本文发表于《党内法规研究》2023年第4期笔谈专栏，因篇幅限制，注释省略。
为便于读者引用，文本引用格式示例如下：
[1]王旭、王锴、何荣功：《构建中国自主的党内法规知识体系：党内法规与部门法的对话（笔谈）》，《党内法规研究》2023年第4期，第3-18页。
[2]王旭,王锴,何荣功.构建中国自主的党内法规知识体系：党内法规与部门法的对话（笔谈）[J].党内法规研究,2023,2(04):3-18.
作者简介：王锴，北京航空航天大学法学院长聘教授。
党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》正式确立了党政合设和党政合署的制度安排。这一举措是我国根据新时期发展形势推进国家治理现代化、对接执政党的宪法地位、建设服务型政府的重大决定。但同时，这一举措也对以行政主体为起点展开的传统行政法理论体系造成了冲击和挑战，尤其要面对党内法规能否作为行政法的法源进而约束行政主体的公权力行使的问题。对此，应从理论证成、现实动因以及规范适用三个方面来回应这一问题。
一、党内法规作为行政法渊源的理论证成
根据《最高人民法院关于裁判文书引用法律、法规等规范性法律文件的规定》，行政法的渊源形式包括法律、法律解释或者司法解释、行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例、国务院或者国务院授权的部门公布的行政法规解释或者行政规章、其他规范性文件。以传统法源观点来看，党内法规并不属于以上范畴的国家制定法，如何能成为行政法的渊源形式？对此，首先需要重新思考“法与法源”的关系。
大陆法系通常将法的渊源分为法的产生渊源、法的价值渊源和法的认识渊源。法的认识渊源就是法学意义上的法源。法源并不一定是国家的制定法。从实定法来看，国家并未垄断法源的制定权。国家之外的规范制定并不与国家的对内主权以及国家的权力垄断相冲突。只要国家在规范制定上保留说最后一句话的权力，国家的对内主权就得到了维护。这就意味着国家的制定法高于其他的规范制定。所以，法源是多元而非唯一的，法源实际上是不同制定者所形成的规范的集合。除了国家的制定法以外，通常的法源还包括国际法、法学家的学说、自然法的要求、法官的先例、自治章程、技术和社会规范。
可见，法与法的渊源并不能等同。党内法规虽然不是法，但并不代表不能成为行政法的法源。党内法规成为行政法的法源需要满足以下两个条件。其一，遵循民主原则。根据《中国共产党党内法规制定条例》第28条规定的民主审议程序，党内法规符合这一条件。其二，能被法院所适用。根据我国行政诉讼实践，以“党政联合发文”形式出现的党政法规尤其在政府信息公开诉讼中被广泛适用，党内法规同样也符合这一条件。例如，在“王小琍、江苏省人民政府再审审查与审判监督行政裁定书”中，法院根据《党政机关公文处理工作条例》第9条第4项、第5项的规定来认定37号《意见》是否属于可被公开的行政规范性文件。在“李树林与凌源市三十家子镇人民政府一审行政裁定书”中，法院根据《中国共产党党务公开条例（试行）》的规定来审查李树林申请公开的相关财务、扶贫款发放使用等信息是否属于可公开政府信息。由此来看，党内法规满足以上两个条件，应被视为行政法的法源。
另外，从部门法渊源的角度，应当将法源进一步界定为具有相同调整对象和调整方式的规范的表现形式，也就是说，调整某一法律关系的规范会以何种面貌出现或者蕴含在何种形式之中。从行政法的调整对象和调整方式来看，党内法规从我国行政法产生之日起就被用于行政管理并调整行政法律关系。
在我国行政法学创始初期，党内法规就以“党政联合发文”的形式被认为是行政法的重要法源之一。在1983年朱维究所著的文章《略论我国行政法的法源》和1985年应松年与朱维究合编的教科书《行政法学总论》中，党和政府联合发布的行政法规和规章就被视为行政法的法源之一。例如，1981年2月20日，中共中央、国务院联合发布的《关于加强职工教育工作的决定》等。党内法规作为行政法的渊源的观点后续也得到了其他学者的确认和支持，罗豪才和姜明安在1987年合著的文章《我国行政法的概念调整对象和法源》中认为，中共中央、国务院联合发布的与行政管理相关且为了调整行政关系的规范，应视为行政法的法源。例如，1985年11月5日，中共中央、国务院转发《关于向全体公民基本普及法律常识的五年规划》的通知，1985年10月31日发布的《中共中央、国务院关于制止向农民乱派款、乱收费的通知》等。
在我国行政法学发展新时期，党内法规以“党政联合发文”和“党的领导法规和党的监督保障法规”为内容的二元体系作为行政法的渊源形式。在行政法领域中，“党政联合发文”兼具“国法”和“党规”双重属性，以此作为规范国家公权力的重要来源。例如，《党政机关公文处理工作条例》用于中国共产党机关和国家行政机关传达贯彻党和国家的方针政策，公布法规和规章，指导、布置和商洽工作等行为的规范。另外，“党的领导法规和党的监督保障法规”在党内法规体系中具备外部效力，可以规范执政党直接行使国家公权力，为执政党的党管干部、党管军队、党管意识形态等执政行为直接提供“法”的依据。例如，《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》适用于县级以上地方党委和政府主要负责人，如果政府主要负责人在推进法治建设中不履行或不正确履行主要职责，应当依照《中国共产党问责条例》等有关党内法规和国家法律法规予以问责。
二、党内法规纳入行政法渊源的现实动因
2014年《中共中央关于全面推进依法治国若干重要问题的决定》（以下简称《决定》）将党内法规体系纳入“中国特色社会主义法治体系”之中。根据《决定》，党内法规的研究重点在“国法”和“党规”如何在中国特色社会主义法治体系中相互衔接和协调。基于此，党的十九大以后，党内法规在行政法中的研究重点则转向了“国法”和“党规”在融合层面如何适用的问题。党的十九大报告指出：“在省市县对职能相近的党政机关探索合并设立或合署办公。”党的十九届三中全会通过的《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》正式提出了党政合设和党政合署的制度安排。党政合设是指将行政机关归入党的机关。例如，原国务院所管辖的国家公务员局被并入了中共中央组织部，成为党的部门。中共中央组织部由此可以决定公务员的管理事务。党政合署办公主要是指党的机构和行政机关合署办公。例如，中央层面的党的纪律检查机关和国家监察机关合署办公。党政机构的融合改革对行政法渊源体系造成巨大的冲击和挑战，尤其要面对在行政法领域中是否适用党内法规以及如何适用党内法规的问题。
其一，党政机构在行政管理上的职能融合要求党内法规作为规范行政法律关系的渊源。例如，我国宪法在国家机构一章中规定国务院在编制和执行国民经济和社会发展计划和国家预算、领导和管理经济工作和城乡建设、生态文明建设等方面具有相应的规范权限。但是实际上，政府的重大决策作出需要党委讨论决定。例如，行政人员的任免、培训、考核以及奖惩都是国务院根据《中华人民共和国公务员法》（以下简称《公务员法》）进行编制，然后由地方各级人民政府根据相关行政组织法具体执行。但是，在党政机构的融合安排下，党内法规在实际适用中无法在对象上区分党员还是非党员。例如，根据《党政领导干部选拔任用工作条例》，党委及其组织部门按照干部管理权限履行选拔任用党政领导干部的职责。但是对于非中共党员来说，政府选拔任用非中共党员领导干部，需要参照该条例执行。又如，根据《公开选拔党政领导干部工作暂行规定》，公开选拔政府部门的领导成员或其人选，必须根据该规定面向社会采取公开报名、考试与考察相结合的办法予以选拔。由此可见，党内法规在党政职能融合的情况下被直接作为行使行政权的依据。
其二，党政机构在行政后果上的责任融合要求党内法规作为规范行政问责机制的渊源。党政机构经由合并设立或合署办公后，对外表现为归党口管理或由党来统领，因而党政同责。例如，根据《党政领导干部考核工作条例》，党委（党组）及其组织（人事）部门需要对领导干部的政治素质、履职能力、工作成效、作风表现等予以了解、核实和评价。考核中发现领导班子和领导干部存在问题的，区分不同情形，予以谈话提醒直至组织处理；发现违纪违法问题线索，移送纪检监察机关、司法机关处理。又如，根据《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》，中共中央、国务院的工作部门及其内设机构的领导成员，县级以上地方各级党委、政府及其工作部门的领导成员和上列工作部门内设机构的领导成员，都被该规定纳入问责范围之中，问责方式从轻到重分别包括责令公开道歉、停职检查、引咎辞职、责令辞职、免职。再如，根据《地方党政领导干部安全生产责任制规定》，县级以上地方各级党委和政府领导班子成员，县级以上地方各级党委工作机关、政府工作部门及相关机构领导干部，乡镇（街道）党政领导干部，各类开发区管理机构党政领导干部，都应履行安全生产职责，否则将受到通报、诫勉、停职检查、调整职务、责令辞职、降职、免职或者处分等问责。由此可见，党政机构中的非党员干部同样要受到党内法规的考核约束和监督问责。
三、党内法规在行政法中的规范适用
党内法规作为法源，其性质相当于章程。章程原则上只约束组织内部的人员和单位，但是党内法规除了产生内部效力以外，还可能产生外部效力。党内法规需要通过产生外部效力才能在行政法中具体适用。党内法规在行政法中的效力外溢情形主要体现在“党的领导法规和党的监督保障法规”和“党政联合发文”两种情形。
“党的领导法规和党的监督保障法规”在行政法中需要经过国家法律的转介才能对外适用，即党内法规作为国家法律的构成要件时具备间接对外效力。党内法规是通过党组织行使党规制定权、党纪监督权、党规问责权在党务范畴对党组织成员发挥约束效力。例如，根据2019年《党政领导干部选拔任用工作条例》第24条规定，党政领导干部违反政治纪律和政治规矩的，受到诫勉、组织处理或者党纪政务处分等影响期未满或者期满影响使用的，不得列为考察对象。该条规定同时也适用于不具有中共党员身份的政府及其工作部门的领导成员，或在政府机关、工作部门内设机构担任领导职务的人员。这意味着“党的领导法规和党的监督保障法规”具备外部效力，这种效力的发挥需要国家法律的转介和承接。
“党政联合发文”在行政法中需要在内容上具体区分“党务”和“政务”才能对外直接适用，即党内法规作为单独的法律规则来填补法律漏洞或用以具体执行法律时具备直接对外效力。“党政联合发文”同时具备“党规”和“国法”双重属性，也就意味着以“党政联合发文”形式出现的党内法规需要通过区分“党务”和“政务”的事务范畴，才能准确判定其能否穿透行政管理领域而直接对外发生效力。但问题是，“党政联合发文”的双重属性往往会因为党委和政府之间的领导与被领导关系而在实践中被统一化约为只涉及“党的组织和建设”内容的党内法规，这一做法往往通过以党委身份出现的发文字号获得判定和确认。例如，在“张雄伟、上海市虹口区人民政府再审审查与审判监督行政裁定书”中，法院认为，张雄伟要求获取的虹委办（2009）5号文系由中国共产党上海市虹口区委员会办公室和虹口区人民政府办公室联合发文，文号亦列为中国共产党上海市虹口区委员会办公室的文号，虹口区人民政府据此认定该文件属于党政混合信息，并无不当。由此可见，如果只是在形式上通过发文字号来确定“党政联合发文”的性质，那么党内法规的行政属性就会被党务属性完全掩盖和消解。这样做的后果是行政机关为了规避人大或上级政府的备案审查和可能引发的行政诉讼，而主动诱使党委以党组织发文字号联合发文，从而逃避法律上的监督和审查。因此，“党政联合发文”在形式上应当通过行政机关是否参与来判定，即通过落款署名，而非公文首页的发文字号和发文标志来判断。另外，“党政联合发文”还应当在实质上通过“党务”和“政务”的区分来判定该文件是否具备直接对外效力。例如，在政府信息公开诉讼中，“党政联合发文”只有被判定属于“政务”范畴，才有可能被公开。因此，此处的“政务”应当通过对《中华人民共和国政府信息公开条例》中规定的“履行行政管理职责”这一不确定法律概念的解释，来实质性地判定政务内容，即从现行宪法第89条和第107条来判定是否具有“政务授权基础”，另外需要从具体部门行政法中寻找相对应的“政务履行依据”，以查明“党政联合发文”在实质上的内容指向。
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