纪律、生活纪律、工作纪律和廉洁纪律等情况进行经常性监督检查，根据授权对发现的违纪违法问题进行调查并依规作出处置，派驻机构与驻在部门之间的关系是监督与被监督关系。派驻监督制度是监督权相对独立性和权威性的基本保障，而“独立性是保障纪检监察职能有效运行的前提条件”，派驻监督不受驻在单位的影响与干涉，具有异体监督的特征，可以充分发挥“派”的权威和“驻”的优势。

（三）监督机制协调运行

监督机制是指监督主体依规行使监督职权而形成的相互关系及运行方式。党内监督体系的形成，不仅需要监督主体多元和监督方式多样，而且需要建立科学合理的党内监督机制，充分发挥监督体系的作用。党内监督机制是各组成要素，按照一定的结构和规律，相互协调运转的动态过程。党内监督机制随着监督实践的发展而不断完善。党的十九大以来，在党和国家监督体系的宏观框架下，党内监督呈现出纵向监督与横向监督交织、组织监督与民主监督相向运行的动态特征。

1.纵向监督与横向监督交互作用

在党内监督体系的发展进程中，组织监督是党内监督体系的主线。权力结构的统一性与稳定性有利于党的监督，特别是自上而下的监督得以穿透复杂的组织层级构架得到彻底而有效的贯彻实施。党的十八大以来，党中央集中统一领导党内监督工作、各级各类党的地方组织各自履行其监督职责、党的基层组织履行日常监督职责的党内纵向监督机制逐渐形成。然而，党的纵向组织监督是历史发展的产物，党的七大以前，党内监督机制主要是党的中央组织对地方组织的监督、上级组织对下级组织的监督以及党的组织对党员的监督，此种监督机制的最大特点是自上而下的单向监督。党的纵向组织监督最具权威性，这是无产阶级政党的历史使命、组织体制和监督性质决定的。为维护党的团结统一，党的中央组织必须通过加强组织纪律保障党章和党的路线方针政策得到严格贯彻执行。党的十二大以后党的纵向组织监督不断完善，主要体现在以下几个方面。

第一，完善纪委双重领导体制，强化上级纪委对下级纪委的监督。党的十二大党章对中央纪委领导和监督地方各级纪委、上级纪委领导和监督下级纪委作出了规定，初步形成纪委双重领导体制。此后，党的十五大、十六大和十七大对纪委双重领导体制不断改革，除加强上级纪委在案件查办上的领导权外，还加强上级纪委对下级纪委主要领导任免的同意权。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“推动党的纪律检查工作双重领导体制具体化、程序化、制度化，强化上级纪委对下级纪委的领导。查办腐败案件以上级纪委领导为主，线索处置和案件查办在向同级党委报告的同时必须向上级纪委报告。各级纪委书记、副书记的提名和考察以上级纪委会同组织部门为主。”该规定为进一步完善纪委双重领导体制指明方向。

第二，强化各级党委（党组）的主体责任和监督责任。中国共产党自成立以来，不断完善党内监督体制与机制，各级党委是党内监督工作的主要领导者。但直到2003年《党内监督条例（试行）》才以党内法规的形式明确规定党委、纪委在党内监督中的主体责任与监督责任，此前党的文件只规定党委主要负责人有监督职责。党的十八大以后，党委在党内监督中的权责统一体制不断健全，《党内监督条例》进一步完善党的纵向组织监督，规定“中央委员会全体会议每年听取中央政治局工作报告，监督中央政治局工作，部署加强党内监督的重大任务”；中央政治局、中央政治局常务委员会“听取中央纪律检查委员会常务委员会工作汇报；听取中央巡视情况汇报，在一届任期内实现中央巡视全覆盖”。随着党的上级组织对下级组织的监督常态化，党的纵向组织监督趋于规范化与制度化。2019年修订的《中国共产党问责条例》规定：“党委（党组）应当履行全面从严治党主体责任，加强对本地区本部门本单位问责工作的领导，追究在党的建设、党的事业中失职失责党组织和党的领导干部的主体责任、监督责任、领导责任。”2020年2月中共中央办公厅印发的《党委（党组）落实全面从严治党主体责任规定》规定党委（党组）在党内监督中履行主体责任的要求与原则，要求纪委“协助党委（党组）落实全面从严治党主体责任”，党委办公厅（室）、职能部门、办事机构等“在职责范围内抓好全面从严治党相关工作”。通过层层落实全面从严治党主体责任，从党的中央组织到党的基层组织的监督传导机制逐渐形成，将党风廉政建设和反腐败工作贯穿于党内监督工作全过程。党的十八大以来，党内监督战略推动党风廉政建设和反腐败斗争日益深入，并将党内监督语境下的腐败治理置于国家治理体系和治理能力现代化这一理念之下，实现党内监督与反腐败治理的统一。

党的组织监督既包括上级党组织对下级党组织的纵向监督，又包括同级党组织之间的横向监督。只有纵向监督而没有横向监督，就不能构成有效的监督机制。党组织横向监督体系是由党委、纪委以及党的工作部门组成的监督统一体。横向监督在组织体系中也可称之为同级相互监督，是指同一层级的党组织和党的干部之间的相互监督，包括纪委和同级党委的相互监督、同级党的工作部门的相互监督、同级党的基层组织的相互监督和同级党的干部的相互监督四个方面。其中，核心是纪委与同级党委之间的相互监督，这是横向监督有效性的前提与基础。党委（党组）对本地区本部门党内监督工作进行统一领导，支持同级纪委履行监督职责，承担党内监督主体责任。纪委既是党组织纵向监督体系的主体，又是党组织横向监督体系的主体，这是由纪委在党内监督中的地位及其双重领导体制决定的。党组织的横向监督是改革开放以来中国共产党总结党内监督历史经验，结合反腐败的实际情况而作出的重大制度安排。1997年2月发布的《中共中央纪律检查委员会关于重申和建立党内监督五项制度的实施办法》规定：“党的地方和部门的纪委（纪检组）发现同级党委（党组）或它的成员有违反党的纪律的情况，有权进行初步核实，并直接向上级纪律检查委员会报告，任何组织和个人不得干预和阻挠。”该办法首次明确纪委对同级党委的横向监督。2003年《党内监督条例（试行）》第8条第1款规定：“党的地方各级纪委和基层纪委在同级党委和上级纪委领导下”开展工作，“党的地方和部门纪委、党组纪检组可以直接向上级纪委报告本地区、本系统、本单位发生的重大问题”。地方各级纪委实行双重领导体制，在一定程度上加强了纪委对同级党委的横向监督。基于此，党的十八大党章规定，“党的中央纪律检查委员会根据工作需要，可以向中央一级党和国家机关派驻党的纪律检查组或纪律检查员”，派驻机构与驻在部门是监督与被监督关系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出：“各级纪委要履行协助党委加强党风建设和组织协调反腐败工作的职责，加强对同级党委特别是常委会成员的监督，更好发挥党内监督专门机关作用。”该决定进一步完善了党组织横向监督体系。党的十九大报告指出，“发挥同级相互监督作用，加强对党员领导干部的日常管理监督”，从而进一步推动党委（党组）、纪委、党委工作部门横向监督机制的建构。

横向监督与纵向监督都是党的组织监督的表现方式，横向监督的目的在于实现同级党组织之间的相互监督，而纵向监督实现党委（党组）主体责任和纪委监督责任的统一，两者共同构成严密的党内监督机制。

2.组织监督与民主监督相向运行

如前文所述，党的组织监督既包括纵向监督，又包括横向监督。在党的组织监督中，纵向组织监督是主要的监督形式，体现党的上级组织对下级组织、党的组织对党员的监督，具有自上而下监督的特点。因此，党的组织监督具有政策性和权威性。一般来说，党的组织监督以追究党组织与党员的纪律责任为基础，对于违反党的路线方针政策、党的纪律与国家法律的党组织和党员干部，党的上级组织依党内法规之规定给予党纪处分、组织调整等处理。

需要指出的是，党的组织监督必须与民主监督相结合才能充分发挥监督的作用。社会主义国家必须保障人民群众的监督权利，列宁深刻论述了人民群众监督在社会主义监督制度中的重要地位，明确人民群众可以运用报刊舆论监督等方式反官僚主义。民主监督是党的文件中经常使用的概念，根据其适用语境的不同可以将民主监督分为民主党派对执政党的监督、群众对国家机关的监督、党员对党组织的监督三种。第一种民主监督是党的文件以及法律文本通常意义上表述的民主监督，泛指民主党派及无党派民主人士通过政治协商、提出批评建议等方式对执政党及其领导的国家机关的工作进行监督。第二种民主监督是指群众对中国共产党和国家机关的监督。党的七大党章提出：“中国共产党人必须具有全心全意为中国人民服务的精神，必须与工人群众、农民群众及其他革命人民建立广泛的联系。”党的十二大党章规定，“要保证党的领导人的活动处于党和人民的监督之下”，党的各级领导干部应当“自觉地接受党和群众的批评和监督”。党的十五大报告首次提出“群众监督”的概念，将“把党内监督、法律监督、群众监督结合起来”作为完善民主监督制度的重要举措。党的十九大报告将群众监督作为党和国家监督体系的重要组成部分。第三种民主监督是指党员对党组织和党的领导干部的监督，在党内监督机制中此类监督又称为自下而上的民主监督。此表述始于党的八大党章关于“任何党员和党的组织都必须受到党的自上而下的和自下而上的监督”的规定，党的八大党章赋予党员批评和建议权，为党员开展自下而上的民主监督创造了有利条件。党的十二大党章赋予党员检举与揭发权，进一步完善党员监督权利。党的十九大报告提出，“扩大党内基层民主，推进党务公开，畅通党员参与党内事务、监督党的组织和干部、向上级党组织提出意见和建议的渠道”，进一步完善了党员民主监督机制。

由此看来，民主监督属于人民监督的范畴，其中民主党派的民主监督、人民群众对党和政府的监督属于党外监督，是一种异体监督，形式多样，便于发挥监督的效力。通过党外监督促进党内监督，既提高了党内监督的水平和效能，也避免了党内监督的缺陷。而党员对党组织的监督属于党内民主监督。三种民主监督均体现了中国特色社会主义制度的人民性和民主性。党内民主监督反映的是党内民主思想，基本原则是党的民主集中制。在党内监督机制中，自下而上的民主监督既包括下级党组织对上级党组织及其领导干部的监督，又包括党员对党组织和党的领导干部的监督。党的下级组织对上级组织的监督包括对上级组织是否遵守党章、党的纪律与党中央的决策部署提出批评意见与建议，向党中央反映上级党组织存在的问题，等等。实践中自下而上的民主监督主要是党员对党组织和领导干部的监督，属于党员民主权利的行使，所以又被称为党内民主监督。党内民主监督的核心是党员监督权利的行使与保障，如果党员不能有效行使权利，自下而上的党内民主监督就不能畅通。因此，党的十六大以后，中国共产党加强了对党员权利的保障。2004年9月，中共中央政治局常委会会议审议批准的《中国共产党党员权利保障条例》第2条规定，“党员享有的党章规定的各项权利必须受到尊重和保护”。2020年11月中共中央政治局会议修订的《中国共产党党员权利保障条例》第11条规定，“党员有党内监督权”，不仅从批评建议、反映意见等方面完善了党员监督权的内容，而且规定了党员行使监督权的程序与方式，对保障党员开展自下而上的民主监督、充分发扬党内民主具有重要意义。该条例“第三十一条规定巡视巡察、检查督查中听取党员意见建议，旨在将自上而下的组织监督与自下而上的民主监督紧密结合，更好发挥党员民主监督作用”。

三、新时代中国特色党内监督体系的实践创新

党内监督体系的提出及其实践发展，是对建党百年来党内监督历史经验的科学总结，《党内监督条例》和党的十九大报告从概念和制度两个维度全面建构党内监督体系，推动新时代中国特色党内监督体系的实践创新。

（一）党的政治监督是根本性监督

在党内监督中，政治监督是纪律监督的前提与基础，属于本源性监督。党的政治监督是党内监督主体根据党章党规党纪，对各级党委（党组）领导班子和领导干部遵守党的政治纪律和政治规矩等情况进行监督检查的一种党内监督制度。中国共产党历来重视对党组织和党员领导干部遵守党的路线方针政策、执行党的决议、维护党的团结统一等政治事项的监督，并且将其作为党内监督的重要任务。党的十九大以后，根据全面从严治党的实际需要，政治监督成为党内监督的重点，逐步形成以政治监督为核心的党内监督制度。

1.政治监督是党的政治建设的必然要求

党的十九大根据党的建设面临的新形势新任务，从党内监督和反腐败的目标出发，总结长期以来党的建设的历史经验，创造性地提出党的政治建设的理论主张，进一步发展了党的建设理论，为党和国家监督体系理论的创新发展奠定了坚实的理论基础。党的十九大报告提出：“党的政治建设是党的根本性建设，决定党的建设方向和效果。”按照《中共中央关于加强党的政治建设的意见》的总体部署，加强党的政治建设必须“坚决维护习近平总书记党中央的核心、全党的核心地位，坚决维护党中央权威和集中统一领导，把准政治方向，坚持党的政治领导，夯实政治根基，涵养政治生态，防范政治风险，永葆政治本色，提高政治能力”。

党的政治建设与其他党建布局并行不悖，需要党的纪律和党内监督予以保障。“政治纪律是最重要、最根本、最关键的纪律，遵守党的政治纪律是遵守党的全部纪律的重要基础。”党的政治建设推动党的纪律建设，党的纪律建设保障党的政治建设，将党的政治建设的基本要求外化为党的政治纪律和政治规矩，通过党的政治监督严明党的政治纪律。党的政治监督的基本要求是遵守党的政治纪律与政治规矩、坚决维护党中央权威和集中统一领导。2015年修订的《中国共产党纪律处分条例》首次规定对违反党的政治纪律行为的处分。《党内监督条例》规定，党内监督的主要内容之一就是“严明党的纪律特别是政治纪律和政治规矩”。2018年新修订的《中国共产党纪律处分条例》进一步明确违反党的政治纪律和政治规矩的具体情形及其处分方式。

2.政治监督是制度反腐的根本保障

党的十八大以前，党内监督体系虽然已经初步形成，加强党内监督也成为党的建设的重要内容，但是，当时的党内监督主要是指纪律监督，旨在通过纪检监察机关调查违纪违法案件，实现纪律监督的导向，同时将党的思想作风建设作为治理腐败的主要对策。党的十八大以来，党内监督体系走向成熟，中国共产党不断总结党内监督和反腐败工作的经验教训，提出加强反腐倡廉法规制度建设的基本目标。中国反腐败的重要特色就是强调中国共产党的领导，注重反腐败的政治性，并且强化政治监督常态化功能。从反腐败的实践来看，“腐败问题与政治问题往往是相伴而生的”，政治理想信仰动摇必然会引起思想不坚定，从而导致腐败滋生。如果党员干部和公职人员政治理想不坚定、政治纪律淡薄，违纪和职务违法现象就会发生。此前腐败现象之所以无法得到有效治理，主要是因为我们没有充分认识到党的政治建设在党的建设和反腐败工作中的重要作用。只有从党的纪律层面确立政治纪律和政治规矩的地位，要求党员领导干部和公职人员遵循把准政治方向、坚定政治立场、永葆政治本色等政治要求，党的政治建设才能真正成为制度化反腐败的根本保障。政治监督是党的政治建设的重要举措，是净化政治权力的有效机制，对各级党组织和党的领导干部加强党风廉政建设和反腐败斗争等情况加强政治监督，健全防范政治权力滥用的权力监督体系，是构建以廉政制度为主体、以核心规则和实践体系为辅助、以目标体系为取向、以社会价值体系和公众廉政意识为基石的国家廉政体系的重要路径。

3.政治监督是党内监督的首要任务

习近平总书记在十九届中央纪委五次全会上强调，“全面从严治党首先要从政治上看”。党的十九大以来，加强党的政治建设成为党的建设的主旋律，做好党内监督工作必须坚持旗帜鲜明讲政治，加强对党组织和党的领导干部行使政治权力、履行政治职责情况的政治监督，党的政治监督成为党内监督的首要任务。既然政治监督在党的政治建设中发挥重要作用，党内监督就必须以监督党的政治纪律和政治规矩的执行为中心，通过修订《党内监督条例》等党内法规，进一步明确党委（党组）在加强政治监督方面的职责。党的纪律检查机关将监督党的领导干部遵守党的政治纪律和政治规矩的情况作为政治监督的重要内容。党内巡视是加强党内监督的战略性制度安排，2017年7月修订的《中国共产党巡视工作条例》将“违反政治纪律和政治规矩，存在违背党的路线方针政策的言行，有令不行、有禁不止，阳奉阴违、结党营私、团团伙伙、拉帮结派，以及落实意识形态工作责任制不到位等问题”作为巡视监督的首要内容，凸显出巡视监督作为政治监督的性质定位，实现了巡视内容从聚焦党风廉政建设和反腐败斗争到聚焦全面从严治党，再到突出坚持党的领导、加强政治监督的历史性转变，凸显巡视由纪律巡视向政治巡视的发展。政治监督是党和国家的根本性监督，是党内监督的首要任务，推进政治监督常态化具体化有利于保障党的政治建设的深入推进，将中国共产党建设成为政治坚定、组织稳固、能力过硬的现代化执政党。

（二）党内监督的实质是对公权力的监督

根据宪法一般原理，公权力是指依照宪法、法律和法规建立的国家机关或组织行使的国家权力。因此，宪法上的公权力仅指国家机关行使的权力，宪法对公权力的规定符合国家权力产生的原理与性质，国家机关只能按照宪制性法律的规定产生，并依照宪法行使职权。党内监督是执政党组织的内部监督，按照政党监督原理，对党组织与党员的监督是政党内部事务，与公权力监督并无直接关联。然而，上述原理并不符合中国共产党党内监督的实践逻辑与制度逻辑。由于中国共产党长期执政，是中国特色社会主义事业的领导核心，因此党内监督具有双重性质：一是党内监督是全面从严治党的重要载体，是执政党自我净化的重要方式；二是党内监督是对党的组织和党的干部遵守党章党规党纪以及宪法法律的情况的监督，监察委员会监督党的机关公务员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业和道德操守。党内监督的双重性质表明，它不仅是党组织内部的自我纪律约束，而且还在党的全面领导的前提下通过对党组织和党员的监督实现对公权力的监督。党的全面领导既是党对一切工作的领导，也是党对公权力运行全过程全领域的监督，是党的领导与党内监督二元一体的产物。

1.对党的各级组织的监督本质上是对公权力机关的监督

在我国执政党的权力具有国家权力的属性，这是由中国共产党领导国家政权建设的实践逻辑和中国特色党政关系决定的，国家权力与执政党权力相互联系，执政党是我国政治权力体系的核心。我国《宪法》规定，“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”，国家的宪制性法律或者重要的基本法律往往规定党的领导原则，其目的在于通过党的领导入法，实现党对国家重大事务的决策权和执行权。党的全面领导和长期执政地位表明，党的各级组织是国家各项事业的领导核心，党的领导既可以通过制定党的路线方针政策对国家和人民进行政治方向引领，又可以通过党组织和党的干部行使国家事务的决策权和执行权而实现。党的各级组织事实上行使国家公权力，对党的各级组织的监督本质上是对国家公权力的监督。

2.对党的机关公务员的监督本质上是对党员领导干部和公职人员的监督

党的各级机关的工作人员属于公务员，因此，对党的各级机关工作人员的监督也是对公权力的监督。由于作为执政党的中国共产党事实上行使国家公权力，党的机关的工作人员属于《公务员法》中的公务员范畴，其选拔、晋升、待遇、处分等受《公务员法》《监察法》的约束。《监察法》规定，中国共产党机关公务员受监察委员会的监督，其职务违法和职务犯罪行为由监察委员会调查与处置。中国共产党机关公务员与国家机关公务员在性质上趋同，但党的机关公务员既受党的纪律的约束，又要受国家法律的约束，而且党的纪律严于国家法律。

国家机关行使国家事务的管理权，制定国家的经济、教育、财政、外交等政策并执行这些政策。国家机关的公务员是立法、执法和司法的基本力量，对国家公权力的监督主要是对公务员的监督。根据党管干部原则，国家机关的公务员以及国有企业和公办事业单位的主要领导人均由党组织根据党内法规进行选拔，由国家机关按照法定程序予以任免。国家机关、国有企业和事业单位的领导干部和管理人员中的多数是党员，所以，对党政机关主要领导干部的监督就是对党的主要领导干部的监督，也是对公权力的监督。对党政机关公务员、国有企业和公办事业单位中管理人员的监督不仅是对国家机关行使公权力的监督，也是对党员干部行使公权力的监督。

（三）党内监督在党和国家监督体系中居于主导地位

党内监督体现新时代我国权力制约与监督的制度特征。近代以来，西方国家的权力制约与监督侧重对国家机关及其公务员行使职权的合法性监控，其目的在于通过强化宪法上的权力分立与制衡原则实现有限政府目标，以适应私有制下个人主义的价值观。我国是社会主义国家，国家公权力的制约与监督既适用于国家机关，也适用于执政党，注重对党和国家机关及其公职人员行使职权的合法性以及积极作为的监控。

1.党内监督决定国家监督的方向

第一，党内监督的性质决定国家监督的性质。党内监督是执政党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的实现机制，其目的在于提高党的执政能力，实现长期执政、科学执政和依宪执政。要实现该目标，党内监督必须清除消极腐败现象，确保中国共产党始终保持先进性纯洁性，始终保持党与人民群众的密切联系，实现党的长期执政和全面领导。国家监督包括国家机关监督和民主监督、舆论监督、群众监督等党外监督形式，无论是国家机关监督还是党外监督，其性质都是党和国家机关的自我完善与革新。国家监督必须在党的领导下展开，国家监督既要体现权力制约与监督的精神，又要与党内监督相互配合衔接，形成监督合力。

第二，党内监督的目标决定国家监督的重点。党内监督在不同时期有不同的要求，新时代党内监督主要围绕反腐败展开，通过加强对遵守党的政治纪律和政治规矩的情况的监督，加强党中央权威和集中统一领导。国家监督虽然以合法性监督为主，但人大监督、行政监督、检察监督等均体现反腐败的政治导向，打赢反腐败重大政治斗争必须加强对国家机关及公务员的政治监督。纪委的派驻机构依法依规督促国家机关履行监管和社会治理职责，对违纪违法的党政机关及其领导干部实行党政联合问责。党和国家监督体系对党内监督体系与国家监督体系进行一体化建设，实现党内监督与国家监督的衔接，进而实现党内治理与国家治理的协同推进。

2.党内监督是国家机关监督发挥作用的前提

第一，各级党组织落实全面从严治党主体责任，领导并支持国家机关行使监督权。党的执政地位和党的领导原则决定了执政党在公权力体系中具有基础性作用。根据党管干部原则，党内法规不仅对党员领导干部规定了严格的纪律责任，而且对具有党员身份的公职人员依法履职、秉公用权、廉洁从政从业等提出了更高的要求。由此看来，党内监督直接实现对公职人员行使公权力的刚性约束，是国家监督发挥作用的前提与基础。党组织履行监督主体责任的方式包括听取国家机关有关监督工作的汇报，研究部署本地区本部门党风廉政建设和党内监督工作，解决国家机关履行监督职能过程中遇到的问题，为国家机关的监督提供组织保障，等等。党组织对国家机关行使职能过程中发现的具有党员身份的公职人员的违纪违法问题，应当及时支持国家机关依法行使监督权，对应当立案审查调查的果断决定审查调查，对纪检监察机关提出的处置意见及时研究并做出决定，对应由国家机关处分的案件或者追究刑事责任的案件，及时采取组织手段支持国家机关顺利开展调查工作。

第二，党内监督与国家机关监督相互配合形成监督合力。党内监督在党和国家监督体系中的主导地位决定了纪律监督、监察监督不仅是党内监督的主要形式，而且在国家监督中同样发挥核心作用。纪检监察机关依法依规对所有行使公权力的公职人员和党员干部进行监督，对其违纪违法行为进行调查与处置，纪律监督和监察监督是国家监督发挥作用的基础。党和国家监督体系的运行机制恰恰在于，推动党内监督与国家监督相互配合并形成监督合力。

四、结　语

党内监督体系是中国特色权力制约与监督制度的重要组成部分，是中国特色权力监督制度体系的构成性要素，决定着党和国家监督制度的整体框架与发展方向。

权力制约与权力监督虽然是两种不同的权力约束方式，但党内监督体系的发展不仅完善了权力监督制度，而且通过党和国家监督权的合理配置，为权力制约奠定基础。中国特色权力制约与监督制度首先表现在，党内监督具有党的制度建设和监督公权力的双重功能。中国特色社会主义法治决定了中国共产党既要依法治国，又要依规治党，形成完善的党内权力配置和运行制约机制。中华人民共和国成立后，中国共产党成为全国范围内的执政党，不仅需要加强对党的组织和党员的监督，保持无产阶级政党的本色，还要对党的干部行使公权力进行监督，保证国家权力依法行使。改革开放以后，在社会主义市场经济条件下，党的建设面临新的考验，党内监督的重点是思想作风建设。党的十八大以来，全面从严治党从党的制度建设高度健全党内监督体系，建构主体责任明确、监督责任严格、监督方式多样和监督机制完善的严密监督体系。中国共产党在全面加强党的建设的同时，还通过党内监督从源头上监督国家公权力的运行，监督党的领导干部遵纪守法、依法履职、廉洁从政从业等情况，从而充分发挥党内监督的权力制约与监督功能。

中国特色权力制约与监督制度还体现在党内监督和国家机关监督两套监督体系的一体推进。国家机关监督包括监督社会与监督权力两部分，所谓监督社会是指国家机关依法监督公民、法人和社会组织遵守法律，对于违法犯罪行为进行调查与处理，此种监督不属于权力监督与制约的范围。所谓监督权力是指国家机关依法监督公职人员并且实现相互监督，法律监督、审计监督、行政监督、检察监督都属于国家机关权力监督的范畴。党内监督的重点对象是党的领导机关和党的领导干部特别是主要领导干部。各级党委在积极开展党内监督的同时，还支持国家机关依法行使监督权，包括支持人大监督宪法和法律的实施，支持人民检察院监督审判和行政执法活动，支持审计机关依法严格执行审计监督。党内监督为国家机关的权力制约与监督提供组织保障和方向指引，党内监督与国家机关监督在制度层面相互融通并形成合力。

（责任编辑：吕永祥）

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