刘长秋：依规治党中的党员权利问题研究

本文发表于《党内法规研究》2023年第1期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。

作者简介：刘长秋，上海政法学院党内法规研究中心教授。

摘　要：党员的权利是作为执政党的中国共产党践行全面从严治党与依规治党过程中必须首先从理论上加以解决的关键问题。党员具有公民与党员的双重身份，因此而分别在国家法与党内法规中享有不同的权利。与国家法以权利为本位的特征不同，党内法规是以义务为本位的，基于从严治党的客观需要，它更突出和强调党员的义务。这使得党员权利在国家法与党内法规中产生了差异，需要在加强党内法规建设的过程中予以协调，最大限度地维护党员作为公民的权利，保障党员作为组织成员的权利。

      关键词：党内法规；国家法；党员权利；义务优位

自党的十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）将“形成完善的党内法规体系”明确载入其中并将之与“形成完备的法律规范体系、高效的法治实施体系、严密的法治监督体系、有力的法治保障体系”并列作为全面推进依法治国的重要目标以来，有关依规治党的法学研究即从党内法规本体论、价值论、实践论以及历史论等在内的多个维度在学界轰轰烈烈地展开，成为近几年来的一种学术现象，形成了一大批具有相当质量的研究成果。这对于人们正确理解和把握党内法规，通过加强党内法规制度建设实现管党治党，进而推进法治建设的深入开展，实现社会治理体系和治理能力现代化，无疑都具有重要的意义。然而，在目前学术界有关依规治党的法学研究成果中，立足于党员权利角度来探讨党内法规制度现象的研究成果相对较少。 而实际上，权利是法学研究的基础性概念，也是政治学研究中的重要概念。法学在某种意义上就是权利之学，而政治学则是作为权利对应面的权力之学。权利是当代法治发展的核心范畴，也是当代政治需要解决的基本概念，是依规治党必须直面的问题。甚至可以说，作为当代马克思主义中国化理论的一种创新，依规治党在法理上乃至政理上首先需要解决和关注的是党员权利问题，尤其是在中共中央已经于2020年12月25日发布了修订的《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《党员权利保障条例》），对党员权利给予明确关注之背景下。就此而言，对依规治党中党员权利问题研究的相对缺乏已成为当前我国党内法规学界在依规治党问题研究上的显见不足。这一方面的理论研究，已经越来越显必要和重要。基于此，本文拟对依规治党中的党员权利问题加以探讨，以期引起学界对该问题的进一步重视。

一、依规治党引发的党员权利问题

“近代以来的社会，或者说我们既已拥有的社会，是基于权利的设定建构起来的，民主政治无非是从权利出发的社会建构逻辑中演变出来的结果。” 尽管伴随着风险社会的到来，基于权利的社会建构已经越来越陷入了困境，越来越需要反思甚至重构，但维护和保障权利依旧是当代社会最核心的特征。在当代法学研究中，权利是一个基础性的概念，是法学的核心范畴，而当代法学实际上是以权利为基点、围绕权利建构起来的理论知识体系。在法学的视域中，“权利常常称为自由，指的是一个人拥有自主权进行独立的判断选择”。 权利这一符号或曰工具，“表征的是权利主体在社会共同体的公共空间内，针对他人、社会或者国家，所表达的抗争性、论辩性的理由。权利主体使用这种理由，是要主张自己的利益、反对对自己所主张的利益的潜在冒犯或现实侵害”。 也就是说，权利背后的目标是特定的利益与自由，权利的本质是对利益与自由的追求。从某种程度上来说，权利是不同利益和不同价值的体现和产物。“利益代表了客观的根由，价值代表了主观的需求。” 对权利主体而言，权利意味着他人或其他组织甚或国家有依据权利主体的权利维护和保障其利益或自由的义务，意味着权利主体的权利所体现的价值需要得到义务主体的尊重和维护。换言之，权利是权利主体对其所追求之价值的维护以及对其自由与利益的争夺与计较，而法律法规则是维护并实现权利的制度保障。

党的十八届四中全会做出了全面推进依法治国的决定，并通过了《决定》，将依法治国提升到了一个前所未有的历史高位，宣示了党领导全国人民全面推进依法治国的决心，明确提出了依法治国必须“坚持中国共产党的领导”这样一个基本前提。在此基础上，《决定》明确指出了党内法规与国家法律之间的关系，即“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党”“党规党纪严于国家法律，党的各级组织和广大党员干部不仅要模范遵守国家法律，而且要按照党规党纪以更高标准严格要求自己，坚定理想信念，践行党的宗旨，坚决同违法乱纪行为作斗争”。择其核心要义而言，党内法规（包含党纪）与国家法律都是中国特色社会主义法治体系的组成部分，党内法规严于国家法律，在行为标准上高于国家法律。这样的判断显然也被党和国家领导人明确认同，习近平总书记在党的十八届四中全会上所做的《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》中就明确指出：“在我们国家，法律是对全体公民的要求，党内法规制度是对全体党员的要求，而且很多地方比法律的要求更严格。我们党是先锋队，对党员的要求应该更严。全面推进依法治国，必须努力形成国家法律法规和党内法规制度相辅相成、相互促进、相互保障的格局。”

在法学的逻辑上，法律法规内容上的宽严与要求上的高低对应着法律法规中相应权利的扩张与缩敛或相应义务缩敛与扩张。就其适用对象而言，法律法规内容上的放宽或要求上的降低意味着其适用对象权利的扩张及义务的缩敛；反之则意味着其权利的减少与义务的加重。从法理上来说，权利是对利益与自由的斤斤计较，利益与自由不仅是权利产生的初始动机，也是其最终归宿，权利的实质是利益与自由。权利与义务的扩张或缩敛实际上意味着与权利义务所涉及的利益与自由的可及性与实现程度的增大与缩小。党内法规的要求由于要比国家法律高，在内容上要比国家法严，因此客观上必然会增加党员追求自身利益与自由的成本与代价，使其利益与自由相比于一般公民而言会有所克减和限制。“一个公民变成党员后，其法定义务虽然丝毫未减，但其公民权利事实上有所减少。”换言之，由于党内法规与国家法相比而言，其在要求上要高于国家法，在内容上也严于国家法，所以，很多在国家法中本应是党员基于其公民身份而应当享有的权利往往不再是权利，甚至可能会成为义务。例如，由于“个人……在市民社会里，享有自私自利的利己主义的权利，即人权”， 所以在国家法层面上，党员作为公民并没有必须救助国家和群众生命财产的义务，救助国家和群众生命财产对其而言是一项权利，不救护国家与群众财产的行为不违反法律，也不需要承担法律责任；在党内法规层面上则不然，其不救护国家和群众生命财产的行为尽管并不违反国家法律，但党内法规在伦理道德要求上高于国家法的规范，明确规定了党员有这方面的义务，因此，不违反国家法的党员依旧构成违规，需要承担党内法规上的责任。 再如，我国宪法明确规定了公民有宗教信仰的自由和权利，然而对于党员来说，由于党员的身份以及党章都要求其信仰马克思主义，坚持无神论，因而在宗教信仰自由上有所限制。党内法规对于党员的高标准与严要求客观上必然会克减党员作为公民而在国家法上享有的权利，要求党员牺牲部分利益与自由，使党员的权利依据国家法与党内法规而产生一定差异，从而衍生出一个极为重要且亟待解决的法理问题，即在党员基于其公民的身份也依法享有国家法上之权利的背景下，如何看待并理解党员依党内法规所享有的权利实际上少于其作为公民而享有的权利这一现象，以最大限度地保障党员权利？

当前，依法治国已经被提升到一个前所未有的历史高位，被定性为“坚持和发展中国特色社会主义的本质要求和重要保障”“实现国家治理体系和治理能力现代化的必然要求”，且“事关我们党执政兴国，事关人民幸福安康，事关党和国家长治久安”，而“党内法规既是管党治党的重要依据，也是建设社会主义法治国家的有力保障”的重要结论也已经为党的重要文件所明确确认。在这样一种逻辑前提以及现实背景下，加强党内法规制度建设，已成为全面从严治党、依规治党的必要基础与客观要求，成为构建中国特色社会主义法治体系的重要内容与推进国家治理体系和治理能力现代化的必要保障，也成为维护党中央集中统一领导、保障党长期执政与国家长治久安、确保党在坚持和发展中国特色社会主义的历史进程中始终成为坚强领导核心，从而得以领导全国人民全面建设社会主义现代化国家、实现中华民族伟大复兴的中国梦的坚强政治保证。上述问题的破解则成为我们全面推进依法治国与全面从严治党过程中必然需要在理论上澄清的基本问题。笔者以为，依规治党中的党员权利问题之所以会成为一个有必要探讨的问题，主要原因就在于党员权利在党内法规与国家法律中有着明显的不同。为此，有必要首先来分析党员权利在党内法规中的特点及其机理。

二、党员权利在党内法规中的特点及其机理

从法治角度来讲，党员在我国具有身份上的二重性，其既是国家的公民，又是作为执政党的中国共产党的成员。作为国家法的适用对象，党员需要遵守国家法，并依法享有国家法规定的任何公民都享有的公民权利。同时，作为中国共产党的成员，作为具有共产主义觉悟的先锋战士，党员又要遵守在要求上更高且在内容上更严的党内法规，并依规享有其作为一个党员所应当享有的组织权利。

（一）党员权利在党内法规中的特点分析

法是由权利与义务共同支撑起来的，权利与义务是法得以调整人们行为的基本手段，而权利在其中起着更为重要的作用。正因如此，有关权利的研究成为当代法学研究中最为热点的研究领域之一，而各类法也无不以追求对特定权利的保障为目标，甚至以权利保障的水平与程度而相互标榜。不过，基于各自性质以及自身目标定位的不同，在不同类型的法中，其权利与义务设置的理念并不相同。就党员的权利而言，其设置的理念完全相异于国家法对于一般公民权利设置的理念。在国家法中，现代法治的权利本位理念使得权利成为法律的核心与本位，法律的制度设计基本围绕权利保障来进行，体现并突出权利保障的理念，而义务则成为权利产生和存在的依据。在国家法中，权利是目的，而义务则是确立和实现权利的手段，“权利是第一性的因素，义务是第二性的因素，权利是义务存在的依据和意义”，“义务只能从权利中派生出来，有了权利才能设定义务，而决不是相反”。 而在党内法规中，党员权利与义务的设置理念则出现了颠倒义务本位——而不再是权利本位——成为其鲜明特色与基本特征。党内法规通常都更多地突出和强调党员的义务，具有明显的义务本位色彩。在很多情况下，党员权利的设置甚至成为其履行义务的辅助手段，党员作为国家公民而在国家法中享有的权利在党内法规中受到了极大地压缩。具体体现在：

第一，党内法规在配设党员权利时，往往同时配设了相应的义务。与国家法不同，党内法规对于权利与义务的配设并不完全对应，尽管其与国家法一样，也强调“没有无义务的权利，也没有无权利的义务”，亦即“权利与义务相统一”。由于与国家法相比，党内法规的规定更严，其对于党员的要求更高，因此，党内法规对于党员的具体要求从道德层面上来说实际上相比于国家法而言有所拔高。这使得党员的权利成为以义务为底座的权利，权利的行使需要以履行相应的义务为条件或至少不违背相应的义务。例如“党员有权向党组织负责地揭发、检举党的任何组织和任何党员的违纪违法事实，提出处理、处分有违纪违法行为党组织和党员的要求”，但另一方面，“党员进行批评、揭发、检举以及提出处理、处分要求，应当通过组织渠道，不得随意扩散传播、网络散布，不得夸大和歪曲事实，更不得捏造事实、诬告陷害”；“党员有党内提出罢免撤换要求权，有权向所在党组织或者上级党组织反映领导干部不称职的情况，负责地提出罢免或者撤换不称职领导干部的要求”，同时，“党员提出罢免或者撤换要求应当严肃负责，按照组织原则，符合有关程序”。再如，“党员有党内提出不同意见权，对党的决议和政策如有不同意见，在坚决执行的前提下，有权向党组织声明保留，并且可以把自己的意见向党的上级组织直至中央反映；有权按照规定在党组织讨论决定“三重一大”事项或者征求意见、干部选拔任用以及公示等过程中提出不同意见”。另一方面，“党员不得公开发表同中央决定不一致的意见”。显然，对于以上党员权利，党内法规在明确予以规定、宣示和保障的同时都提出了具体的要求，使这些权利成为附条件的权利，而党员行使这些权利必须以履行相应义务（亦即满足以上条件）为前提。类似的规定在党内法规中大量存在，这已经成为党内法规中党员权利规范的一个突出特征。这显然可以很好地防范党员行使权利的随意性，使党员权利的行使始终服从和服务于全面从严治党的需要，服从和服务于保持党的先进性及纯洁性之需要。

第二，党内法规中有关党员权利的规定远远少于对党员义务与责任的规定。从党内法规制度体系的构成来看，尽管目前党内并没有出台诸如《中国共产党党员履行义务条例》之类的专门规定和强调党员义务的法规，但在所有现行的党内法规中几乎处处可见关于党员义务的规定。而相反，有关党员权利规定尽管有《党员权利保障条例》这样一部专门的党内法规宣示和保障，且在党章以及其他相关党内法规中（如《关于新形势下党内政治生活的若干准则》《中国共产党纪律处分条例》《中国共产党地方组织选举工作条例》《中国共产党纪律检查机关处理党员申诉工作规定》等）也都明确规定了党员的一些必要权利，如参加党组织生活权、申诉权、选举权等，但很明显，无论在涉及党员权利问题的党内法规的数量上，还是在涉及党员权利问题的制度规范的数量上，都远远少于规定党员义务的法规及其制度规范的数量。就党员权利的规定来看，党内法规所明确规定的只是党员作为组织成员享有的权利，并没有明确宣示其作为国家的公民而应当享有的权利，非但如此，党内法规反而基于党员的身份而增加了党员需要履行的义务，这使得党内法规成为以党员义务为主导和重点的法规。

总体来看，党内法规是以义务本位为特征的，强调“义务优位”“义务重于权利”，其对党员义务之推崇要多于且重于对其权利之宣示。这是党内法规相比于国家法的明显特征。这样的结果直接导致党员本应享有的公民权利受到一定程度的限缩，其作为国家公民依法所本应主张的利益和自由受到一定程度的限缩。这成为党员权利在党内法规中相比于其在国家法中而言最为突出的一个特点。

（二）党员义务优位的机理分析

当代社会是一个以权利为本位的社会，权利保障构成当代社会最显著的特征。而法律作为因社会需要而产生的制度理性，在维护和实现人们的权利方面发挥着主导性作用。正因如此，当代国家立法往往更突出和强调权利的优先性，将享有相应的权利作为履行对应义务的前提，亦即“在权利和义务的关系上，权利是目的，义务是手段，法律设定义务的目的在于保障权利的实现”。党内法规作为具有法属性的规范，本亦应当遵循法的上述要求。然而，在权利义务的设置上，党内法规却采取了与国家法完全相反的理念，更突出和强调党员义务而非其权利，从而使得党员权利成为构建在相应义务之上的权利，权利成为手段而义务反而成为目的。因此，需要在理论上解决党内法规强调党员义务重于其权利亦即党员权利的行使需要建立在义务优位之上的法学机理问题。

笔者以为，党员权利的行使需要建立在义务优位之上的机理，首先在于党内法规作为一种法现象与国家法的不同。党内法规作为具有法属性的规范，是隶属于国家法之外的另外一种法规范体系。 就法的类别而言，并非只有国家法才是法，社会法、软法也属于法。尽管“直到今天，仍然有许多法学者认为，法只是由国家制定、维护和强制执行的规则” 。但在现实生活中，“不是由国家制定，但仍然具有约束力的规范是存在的” 。只不过这些法所赖以发挥约束力的机制并不是来自于国家强制力而已。作为一种法，党内法规也具有约束力，但只是对作为其适用对象的党的各级组织及党员而言的，对于一般公民来说并不具有约束力。这正是党内法规被作为党内法规而不能被作为国家法的原因所在。从法律与道德关系的角度来说，道德是法律的基础与支撑，任何法律的制定与实施都是基于特定的道德动机；法律则是道德的维系与保障，国家法是最低限度的道德，是相比于道德而言具有独立形态的一种道德存在，国家法上的义务通常都伴随着相应的权利。 党内法规作为管党治党的规矩，则是在道德层面上要求更高的一种规范，是相比于国家法而言更高层次的道德规范。相比于道德，党内法规并不是一种完全独立的、处于最低层次形态的法存在，而是一种具有相对高层次道德要求的法存在。既然党内法规是具有相对较高道德要求的法存在，则其必然具有一些国家法所不具有但在较高道德层面却具有的特征。而在道德层面上，义务很多时候就是单纯的义务，并不一定伴随着权利。党内法规中党员权利与义务的设置显然就属于这样一种情况。此外，在国家法层面上，以权利为本位的权利义务设置模式激发了人们崇尚权利的意识，相对有效地制约了权力的任性与嚣张，但也造成了人们权利意识的泛滥，导致个人主义和自私自利行为的泛滥，致使很多人尤其是很多党员将“事不关己高高挂起，事若关己有利必争”作为自己为人处事原则，以致世风日下，道德滑坡，加剧了当代社会治理的困境。党内法规强调党员义务重于权利的做法，则使党员权利的行使建立在优先履行党员义务的基础之上，从而有助于党员从履行组织义务的角度更多地关注并自觉履行其社会责任，并通过其作为党员的模范带头作用引领整个社会风气的好转。

党员权利的行使需要建立在义务优位之上的机理，也在于党员作为法适用对象所具有的特殊性。如前所述，党员具有身份的二重性。从国家法的角度来说，党员是公民中的一分子，与其他公民一样，需要受到国家法的约束，需要承担公民必须承担的义务与责任，并没有区别于一般公民的私利与特权。这一点早已为党章明确规定。 另一方面，“谋取无产阶级和广大人民群众的根本利益是马克思主义政党的基本出发点和归宿点，也是马克思主义执政党执政伦理的终极价值目标”。 对中国共产党而言更是如此。从党内法规的角度而言，党员是肩负着特殊使命的社会阶层中的先进分子，“是中国工人阶级的有共产主义觉悟的先锋战士”，即“党员是人民当中所特定化出来的，经过政治考察跟选拔以后所确认的……对于他们来讲，优先考虑的不是他们个人的权益，优先考虑的是他们参加党组织之后如何为人民服务”。正是基于这一考量，作为党内法规母法与最高法的党章明确规定，“中国共产党党员必须全心全意为人民服务，不惜牺牲个人的一切，为实现共产主义奋斗终身”。作为党内根本大法，党章对党员的定位决定了党员必须具有高于一般公民的政治思想觉悟与行为标准，必须能够牺牲个人的利益；换言之，作为国家法同时也是党内法规适用对象的党员，只有能够放弃自己依据国家法享有的某些权利（亦即这些权利背后所隐含的利益与自由），才能够真正成为社会阶层中的先进分子，才算是拥有共产主义觉悟，并成为一名合格的党员。在此意义上，党员权利不同于公民权利，成为党员意味着将主动放弃一部分普通公民依国家法享有的权利，亦即要放弃这些权利背后所隐含的利益与自由，要在权利上做减法，在义务上做加法。行使党员权利不是为了追求个人私利与特权，而是为了党的利益，为了党所代表和维护的人民的利益。“行使党员权利的目的，是为了保障党内民主、遏制党内贪腐、维护党的纪律、提高党的执政能力。党内法规尽管保护党员权利，但出发点仍是服务于规范和限制权力。” 如果在党内法规中依旧遵行权利义务在国家法中的设置模式，以行使权利作为履行义务的前提，过于突出和强调党员权利，则容易给人们以党员具有特权与私利的错觉，令人产生党员具有国家宪法和法律之外的特殊利益之误读。这不但不符合党员在党章中的定位，也不利于维护党的良好形象。

不仅如此，党员权利的行使需要建立在义务优位之上的机理，还在于中国共产党自身发展与长期执政的需要。政党是现代政治活动的主体，现代政治主要是政党政治，而执政党则是政党政治的核心与主导。从政治需要的角度而言，政党基于政治上的需要，都会通过内部制度建设来实现对其成员的治理，以保持其自身的凝聚力与团结性。作为当代政党政治核心与主导的执政党更是如此。“高度制度化的政党彻底限制了党内行动者的机动余地。组织会给行动者施加影响，让他们的策略‘循规蹈矩’。”现代国家法作为最为普遍和有效的一种制度手段，是以权利为本位来加以构建的，在构建过程中，国家法作为一种相对更具有普遍性的规范，只是划出了人们行为的底线，没有设定且也不宜设定人们行为的高线。对于公民及社会组织而言，其行为只要不违背国家法律所划定的底线，就拥有自决权。而这一点对作为现代社会最重要组织的政党而言显然也适用。作为阶级专政的工具，为了夺取和掌握政权的需要，政党在国家法律允许的范围内，可以通过内部法规为成员设定其作为组织所能够设定的权利与义务，以凸显先进性，赢得人们尽可能多的支持。至于在设定时以权利为本位还是以义务为本位，则属于其自我决定的范畴。党作为执政党，作为中国特色社会主义事业的领导核心，作为具有先进性和代表性要求因而能够自我约束的政党，有必要站在道德的高地上，在社会治理中发挥引领示范作用。唯其如此，才能够充分展示其作为执政党与领导者所应当具有的正当性与合法性，获得最大多数人的支持和拥护，永葆执政党与领导者地位。从发生论上来说，中国共产党执政的合法性一方面来自于广大人民群众历史选择的必然性，另一方面则来自于党在道德上的先进性与纯洁性，来自于党自身良好的道德品行与执政品性。正如，“党既不能只靠‘打江山’的历史功绩来维系执政后的政治合法性，也不能只靠过去已有的执政资源来支撑现实与将来的执政合法性；既不能用历史的选择来为现实的执政合法性辩护，也不能用人民过去的选择来代替人民永久的政治认同和信任。人民可以继续作出选择，历史也可以继续作出选择”，“如果党丧失了其先进性，也就丢掉了赖以继续执政的资格” 。只有在党内法规中强调党员义务，并以义务为本位来设置作为党的细胞的党员之行为规则，才能体现其作为一个先进性政党对其成员的高标准与严要求，才能对其成员进行更有效的管理，也才能够使党基于这种有效管理而体现出来的党的先进性与纯洁性而令党能够始终立足于道德的高地上，保持其良好的道德品行与执政品性。如果党内法规像国家法律一样，遵循权利本位的理念而设置，以党员权利保障为价值导向，突出党员权利而弱化党员义务，则不仅难以体现其在管党治党问题上相比于国家法而言所具有的要求上更高且内容上更严之特征与优势，且很容易造成党员权利意识的泛滥与自由主义倾向的蔓延，无法实现对党员的有效管理，无法达到党要管党、全面从严治党的目的。因此，作为党内活动的基本调节机制，党内法规制度体系建设的目的就在于通过规范和约束党员的行为，促进党自身的发展，以实现其执政能力的提升，确保其执政地位。“制定党内法规的根本目的还在于实现中国共产党人的自律，从而为国家治理现代化的实现奠定坚定的领导主体。”“从这个角度上说，党内法规应当是‘义务本位’的。” 相应地，党员权利的行使也就需要建立在义务优位的基础之上。

最后，党员权利的行使需要建立在义务优位之上的机理，还在于作为执政党的党自我约束、自我控权之需要。马克思主义认为，无产阶级政党是无产阶级专政的工具，“无产阶级所以需要党，就是为了争得和保持专政”。党作为中国工人阶级的先锋队同时是中国人民和中华民族的先锋队，是新时代中国特色社会主义事业的领导核心，是执政党，掌握着国家权力。任何权力如果不受监督和制约，必然会导致滥用或乱用，从而招致腐败。从历史上来看，党一直都非常重视依规治党的问题，甚至也强调并明确指出，“国要有国法，党要有党规党法。……没有党规党法，国法就很难保障”。然而由于长期以来我们在理论上并没有厘清国家法律与党内法规的关系，没有能够准确把握党内法规在要求上应高于国家法且在内容上应严于国家法的原理，导致很长一段时间内，国家法与党内法规在管党治党方面发生了严重混同的现象，党内法规中充斥着大量国家法的内容，使本应适用更高标准以突出并保持党的先进性之党内法规被降低到了国家法层面要求的水平，加上实践中屡见不鲜的执规不严，党员的行为标准随之降低到了国家法的层面，合乎国家法成为了党员的行为底线。这导致理论上公民权利本会受到很大限制的党员在实践中的权利不但未能显见减少，反而基于其执政党成员的身份而相比于一般公民在某些方面有了扩展，如在就业方面、职务晋升等方面，党员往往要比一般公民具有更多机会与优势。 不仅如此，在党内法规与国家法适用的顺序上，党内也没有很严格地依照党内法规优先于国家法的适用原则予以适用，而是动辄以国家法的单独适用替代二者的共同适用。对于一些违法犯罪的党员只追究其国家法律责任而不追究党纪责任，甚至经常出现对一些被追究国家法律责任的党员带病提拔的怪象。这样的直接结果是使本应具有先进性与代表性的党员非但没有凸显出其应有的先进性与代表性，反而给人以党员享有法外特权的假象。党员基于其执政党成员身份而掌握并运用着国家权力的便利，则令某些党员在权利与权力意识上产生了错乱，违背了党“立党为公，执政为民”的执政理念，将原本来自人民、属于人民且本应服务于人民的权力运用到了谋取自身利益的方向上，使“党员”这一光环很多时候成为标征特权特例的符号，“入党”成为很多人谋取特权与特例的动力。正是考虑到这一问题的危害性，自党的十八大之后，尤其是在十八届四中全会明确提出依规治党的概念并科学定位了党内法规与国家法的关系之后，很多党内法规都依照“党规严于国法”的理念进行了重塑，或被修改，或被清理，而一些新的、以控权为目的的党内法规也相继制定并实施。在这一过程中，很多属于国家法层面的、要求相对较低的行为规范被剔出党内法规，而更高要求且能够体现“德位相配”的行为规范开始被确立于党内法规中，党内法规在要求上高于国家法且在内容上严于国家法的特征开始真正显现，党自身权力的运用得到了有效的规制，党内腐败现象开始锐减。实践证明，党内法规对党员义务的突出和强调是党自我约束、自我控权的需要。对于执政的党来说，旨在管党治党的党内法规应当坚持义务本位，而党员权利的行使也必须建立在义务优位之上。

三、党员权利在国家法与党内法规中的差异及其协调

鉴于政党在政治活动中所发挥的核心作用，政党的研究始终是政治学研究的关键内容。 立足于政党政治的视角，政党是为维护特定阶级或阶层的利益而由该阶级或阶层中具有代表性的分子组成的。争取、分享和掌握政治权力以维护本阶级或阶层的利益，是任何政党的奋斗目标。执政党作为掌握政权的政党更是如此。在现代政治活动中，政党为了能够在政治上取得优势以最大可能地接近或掌握权力，为其所代表的阶级或阶层谋取政治利益以及其他利益，都会借助内部规章对党内活动进行规范，以体现并突出其先进性，进而建立和维持其政治上的合法性。执政党作为掌握国家权力的政党更是如此。执政党要维持其执政地位，获得长期执政，需要通过其党员不断努力，不断地以其行为赢得人民的信任和支持。基于此，执政党需要在遵守国家法的基础上，借助党内法规，不断加强自我规制，以实现其自身内部的良性治理，保障其行动的一致性。当前，在中国共产党的领导下，当代中国社会已经进入了中国特色社会主义新时代，全面依法治国是这一新时代的突出特征。党的领导则是“中国特色社会主义最本质的特征，是社会主义法治最根本的保证”。全面依法治国的推进和实现有赖于党自身建设的科学化以及基于党建科学化而必然提升的领导能力，而依规治党作为全面从严治党的必然要求，则是确保党自身建设科学化以及具备领导能力并以治党带动治国的关键。就此而言，“依规治党是依法治国的引领和保障，依法治国是依规治党的基础和依托，二者统一于推进国家治理现代化整个过程之中”。 当代中国的治理既需要依法治国，也离不开依规治党，需要国家法与党内法规的二元共治。另一方面，就目前来看，这种二元化的治理体系也引发了很多现实的问题。党员权利在国家法与党内法规中所显现出来的差异便在其中。

（一）党员权利在国家法与党内法规中的差异

当今政治是政党政治，政党政治是围绕国家权力而展开的，执政党掌握着国家权力并成为政党政治的核心。在当代中国，中国共产党是执政党，是中国政治的核心。基于党自身执政党的地位，入党已成为“个人政治进步、获得政治利益、社会地位以及其他利益所得的重要路径和最主要的前提条件”，易言之，入党已成为人们接近并获得政治权力从而谋取政治利益以及其他利益的主要路径。为了确保党员个人的行为契合党的要求，以赢得人民的信任和支持，确保自身长期执政，党须要对其成员的行为进行规范，须要全面从严治党。在全面依法治国的背景下，党员具有二重身份，首先他是一位公民，是国家法律适用的对象；其次则是一位具有共产主义先进思想觉悟的党员，是党内法规适用的对象。党员这种身份上的二重性，决定了在全面依法治国的时代，在全面从严治党问题上，我们必须采取国家法与党内法规同步推进、协同治理的二元治理体系。这使得党员必然要受到党内法规与国家法这两种法或规矩的约束和保护。这两种法或规矩对于党员的要求在层次上是不同的。这种不同使得党员作为国家法规范与保护对象，其权利在党内法规中有了极大的缩敛，而其义务则有了相应的扩大，从而限制了党员自身的很多需求与主张，牺牲了党员依国家法本可以享有的部分利益与自由。从理论上来说，党员的权利在国家法与党内法规中出现了不一致的情况，对党员权益的实现产生了不利影响。如何协调二者关系，以保障党员应有的权利，维护其正当利益与自由，并避免党员权利演化为特权，就成为我们在加强党内法规制度建设乃至整个国家法治建设时必须要予以正视和重视的一个问题。

就社会的发展和进步而言，“每个社会都必定拥有一种秩序、某种一致性和某种常规性。否则，社会的成员就不可能生活在一起，任何人也不可能有能力做好自己的事情或满足自己最基本的需求”。义务的产生和存在通常有助于突出并强化个人对于他人、集体或国家的责任，从而有利于形成并维护秩序。就此而言，突出并强调党员的义务是加强党员自身责任感，维护并增强党内秩序，更有效地对党员进行组织管理，实现党要管党、全面从严治党的内在要求与必然选择。这并不意味着党员的权利就理所当然地受到忽视和漠视。相反，作为党这一中国最为重要的政治组织之成员，党员应有的权利必须受到尊重和维护。党员尽管是具有共产主义觉悟的先锋战士，但也是人，也具有作为人的基本需求——无论这种需求是来自政治上的、经济上的，抑或是精神上的。党员作为人的基本正当需求应当得到维护和实现，而权利则是保障并实现党员基本需求的工具。只有保障党员的权利，维护其作为人的基本正当需求，尤其是政治需求，才能够使党员更加认同党，更好地提升党的凝聚力，也才能更好地保障和实现党对中国特色社会主义事业的坚强领导。党的十九大报告提出，“增强依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”。这意味着中国共产党依规管党治党将进入一个更加全面的状态，而以突出和强调党员义务为本位的党内法规的数量将会进一步增多；同时意味着党员需要让渡更多自己依据国家法而本应享有的权利，放弃其作为一个公民所应享有的部分利益与需求。在此情况下，党内法规的立规者需要更多地直面党员权利在党内法规与国家法中的差异与协调问题，需要在瞄准并逐步实现管党治党目标以提高党的长期执政能力的同时，有效地保障党员的权利，维护其正当利益。

（二）协调党员权利在党内法规与国家法中关系的路径分析

1.最大限度地维护党员作为公民的权利

党员权利之所以会在党内法规与国家法中出现差异，其根源在于党内法规作为中国特色社会主义法治体系之组成部分，与国家法存在性质及理念上的不同。具体而言，国家法作为硬法，是对包括党员在内的所有社会成员提出的行为要求，其设置遵循权利本位的理念；而党内法规作为执政党对其自身成员设立的规矩，则是专门针对党自身及其成员提出的在伦理道德层面上更高的行为要求，其设置奉行义务优位。当这两种性质与理念不同的法规范共同作用于具有公民与党的成员之二重身份的党员身上时，由于其中一个突出和强调个体权利保障，而另外一个则突出和强调个体义务优位，就不可避免地会导致出现差异或不协调。

基于此，协调党内法规与国家法之间的关系是减少和避免党员权利差异的必然要求。在协调党内法规与国家法的关系上，笔者认同如下观点：党内法规与国家法这“两个规范体系的衔接和协调不是机械地‘将党内法规上升为国家法律’，也不是片面地追求‘统一’或‘一致’ ，更不是‘促进二者从形式到内容的完全统一一致’，而是在追求两个规范体系依据法治规律和治国理政的客观实际不断完善，确保两个规范体系自洽周延、不相抵触，在维护宪法和法律尊严的基础上，保持两个规范体系相互呼应、协同和承接的良性互动，从而达致两个规范体系‘内在统一’于中国特色社会主义法治体系的状态，形成相辅相成、相互促进、相互保障的格局”。 党内法规作为我国社会主义法治体系不可或缺的组成部分，同时更是执政党的“家法”，应当在与作为我国社会主义法治体系不可或缺之另一组成部分的国家法保持相对独立的基础上，尽可能固守自身应有的边界，以减少因其过多地涉入国家法领域而招致的对党员公民权利造成不利影响的可能。

理论上，任何组织的治理主要都是其内部治理的问题，所谓“法无禁止皆可为”，只要不违反国家法律的强制性规定，任何组织都可以自主决定其治理的手段与路径，这属于组织内部自决的范畴，是现代法治的内涵之义。先进性组织出于其职责和目的，可以设置更多的义务、限制一些自由。以此为基点，党基于其领导者与执政者的身份而通过党内法规对党员设置更多义务、限制一些自由，是在所难免的，是当代组织内部治理的共同要求使然。这注定了党员权利在党内法规与国家法中存在差异的必然性。党内法规中的党员权利与国家法中的党员权利存在一些差异，是“党要管党、全面从严管党治党”的逻辑结果，是可以接受的，且在理论上也是可以解释得通的。然而很显然，如果二者出现较为严重的差异，以致侵犯了党员基本的权利，则表明党要管党的权力越过了一定的底线，客观上就必须要对二者之间的关系进行协调，否则，不但会使党员正当的利益需求得不到满足，且会影响党员对党的认同，影响党的凝聚力与战斗力。从法理上来说，“先进性组织由于其职责和目的，可以设置更多的义务、限制一些自由，但不能违反‘法律保留原则’”。 中国共产党作为工人阶级的先锋队同时也是中国人民与中华民族的先锋队，基于管党治党以体现并维护其自身先进性的需要，可以针对其成员设置更多义务，并相应地限制一些自由，但同样不能违反“法律保留原则”。以此为基点，对于国家法律明确规定的保留事项，党内法规应予以必要的尊重；除非这些事项与执政党自身的性质、宗旨以及任务严重相违背，或者经过党内高度一致同意而完全契合了“约定必须信守”的法治契约精神， 否则不宜在这些领域提出否定性要求，尤其是不宜采取简单粗暴的方式对作为公民的党员的这类权利予以剥夺或限制。为此，在党内法规制定或修改时，在需要突出和强调党员义务以便体现从严治党的场合或领域，应当有意识地避开国家法律明确规定的保留事项，以防止对党员正当的权益造成损害，从而引发党内法规违反国家法的无谓质疑。例如，对于党员作为劳动者依法应当享有的劳动补助或福利，党内法规可以提倡党员基于其社会先进分子的身份而自愿放弃，但不宜强制性地予以取消；对于存在一定的生命健康风险而可能会给捐献者造成生命健康损害的器官捐献、血液捐献等，党内法规显然也只宜提倡而不宜做强制性要求。党内法规要求党员行使权利建立在义务优位的基础上，其目的并不在于禁止或剥夺党员正当的利益与自由，而在于禁止党员利用执政党的职权或便利谋取政策与法律之外的特权与私利。

2.保障党员作为党组织成员的党内权利

就政党权力及其成员权利的关系来看，政党作为由特定阶级或阶层的先进分子组成的政治团体，是其成员以放弃部分公民权利为代价而结成的权威组织，是保证该阶级或阶层一致行动以便夺取并掌握政治权力的客观需要。在政党内部，其成员以牺牲或放弃部分公民权利（如接受无神论而放弃宗教信仰自由、摒弃自私的观念而树立利他的观念等）为交换获得其在党内的权利。政党成员党内权利的实质是权利主体的政治需求与政治利益。以此为基点，协调党员权利在国家法与党内法规中之差异的另一个关键应在于保障党员党内权利的享有和行使，以其行使党员权利所可能带来的政治利益，来弥补依规治党过程中其作为党员而放弃或牺牲某些公民权利所可能损失的物质利益与经济利益。 这一点应当成为党员权利保障必须把握的准线。

作为党员依据党章及其他党内法规而在党内享有并行使的权利，党员的党内权利具有激励功能、凝聚功能、监督功能、整合功能与调节功能。党内权利是党员政治权利的最重要内容，是党员相较于作为非党员的一般公民所享有的“特殊权利”。保障党员的权利对于发挥广大党员作为党内主体归属感、荣誉感以及积极性和创造性，使其基于自身党员的身份而乐于奉献，从而增强党的号召力与凝聚力，以维护党内的和谐与稳定，以及保持党的先进性，提高党的长期执政能力，从而推动以党内民主带动人民民主，都具有重要作用。就权利产生和存在的根源来看，权利的出现及其存在一方面固然是为了宣示权利主体作为主体的尊严及其利益与自由，另一方面显然也是为了抗制和约束权力，避免权力的嚣张、任性与胡为，因为权利是抗制和约束权力的最有效手段。公民权利如此，作为公民中之先进分子的党员，其权利也不例外。作为党的肌体的组成部分，亦即有着共产主义思想觉悟的先锋战士，党员尽管无论在党内还是在党外都并没有且也不该有自己的特殊利益，却有着其作为一个党员亦即社会先进分子所应当有的荣誉感、尊严与自由。党员的党内权利则是宣示并维护这种荣誉感、尊严与自由的需要，它是党员作为党的成员得以向党组织、其他党员以及非党员的一般群众宣示自己作为一名有着共产主义觉悟的先锋战士之存在与荣耀的必要手段，是增强党员归属感及其组织认同感，增加党的凝聚力与向心力的需要。不仅如此，党员的党内权利也是其借助党员这一组织成员的身份向党表达自己的政治见解、主张与诉求，对党进行监督和制约的重要工具。“权力是一种政治上的强制力和职责范围内的支配力，具有天然的扩张性，对权力的使用一般都会将其用到权力边界，甚至突破边界，导致乱用和滥用权力的发生。” 权利作为个人利益与自由则可以被用来对抗和约束公权力，制约权力运用的任性与胡为，避免权力乱用和滥用。正因如此，现代国家立法基本上都是围绕如何更好地维护与保障公民的权利来进行设计的。在党的建设方面，党员权利显然更具有这样的功能。

就政党权力形成和运作的机理来看，政党的党内权力来源于党内成员权利的授受。政党的党内权力是在政党与其成员政治诉求一致的基础上，由其成员自愿认同而形成的，政党成员以服从政党的领导的方式实现自身的政治诉求，而这种认同成为政党内部权力合法性的基础。政党通过其成员的授权而获得党内自治的权力，借助党内自治，领导自己所代表的本阶级进行政治斗争，并以此谋得政治上的权力。作为政治组织，政党为了实现其政治目标而享有管党治党的权力同时也是权利，对其组织成员有所约束。作为一种组织型公权力，政党管党治党的权力也会出现乱用和滥用的可能，而作为政党组织依规赋予其成员的党员权利就成为党员作为个体监督和约束政党这一组织的公权力以防治其任性与胡为的重要手段。作为政党成员以牺牲部分公民权利为交换而获得的权利，党员在其组织内部的权利是其维护自身合法权益以及对党的活动进行监督的必要保障。如果失去了这一保障，党员将难以有向党表达自己见解、主张与诉求的机会，从而也就失去了对党进行监督和制约的能力。就此而言，在党章等党内法规中规定并宣示党员的党内权利是约束党内权力扩张和任性的客观需要。正如刘少奇所指出的：“在党章上规定党员的这些权利，会要提高党员群众的积极性与责任心，保障党员群众对于一切损害党的利益的现象进行斗争，并且给党以武器，来有效地反对高傲自大的官僚主义、命令主义，来改善党的领导者与被领导者之间的关系，并因此而来改善党的各种工作。” 所以，党员权利必须得到充分尊重、维护和保障。在党内法规制定和实施的过程中，必须遵循并强化“规范权力—保障权利”的逻辑，有效发挥党内法规控制权力和保障权利的功效。一方面，需要通过党内法规科学配置权力，优化权限、程序、责任等制度要素，改革和完善党内治理的决策、执行和监督机制，规范和完善党内权力制约与协作制度，依法确保党内民主集中制原则的贯彻执行，确保党内权力被关进制度的笼子之同时，使笼子里的权力也在法治轨道上运行；另一方面，需要在党内法规中适当增加党员的党内权利亦即其政治权利，健全党员权利体系，完善党员权利行使的途径和方式，以及党员权利保障和救济的机制与方法，使党员知情权、选举权、参与权、表达权、监督权等民主权利的政治效应充分释放出来。就目前法规制度的安排来看，党内权力与党员权利的配置还存在着相对比较严重的失衡现象，存在着重权力轻权利、重实体轻程序、重管理轻服务的问题。在今后党内法规制度建设的过程中，应当逐渐解决这种权力与权利配置失衡的现象，实现党内权力与党员权利配置的结构性平衡，即做到使二者总量平衡、结构合理、供求平衡。

党内法规自身以义务为本位的鲜明特点以及党依规治党以推进全面从严管党治党的目的决定了党内法规制度建设势必会对党员在国家法中的权利与义务产生影响。为了使党内法规对党员权利的影响降到最低程度以最大可能地保障党员正当权益，必须切实保障广大党员对党内事务的参与权，尤其是对党内法规制定的参与权，使其在参与制定党内法规的过程中得以有效且有力地表达自己正当的利益诉求。作为一种制度理性，法的核心要求之一是其规则的制定与实施必须透明，必须让其适用对象了解并明白其制度的内容及其意图和指向。因此，对法的制定和实施而言，“所有决策和决策过程，除了有合理的需要，必须完全是透明的，必须让成员和人民有机会知情”。以此为基点，在党内法规制定与修改的过程中，必须尽可能广泛地让普通党员参与，尽可能多地听取和吸收普通党员的意见和建议，使其权利受到尽可能多的尊重和保护。“在党内法规的立项、起草、审议等各个阶段充分征求地方党委、中央各有关部门和党员的意见，使党内法规成为党内民主的制度保障，成为保证全党团结统一的有力武器。” 只有在党内法规制定过程中尽可能多地让广大党员参与，才能充分体现和突出党员在依规治党中的主体地位，使广大党员在获得正确反映其自身诉求以维护其正当利益的基础上，更加认同和接受这些党内法规，也才能够心甘情愿地履行这些法规所确定的体现其作为党员之先进性与代表性的党员义务。

四、结　语

权利是现代法律的基石，也是党内法规之最重要范畴之一。在当代法学研究中，尤其是在党内法规的研究方面，必须关注党员权利问题。在依规治党已经成为管党治党主旋律的背景下，需要从法学理论上强调并解释党员“义务优位”的原因与机理。从法学理论的角度强调党员“义务优位”“义务重于权利”，其目的并不是否定党员权利的意义与价值，不是倡导党在管党治党方面只提倡和要求党员尽义务，不注重维护和保障党员权利，而在于通过对党员义务的强调，使党员时刻保持对于党的先进性之认同以及基于其自身党员身份所带来的荣誉感与责任感，从而更愿意且能够自觉地将其自身的发展投入到新时代党的建设新的伟大工程，以充分体现党的先进性。从政党组织及其成员关系的角度来讲，党员必须遵守党内法规规定，切实履行党员义务，党也需要全面从严治党、依规治党。在党今后加强党内法规制度建设的过程中，必须注意协调党内法规与国家法之间的关系，在推进广大党员履行其作为一名党员之义务，以体现党的先进性并维护其纯洁性，实现“党要管党、全面从严治党”目标的同时，切实保障和维护党员的权利，正视党员自身的正当利益需求。为此，应当依据法律保留原则，在党内法规立法过程中最大限度地对党员的公民权利予以尊重。不仅如此，还应依据维护和保障党员应有权利以及监督和制约党的权力之需要，适当增加党内法规中有关党员权利保障尤其是党员党内权利保障的条款，避免党员义务在党内法规中异化为对个别领导的纯粹服从，令党失去其自身成员对其活动的监督。在依赖党员义务实现“管党治党、全面从严治党”需要的同时，借助党员权利来实现党内监督，更好地监督和制约党的权力，把党的权力关进制度的笼子。通过党员权利与义务的相互补充、相互配合、相互支持，更好地实现全面从严治党，为党长期执政能力的提高以及党领导者地位的巩固与增强增加合法性基础。这不仅是党员权利自身的内在需求，也是加强党内监督，更好地管党治党的客观选择。

（责任编辑：祝  捷）

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