【 作者 】刘文健,武汉大学党内法规研究中心博士研究生
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑
摘 要：重大行政决策请示报告制度是党和国家民主集中制原则和工作机制的具体体现。在党和国家政治实践中，民主集中制的内涵呈现出动态变化的特征，有的时期突出“集中”，有的时期强调“民主”，深刻影响着重大行政决策请示报告制度的变迁过程。新时代坚持和发展重大行政决策请示报告制度，既要坚持加强党的集中统一领导，强化制度功能，又要坚持人民代表大会制度，注重党和国家决策过程的衔接。
关键词：民主集中制 重大行政决策 请示报告制度 制度变迁
民主集中制是党章和宪法分别规定的党的根本组织原则和国家机构实行的原则，集中体现了中国特色社会主义的显著优势和突出特征。对民主集中制内涵和适用进行理解和解释，有利于提高党的执政能力和领导水平，有利于推进国家治理体系和治理能力现代化。然而，现有研究成果对民主集中制的一系列基本问题并未达成广泛共识，对民主集中制的内涵界定是相当模糊甚至空洞的。[1]这不利于民主集中制在理论上的发展和在实践中的应用。
执行请示报告工作是贯彻落实民主集中制的重要方面。《重大行政决策程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）第31条规定重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。[2]该条以行政法规的形式将党内请示报告制度引入行政决策过程，从而将党的领导具体化、实践化，是贯彻落实党和国家民主集中制的有益探索。对该条文进行深入分析具有重要的理论价值和实践意义。然而，目前学术界尚未对此形成系统性学术研究成果。[3]因此，本文遵循历史分析的一般方法和思路，从重大行政决策请示报告制度变迁中总结历史经验，从中归纳民主集中制影响制度变迁过程的基本逻辑，并对照制度实践提出制度发展路径，尝试深化民主集中制的理论研究和实践应用。
一、民主集中制在重大行政决策请示报告制度中的表现形式和运行原理
习近平总书记指出：“民主集中制是中国国家组织形式和活动方式的基本原则。”[4]民主集中制贯穿于重大行政决策请示报告的全过程。研究民主集中制如何影响重大行政决策请示报告制度变迁，首先需要明确民主集中制如何表现。
（一）民主集中制在重大行政决策请示报告制度的三层表现形式
以重大行政决策请示报告过程参与主体为分类标准，可以将决策过程分为三个层次：决策机关内部、党组织内部、党组织和决策机关间。对于民主集中制在前两个层次的表现，一般不存在争议，亦不是本文研究的重点。一方面，在行政机关内部决策程序中，民主集中制主要表现为首长负责制和重大问题集体决定制。[5]具体到重大行政决策过程中，决策草案应当经决策机关常务会议或者全体会议讨论，决策机关行政首长在集体讨论的基础上作出决定。[6]另一方面，民主集中制是我们党的根本组织原则和领导制度，凡属重大问题都要按照集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定的原则集体讨论并作出决定。
至于第三个层次，本文认为民主集中制同样表现在党组织和决策机关间的决策过程。对于党组织内部和行政机关内部民主集中制的分析，分别基于党的民主集中制和国家机构民主集中制的一般原则和具体要求，两种分析过程在研究视角上各自具有独立性。这种独立性体现的是政党决策过程和政府决策过程的相互区别。但是，在党领导政府的基本前提下，党和政府决策过程具有高度关联性。党组向同级党委请示报告的过程，是作出重大行政决策前的必要过程。这一过程将党的意志和决策机关意志整合成有机统一的行政决策意志，体现的是民主基础上的集中。正如习近平总书记所指出的那样：“要善于正确集中，把不同意见统一起来，把各种分散意见中的真知灼见提炼概括出来，把符合事物发展规律、符合广大人民群众根本利益的正确意见集中起来，作出科学决策。”[7]
由此，民主集中制在重大行政决策请示报告过程中的表现便可理解为：首先，决策机关按照民主集中制原则形成初步决策意志；其次，党组织按照民主集中制原则，集中整合党的意志和决策机关意志，形成统一行政决策意志；最后，决策机关继续按照民主集中制，依据统一的行政决策意志，作出行政决策决定。通过上述过程，民主集中制联结起党和国家决策过程，既能保障把党中央各项决策部署落到实处，又能保障行政机关依法独立行使职权。
（二）民主集中制在重大行政决策请示报告制度中的运行原理
习近平总书记指出：“中国特色社会主义政治制度之所以行得通、有生命力、有效率，就是因为它是从中国的社会土壤中生长起来的。”[8]《暂行条例》第31条确立的重大行政决策请示报告制度体现了中国特色社会主义制度的显著优势，民主集中制在其中的运行原理体现了同西方国家党政关系和决策原理的重要差异。
一方面，就党政关系而言，在大多数西方国家，议会是实现民主政治的基本形式，议会政治作为近现代国家的民主政治的基本运作形态，成为国家政治体制运行的核心部分。[9]西方政党寓于议会之中，一般不直接参与政府决策和政策执行。但在我国，政党治理和国家治理体现出高度的目的一致性和价值统一性。从民主集中制在我国的发展过程看，民主集中制首先是作为党的组织原则。在党执政后，民主集中制又在国家根本法中得以固定。党将党内的民主集中制运用于国家治理过程中，以民主集中制的结构来塑造人民代表大会制度结构。[10]通过民主集中制的联结，党和国家治理过程之间形成高度的关联性。在此前提下，党政关系呈现党政职能相互融合、互有分工的状态。另一方面，就决策原理而言，同西方国家决策过程的最大不同在于，我国的行政决策过程不仅坚持以人民为中心的基本点，体现人民意志、保障人民权利，重视民主，还通过民主集中制在充分保障民主的基础上强调集中统一领导。这主要是由于民主自身存在一定的理论缺陷和实践弊端。没有集中的民主，就容易导致各自为政、各行其是的现象，陷入异议风险和决而不行的境况之中，致使决策效率低下。[11]邓小平同志指出：“民主集中制也是我们的优越性。这种制度更利于团结人民，比西方的民主好得多。我们做某一项决定，可以立即实施。”[12]在重大问题决策上，坚持民主集中制原则要求在少数服从多数的基础上作出决定，有议有决。同时，决定一旦作出，就必须立即执行，不受牵扯。集中是民主的必然要求，如果只有民主没有集中，那么民主就只有过程，没有结果，也就没有意义。[13]
二、民主集中制影响重大行政决策请示报告制度变迁的基本逻辑
民主集中制塑造重大行政决策请示报告制度的一般原理，蕴藏于重大行政决策请示报告制度变迁的历史事实和历史规律中。一般认为，重大行政决策请示报告制度始于1949年中国共产党执政后，形成于党领导行政机关的过程中。但值得注意的是，党在新民主主义革命时期领导革命政权建设的过程中，已开展领导政权机关的实践探索。这一时期领导政权机关的经验和教训对党执政后领导行政机关的实践具有深远影响。故就选取制度变迁分析的历史区间的完整性和全面性而言，宜追溯至党领导革命政权建设时期。由此，可将历史分析区间延展至新民主主义革命时期。
值得注意的是，民主集中制在概念上具有多义性和模糊性，其并非一个固定不变的影响制度变迁的因素。因而，在梳理重大行政决策请示报告制度变迁历程的同时，要兼顾民主集中制理论内涵和实践形式呈现的动态变化的特征及其影响。习近平总书记指出：“民主集中制包括民主和集中两个方面，两者互为条件、相辅相成、缺一不可。”[14]中国共产党在探索民主集中制的过程中形成的“民主基础上的集中和集中指导下的民主”的目的是清晰的，即既强调民主，又强调集中，二者不可偏颇。由于民主集中制概念本身存在模糊性，在实践中适用民主集中制也存在处理民主和集中关系的问题。民主和集中尽管是可以融通的，但毕竟是两个变量，这就涉及如何实现均衡的问题。[15]毛泽东同志针对民主集中这一概念指出：“应当不但看名词，而且看实际……二者都是必需的。”[16]根据党和国家治理过程的实际需要，民主和集中的关系呈现实践性和动态性。在不同历史时期，为适应党和国家任务的实际需要，有时需要强调民主、有时需要强调集中，二者关系的动态发展塑造着重大行政决策请示报告制度的样态。
（一）以“集中”为中心的民主集中制的影响
1.新民主主义革命时期
在中华人民共和国成立以前，党的任务是领导全国各族人民争取新民主主义革命的胜利，党的自身建设和领导政权机关方式方法均要适应革命斗争的任务要求。“战争与革命”的时代背景直接影响了党领导行政决策思想的内容和主题。[17]总体而言，在战争环境中，党和革命政权的任务呈单一性和严峻性特点，严峻的军事斗争形势要求党政军民统一指挥、集中力量、协调一致，这对取得军事斗争的胜利具有重要意义。[18]
在新民主主义革命时期，党在领导革命政权机关的过程中开始探索领导行政决策的基本方式。对此，毛泽东同志指出：“以后党要执行领导政府的任务……执行的时候必须通过政府的组织。国民党直接向政府下命令的错误办法，是要避免的。”[19]1927年，《中国共产党第三次修正章程决案》专章规定了党团的设立条件、组织原则和议事规则，确立了以党团作为领导政权机关组织载体的一般原则。在土地革命时期领导苏维埃政权建设过程中，中国共产党以党团领导苏维埃政权和其他非党组织，通过党团的请示和报告，实现对政权建设过程的全面领导。到抗日战争时期，为解决党政军民各方面工作存在不统一、不协调的问题，党对政权机关的领导方式开始向一元化方向发展。这一变化以《关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》的出台为标志，基本特点是党的中央代表机关及各级党委是各地区的最高领导机关，统一对各地区党政军民工作的领导。一元化领导方式强化了党对政权机关的领导，适应了革命战争环境中坚持党的领导的实际需要。在土地革命时期和抗日战争时期，请示报告工作已经在党内开展，是党领导政权机关的重要工作方式，这为解放战争时期请示报告制度的正式确立作了必要准备。1948年1月，毛泽东同志起草《关于建立报告制度》，标志着请示报告制度的初步确立。[20]随着《关于建立报告制度的补充指示》（1948年3月）、《关于严格遵守请示报告制度的指示》（1948年7月）、《关于各中央局、分局、军区、军委分会及前委会向中央请示报告制度的决议》（1948年9月）等文件的先后发布，请示报告制度在党内普遍建立起来。其中，通过各级政府党组请示报告制度的建立和落实，党中央进一步加强了对各级政府的领导。
在一元化领导模式下，党以请示和报告两种工作方式实现对政权机关的集中统一领导。请示报告制度的正式建立，也正是基于加强党的集中统一领导的实践需要。在抗日战争时期，党及其领导下的人民军队由于长期处于被分割的战争环境里，党的各级组织呈现分散性特点，一些偏远地区党组织由于交通条件和通信技术条件所限，保持着较大的自主性。党的分散性组织样态有利于开展全国范围内的抗日活动和革命政权建设活动，但是也形成了不同程度的分散主义、地方主义和无政府无纪律状态。[21]到解放战争时期，随着革命胜利成果的不断扩大，党开始领导一定规模解放区民主政权建设，并通过政权建设继续为革命战争提供保障，为成立新生人民政权作好准备。这就要求必须解决党政工作中存在的无政府、无纪律状态，以集中为中心运用民主集中制，把一切必须和可能集中的权力集中于党中央，这是请示报告制度建章立制的客观条件。
2.社会主义建设时期
中华人民共和国成立后，党和国家任务发生变化，主要包括两个方面：一是领导恢复社会经济建设和推动民主政治改革；二是巩固和扩大新民主主义革命的胜利成果。作为后发的发展中国家，面对落后的经济社会发展水平，要完成党和国家的治理目标，只有集中统一、强大有力的政党才有能力将国家力量和社会力量予以整合，完成恢复国家秩序并进行社会主义建设的任务。[22]因而，在社会主义建设早期，将新民主主义革命时期积累的成熟的一元化领导方式运用于社会主义建设中，通过请示报告制度实现对行政机关的领导，进而加强党的集中统一领导，形成国家治理合力，集中力量办大事，是必要的也是必然的。
中华人民共和国成立后的一段时期内，党政关系仍是较为清晰和科学的，党原则上延续和发展了新民主主义革命时形成的请示报告制度。一方面，在领导和执政的基本方式上，党坚持避免党政不分、以党代政，不直接介入行政过程成为行政主体。另一方面，在领导的组织载体上，党继续通过党组领导行政工作，以党组请示报告制度领导行政决策过程。例如，在文化教育工作领域，1949年12月发布的中共中央《关于中央人民政府成立后党的文化教育工作问题的指示》指明，文化教育方面之重大问题，各地区仍须依照党中央关于建立请示报告制度的若干指示，“经过党的系统，向中央报告和请示”。1953年3月，党中央作出《关于加强中央人民政府系统各部门向中央请示报告制度及加强中央对于政府工作领导的决定》，明确指出政府各部门的党组直接受党中央领导，政府工作中的一切重要方针、政策、计划和重大事项均须事先请示党中央，经党中央批准后方能执行。这意味着政府工作中的请示报告制度得到功能上的强化，避免政府工作脱离中央领导，保障了党统揽大局的地位和作用。[23]
但是，随着党的领导方式的逐渐演变，党逐步以治理主体的身份直接介入国家治理中，承担决策者和执行者的双重角色。各级政府的决策功能被弱化，只是在党的领导下执行党的政策和方针。1958年《关于成立财经、政法、外事、科学、文教各小组的通知》则直接将党和国家大政方针和具体部署的决定权集中至党中央，政府及其党组仅保留细节决策权和监督权，由此形成了党政不分的领导体制。[24]在此影响下，党组织开始行政化、国家化，请示报告制度在党的领导体制中的功能和作用被相应弱化。此后，随着领导体制的进一步深化发展，请示报告制度并没有能够得到坚持和发展，甚至遭到严重破坏。
由此可见，在以党代政现象尚未完全形成之前，以集中为中心的民主集中制尚能妥善解决党对行政机关的领导，党既能通过请示报告制度介入行政决策过程，又能保障决策机关独立自主地履行职能。但是随着权力集中的不断深化，党政不分、以党代政逐步成为党的领导方式的显著特点。在高度集中的权力配置模式下，党采取直接管理国家事务的领导和执政方式。这种领导方式使得党组织直接介入行政决策过程中，包揽一切行政事务。[25]在此种集中统一领导下，党政职能发生混同，原本配置给行政机关的决策职能被党的职能吸收，这使党无须再通过党组请示报告制度领导行政决策。
（二）以“民主”为中心的民主集中制的影响
高度集权的领导体制在社会主义建设中产生的消极影响是巨大的。改革开放以后，随着党和国家政治生活逐步恢复正常，党中央开始对党政不分、以党代政的弊端进行深刻反思。基于改革开放后对以党代政、党政不分的反思，民主集中制的中心转向“民主”。1978年，邓小平同志指出：“民主集中制的中心是民主，特别是近一时期。”[26]“我们需要集中统一的领导，但是必须有充分的民主，才能做到争取的集中。”[27]“因为在过去一个想当长的时间内，民主集中制没有真正实行，离开民主讲集中，民主太少。”[28]1980年，邓小平同志在《党和国家领导制度的改革》中明确指出，“权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委”。[29]此种现象首先就造成党不管党，实际上削弱了对行政决策过程的领导能力。对此，邓小平同志指出，“权力不宜过分集中。权力过分集中，妨碍社会主义民主制度和党的民主集中制的实行，妨碍社会主义建设的发展，妨碍集体智慧的发挥，容易造成个人专断，破坏集体领导”。[30]因而，只有民主的集中才能形成科学的权力集中，否则就是专制的集中。
在避免党政不分、以党代政的原则和要求下，党不再直接代替政府承担行政职能，而是继续通过党组对政府进行领导。在以“民主集中制的中心是‘民主’”这一论断的指导下，权力高度集中现象得到一定解决，党的领导方式由党政不分、以党代政向党政分开发展。这为请示报告制度的恢复和发展提供了必要条件。原因在于，请示报告制度的目的在于实现党对行政决策过程的领导，其适用的重要前提是党的治理过程和国家治理过程保持一定界限。当党以治理主体身份直接介入行政过程中时，请示报告制度也就不存在适用的环境和空间。随着党政职能互相独立又互有区别，请示报告制度的适用环境又重新出现，并逐步恢复进而步入正轨。
不过，值得注意的是党的十三大对党和国家领导制度改革的探索。党的十三大报告按照“党政分开”的基本原则和一般要求，提出“政府各部门现有的党组各自向批准它成立的党委负责，不利于政府工作的统一和效能，要逐步撤销”。相应地，十三大党章直接删除了关于党组的条款，行政机关中的党组也逐步被撤销。这对行政决策中的请示报告制度影响有二：其一，由于请示报告是以党组为组织载体的，故取消党组后，通过何种渠道或何种形式将行政决策中的事项向党组织请示报告存在问题；其二，由于党政关系逐步发展到相对分离的状态，党中央和各级党委不再对政府职权范围内的工作发指示、作决定，政府直接向党组织请示汇报也并不符合党政关系的基本要求。上述影响实际上并不利于加强党对行政机关的领导。故而，1989年6月，党的十三届四中全会便强调，党对政府不仅要实行政治领导，还要实行组织领导和思想领导。具体体现之一，就是十四大党章重新规定在政府中设立党组的一般要求和具体规则。[31]此后，通过党组的请示报告实现对行政决策过程的领导，成为一种稳定的、成熟的领导方式和执政方式，并最终由《暂行条例》所确认，成为规范化、程序化、制度化的工作方式。
由此可见，在不同的历史时期，党领导国家治理的方式方法不同，党和国家民主集中制在实践中有时更侧重集中，有时更侧重民主，这直接影响重大行政决策请示报告制度的发展，使其呈现差异化的制度功能和制度形态。就一般而言，民主和集中关系的影响有三种类型。一是以“集中”为中心，过分强调党的集中统一领导，强调党和国家机关权力的集中，导致党直接介入行政过程，使行政机关党组和同级党委间的请示报告制度几乎没有价值。二是以“民主”为中心，过分强调民主，削弱集中，实际上弱化了党的领导作用。三是“民主”和“集中”有机统一，此种情况为理想情况。实践证明，民主和集中的关系发生畸变时，党政关系也往往暴露出一些现实问题，要么是党政高度合一，要么是党政过于分开，这两种情况均直接影响请示报告制度的发展。
三、新时代重大行政决策请示报告制度坚持民主集中制度的路径
民主集中制对重大行政决策请示报告制度的塑造作用，既深刻影响了制度的历史变迁和现实样态，也蕴藏着制度未来发展的一般规律。新时代发展和完善重大行政决策请示报告制度，必须坚持民主集中制基本原则和一般要求。
（一）坚持党的领导，强化重大行政决策请示报告制度功能
明确重大行政决策要请示报告，目的在于加强民主基础上的集中，有力地执行党的路线方针政策，保证党中央的政令畅通，维护党中央的权威。党的十九大报告指出，在我国政治生活中，党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。在加强党的集中统一领导目的的指引下，有必要依据《暂行条例》第31条的一般规定，对请示报告的主体、范围、对象、答复等问题进行明确，以进一步强化制度功能。
第一，明确请示报告的主体。以政府党组作为请示报告主体和以政府作为请示报告主体是两种不同的法治理念和工作方法。部分研究成果从理论层面认为可由政府直接向同级党委请示报告。这并不符合当前党政关系发展的趋势和特点。在理论层面，既不能认为党委跟政府是上下级关系，也不能认为党委可以通过行政法规的授权获得行政主体资格。在规范层面，《中国共产党重大事项请示报告条例》已经明确了请示和报告的主体是下级党组织，党员、领导干部，并无由政府直接向党委请示和报告的规范空间。
第二，明确请示报告的适用范围。根据《暂行条例》文本结构和第31条的设置位置，重大行政决策请示报告制度适用于决策公布阶段。为将党的领导贯穿于重大行政决策的全过程，应当明确请示报告制度在重大行政决策其他阶段的适用。具体而言，要及时报告行政决策过程中涉及重大制度调整或者存在重大分歧的问题，必要时向同级党委商请协调解决。
第三，明确请示报告的对象。《暂行条例》第31条规定的请示报告的对象是决策机关党组的同级党委。以同级党委作为请示报告对象的规范依据在于，党组必须服从批准其设立的党组织领导，而党组的设立，由党中央或者本级地方党委审批。[32]值得注意的是，部分党组除必须服从批准其设立的党组织领导外，还应当按照规定接受有关党组的领导或者指导。[33]在此情况下，是否需要增加请示报告的对象是《暂行条例》第31条未明确的。一个具体的规范适用问题是县级以上人民政府工作部门重大行政决策请示报告问题。[34]根据《暂行条例》第42条，这一问题参照第31条的规定执行，即由政府工作部门党组向同级党委请示报告。根据《中国共产党党组工作条例》第24条，政府工作部门党组接受政府党组的指导督促。那么，是否需要增加政府党组作为请示报告对象?这一点尚不明确。
第四，明确请示报告答复的效力。请示报告答复的效力有两层意涵，一是在党组和同级党委间，二是在党组和决策机关间。前者的效力问题，属于《中国共产党重大事项请示报告条例》的调整事项，而后者的效力问题，则缺乏明确的规范依据。重大行政决策是决策机关表达行政意志的活动，此种意志表达具有专业性和自主性。党组织并不能同决策机关分享行政决策权，故同级党委针对请示报告的答复的效力如何?答复是否具有刚性约束力?若答复不具有刚性约束力，如何保证同级党委的决策部署贯彻落实?需要指出的是，党组织决议并不能基于现有规范对决策机关直接产生约束力，《中国共产党重大事项请示报告条例》也并未直接规定上级党组织答复的效力。上述问题可在党组书记与行政首长合设原则基础上解决。《中国共产党党组工作条例》第14条已对该原则予以确定。一方面，在适用党内请示报告制度时，党组书记要按照民主集中制的一般要求贯彻执行同级党委的决议，并受相应的党内法规约束。[35]另一方面，在决策机关形成决议的过程中，行政首长要按照民主集中制原则作出最终决策，并受相应的国家法律约束。[36]在党组书记和行政首长合设的情况下，党的主张可在党和国家民主集中制原则的基础上得到贯彻落实。
（二）坚持人民代表大会制度，注重党和国家决策过程的衔接
在规范层面，国家机构实行的民主集中制主要体现为《宪法》第3条的规定。《宪法》第3条第1款是国家机构实行民主集中制原则的一般概括性条款，第2款是人民代表大会的组织原则及如何实行民主集中制，第3款是人民代表大会与其他国家机构的关系，第4款是中央和地方国家机构的关系。可以看出，维护和巩固人民代表大会制度的地位是民主集中制宪法内涵的重要面向。贯彻落实民主集中制，对保障人民通过人民代表大会行使国家权力、实现人民主权这一宪法原则，具有重要意义。
上述原则具体到重大行政决策过程中，则需要讨论人民代表大会涉及重大行政决策的职权。根据《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，讨论、决定本行政区域内重大事项，是县级以上的各级人民代表大会及其常委会的职权。[37]具体而言，此处的“重大事项”，意指政治、经济、教育、科学、文化、卫生、环境和资源保护、民政、民族等工作的重大事项。《暂行条例》第8条亦规定了重大行政决策依法接受本级人民代表大会及其常委会的监督，根据法律、法规规定属于本级人民代表大会及其常委会讨论决定的重大事项范围或者应当在出台前向本级人民代表大会常委会报告的，按照有关规定办理。而就政府党组同级党委的相关职权而言，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条规定地方党委可对本地区重大问题作出决策。对于一项重大行政决策事项，决策机关应当按照规定向同级党委请示报告。若该事项同时还应适用《暂行条例》第8条，需由本级人民代表大会及其常委会讨论决定的或者应当在出台前向本级人民代表大会常委会报告的，则涉及党委决策过程和人民代表大会及其常委会讨论决定过程的衔接。但是，二者在规范层面如何分工和在实践层面如何区别均是难以清晰界分的。[38]虽然党和国家的民主集中制在一般原则上具有共通性，但作为两种不同性质和类型的组织实体，党组织和国家机构在具体贯彻落实民主集中制的过程中存在方式方法上的差异，这就要求在坚持人民代表大会制度的同时，要实现不同决策过程的衔接。
注重党委和人民代表大会及其常委会议事决策过程的衔接在统筹设置党政机构的背景下更为重要。将党的有关机构同职能相近、联系紧密的其他部门实行合并设立或者合署办公，是深化党和国家机构改革、加强党对各领域各方面工作领导的重要举措。这类机构的设置，使党和国家民主集中制在组织载体上发生重合。本文认为，统筹设置的党政机构，其党的工作机关属性要优先于国家机关属性。原因在于，党的工作机关与职责相近的国家机关等合并设立或者合署办公的，仍由党委主管。[39]并且，与党的机关合并设立或者合署办公的单位一般不设立党组。[40]这说明在党内法规层面，统筹设置的党政机构在属性上更接近于党的机构而非国家机构。
对于此类单位，一方面，要突出党的集中统一领导。当此类单位以行政机关的名义进行行政决策时，依然要适用《暂行条例》的相关请示报告规定，遵循民主集中制的一般规定，不能以党的机关属性吸收行政机关属性。但是，由于此类单位不设立党组，无法通过党组这一组织载体适用《暂行条例》第31条进行请示报告。就请示报告的一般要求来看，与党的工作机关合设、合署的行政机关作出和调整重大行政决策，适宜由该党的工作机关向设立它的党委请示报告。原因在于，在不设立党组的情形下，缺少直接向同级党委请示报告的适格党组织，与该类行政机关合设、合署的党的工作机关自然成为党的决策意志和行政决策意志的联结载体。因此，由其作为重大行政决策请示报告的主体，具有一定的合理性和可操作性。另一方面，要坚持人民代表大会制度。前文已有结论，维护和巩固人民代表大会制度是民主集中制宪法内涵的重要面向。统筹设置的党政机构在履行行政决策职能时，要突出人民主体地位。具体而言，一是要继续完善人民代表大会制度，以《暂行条例》第8条加强对重大行政决策过程的监督。二是要完善人民代表大会及其常委会和党委的议事规则和工作程序，加强党内法规同国家法律的衔接和协调。既要加强党的集中统一领导，也要保证国家机构积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。
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