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陈光:论基层治理中党内法规制度优势的效能转化

来源:   作者:  发布时间:2023-05-10 17:49:08  浏览:

本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规制度建设专栏,因篇幅限制,注释省略。

作者简介:陈光,大连理工大学马克思主义学院教授。

摘 要:规范化是基层治理的基本目标之一。党内法规在推进我国基层治理规范化的过程中有着独特的制度优势,而其制度优势向治理效能的转化要建立在发挥规范作用和实现制度功能的基础之上。党内法规在基层治理中的制度优势具体表现为:党内法规鲜明的政治属性有助于加强中国共产党对基层治理的领导,党内法规的实施能够对其他基层治理主体行为产生示范引领效应,以及党内法规对中华优秀传统政治文化的融合使其具有更强的认同性。针对基层治理规范化实践中存在的问题,应积极采取有针对性的措施,如提高党内法规体系质量和健全党内法规实施机制等,以促使党内法规制度优势更好地转化为治理效能。

关键词:基层治理;规范化;党内法规;制度优势;治理效能

一、问题的提出

基层治理是国家治理基础之所在,也是实现国家治理现代化起点之所在。基层治理要坚持党的全面领导,充分发挥党总揽全局、协调各方的优势。规范化是基层治理的基本目标之一。为实现这一目标,各基层组织要在党的全面领导下,将法治理念和法治原则在基层治理实践中予以具体化。2021年4月通过的《中共中央国务院关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见》明确要求,要“完善党全面领导基层治理制度”,要“推进基层治理法治建设。提升基层党员、干部法治素养,引导群众积极参与、依法支持和配合基层治理”。据此,要将党的领导全面融入基层治理规范化的各项工作,通过机制创新等方式切实提升基层治理规范化水平。在这一过程中,党内法规显然能够,也应该发挥重要作用。作为管党治党的基本依据,党内法规是基层治理规范化进程中不可或缺的一类规范,有着其他规范所不具备的制度优势。然而,党内法规的制度优势首先是一种应然的存在,包含在党内法规规范作用发挥和制度功能实现的过程中,其能否具体落到实处、推动治理实践发展,需要相应的执行和实施过程予以保障。因此,在基层治理中有效发挥和实现党内法规的作用与功能,将党内法规蕴含的制度优势最大限度地转化为治理效能,是一项非常重要的工作。

习近平总书记在党的二十大报告中强调,要“完善党内法规制度体系,增强党内法规权威性和执行力”。近年来,从党中央到地方各级党委均积极采取措施,加强党内法规的实施,不断推进党内法规制度优势向治理效能转化。然而,实践中仍然存在一些问题需要解决。一方面,基层治理领域的党内法规体系的完备性和协调性都存在一定的欠缺,从源头上制约了基层治理规范化中党内法规制度优势向治理效能的转化。虽然中共中央印发了《中国共产党农村工作条例》等直接涉及基层治理规范化工作的中央党内法规,中共辽宁省委等省级地方党委也制定了一些相关地方党内法规,但已有的党内法规仍难以有效满足基层治理规范化的需要,且存在体系化程度不高、配套性规范文件数量不足等问题。由于缺乏更为健全有效的规范协调机制,党内法规体系内部各板块之间、党内法规同其他规范之间的规定不一致乃至相抵触的情形也难免发生。另一方面,党内法规执行责任制相关机制不够健全,且在基层治理层面的落实不足,加之部分基层党组织自身建设水平不高和党员执规能力不强,这些因素都影响了党内法规的制度优势在基层治理规范化中向治理效能转化。虽然《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》规定了党员领导干部应当带头学习宣传和严格执行党内法规,并规定了一系列具体执行机制和责任机制,但是这些具体执行机制和责任机制在满足不同层面或领域的治理实践需要方面的针对性有待提升。此外,基层治理实践中部分基层党组织的自身建设水平不高,个别党员领导干部执规能力不强,甚至“仍有一些基层党组织软弱涣散,组织动员力和控制力下降,基层治理的核心功能‘弱化’,以至个别地方家族、宗教势力有所抬头;……个别基层党员干部宗旨观念不强,能力素质跟不上,缺乏责任感事业心,甚至违纪违法、侵害群众权益”。这些都影响了中国共产党在基层治理中的号召力、引领力乃至领导力,影响了党内法规在基层治理中的实施。党内法规的制度优势也就难以有效地转化为治理效能。

除上述问题之外,党内法规实施综合环境中的一些非积极因素,也对基层治理中党内法规制度优势向治理效能转化产生了不良影响。党内法规实施情况是基层治理综合环境的一部分,在对基层治理其他工作产生影响的同时,也会受到诸如经济社会发展程度和价值观、法治观等环境因素的影响。这些环境因素有的是积极的,有的则会对党内法规效能的转化产生消极影响。例如,中国传统文化对基层治理规范化中党内法规效能转化的潜在影响,就并非都是积极的。“中国传统文化中的官员特权和官本位思想、重视道德轻视法律的思想、重义务轻权利的观念以及片面追求和谐大同的文化,在我国当今一些党员干部思想中仍然不同程度地存在着,并且对尊重党员主体地位、坚持党员在党内生活中的主体作用造成消极影响。”特权思想和官本位思想同党内法规的内在理念是冲突的,这显然对基层治理规范化中党内法规的实施产生了很大的负面影响。可以说,党内法规在实现基层治理规范化中的重要地位,但党内法规的制度优势在基层治理实践中向治理效能的转化还存在一定的问题。要解决相关问题,就需要各级党组织有必要针对基层治理中党内法规的实施采取更为有效的措施,以更好地促使党内法规的制度优势转化为实际的治理效能。为此,本文将在阐述基层治理规范化目标与党内法规制度优势一般性原理的基础上,重点对基层治理中党内法规制度优势的具体表现,以及如何更好地实现党内法规制度优势向治理效能的转化这两方面的问题进行相应的探讨与分析,并在此基础上,进一步提出相应的具体建议。

二、基层治理的规范化目标与党内法规的制度优势

(一)基层治理的综合性及其规范化目标

基层”是一个常见的概念,但其含义与范围又因学科视角或实践语境的不同而有所差异。从社会学的视角看,基层主要由城乡社区型构而成,是各类社会主体相互作用的基本空间,有关社会主体——个体或组织也正是在这一基本空间中获得最直接和最真实的社会意义。基层是一个综合性很强的社会空间,对其进行分析不能仅限于社会学的视角,而应该运用政治学、法学和管理学等多学科理论进行综合分析。为了讨论的方便,本文将基层界定为包括县级以下党政机关和企事业单位等在内的,以城乡社区为主体的社会活动空间。基层治理的实践过程就是处理发生在基层这一具有社会属性空间中的权利关系、权力关系以及权力与权利关系的过程。显然,这一过程也具有很强的综合性,而这种综合性又主要表现为主体的多元性、行为的多样性和关系的复合性等特征。

治理主体的多元性指的是参与基层治理的主体不是单一的,而是包括政党、政府、社会、市场和个体等多类主体,不同主体在基层治理中所扮演的角色和发挥的作用不同。在中国,中国共产党是执政党,对基层治理的各项工作进行全面领导,是基层治理的领导主体。政府,尤其是县级以下地方人民政府在基层治理中发挥主导作用,具体执行基层治理各项制度与规则,是基层治理的主导主体。社会组织、市场主体和公民个体等各类主体则可以视为其他参与主体。行为多样性一方面是因为主体的多元性,多元主体在基层治理中根据自己的角色或需要,作出相应的行为或从事相应的活动。如执政党为贯彻落实其有关基层治理的理念方针而通过基层党组织实施相应的行为,政府为保障基层社会安定而采取集中整治活动等。行为多样性另一方面是因为基层治理的“块块”属性更为突出,基层治理涵盖了政治、经济、社会、文化和生态等国家治理各个领域的事务,是这些领域事务及其相关政策法律的具体落实场域。主体的多元性和行为的多样性,共同决定了基层治理场域中关系的复合性乃至复杂性。基层治理场域中每天都会发生大量的、各种类型的交往关系或社会关系,这些关系具有一定的公共性或者能够对基层治理产生相应的影响,其基本类型可归纳为权利关系、权力关系以及权利与权力关系。

基层治理的综合性决定了治理运行的有序性,必须以规范化为基层治理的基本目标或根本追求。这里的规范化指的是一种有序化的运行与进展状态,其与法治化的不同在于强调治理规范的多元性与治理面向的社会性。基层治理规范化是执政党所确立的国家治理现代化的题中之义,也是参与基层治理的各类主体进行日常生产生活的基本需求。“社会是平等主体间自发交往的互动空间。然而,自发交往形成的互动是不稳定的,需要通过社会治理实现秩序这一首要价值。”基层治理规范化可以通过内部和外部两个层面来把握。内部意义上的治理规范化指的是治理主体、治理规范和治理机制等要素自身的规范化,即多元主体、多元规范和治理机制等要素各自的内部结构是稳定有序的,并呈现出一种协同合作、相互增进的关系样态。外部意义上的治理规范化指的是基层治理在整体上处于一种有条不紊、良性运行的状态,即基层治理各个领域的事务都能够在规范框架内得到有效处理,不同主体都能够按照一定的原则或规则做出相应的行为,各种交往过程中所形成的权利—权力关系都能得到有效调整。

(二)基层治理规范化中的党内法规及其制度优势

中国共产党是基层治理的领导主体,自然也对基层治理规范化发挥领导作用。实现基层治理规范化,对于执政党而言,既是推进全面依法治国的必然要求,也是实现国家治理体系和国家治理能力现代化的应有之义。党内法规是基层治理多元规范中非常重要的一种规范形式。党内法规通过对基层治理中党的领导和党的建设活动的调整,在实现党的建设规范化的同时,也对基层治理规范化产生积极作用。党内法规在基层治理规范化中主要以两种形式存在。一是与基层治理直接相关的党内法规或党内法规条款,前者是指某部专门调整基层治理中党的领导或党的建设活动的党内法规,如《中国共产党农村工作条例》《中国共产党普通高等学校基层组织工作条例》和《党委(党组)书记抓基层党建工作述职评议考核办法(试行)》等;后者是指某部党内法规虽然不是在整体上以基层治理事务为调整对象,但其中某些条款直接针对基层治理中党的领导行为或党的建设事务进行规定,如《中国共产党章程》第五章“党的基层组织”相关条款,以及《中国共产党党员教育管理工作条例》第19条和第20条关于基层党组织开展党员日常教育管理工作的条款等。二是相关党内法规虽不直接调整基层治理事务,但根据党的民主集中制原则,基层党组织和党员也应该严格执行或遵守的一般性规定,如《中国共产党廉洁自律准则》《中国共产党党员权利保障条例》和《中国共产党组织处理规定(试行)》等。

党内法规体系不仅是中国特色社会主义法治体系的重要组成部分,也是党的制度体系的重要组成部分,在党和国家制度和国家治理体系中具有特殊且重要的地位。在基层治理中加强党内法规建设,实际上也是加强基层党的制度建设和基层治理规范化的基本要求。《中国共产党章程》第32条规定:“党的基层组织是党在社会基层组织中的战斗堡垒,是党的全部工作和战斗力的基础。”在国家和社会治理实践中,城乡社区被视为党和政府联系和服务群众的“最后一公里”。因此我们需要高度重视基层治理中党的建设,尤其是城乡社区治理中党的制度建设,切实提升基层治理规范化水平。党内法规不论被视为一类治理规范,还是一种制度形式,相较于其他形式的规范和制度,其都因建立在中国共产党对基层治理全面领导的基础上,而在保障和完善党对基层治理的更好领导方面有着独特的优势。例如,《中国共产党农村工作条例》第6条规定:“党中央全面领导农村工作,统一制定农村工作大政方针,统一谋划农村发展重大战略,统一部署农村重大改革。党中央定期研究农村工作,每年召开农村工作会议,根据形势任务研究部署农村工作,制定出台指导农村工作的文件。”这为实现中国共产党全面领导农村基层治理,尤其是实现党中央统一部署农村基层治理工作提供了直接的制度依据。该条例第11条还规定“县级以上地方党委应当设立农村工作领导小组”,这既有助于贯彻落实党中央以及上级党委关于农村工作的要求和决策部署,也为基层党组织更好地实现对农村基层治理的直接领导提供了组织上的保障。上述规定充分体现了党内法规在保障党的领导地位和发挥党的领导作用方面的制度优势。当然,党内法规的制度优势并不能自动地转化为治理效能,而是需要建立在有效发挥和实现党内法规的规范作用和制度功能的基础之上。

在宋功德、张文显主编的《党内法规学》一书中,党内法规的作用被概括为规范、保障和引领。在党内法规的三种具体作用中,规范作用居于首要的或者基础性的地位,保障作用和引领作用都要建立在规范作用有效发挥的基础之上。这是因为党内法规首先是一种组织规范和行为规范,是一种能够直接作用于党组织活动和党员行为的特定规范,即党内法规以党组织和党员为作用媒介,对基层治理中各类党务关系予以调整。党内法规的规范作用有效发挥的程度,直接决定了党内法规能够在多大程度上保障中国共产党对基层治理规范化的领导。党内法规作为基层治理实践中的一种制度形态,其存在和运行能够对党的领导和党的建设活动产生重要且积极的作用,这便是党内法规的制度功能。如果说党内法规的规范作用直接指向的是党组织活动和党员行为,那么党内法规的制度功能直接指向的就是规范党的领导和党的建设活动。《中国共产党党内法规制定条例》第3条第1款将党内法规的规范事项确定为党的领导和党的建设活动,这一定位显然是准确的。当然,党内法规制度功能的实现,离不开党内法规作用尤其是党内法规规范作用的有效发挥。党内法规对党组织活动和党员行为的直接调整,间接地对党的领导和党的建设活动产生影响,即党内法规制度功能的实现要以党内法规作用的发挥为依托。总之,在基层治理规范化的进程中,无论是党内法规制度功能的实现还是制度优势的转化,都要以党内法规规范作用的有效发挥为基础或前提。

三、 党内法规在推进基层治理规范化中制度优势的具体表现

(一)党内法规鲜明的政治属性有助于加强党对基层治理的领导

政党首先是政治组织,其首要功能为政治功能。中国共产党自诞生之日起,就非常重视自身的政治建设,其目的在于更好地实现自身的政治功能。就治理领域而言,“党的政治功能体现为政治立场、政治方向、政治道路等多方面,党的政治功能为社会治理提供了方向、标准、价值观,从而增强社会治理的内聚力和方向感”。政治性是党内法规的首要属性,也是党内法规的“灵魂”。党内法规的政治属性不仅体现为党内法规以条文的形式载明了党的政治纲领、政治路线和政治方针等内容,也表现为党内法规通过相应的规则与执行机制等来落实上述内容。党内法规所具有的鲜明政治属性,使党内法规能够从两个方面加强中国共产党对基层治理规范化各项工作的领导:一是通过在党内法规中规定与基层治理有关的内容或要求,将中国共产党关于基层治理规范化的理念方针落实到基层治理实践中;二是通过直接规范基层治理中党组织活动或党员行为,增强中国共产党对基层治理规范化的领导能力。概言之,党内法规能够有效反映中国共产党关于基层治理各项工作的路线方针,有效调整党组织活动和党员行为,协调好基层治理中党组织同政府、各类社会组织和广大群众的关系。党内法规通过统筹实现基层治理多元主体的整体功能,贯彻落实中国共产党关于基层治理规范化工作的目标设定和举措要求,增强中国共产党对基层治理规范化的领导力。这是基层治理中党内法规相对于其他形式的规范而言,所具有的一种实现政治领导力方面的制度优势。

一方面,党内法规以条文形式对中国共产党治国理政的基本路线和方针政策予以转化或确立,在具体化相关路线方针政策并使其具有更高可操作性的同时,也赋予具体化的路线方针政策更具普遍性和稳定性的规范效力,从而为中国共产党更好地领导各项具体治理工作提供更有效的路径与依据。全面依法治国和推进国家治理体系和治理能力现代化,是新时代中国共产党在国家治理领域的基本方针政策,也是实现基层治理规范化的基本遵循。党内法规的制定和实施将党的上述方针政策传递至基层治理实践之中,并保障相关方针政策的有效落实。例如,乡村振兴是新时代中国共产党推动解决“三农”问题的基本战略,推进乡村治理规范化既是实现乡村振兴的重要保障,也是实现基层治理规范化的构成部分。《中国共产党农村工作条例》第1条规定了这部党内法规的制定目的,即“为了坚持和加强党对农村工作的全面领导,贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略,深入实施乡村振兴战略,提高新时代党全面领导农村工作的能力和水平”,这就非常明确地表达了党内法规在落实党的路线方针和加强党的领导方面的重要功能。再如,社会治安综合治理是基层治理中的一项重要工作,也是各级党委尤其是基层党组织需要认真履行的一项政治职责。2016年,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《健全落实社会治安综合治理领导责任制规定》第1条将“深入推进社会治安综合治理,健全落实领导责任制,全面推进平安中国建设,确保人民安居乐业、社会安定有序、国家长治久安”作为制定目的,第5条第2款规定“各地党政主要负责同志是社会治安综合治理的第一责任人”,第11条第1款还要求“各级党委和政府应当将社会治安综合治理纳入工作督促检查范围”,第12条明确规定“各级党委和政府应当建立健全社会治安综合治理考核评价制度机制”等。这部党内法规通过规定领导责任制以及相关工作制度,将中国共产党关于社会治安综合治理的相关方针政策,具体化为相应的工作制度机制和相应的规则体系,为在中国共产党的领导下有序有效推进基层社会治安综合治理提供了更为明确的规范依据。

另一方面,党内法规规范体系具有更强的义务导向,这有助于各级党组织和党员在治理实践中统一思想认识,明确各自在基层治理实践中的职责使命和目标任务,进而更好地落实中国共产党关于基层治理规范化的相关政策要求或制度目标。基层治理事务繁多琐碎,基层治理规范化工作的有序推进离不开党的全面领导。党内法规通过设置义务性条款,明确规定治理实践中党组织和党员应当从事怎样的行为、不得从事怎样的行为等内容,使其明确自己在治理中的职责定位,在基层治理规范化过程中实现思想上的统一、组织上的凝聚和行动上的协调。例如,《中国共产党农村工作条例》前三章分别对中国共产党领导农村工作的基本原则、组织领导和主要任务作出规定,这些规定一方面实现了对中国共产党关于乡村振兴战略和农村治理方针政策的法规转化与确认,另一方面也为后面的三章即队伍建设、保障措施和考核监督的规范内容设置了基本框架与目标指向。为了更好地在上述框架中实现相应的目标,该条例后三章的条款主要是义务性条款,这些条款明确了各级党委在领导农村工作过程中的具体职责和所应采取的保障措施,以及为确保相关职责的有效履行、保障措施功能的更好实现而建立的考核监督机制等。例如,该条例第四章要求各级党委应当加强农村人才队伍建设。具体而言,《中国共产党农村工作条例》第21条规定,各级党委要“建立县域专业人才统筹使用制度和农村人才定向委托培养制度。大力提高乡村教师、医生队伍素质。加强农业科技人才队伍和技术推广队伍建设。培养一支有文化、懂技术、善经营、会管理的高素质农民队伍,造就更多乡土人才” 。这一规定赋予了各级党委尤其是基层党委一项重要职责或义务,并就如何履行好该职责义务给出了明确的要求和具体的指引。类似的义务性规定在大部分与基层治理有关的党内法规中都会出现,它们有助于实现中国共产党在国家治理各个领域的方针政策的具体化,为基层治理规范化中党组织活动和党员行为提供明确的规则遵循。

(二)党内法规的实施能够对其他治理主体的行为产生示范引领效应

党内法规在调整党组织活动和党员行为的过程中,会因调整的有效性而对其他社会组织或党外群众的行为产生示范引领效应。这里的示范引领效应指的是在基层治理规范化的实践中,相关党组织和党员受党内法规的调整或约束,不仅严格按照党内法规的相关要求从事相应的活动或行为,而且根据党内法规的要求模范遵守宪法和法律,这一现象会对基层治理中其他主体遵守有关治理规范产生示范效应,也会带动其他主体自觉遵守与基层治理相关的法律法规或其他规范,引领其他主体更为积极地实现基层治理规范化的相关目标。党内法规实施所产生的示范引领效应,建立在中国共产党发挥领导核心作用和中国共产党的先锋队政党属性的基础之上。《中国共产党章程》总纲开篇便载明,“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心”。这段文字不仅明确了中国共产党的先锋队政党属性,而且指明了中国共产党能够成为中国特色社会主义事业领导核心的原因之所在。先锋队是一种非常形象的比喻,它本身也隐含着一层引领与追随的关系。不仅如此,《中国共产党章程》总纲第29自然段还明确指出“我们党的最大政治优势是密切联系群众,党执政后的最大危险是脱离群众”,基于此,“党在自己的工作中实行群众路线,一切为了群众,一切依靠群众,从群众中来,到群众中去,把党的正确主张变为群众的自觉行动”。总之,中国共产党的先锋队政党属性和群众路线这一根本路线共同构成了党内法规具有引领作用以及党内法规实施产生示范引领效应的基础。

需要注意的是,虽然中国共产党的领导地位和先锋队政党属性所隐含的政治引领是党内法规示范引领作用或效应产生的根本来源,但党内法规实施所产生的示范引领是一种建立在党内法规规范基础上的引领,也可以称为一种规范性的引领,在具体属性和引领内容上有别于政治引领。根据本文对示范引领效应含义的界定,我们可将基层治理中党内法规实施所能产生的示范引领效应总结为两个方面:一是规范自觉遵守方面的示范引领,即各级党组织和党员对有关党内法规的模范遵守,能够对基层治理其他主体自觉遵守法律和各类规范,产生良好的示范效应;二是规范积极实施方面的示范引领,即各级党组织和党员对有关党内法规的有效实施,能够对基层治理中其他主体积极实施法律和其他规范以实现治理目标产生积极的引领作用。党内法规实施所产生的示范引领效应,可以视为党内法规在推进基层治理规范化进程中所具有的一种实施引领力方面的制度优势。

基层治理主体具有多元性,而多元主体之间并非总是存在一种自然的合作联动关系。虽然从根本上讲多元主体在基层治理中有着共同的利益,如都需要基层治理的规范化运行以便实现各自的利益或价值目标,但是在具体的治理实践或事务处理中,多元主体之间又可能出现紧张的甚至冲突的关系。在这种情况下,国家法律成为各类治理主体应当共同遵循的行为准则。然而,不同主体的法律意识或者法治观念强弱不同。法律意识或法治观念从根本上体现为主体对既有规则,特别是国家法律的认同和尊崇程度。中国共产党作为基层治理各项工作的领导者,如果能够有效地遵守并实施与基层治理相关的党内法规,就能够在实现相关党内法规规范目标的同时,对其他治理主体遵守法律等各类规范产生良好的示范引领效应。不仅如此,党内法规还规定了党员要模范遵守宪法和法律,如《中国共产党章程》不仅在总纲第32自然段规定了“党必须在宪法和法律的范围内活动”,也在第3条第4项将“模范遵守国家的法律法规”作为党员必须履行的义务之一。因此,在基层治理实践中,党组织和党员对宪法和法律的模范遵守,同样也会产生一种引领示范效应。从积极意义上看,党内法规示范引领效应的产生,要建立在党内法规有效实施的前提和基础之上。只有通过有关党组织根据治理实践需要执行相应的党内法规,或者治理实践中党组织和党员自觉实施党内法规有关规定,将党内法规所预设的具体立规宗旨或目标,转化为真实的治理实效,才能够真正对其他社会组织或非党员个体的行为产生相应的引领效应。因此,各级党组织和党员在模范遵守宪法法律和党内法规等各类规范的基础上,积极采取有效措施落实党内法规所设定的各类治理目标,能够在基层治理实践中对其他主体产生一种感染力和带动力,使其他治理主体更加认同包括党内法规在内的各类规范所追求的目标,以更加积极的姿态和更加主动的行为参与基层治理规范化的各项工作,从而更好地形成中国共产党领导下多元治理主体有效联动的合力。

(三)党内法规对中华优秀传统政治文化的融合使其具有更强的认同性

无论是国家治理还是法治建设,都要以一定的文化传统和社会现实为背景,在特定历史和社会条件下展开。“我们必须牢记,法治不是一个关乎启示真理或自然秩序的事物。它是一种组织社会的方式——这个社会通过一系列的信仰,建构了共同体及其成员的认同。它是一种理解穿梭于时间当中的共同体与作为历史担纲者的自我之间统一性的方式。它既是一种特定历史(particular history)的产物,也是一种历史性存在(historical existence)的动力。”党内法规体系是中国特色社会主义法治体系的组成部分,而后者又内生于中国特色社会主义建设实践和中华优秀传统文化土壤。因此,党内法规体系同样会带有优秀传统文化之印迹。基层治理不仅是一种共时性的治理实践,也是一种历时性的治理样态。因为构成基层治理基本内容的那些事务或关系,是由一个个具体而真实的个人在相互交往与互动中形成的。传统与现实同时存在于这些具体而真实的个人观念与行动之中,包括党内法规在内的各类规范是这种存在与作用的基本载体或媒介。将中华优秀传统文化予以继承和转化,使之成为执政党的组织文化要素和党员内在品质,进而使党内法规及其实施更容易被接受,使实施党内法规的党组织或党员更容易获得民众的认同,这是党内法规所具有的一项制度特色,也体现党内法规在推进基层治理规范化中具有文化号召力方面的优势。对于党内法规的这一制度优势,我们可从静态和动态两个层面来认识和把握。

所谓静态层面的制度优势,是指党内法规对党员的思想品德、道德情操和日常作风等作出具体而明确的规定,这是党内法规区别于国家法律的特色之一。例如,《中国共产党章程》第3条第3项将“吃苦在前,享受在后,克己奉公,多做贡献”作为党员必须履行的基本义务之一。此外,《中国共产党廉洁自律准则》分别对党员和党员领导干部提出4条自律规范,这些自律规范主要是对党员和党员领导干部品德作风方面的要求。该准则更是明确要求全体党员和各级党员领导干部“必须继承发扬党的优良传统和作风,必须自觉培养高尚道德情操,努力弘扬中华民族传统美德”。显然,党内法规中有关党员和党员领导干部的道德性要求,同我国优秀传统政治文化中的政治理念以及对于为政者的个人品德要求,有着内在相通性。据《孔子·为政》记载:“哀公问曰:‘何为则民服?’孔子对曰:‘举直错诸枉,则民服;举枉错诸直,则民不服。’”这一问答内容所包含的政治理念以及中国历史上的官员选拔和考核等,都很好地反映了中华优秀传统政治文化中对为政者品德的重视和要求。如果全体党员和党员领导干部都能遵守相关党内法规的要求,做到严以修身,具备高尚的道德情操和优良的生活工作作风,那么在具体的基层治理实践中就很容易获得民众的认同与赞赏。这一联系内在的深层次缘由,可以从中华优秀传统文化中获得。所谓动态层面的制度优势,是指党内法规要求各级党组织和党员领导干部应当主动作为,以实际行动践行全心全意为人民服务的执政宗旨。这同样有着优秀传统政治文化的色彩——中国传统政治理念不仅要求为政者要有良好的个人品德或修为,还应该能够积极有为,做一个老百姓认可的“父母官”。《中国共产党农村基层组织工作条例》规定了农村基层党组织在经济建设、精神文明建设和乡村治理等领域的职责,其中包含对基层党组织和基层党员领导干部的品德及能力的期待和要求。该条例第20条第1款规定,党的农村基层组织在乡村治理中,应当“推进乡村法治建设,提升乡村德治水平,建设平安乡村”。第22条第1款规定:“党的农村基层组织应当保障和改善民生,努力解决入园入托、上学、就业、看病、养老、居住、出行、饮水等群众最关心最直接最现实的利益问题,加强对贫困人口、留守儿童和妇女、老年人、残疾人、‘五保户’等人群的关爱服务。”上述规定既体现全心全意为人民服务这一根本宗旨,也蕴含着“为官一任,造福一方”的中国传统政治理念。

概言之,中国共产党是中国特色社会主义事业的领导核心,党员在基层治理的各项工作中发挥模范带头作用,党内法规体系围绕这一定位设置相应的原则和规则,尤其是大量义务性规则的设定,都内在地包含着对中国共产党这一领导核心和党员领导干部品质与能力的要求,那就是要做品德上的“贤者”、决策时的“智者”和行动中的“能者”。党内法规体系融入了中华优秀传统政治文化中的相关理念,包括融入了综合体现中华优秀传统文化和当代中国精神的社会主义核心价值观,由此促使党组织和党员在基层治理规范化中获得民众更高的认同和接受,也赋予了党内法规更强的文化号召力,而民众的认同和接受又是基层治理规范化中包括党内法规在内的各种治理规范发挥作用和实现功能的必然要求。

四、推动党内法规制度优势更好地转化为基层治理效能的建议

党内法规有着独特的制度优势,只有在具体的治理实践中这些制度优势才能实现有效转化并形成相应的治理效能。所谓治理效能指的是某项制度或规范借助相应的实施机制,对治理实践所产生的积极作用或效果。从理论上讲,党内法规的治理效能来源有三:规范效力、制度优势和政治势能。其中,规范效力是党内法规作为一种规范所具有的约束力,相对较微观;政治势能是对中国共产党全面领导下所产生的能量机制的一种学理描述,相对较宏观。当然,党内法规制度优势向治理效能的转化并非是自然而然的,而是需要借助相应的党内法规实施机制,建立在党内法规规范效力也即党内法规规范作用和制度功能得到发挥和实现的基础之上。针对文章开始部分总结的基层治理实践中党内法规的制度优势向治理效能转化存在的问题,本文从以下四个方面提出改进建议。

(一)提高党内法规体系质量以使其更好地作用于基层治理实践

党内法规制度优势建立在高质量党内法规体系的基础上。提高党内法规体系质量首先要增强党内法规内外部体系的完备性与协调性。提高党内法规体系的完备性是一项持续性的工作,需要根据基层治理实践的变化不断调整、补充和完善。党内法规是一个开放的而非封闭的规范体系。在实施党内法规过程中,还应注重党内法规同基层治理中其他规范之间的衔接与协调,注重基层治理多元规范之间规范合力的形成与发挥。例如,村规民约是乡村治理的一类基本规范,实现村规民约与党内法规的协同,对于更好地实现中国共产党领导乡村治理规范化有很大意义。“党规不仅强化村规民约的合法性,促进村规民约在性质地位、内容及程序方面的现代转型,而且推动村规民约的有效实施,由此保障村规民约制度建设。同时,村规民约也促进着党规制度建设,一方面通过促成和强化党规的‘进场’和‘在场’推动党规嵌入乡村社会,另一方面为完善党规制度提供群众智识、夯实群众基础。”此外,在基层治理规范化中改进党内法规体系质量,还需要处理好党内法规同国家法律、公共政策等规范之间的衔接与协调关系,发挥好党内法规备案审查机制、解释机制和清理机制等各项党内法规监督完善机制的作用。

增强党内法规的适用性和有效性,是提高党内法规体系质量最为关键的目标。党内法规的制度意义在于能够满足规范党的领导和党的建设活动的实践需要。“制定党内法规,要按照于规周详、于事有效、务实管用、简便易行的要求,表述准确、规范、简洁,科学合理地规范党的领导和党的建设的体制机制、标准要求、方式方法以及党组织职权职责、党员义务权利等事项,真正做到立得住、行得通、管得了。”当然,在基层治理规范化实践中,党内法规是否真正管用,并非静态的党内法规文本或者体系所能决定的,需要借助系统有效的实施机制。

(二)健全党内法规实施机制以更好发挥党内法规在基层治理中的作用

党内法规的制度优势转化为基层治理效能,要建立在党内法规有效实施的基础之上。对此,需要从完善党内法规的操作实施机制、执规监督机制、执规保障机制和执规责任机制等方面入手,全面提高党内法规执行力,充分发挥党内法规的规范作用、保障作用和引领作用。党内法规的实施,一方面要借助有关党组织尤其是专门执纪机关的执行工作,另一方面要依靠各级各类党组织和全体党员的自觉遵守。在基层治理规范化实践中,各级各类党组织应当采取措施不断增强执规的主体意识与能力,围绕执规标准和执规程序等内容制定科学有效的执行方法,为执规与守规提供更为明确的依据。为提升党内法规执行力,有学者建议分阶段采取不同的措施,即“在党内法规执行前期,执行机制运行的侧重点应在宣传和普及工作方面,通过线上线下的宣讲、竞答、视频、微电影等灵活的方式扩大普及度;在执行中期则侧重形成威慑力,通过树立刚性有力的权威,在全党内部形成普遍约束;在执行后期,则重在巩固已取得的效果,形成常态约束机制”。这一建议针对党内法规执行不同阶段的特点,明确了不同阶段党内法规执行需要加以改进的侧重点,具有启发性和可行性。党内法规遵守自觉性的增强和效果的提高,既要建立在基层治理中相关党组织尤其是党员领导干部的党内法规意识增强的基础上,也离不开相应的监督保障和责任机制的健全与有效实施。

执规监督、执规保障和执规责任机制都以更好地实现党内法规的实施为存在目的。在基层治理规范化过程中,应当将《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》所规定的主体责任、监督检查、学习培训、宣传教育和评估等各项机制,结合基层治理实践情况和基层治理规范化工作的需要加以具体落实。具体到执规监督机制,应当建立全方位、全流程的执规监督机制,党内法规在基层治理中的执行和实施都要尽可能地保持公开透明,发挥好党内巡视巡察制度的监督功能。完善执规保障机制,一是要落实好基层党务公开制度,建立健全党内法规执行的公众参与和监督机制,保证与党内法规执行有利害关系的基层治理主体能够有效参与其中。二是要加强基层治理人才队伍建设,尤其是要建立一支具备国家法律和党内法规理论知识和实践技能的专业人才队伍,为基层治理规范化的推进和党内法规的有效执行提供坚实的人才保障。三是要充分运用大数据、云计算和人工智能等现代科技手段,推进基层治理的数据化、网络化和智能化,为党内法规在基层治理中的实施提供科技支撑。执规责任机制既包括党委(党组)书记第一责任人机制,也包括相关成员在违反党内法规义务性要求时应当承担的党纪国法责任。对此,要做好基层治理规范化中执规责任机制的具体化,以及责任承担方面的纪法衔接和责任追究后的申诉等工作。

(三)以提高治理规范化水平为导向加强基层党组织建设

作为中国共产党全面领导基层治理各项工作的具体承担者,基层党组织的战斗力和领导力,对于实现基层治理规范化中党内法规的制度优势向治理效能的转化至关重要。加强基层党组织建设,应当遵循“一个明确、两个指向”的方针与进路。其中,“一个明确”指的是明确基层党组织建设要以全面提高基层治理规范化水平为基本导向。中国共产党领导下的自治、法治和德治的“三治融合”是我国基层治理的基本框架体系。在此框架体系中,无论是自治、法治还是德治,乃至于中国共产党对基层治理的领导本身,都要在规范化的轨道上运行。这与前文中基于基层治理综合性而得出规范化是基层治理目标定位的分析是一致的。“两个指向”包括主体指向和内容指向,即基层党组织建设要将基层治理中的党员领导干部作为基层党建所指向的关键主体,要将制度建设作为基层党建内容体系的重心所在。

党员领导干部是基层治理规范化中的“关键少数”,对基层治理规范化的走向具有风向标的作用。如有学者指出的那样,基层治理实践中“党内法规执行不力、权威不足、效能不佳等问题,实质上反映的是领导干部问题。领导干部作为法规执行的主要力量,只有自身政治觉悟、基本素质、干事作风过硬,才能树立标杆、做好表率”。事实证明,党员领导干部在基层治理规范化中既可以起到关键性的推动作用,也可能起到负面的作用。因此,要围绕《中国共产党党内法规执行责任制规定(试行)》第9条第1款等条款,建立健全相应的监督保障机制。并围绕该条款的规定建立健全相应的监督保障机制。基层党组织建设要遵循新时代党的建设总要求,在基层治理中将全面从严治党引向深入。鉴于基层治理规范化的目标定位,应当将制度建设作为基层党组织建设内容体系的重心,注重强化制度建设对其他方面建设的保障。在基层治理规范化中,制度建设的重点不在于制定多少党内法规或党的规范性文件,而在于如何实施好已有的党内法规和党的规范性文件。因此,基层党组织的制度建设应主要围绕党内法规等制度的实施展开,通过建立健全相关实施机制,真正做到将制度建设贯穿基层党的建设各个方面,同基层治理规范化相互融合与促进。

(四)以核心价值观的培育为主轴塑造党内法规在基层治理中的良好执行环境

实现党内法规的制度优势向治理效能的转化,需要一个良好的综合环境。经济发展尤其是市场经济的发展程度,是影响基层治理多元主体规则意识强弱和规范实施成效的重要因素。社会文明建设、文化开放与繁荣程度等也都从不同层面对基层治理规范化产生影响。如果说经济发展主要属于基层治理规范化物质层面的改进,那么现代权利—权力观念和法治意识的养成则属于基层治理规范化精神层面的影响因素,是制约党内法规的制度优势转化为治理效能的软环境。要实现基层治理规范化中党内法规制度优势更好地转化为治理效能的目标,就需要加强社会主义核心价值观建设,推进中华优秀传统文化的创造性转化和创新性发展,使基层治理多元主体真正从观念上认同核心价值观,在治理实践中有效践行核心价值观,为包括党内法规在内的各类治理规范得到有效地执行和实施营造良好的环境。

社会主义核心价值观融合了中华传统美德和现代人类共同价值,是当代中国精神的集中体现,也是中国共产党领导全体人民共同的价值追求。具体到基层治理规范化实践,社会主义核心价值观中社会层面价值观的培育和践行尤为关键。无论是基层党组织和党员,还是其他各类社会组织和党外群众,都首先要明确基层是一个有着真实意义的社会地理空间,每一类主体意义的获取都要在这一空间中通过相互交往实现,各类主体之间是一种守望相助、协作共生的关系。维系和调整这种关系的最深层规则便是自由、平等、公正和法治这四项核心价值。无论是党内法规、国家法律、公共政策,还是其他基层治理规范,都建立在维护这种关系和承载核心价值观的基础之上。唯有如此,相关规范才能在基层治理实践中获得真正的认同和遵从。基层治理实践中社会主义核心价值观的培育和践行,除了要做好广泛而细致的宣传外,还应通过基层党组织和党员、基层人民政府及其工作人员、基层群众自治组织及其成员等的行为进行示范引领,还要注重发挥核心价值观在党内法规制度建设中的重要功能。总之,社会主义核心价值观是在传统和现代文化交相作用中形成的,并能够适用于现代国家治理和发展的价值体系,基层治理规范化的目标实现以及党内法规制度优势的效能转化,都离不开社会主义核心价值观的深层次保障。

(责任编辑:段  磊)

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