曾钰诚：党内备案审查制度变迁及其演进趋势

【 作者 】曾钰诚，男，厦门大学法学院博士研究生，厦门大学党内法规研究中心研究人员。

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑

摘　要：党内备案审查制度是中国共产党加强针对党内法规和规范性文件制定活动的监督控制，提高制度建设质量的关键制度安排。本文尝试从规范文本出发，从制度变迁的整体性视角切入，对不同阶段党内备案审查制度的内容调整与变动特征进行规范考察，并寻求揭示制度变迁背后所展现的演进趋势、机制作用与规范秩序。党内备案审查制度变迁的过程，伴随着制度内容的深刻调整和机制结构的持续改进。这主要体现在：报备主体扩充、备案对象拓宽、备案审查衔接联动机制完善、责任机制形塑、审查原则具体化、审查内容标准化、审查程序健全化、处理程序严密化、备案审查工作信息化革新、激励机制建设等十个方面。这些机制内容的变动与调适全面展现了中国共产党推进政党治理的实践图景，并蕴含着全面化、法治化、科学化、规范化、效率化的治理特征和演进趋势。通过规范考察，为更进一步探讨党内备案审查制度在推进党内法规和规范性文件建设以及政党治理过程中所扮演的制度角色提供了理论资源。

关键词：党内备案审查制度；制度变迁；党内法规；党内规范性文件；政党治理

一、引论

党内备案审查制度[1]是党的监督保障法规体系的组成部分，是提高党的制度建设质量的重要制度保障，对于推进形成内容科学、配套完备、程序严密、运行有效的比较完善的党内法规体系发挥着关键作用。党内备案审查制度调整的对象主要是党内法规和规范性文件，这不同于人大主导以及政府行政主导下的备案审查制度，后者针对的是广义层面的规范性法律文件，包括行政法规、地方性法规、部门规章、地方政府规章等文件形式。但两者在功能上存在一致性，均是对制度建设活动的监督。党内备案审查制度的制度结构整体上可以划分为两大部分内容，一是党内法规备案审查制度；二是党内规范性文件备案审查制度。党内法规和规范性文件共同构成中国共产党党内正式性规章制度的规范来源。根据《中国共产党党内法规制定条例》（2019年）对党内法规所作的规范解释，党内法规是指，“党的中央组织，中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的体现党的统一意志、规范党的领导和党的建设活动、依靠党的纪律保证实施的专门规章制度”。而依照《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（2019年）的规范界定，党内规范性文件具体是指，“党组织在履行职责过程中形成的具有普遍约束力、在一定时期内可以反复适用的文件”。这两套制度体系虽然在制度形式、功能、特征、规格等方面存在诸多不同，但两者在最终的目标追求上，均致力于实现党组织行动、领导与决策的制度化与规范化，实现政党治理在规范性与有效性、长效性与灵活性、约束性与指导性之间的统一和平衡。

党内备案审查制度建立起对党内法规和规范性文件进行全方位审查监督的体制机制，为实现党的制度建设以及政党治理迈向“良法善治”奠定了坚实的制度基础。党内备案审查制度试图通过实现对党内法规的“良法”形塑，以推进政党“善治”的实践建构。党内备案审查制度是推进政党治理现代化的有效方式，治理现代化以善治作为最终目标与努力方向。党内备案审查制度从以下方面推动了党内法规和规范性文件建设与良法目标的对接：一是有助于党中央、地方各级党委全面了解中央、地方（基层）党内法规和规范性文件的制定情况，这包括清晰掌握地方（下级）党内法规和规范性文件配套落实的具体情况、相关领域制度漏洞与空白情况、制度建设质量与制定任务完成情况等。通过加强自上而下的党内监督与立规质量管理，努力推动党的制度建设逐步完善化、规范化。二是维护了法制统一与党内法规和规范性文件内部体系的协调融贯，避免党内法规之间、规范性文件之间、党内法规和规范性文件之间，因位阶效力以及内容产生冲突抵触的可能性，确保党内法规和规范性文件同党章、党的理论路线方针政策的一致性，避免上下位阶与同位阶相同或不同制度类型之间内容的矛盾，增强了制度的权威性。三是为提升党内法规（规范性文件）同宪法法律的衔接协调，为确保党的活动始终处在宪法法律范围内提供了有力制度保障。

党内备案审查制度是党内监督制度体系的组成部分，是中国共产党不断推进与深化政党治理，加强对党的制度建设监督与调控的有效手段。党内备案审查制度缘起于党章对于党内监督制度的建构。1921年中共一大通过的《中国共产党纲领》规定：“地方执行委员会的财政、活动和政策，必须接受中央执行委员会的监督。”这里的“活动”包括政策文件与党的基本制度的制定活动，这里的“监督”含有对党的政策文件审查的意思。1927年中共五大党章创立了党内监督制度，对中央与地方监察委的产生、组织架构、职权职能配置等内容进行总体规定，加强了对各级各类党组织、党员各方面工作及行动的纪律监督。1948年中国共产党在党内建立起报告制度，[2]要求地方应向中央及时报告所制发的文件情况。真正规范意义上的党内备案审查制度确立于1990年。1990年7月，中国共产党第一部专门调整党内立规活动及其关系的党内法规——《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）被制定出台，该条例第22、29条（第4款）规定，中央纪律检查委员会以及中央各部门审议批准、发布或者联名发布的党内法规应报送中央备案，中央军委及其总政治部、省级党委制定的党内法规也须依照规定报送中央备案。中国共产党首次以党内法规的形式提出确立党内备案审查制度的具体要求。在此基础上，《关于党内法规备案工作有关问题的通知》（以下简称《备案工作通知》）的实施促进了党内备案审查制度内容的逐步充实与丰富，党内备案审查制度初步获得确立。2012年、2019年中共中央分别通过制定《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》（以下简称《备案规定》）以及修订《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》），进一步完善了党内备案审查制度的机制内容。从《暂行条例》《备案工作通知》到《备案规定》再到《备案审查规定》，党内备案审查制度的变迁有效展现了中国共产党加强组织监督、推进政党治理的实践特征与趋势，笔者尝试从制度变迁与规范分析视角出发，将这种演进特征与发展趋势揭示出来，为进一步探讨与阐释党内备案审查制度在推进党内法规和规范性文件建设，以及政党治理过程中所扮演的角色提供理论资源。

二、报备主体扩充、备案对象拓宽与治理全面化

报备主体、备案对象等要件涉及制度规整效力所直接影响和作用的客体内容，这不仅关系到党内备案审查制度运行的界限与空间，也直接决定了对党的制度建设监督的力度与广度。监督是对权力进行管理、规范与控制的过程，法治意味着让公共权力的运作始终处于制度与监督的统摄范围，这要求监督的全面性与严密性，覆盖所有权力内容。党内备案审查制度有效建立了规范中央以及地方（包括基层）党组织“党内立规权”行使过程的监督机制。“党内立规权”是党内立规权主体依据党章和“党内立法法”的规定与授权，对党内各方面事务、工作、活动以及党和国家关系进行制度化安排的权力形式。党内立规权通过创设或者修订党内法规和规范性文件，以实现对党和国家各领域、各方面、各层级治理活动的指导与影响。为了提高党内立规权行使的质量、合法合规性与有效性，需要将党内立规权的行使主体及其所形成的制度文件全部纳入备案审查的监督范围，从而确保针对权力的治理能够全面管用。党内备案审查制度的变迁过程清晰展现出中国共产党推进政党治理的一种发展趋势，即治理全面化，这可以从报备主体与备案对象范围的规范变动和扩充中得到具体呈现。

从备案审查报备主体范围的调整层面看，1990年《暂行条例》《备案工作通知》对报备主体范围的规定存在主体上的限定，只包括中央纪律检查委员会、中央各部门、中央军委及其总政治部和地方省级党委。2012年《备案规定》对党内备案审查制度的内容进行了修订与充实，并试图为将更多报备主体纳入备案审查范围创造条件。其中，2012年《备案规定》[3]承继了1990年《暂行条例》与《备案工作通知》对于报备主体的制度设定，中央纪律检查委员会，中央各部门和省、自治区、直辖市党委以及中央军委及其总政治部等省级以上党组织均被明确需要向中央就其所制发的文件进行备案。在此基础上，《备案规定》第15条进一步规定，省级地方党委需要在所属地区建立同《备案规定》精神相一致的备案审查制度，并实行下备一级的备案原则与备案体制。这表明备案审查的报备主体范围在规范层面获得了扩充。下备一级备案体制是指，在地方层面，上一级党组织对其所属工作机构以及下一级党组织所制定的党内规范性文件进行逐级备案的体制机制。[4]下一级备案体制的建立与实施意味着地方各级党委、党委工作机构以及基层党组织均被纳入党内备案审查制度的规制范围。然而，由于《备案规定》并没有直接将地方党组织设定为报备主体，而仅是赋予省级地方党委参照规定精神建立地方党内备案审查制度的权限，因而在制度操作与执行上存在一定的灵活空间，地方层面报备主体范围的确定也缺乏清晰性。

2019年新修订的《备案审查规定》第2章对报备主体进行了通盘规定。其中，第6条第1款明确中央纪律检查委员会、党中央工作机关、党中央（决策）议事协调机构、党中央直属事业单位，党中央批准设立的党组（党委），地方省级党委作为规定报备主体向其上级党组织的党中央备案。同时，该条第2款还规定了向地方各级党委报备党内规范性文件的党组织范围，主要包括第1款所涉及主体在地方与基层层面的相应组织机构设置。例如，除中央纪律检查委员会外，党的纪律检查组织系统在地方层面的机构设置也需要向同级党委报备党内规范性文件的制发情况，并接受党委的监督。第7条第3款将视野聚焦党的基层治理单位，基层党组织被纳入备案审查体系的范围，明确了向批准其设立的党组织进行文件报备。因此，《备案审查规定》在此前基础上进一步明确与扩充了报备主体的范围，中央、地方以及基层党组织均逐步被整体性、全面纳入党内备案审查制度的治理范围。

从备案对象范围的变化层面看，1990年《备案工作通知》仅规定了党内法规备案审查的事项，包括中央与地方（基层）层面的大量党内规范性文件都没有被列入备案范围。这是因为当时党内备案审查制度还处于初步建构状态，制度设计主要着眼于提升党内法规质量，为中央与地方党委重大决策提供依据，因而规定内容难以做到系统且面面俱到，也没有进一步涉及党内规范性文件的备案审查问题。原则上，享有党内法规制定权的主体仅包括省级以上的党组织。因此在最初阶段，党内备案审查制度将注意力与治理资源集中于规范性、程序性、制度规格及稳定性较高的党内法规上，仅规范省级以上党组织的党内法规备案审查工作关系，并没有涉及对省级以下党组织党内规范性文件制定活动进行监督的制度安排。2012年《备案规定》将备案审查的对象进行了一定范围的拓展，第2条明确了备案审查所适用的具体对象，包括中央层级以及省级地方党委所制定的党内法规和规范性文件。这是党内备案审查制度首次将党内规范性文件列入监督范围。虽然《备案规定》仅明确了省级以上的党组织制定的规范性文件需要进行报备，并没有包括省级以下党组织所制发的规范性文件，但其在第15条通过要求省级地方党委按照“下备一级”的原则开展地方备案工作，使制度效力已然在事实上全面覆盖地方各级各类党组织（包括基层党组织）所制发的，具有普遍约束力的党内规范性文件。2019年《备案审查规定》第2条第1款建立了全面严密的备案审查治理网络，凡属党组织（党的中央组织除外）制定的党内法规和规范性文件都统一纳入备案审查的对象范围，实现了对党内立规权及其实施过程的全面化监督与治理。

三、衔接联动机制完善、责任机制形塑与治理法治化

党内备案审查制度对备案审查衔接联动机制与责任制度的设置及完善为我们提供了政党治理法治化的分析视角。党内备案审查制度对于维护宪法法律的权威性，保证党内法规和规范性文件同宪法法律相一致，都十分重要。[5]这得益于党内备案审查制度引入了备案审查衔接联动机制与责任机制。备案审查衔接联动机制是党内备案审查制度的一项重要机制安排。备案审查衔接联动机制是指，为提升党和国家备案审查机关之间工作的有效互动以及衔接协调度，推进党和国家备案审查制度及其工作深入、有序、合法运转，在党内法规和规范性文件备案审查机关与国家法规、规章以及规范性文件备案审查机关之间建立的工作联系与监督协作机制。[6]备案审查衔接联动机制为更有效地促进党内法规（党内规范性文件）同国家法律衔接协调，将党的活动始终限定在法治轨道建立了制度保障。借助国家法制备案审查机构的资源、优势与专业性，能够极大提升党内法规和规范性文件备案审查工作推进的质量、水平与合法性。责任机制借助责任压力与工作评价，通过锁定报备主体与审查主体的注意力，将上述主体塑造成严格按规则行事，按部就班履行备案审查工作职责和义务的组织部件，为党内备案审查制度稳健有效执行提供了制度支撑。“责任”在公共管理的语境中指代的是，与某一特定职位、工作或机构相连的职责与义务。[7]责任意味着相关责任主体由于其承担的职务或制度角色所必须履行与之相对应的职能和义务。没有履行或者不适当履行职责义务就是失责。[8]因而，责任机制可以理解为，具体划定组织内部各主体的任务范围、工作内容、职能职权以及应负责任的制度安排。责任机制有助于党内权力及工作能够正确且有效地实施。

为了持续推进党内法规和规范性文件同国家法律的良性互动，增强党内法规和规范性文件内容的合宪合法性，保证党始终在宪法法律范围内活动，党内备案审查制度逐步确立并完善了备案审查衔接联动机制。1990年《暂行条例》和《备案工作通知》虽在初步意义上铺设了党内备案审查制度的结构框架，但制度目标与初衷主要还是聚焦于提升党内法规的规范性以及内部体系的融洽性问题，同时也是为了强化党中央对党内关键主体和关键环节的监督控制，加强党内法规同党中央权威意志的统一性和一致性。鉴于此，这一时期包括党内备案审查制度在内的党内法规建设在导向上，更多服务于政治目标与治理需要，法治意义及色彩并不凸显。处理党的制度同国家法律的关系问题并不是这一阶段党内法规建设的中心主题，备案审查衔接联动机制在党内备案审查制度中也没有被确立，其初次确立是在2012年《备案规定》的制度内容中。《备案规定》第14条提出，应建立党的制度同国家法律制度备案审查衔接联动机制。该机制的建立顺应了政党与国家治理法治化、现代化的发展趋势，法治逐步演变成党治国理政的主要方式。江泽民在党的十五大报告中提出：“进一步扩大社会主义民主，健全社会主义法制，依法治国，建设社会主义法治国家。”[9]而妥善处理党内法规与国家法律间的关系就成为深入推进社会主义法治国家建设需要重点回应的问题。胡锦涛在2006年十六届中央纪委六次全会上指出，“既重视党内法规制度的建立健全，又注意与国家法律法规的协调配合，使各项法规制度彼此衔接，环环相扣，真正发挥法规制度的整体合力”。[10]引入衔接联动机制使党内备案审查制度成为推动党内法规（规范性文件）与国家法律法规贯通对接的有力方式。

但是，《备案规定》仅提出了需要在党内备案审查制度中建立备案审查衔接联动机制，但对这一机制的具体内容、运作方式、发动条件等要件没有作相应的制度安排，这削弱了机制的可操作性。2019年《备案审查规定》在此基础上进一步完善了备案审查衔接联动机制的内容。该规定第4条第3款提出，各级党委应当与同级人大常委会以及政府等有关主体健全备案审查衔接联动机制。第12条第2款对这一机制内容进行了具体化安排，即人大常委会、政府、军队的备案审查工作机构如果发现已经发布并生效的党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委在收到审查建议后应当认真研究处理，并通过适当方式反馈处理结果。这实际上规定了衔接联动机制的被动运行模式，赋予国家法制备案审查机构针对报备党内法规和规范性文件的合宪合法性进行全方位审查的监督权力。党内备案审查制度就其功能而言，属于党内监督体系的构成内容，[11]这种涉及党内法规和规范性文件的文本审查，实质是针对其背后的党内立规权以及备案审查权的监督，体现出权力制约的法治逻辑。

责任机制在党内备案审查制度中也经历了从无到有的过程，这反映出中国共产党逐步在政党治理过程中运用责任工具调整各级党组织及其成员的工作关系与制度行动，以实现治理主体的权责统一。1990年《备案工作通知》以及2012年《备案规定》均没有设置责任机制，各报备主体以及审查主体对其工作范围与职权职责无法准确把握，有可能造成不同主体工作内容的交叉重叠，备案工作协调变得困难，制度任务落实缺乏明确规则指引，领导推进动力难以持续，加剧了党内备案审查制度执行的低效。党的十八大以来，中国共产党将“责任型政党”作为政党建设的努力方向，逐步建立起党风廉政建设责任制、意识形态责任制、全面从严治党责任制、党的建设责任制、党内法规执行责任制等责任制度机制，涉及管党治党与执政党建设的各领域和各方面，党组织治理的责任体系建设不断完善。2019年《备案审查规定》第4条明确了备案审查工作环节各报备主体与审查主体的责任配置及职责范围情况，塑造了主体责任、统筹责任、牵头责任与配合责任相统一的完整责任网络。

其中，各级党委、党的纪律检查机关、党的工作机关、党委（决策）议事协调机构、党委直属事业单位、党组（党委）等享有党内法规和规范性文件制定权的主体，承担备案审查工作主体责任。各级党委办公厅（室）承担牵头办理本级党委备案审查工作以及统筹协调本地区开展备案审查工作的责任，其他部门单位在职责范围内积极配合与协助备案审查机关工作的有效开展。主体责任（领导责任）是领导者对其负责、主管的某项工作或某一事项所需承担的责任类型，是实现权力正确、规范行使的重要保证。党内备案审查制度重视相关负有报备责任的党组织，在本单位系统中发挥推进备案工作的领导、组织与带动作用。统筹责任是一种责任主体对工作、任务、资源进行统一安排、规划部署、分配协调的责任形式。统筹责任促进了备案审查工作开展的统一性、有序性、衔接性，提高了备案审查工作的效率与顺畅度。牵头责任明确了相关领域负责党内法规和规范性文件备案审查工作的专门部门与主导力量。配合责任通过建立起单位部门之间的互动联系与协作，以服务牵头部门的任务行动。建立责任机制，在实践上可以看作中国共产党运用法治方式，通过明晰备案审查过程中各责任主体的具体职责内容及义务，推动党内备案审查制度稳定落实、推进权力监督与制约的一次法治实践。

四、审查原则具体化、审查内容标准化与治理科学化

审查原则与审查标准是党内备案审查制度的核心内容，也是备案审查工作开展的基本遵循与主要依据。备案审查工作的推进需要审查原则的指引，审查原则通过设定主导性规范目标，为具体备案审查操作规则及程序设置提供方向性、基础性引导。审查原则体现了党内备案审查制度的基本价值、功能以及所意图实现的功能，是对备案审查工作成功经验与规律性认识的一般化归纳总结，是促进党内备案审查制度建设与治理科学化的逻辑起点。整个备案审查工作均紧密围绕审查原则展开，审查原则确立了党内备案审查制度运转的基本方式、基本要求与基本遵循，所有备案审查过程、环节、程序及其具体机制形态，均视为审查原则的引申和延展。审查内容标准化借助类型化、系统化思维方式为审查党内法规和规范性文件提供了具体指标，审查结果的质量取决于审查标准设置的科学性以及适用的准确性。审查标准就好像是产品质量检测过程中的检测指标，指标的设置情况会直接影响检测结果，如果检测指标设置过于杂乱粗放，瑕疵、不合格产品就有可能流入市场和社会。[12]由此可见，审查标准在党内法规和规范性文件备案审查实践中，扮演着为发现、解决问题提供具体尺度与技术方案的角色。党内备案审查制度变迁展现了审查原则及审查内容的深刻调整，这些变化一定程度上反映出政党治理逐步科学化的演进趋势。

从审查原则的角度来看，1990年《备案工作通知》并没有涉及备案审查原则的相关条款与规定。党内备案审查制度仅吸纳了一些简单的程序性、形式性规定和内容，用以满足备案审查工作最基本的规范化需求，提高备案审查流程的统一性与有序性，实现备案审查工作的有规可依。但总体来说，那个时期的党内法规备案审查工作及程序虽然在形式层面遵循正式性党内备案审查制度的安排，但由于相关规定过于简单空泛，缺乏实质性内容，其具体操作与执行环节通常需要借助党内非正式性工作规则的指导，更多工作的开展仍然依靠过去的成功治理经验与习惯性做法，因而未能形成规范、概括意义上的审查原则。2012年《备案规定》第3条规定，党内法规和规范性文件备案审查工作应贯彻“有件必备、有备必审、有错必究”的审查原则。这是党内备案审查制度首次设置审查原则专门条款，为妥善顺畅推进备案审查工作指明了方向。

然而问题在于，上述备案原则的规范安排在内容理解与适用上，却存在明显的具体化不足问题。备案原则的条款设置过于抽象宏观、简单模糊，缺乏相应的内容限定与适当解释，这可能导致适用主体在备案审查工作中对审查原则的理解出现歧义和偏差，削弱审查原则的指导功能与设置的科学性。例如，对于审查原则中的“有件必备”与“有错必究”原则所指涉的主体范围，从字面含义可以传递出多重信息和理解，也即“有件必备”“有错必究”，既可以是对报备主体提出的工作要求，也可以是对审查主体工作的明确指导，或者兼而有之的针对二者工作的正确开展所进行的统一引导。在报备主体方面，从语词可能含义出发对“有件必备”“有错必究”原则进行解释，“有件必备”要求报备主体应当在规定年度范围内按照要求，忠实严格、积极主动向上级党组织报送制发的全部党内法规和规范性文件，主动接受监督审查。“有错必究”原则是对报备主体落实主体责任所提出的要求，这一要求体现为：加强对党内法规和规范性文件制定环节及文本质量的把控，及时发现问题并自行加以纠正。在审查主体方面，“有件必备”意味着对于报备主体所提交的符合备案范围的文件，审查主体应当做到应备尽备。“有错必究”是指审查机关在审查报备文件过程中对所发现的相关瑕疵、错误，必须进行纠正处理。因而，2012年《备案规定》对上述审查原则缺乏具体化考量，对原则适用范围及条件没有给予适当的解释说明，不同主体难以对审查原则的规范意涵形成统一认识和行动，并造成原则适用上的无所适从。

2019年《备案审查规定》第3条对审查原则作了具体化完善。其中，“有件必备”是专门针对报备主体的行为所提出的基本要求，审查原则规定，但凡符合备案条件与范围的党内法规和规范性文件都须及时报送备案，不得瞒报、漏报以及迟报；“有备必审”是对审查机关具体工作开展的基本设定，即备案审查机关对报备的文件应及时且严格的审查，不得备而不审；“有错必究”则明确了其所适用的主体是审查机关，“有错必究”原则要求审查机关应当对审查中所发现的问题及时按照规定程序采取处理措施，不得打折扣、搞变通。审查原则的具体化在一定程度上提升了党内备案审查制度建设的科学性，相关主体开展备案审查工作所需遵循的基本要求逐步清晰具体，审查原则的可执行性、可操作性显著提高，对备案审查活动的引导与规范效力进一步强化。审查原则的具体化建构客观上展现出政党治理逐步科学化的特征趋势，即内容细致充分且具有解释力、执行性、引导性的审查原则，能够为激发党内备案审查制度的有效性及执行效率提供强有力的支撑与指引，进而实现政党治理科学化。

从审查内容的角度来看，审查内容的标准化建构体现出中国共产党借助类型化、系统化手段和技术方式，推进政党治理科学化发展的制度意图。和审查原则的问题相类似，《备案工作通知》也同样没有对审查内容做任何规定。这可能要归因于：那一时期的备案审查工作及相应制度建设更多表现为一种具有鲜明政治色彩、体现党中央权威意志的党内监督手段，备案审查实质过程的运转主要依赖于党内工作传统与治理经验。这一时期党内备案审查制度在具体表现形式上体现为：以党内非正式工作规则（惯例）为主导，党内正式性制度与非正式性制度交替运行。为了满足政治需要，其具体工作的开展很大程度建立在组织调适与工作传统及非正式规则的基础上，这意味着，审查内容也会根据具体情况与现实需要而灵活变通。鉴于此，在当时要想确定一个统一、固定且通用的审查内容范围存在较大困难。2012年《备案规定》的出台预示着党内备案审查制度的框架已经基本成形，党内各方面工作逐步规范化，备案审查部分非正式性工作规则（非公开性、内部性）也为正式性、公开性的《备案规定》所吸收，审查内容首次获得了明确。《备案规定》第7条从六个方面概括出党内法规和规范性文件审查内容的范围，其中包括：（1）审查报备文件是否同党章以及党的基本理论、基本路线、方针政策保持一致。这是政治性审查的内容。（2）审查报备文件是否符合宪法法律的规定和精神。这属于合法性审查的内容。（3）审查报备文件是否存在同上位党内法规和规范性文件的规定与精神相违背、相抵触的情形。这属于合规性审查的内容。（4）审查报备文件是否存在与同位阶党内法规和规范性文件就相同事项规定不一致、相冲突的情形。这属于合规性审查的内容。（5）审查报备文件的内容设置是否明显不适当。这是合理性审查的内容。（6）审查报备文件的制定主体是否具有制定权限，制定过程是否符合制定程序的要求。同样属于合规性审查的内容。

2012年《备案规定》对审查内容的制度设计缺乏系统化、类型化的设置，具体事项范围间的关联性难以清晰展现，内容规定分散且排列杂乱无章。例如出现了“（4）规定事项属于合规性审查”到“（5）规定事项属于合理性审查”然后又到“（6）规定事项属于合规性审查”的内容安排，这给规则的有效、准确适用带来了困难。这其中的原因在于：在具体审查环节与过程中，审查主体需要根据报备文件的形式与审查内容的性质来适用不同的审查基准，不同形式的党内法规和规范性文件（如创制型党内法规/规范性文件、执行型党内法规/规范性文件、试验型党内法规/规范性文件）以及不同性质的审查内容（政治性审查内容、合法性审查内容、合规性审查内容、合理性审查内容、规范性审查内容）决定了采用审查基准（严格、中度、宽松）上的不同。政治性审查所依据的审查基准肯定不同于规范性审查的审查基准，[13]两者在功能及所致力于实现的目标上存在较大差异。不同性质的审查内容所采用的评价指标也不同。因而，审查机关需要根据审查的文本形式、内容性质来决定所适用的审查基准及评价指标。《备案规定》对审查内容没有依照其具体性质进行归类，也没有对相同或相似类型的审查事项进行系统整合，降低了备案审查工作效率，不利于审查机关对审查内容的准确把握与适用。

2019年《备案审查规定》第11条重塑了审查内容的制度结构，将审查内容在原来的基础上进行类型化改造，并对相关类型所指涉的具体范围及内容进行系统的整合归纳。在规范设计上，第11条将审查内容依照性质的不同从整体上划分为政治性审查、合法合规性审查、合理性审查、规范性审查四类审查标准与类型。[14]不同的审查标准意味着不同的审查内容、审查基准与评价指标。审查内容的标准化、类型化与系统化的建构不仅有效规范了审查机关的审查工作，确立了审查的基本方面、要素与内容，突出了审查的规范要求与工作重点，为审查机关备案审查工作的顺利开展提供了更具针对性的行动指引。而且也有助于审查机关根据不同的标准类型设定，采用差异性的评价指标、审查基准与治理策略，提高备案审查工作的效率与科学性。审查内容的标准化设计客观上体现出党组织治理逐步科学化的发展趋势与行动轨迹。中国共产党在推进政党治理过程中，不仅关注治理的有效性问题，同时还关注治理的效率与科学性问题。党内备案审查制度提供了持续优化党组织治理的制度方案，审查内容的标准化塑造将党组织治理过程建立在技术逻辑基础上，通过类型化、系统化的方式与手段，尽最大努力提升备案审查工作的效率与精确性，从而助推整个党组织治理向科学化发展。

五、审查程序健全化、处理程序严密化与治理规范化

审查程序[15]与处理程序共同提供了建构党内备案审查制度中程序机制的治理资源，并为党内备案审查制度的持续有效运转设立了较为完整的程序方案与实施路径。通过这些程序性内容与规定，我们能够更为清晰地了解与掌握党内备案审查制度的具体实践样态及过程。其中，审查程序关注党内备案审查过程中的相关行动安排，处理程序则注重对备案审查结果处理流程与环节的设定，前者为审查过程提供行动指引与运行规范，后者为审查结果的处理过程提供程序保障与实施方案。审查程序规定了党内法规和规范性文件备案审查工作实际开展的具体步骤与事项，审查机关需要依据审查程序的要求安排与推进工作，这样可以最大限度统一审查机关的治理行动，确保备案审查的整个过程的规范性与合法性。规范性是合法性的重要内容和构成要素。这里所称的合法性不是法学意义上的“合法律性”，而更多是从政治学或者社会学视角来理解的。马克斯·韦伯较早对合法性概念进行了系统论述，他认为合法性意味着人们内心接受、认同统治权威并遵守执行命令的根源是对权威背后的非人格的秩序、规则的合法性地位的服从与确信。[16]周雪光认为，合法性就是采取在制度环境下为社会公众与社会观念所期待且广为接受的治理行动与组织形式。[17]合法性体现出组织成员、群体对于权威以及政权的认同度与接受度。[18]这种认同需要建立在持续强化的组织规范化建设与合法化的程序规则与组织制度建设的基础上。程序规则是实现行动规范化的有效保障，治理规范化有助于提升党组织的治理能力与治理有效性，这是获取组织成员向心力与广泛认同的关键。程序机制保证了党组织行动的协调一致，并树立效率、协调、透明、统一、公开、规范的政党形象，这些要件特征是党组织取得执政合法性的必备素质。

建立一个科学、规范、有序的程序机制是备案审查工作得以顺畅开展的关键前提。[19]对备案审查工作的规范性判断，取决于其工作开展的过程是否建立在统一稳定的程序规则基础上。程序机制将备案审查工作固定在统一化、流程化的行动链条上，任何审查主体都需要根据程序规定的要求安排具体工作，整个备案审查过程在程序机制的主导下就如同工厂的机械化、模式化生产与加工流水线一样规范高效。如果备案审查工作在实践中缺乏或者脱离程序规定，则其必然存在规范性不足的问题。程序机制通过为审查主体及其治理过程创建稳定且明确的行动步骤与规则，以巩固和强化党内备案审查制度所营造的治理秩序。党内备案审查制度重视推进程序机制的建设与不断优化，意图通过程序规则的持续改进来增强备案审查治理活动的规范性。党内备案审查制度变迁的过程就是备案审查工作逐步规范化的过程，这主要体现在程序机制建设领域。程序化治理理念通过嵌入党内备案审查制度建设环节，演变为变革机制内容、形塑政党规范化治理秩序的重要推力。党内备案审查制度中的程序机制包括两方面内容，一是审查程序；二是处理程序。审查程序又可以分为形式审查程序（包括备案程序）与实质审查程序。无论是审查程序抑或处理程序，均是对党内法规和规范性文件审查的启动条件、时限、反馈、执行等方面的系列程序规定。[20]

从审查程序的维度看，党内备案审查制度对审查程序的规定呈现从“简略规定”到“基本规定”再到“健全规定”的逐步优化路径。1990年《备案工作通知》对党内法规形式审查程序（备案程序）做了十分简单粗略的规定，即只对提交备案的文本材料的种类和份数、文件制发目录报送的时间以及补报文本所应提交的材料情况设置了一定要求。除上述内容外，《备案工作通知》并没有涉及更多程序性事务与机制安排，这些已公开并明确下来的程序规定在内容上过于简单粗浅，审查程序及其机制建设仍然处于起步阶段，上述规定远远无法满足备案审查工作实践开展的具体需要。从客观上也说明，这一阶段的备案审查工作程序更多是经验性、习惯性、调适性的，整个工作程序的推进因建立在审查机关系统非正式（内部性）规则的基础上而缺乏规范性。2012年《备案规定》相较于之前的制度设计，进一步丰富充实了审查程序的基本内容。审查程序机制在党内备案审查制度中获得了初步确立。除了完整吸收《备案工作通知》已经确定下来的程序要件内容外，[21]《备案规定》新增加了一些程序性条款，例如制定机关在规定时间内向审查机关报备党内法规的条款（第4条备案程序）、规定时间内由报送机关向审查机关就备案审查事宜说明情况的条款（第8条审查程序）、对审查机关在收到报备法规文件之后的备案审查期限作了要求，这些工作应当在30日内完成（第9条审查程序）等。2019年《备案审查规定》延续了《备案规定》的程序性内容精神，并将更多注意力集中到审查程序的持续健全上，努力增强备案审查过程的透明度和规范性。这一进展主要体现在《备案审查规定》第9条第2款（备案程序）、第12条第1款（审查程序）中。第9条第2款明确了报备机关报送的备案说明所应包含的基本要素与结构内容。第12条第1款新增了备案审查过程中的征求意见机制，即审查机关在实质审查环节，根据现实需要对“内容复杂敏感、专业性强、涉及面广”的报备法规文件，可以启动征求意见与会商调研程序，以保证审查过程与结论的专业、精准和规范。

从处理程序的维度来看，党内备案审查制度对处理程序的规定呈现逐步严密化的趋势，这一演进态势直观反映出中国共产党试图通过细化和完善处理程序及相应机制，以提升党内备案审查制度的实施效果，推动党内监督治理活动向规范化方向发展。处理活动是对审查过程及其结论的针对性反馈与回应，一般是对审查阶段所发现的问题提出的专门处理方案（也可能对不存在问题的事项进行处理）。而处理程序是对审查过程及程序的承接，也是整个制度效力获得充分施展和最终落实的关键环节。处理活动在一定范围内能够对当事方的权利义务产生直接影响，在备案审查工作环节，审查机关针对党内法规和规范性文件所形成的最终处理结果通常具有约束效力。实践中，审查机关作出的处理结果往往牵涉到报备法规文件的命运以及报备单位的重要利益事项，想让其获得当事方的内心认同、服从和有效执行，首先应努力提高处理活动的规范化水平以及处理结果的权威性与公信力。这就需要借助稳定、可预期、严密的程序机制对这一治理活动进行规限，以确保处理过程及标准的公开和统一。例如，为了提升中国共产党组织处理[22]的程序化、规范化水平，2021年3月中共中央办公厅印发《中国共产党组织处理规定（试行）》，通过设置相应的程序安排以实现对组织处理工作的全流程规范与控制。

1990年《备案工作通知》仅将注意力集中于审查程序的规范设置，没有涉及处理程序的相关内容。《备案工作通知》是党内第一部针对性调整党内法规备案审查关系、规范备案审查工作的专门性规章制度，整个制度建设仍然处于萌芽状态。因而在党内备案审查制度的内容安排上，缺乏细致缜密的考量，无论是程序性规定抑或实体性规定皆不齐备，依照通知所列举的程序性规则指导具体工作明显捉襟见肘。在这一制度背景下，程序机制的制度规定显现出内容简单稚嫩等突出问题，针对备案审查结论所进行的处理过程也同审查过程相类似，更多依赖于成熟做法和经验而非规定程序。2012年《备案规定》的颁行意味着党内备案审查制度的结构要件与内容要素已经基本齐整，处理程序机制在规范层面获得正式确立。例如，《备案规定》第6条第2款对于形式审查程序（备案程序）中所出现的问题提供了处理方案，即明确了应当报送但没有报送或者迟延报送党内法规或规范性文件的报备单位，审查机关应责令其在规定期限内补充报备。第10条对实质审查程序中发现的问题设定了处理方案，其中规定：审查机关在审查中如果发现党内法规和规范性文件存在问题瑕疵的，其可以依据批准程序作出建议制定机关自行纠正的处理决定，制定机关应当在30日内反馈处理情况。如果逾期仍未作出相应处理的，审查机关则直接通过提出予以纠正或者撤销建议并报请有权主体决定的方式进行处理。虽然《备案规定》对处理程序作了基本安排，但这些条款内容在应对复杂的备案审查工作时却稍显力不从心，处理程序规定仍然比较简单笼统，针对审查过程中可能面临的不同情形和问题，没有设定区分性、周密性的处理计划及方案，这导致了程序规则实施上的困难与不可预期，并留下了较大的运作空间。

2019年《备案审查规定》在原有规定基础上进一步优化完善了处理程序，细化了不同情形及问题的处理方案与规则，处理程序的内容设计逐步严密化，备案审查工作及其治理活动也不断向规范化方向发展。这主要体现在《备案审查规定》第5章的内容安排上。其中，第14条明确了审查机关应当依据审查结论的不同情形作出相应的处理决定，这些情形根据问题的严重程度进行区分性设置，每一种情形都有相对应的处理程序与方案。具体而言，第一，未发现报备法规文件存在问题的，处理程序是“直接通过备案+反馈”（第15条）；第二，发现报备法规文件没有原则性问题，但存在第16条列举的四种情形的，处理程序是“可以通过备案+提出建议”；第三，报备法规文件没有原则性问题，但存在名称使用不适当、文字表述不适合、体例格式不规范等规范性问题的，处理程序是“可以通过备案+告知”（第17条）；第四，报备法规文件不存在原则性问题，但存在第18条规定的六种情形的，处理程序是“可以通过备案+书面提醒”；第五，报备法规文件存在实质性、原则性等重大问题，符合第19条规定的六种情形的，处理程序是“备案不通过+纠正”。上述程序内容安排依据审查的具体情况及问题的严重程度，分别设置了不同的处理程序选项。另外，《备案审查规定》还对收到书面提醒、纠正决定的报备机关反馈处理时限作了要求，并进一步完善了审查机关处理时限规定。处理程序机制建设更具针对性、严密性与规范性。

六、备案审查工作信息化革新、激励机制建设与治理效率化

纵观党内备案审查制度变迁的整个过程，一个重要特征是，组织制度建设以提升组织治理效率为导向。治理效率是一个经济学概念，其基本内容是借助一套制度安排来最大限度降低组织治理成本，提升组织治理的收益，其衡量标准取决于组织目标的实现程度。[23]每当我们谈论到组织的治理效率问题，我们就会迅速将目光聚焦到马克斯·韦伯所提供的理性化组织模型的科层制组织上。马克斯·韦伯认为，科层制组织掌握着如同机器运转般的技术优势，诸如精确、迅速、持续、高效、成本节省、严格服从，所有这些在科层制行政中达到了最理想状态。[24]科层制组织及组织官员被视为执行组织任务、实现组织目标的，具有专业性、技术性、训练有素的组织“机器”，具备组织化、理性化、职业化、层级化并忠实于组织权威及其制度和程序。[25]然而，这一理想化组织模型却在实现的描述现实组织过程中面临巨大的挑战，美国学者默顿与塞尔兹尼克的研究成果向人们展示了科层制组织与理性形态之间的张力。[26]因而过于墨守成规与循规蹈矩可能导致组织僵化、不知变通以及治理低效等科层制反功能问题。美国学者西蒙与马奇也对理性化组织模型提出了质疑，他们认识到：组织行为在总体上表现为组织成员间的相互关系以及受情感、动机、利益和满足的问题所控制与支配的，组织成员通常会持有其内在的态度与价值体系，这些内容不一定同组织所要实现的治理目标相适应。[27]这使得组织成员很难按照组织设定的模式与程序“机械”地投入工作。而要使组织成员能够分享组织目标，就必须使他们集中注意力并受到刺激。[28]这是组织获取治理效率的关键。

中国共产党的组织结构体现出科层化的特征，漫长的层级链条与复杂的组织关系产生了提升组织治理效率的内在需要。组织层级链条越长，组织对上负责机制所产生的工作成本就越高，组织权威的控制能力就越显力不能及，组织行动的统一性也越难以持续，因而组织治理效率也就无法获得保证。为了解决这一问题，具体可以从两个方面进行努力：一是控制与降低组织运行的成本，提高单位时间内所能完成和处理的工作量；二是激发与调动组织成员的工作积极性、主动性，确保组织成员的行动与组织目标（制度目标）相一致、相统一。这两方面的行动努力在党内备案审查制度变迁过程中主要体现为：备案审查工作的信息化以及激励机制建设。治理信息化（网络化），是指将信息技术与网络方案嵌入组织治理的整个过程，以推进工作、优化管理、降低成本、提高速度的治理模式和手段来增强工作的便利性与效率。激励通常被理解为，“唤起、指向并维持人们的行为以达到某种目标的过程”。[29]激励机制，是指组织通过利益或需要上的满足来换取组织成员采取同组织目标一致的行为的法理机制。[30]科层等级制造就了组织官员服务于晋升与绩效的行动逻辑，“人们逐级向上爬，晋升成为人们职业生涯中所极力争取的目标”。[31]激励机制有助于调动组织官员的行动注意力与行为积极性以服务于组织目标的实现。

从备案审查工作信息化层面考虑，党内备案审查制度的建设过程逐步融入了信息化技术及其治理理念，有效推动了备案审查工作的信息化转型与革新。党内备案审查制度第一次涉及推进备案审查工作信息化的内容是2012年《备案规定》。该规定第6条要求，在报送党内法规和规范性文件过程中，除了需要提交纸质文本进行报备外，还应当通过党内法规专网报送电子文本。这意味着到2012年，省级以上党组织系统已经基本形成了具有实操性、较为完备的网络报备系统。专网报备系统的建立不仅打破了备案审查工作在时间上的限制（通过机要通道寄送纸质文本一般需要在法定工作时间范围内，且受制于路途运输的时间成本影响），极大地降低了文件材料报备过程中的时间耗费，同时也有效节省了上级党组织及其法规工作机构审查的时间成本，提升了备案审查工作的效率。然而需要说明的是，根据《备案规定》中的规范表述，这一时期能够适用备案审查信息化处理流程与专网系统的制度类型是党内法规（党内法规专网）以及省级以上党组织制定的党内规范性文件，涉及的是省级党委制定的党内规章制度向中央备审的信息化管理，不具备党内法规制定权的党组织（较低层级党组织）未能包括在内。这表明：备案审查工作信息化建设及其努力还仅限于局部范围内的技术化尝试，信息化未能覆盖所有层级的备案主体。这一问题在《备案审查规定》中获得了有效改进。《备案审查规定》通过专门条款对全面加强备案审查工作信息化发展进行了规划，明确“要建立健全覆盖全面、互联互通、功能完备、操作便捷的备案专网”。[32]这一表述同《备案规定》中的表述相比，不仅确定了信息化的具体内容以及备案信息系统的结构特征，同时将“党内法规专网”的内容表述调整为“备案专网”，吸纳了更为广泛的报备主体，凸显出信息化建设的覆盖性与全面性。整个党组织系统的备案审查工作因信息化建设而提高了治理效率。

从激励机制建设层面考虑，党内备案审查制度非常重视运用考核评价与激励手段来提高备案审查工作的效率与合规性，这延续并体现了中国共产党的人事管理政策与组织官员的治理传统。中国共产党非常重视运用考核激励工具治理党员（领导）干部，晋升取决上级的判断，判断的依据又依赖于考核。在许多管理方式及工具中，组织官员治理的有效性在于提供一套有效管用的干部激励机制，以帮助组织官员成长为出类拔萃的干部，这种激励形式在实践中通常表现为通过设立量化指标来对组织官员的工作能力及绩效进行测量与考核，并将这一考核评价结果同组织官员的选拔任用相结合。[33]从2012年《备案规定》出台开始，党内备案审查制度逐步引入了激励机制，并不断建设与完善这一机制。《备案规定》第12条指出，要建立备案工作考核评价制度，并对在备案工作环节中取得突出成绩的相关个人和组织进行表彰奖励。备案工作考核评价制度主要包括两大制度机制，一是对报备机关及其职员的工作考核机制，主要内容是评价报备机关是否能够及时、依规、全面向上级党组织报送制发的党内法规和规范性文件，并认真对待审查机关的审查建议与处理决定，积极妥善予以回应和反馈。二是对审查机关及其职员的工作考核机制，主要内容是评价审查机关能否依照规定程序，合法合规、严格规范地审查党内法规和规范性文件，并能够及时、精确、恰当地作出处理决定。《备案审查规定》第24条进一步明确，要加强对备案审查工作的考核评价与表彰奖励。在考核（激励）机制的影响下，组织官员最大限度保持同制度（组织）目标的一致性，报备机关与审查机关的公职人员将更加坚决、严格地服从备案审查工作制度的目标和要求，这为提升党组织治理效率建立了保障。

七、结语

党内备案审查制度是提高党内法规质量与有效性，加强对党内法规合法合规性控制，推进党内法治的关键制度安排。党内备案审查制度在规范层面可以划分为两方面的制度内容：一是党内法规备案审查制度；二是党内规范性文件备案审查制度。这意味着，党内备案审查制度将党内具有普遍约束效力的正式性文件均纳入党内监督与审查的范畴，这有助于将党的制度建设行动始终维系在法治轨道，实现对党内立规权以及相关制度活动的有效控制。本文尝试从制度变迁的视角出发，对党内备案审查制度的内容演进、实践过程以及变动特征进行规范考察，并寻求揭示制度变迁背后的机制作用、规范秩序及其演进趋势。党内备案审查制度在实现上述制定意图与制度功能的过程中，伴随着制度内容的深刻调整和机制结构的持续改进，这体现在报备主体扩充、备案对象拓宽、备案审查衔接联动机制完善、责任机制形塑、审查原则具体化、审查内容标准化、审查程序健全化、处理程序严密化、备案审查工作信息化革新、激励机制建设等十个方面。这些机制内容的变动与调适全面展现了中国共产党推进政党治理的实践图景，并蕴含着治理全面化、法治化、科学化、规范化、效率化等趋势特征。对党内备案审查制度变迁历程的规范考察，有助于更深入地理解与讨论党内备案审查制度在政党治理中所扮演的关键角色与法治意义。