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秦前红、刘韵笛:党领导修宪工作的历史回溯、理论阐说和制度完善

来源:   作者:  发布时间:2022-10-30 15:45:08  浏览:

本文发表于《党内法规研究》2022年第2期特稿专栏,因篇幅限制,注释省略。

作者简介:秦前红,武汉大学法学院教授;刘韵笛,武汉大学党内法规研究中心博士研究生。

摘 要:中国共产党领导了新中国的历次修宪工作,但在各个时期表达修宪意见的方式不尽相同。在总结社会主义建设正反两方面经验的基础上,党的十一届五中全会讨论的党章修改草案明确了“党必须在宪法和法律的范围内活动”。党领导修宪准备工作的基本方式,由党代拟“修宪草案”和作出“修宪批示”,逐渐变为“以中共中央名义向全国人大提出修宪建议”,这一方式在此后历次修宪实践中日臻完善。一方面,中共中央根据形势任务的变化适时提出修宪建议、推动宪法发展,这既是党基于宪制地位所应担负的宪制责任,也是党作为国家最高政治领导力量保证修宪体现党和人民共同意志的有力举措;另一方面,中共中央修宪建议的形成和提出,既在过程上构成法定修宪程序的实际补充,也在效果上对修宪内容产生实质影响。因此,为进一步加强和完善党对修宪工作的领导,维护和保障修宪工作有序进行,需整合既有党内法规和国家法律等制度资源。规范、衔接和协调好中共中央拟制和提出修宪建议、全国人大接收和处理中共中央修宪建议等法定程序,将“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”这一制度优势更好转化为国家治理效能。

关键词:党的领导;依宪执政;修宪建议;党内法规

一、党领导修宪工作的主要方式及其发展历程

自1952年底中共中央作出制宪决定、提出制宪建议起,中国共产党70年来领导中国人民制宪、修宪、行宪,为建设中国特色社会主义法治国家奠定了坚实的宪制基础。为制定新中国第一部宪法,根据1949年9月中国人民政治协商会议第一届全体会议通过的“起临时宪法作用”的《中国人民政治协商会议共同纲领》(以下简称《共同纲领》),以及《中国人民政治协商会议组织法》(以下简称《政协组织法》)和《中央人民政府组织法》的规定,中共中央向行使“协商并提出对中华人民共和国中央人民政府的建议案”职权的政协全国委员会提出建议:由政协全国委员会向行使国家政权的最高机关、具有“筹备并召开全国人民代表大会”职权的中央人民政府委员会提出制宪建议。中央人民政府委员会接受政协全国委员会的建议后,决议成立以毛泽东为主席的“中华人民共和国宪法起草委员会”(以下简称宪法起草委员会)负责宪法草案起草工作。为有序推进制宪工作,中共中央政治局又于1953年12月成立由毛泽东亲自领导的“宪法初稿起草小组”,该小组在宪法起草委员会正式履职前拟定宪法草案初稿,目的是供宪法起草委员会审议,最终形成提交中央人民政府委员会审议的宪法草案成稿。通过宪法初稿起草小组,中共中央得以向宪法起草委员会传达具体的制宪建议。中共中央对制宪准备工作的领导方式,展现出鲜明的法治精神和高超的政治智慧,兼顾了民主程序和实施效率,为1954年宪法集中体现党和人民共同意志提供了有力保障,也为党依法领导修宪准备工作奠定了制度基础。此后我国宪法历经10次修改,中国共产党因应党情国情社情民情变化,对党领导修宪准备工作的方式进行了调整和完善,最终确立了“由中共中央向全国人大常委会提出修宪建议”的基本方式并延续至今。

(一)注重于事有效:代拟“修宪草案”、作出“修宪批示”(1970—1979年)

修宪事大,新中国迄今为止的历次修宪无一不是在中国共产党的领导下进行的。但基于国家各时期政治文化环境和经济社会条件的差异,中共中央历次表达修宪意见的形式和参与修宪工作的程度不尽相同,其中尤以20世纪70年代3次修宪最为特别:1975年1月四届全国人大一次会议通过的《宪法修改草案》(以下简称1975年修宪草案)和1978年3月五届全国人大一次会议审议的《宪法修改草案》(以下简称1978年修宪草案),均由中共中央自主起草并以其名义提请全国人大会议讨论;1979年6月五届全国人大常委会提请五届全国人大二次会议审议的《第五届全国人民代表大会常务委员会关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的议案》(以下简称1979年修宪议案),则依中共中央领导人所作批示形成。通过代拟“修宪草案”和作出“修宪批示”领导推动修宪工作,与之后中共中央提出“修宪建议”的模式存在本质区别,客观反映了中国共产党彼时“注重于事有效”的行为逻辑。

1.中共中央代拟1975年修宪草案和1978年修宪草案

1954年宪法颁行后的首次修宪历时近5年,过程分作两个阶段。第一阶段,从1970年3月中共中央政治局成立“中央修改宪法工作小组”到1970年9月党的九届二中全会基本通过修宪草案稿。在此期间,中共中央曾于1970年7月成立以毛泽东为主任的“修改中华人民共和国宪法起草委员会”(以下简称1970年修宪委员会),由其领导中央修改宪法工作小组具体承担修宪草案的起草和修改工作。党的九届二中全会闭幕后,此次修宪即因“批陈整风”“批林批孔”运动致使四届全国人大原定会期一再推延而陷入停滞。第二阶段,从1973年9月中共中央政治局会议再度提出修宪问题并在中共中央政治局内成立“宪法修改小组”负责修宪草案的修改工作,到1975年1月党的十届二中全会通过修宪草案稿并决定提请四届全国人大一次会议讨论。1978年宪法修改与1975年宪法修改相仿,修宪草案的起草和修改工作由中共中央1977年成立的“中华人民共和国宪法修改委员会”(以下简称1977年修宪委员会)及其领导的工作专班承担,成稿经党的十一届二中全会通过后遂由中共中央提请五届全国人大一次会议讨论。

回顾1954年宪法的两次修宪历程,中国共产党直接主持了宪法修改工作,中共中央自行拟定修宪草案的做法实际代行了全国人大的部分修宪职能。尽管1954年宪法和1975年宪法皆未明确修宪应依何种程序进行,但根据1954年《全国人民代表大会组织法》第8条的规定,中华人民共和国主席、副主席,全国人民代表大会的代表、主席团、常务委员会和各委员会,国务院,都可以向全国人民代表大会提出议案,中国共产党的领导机构并未被列入提议修宪主体。这种规范与实践之间的差异,具有特定政治背景和历史环境,中共中央提议修宪并形成修宪草案具有其实践合理性。一方面,随着1957年后反右派斗争的严重扩大化,出现了党政不分、以党代政、权力过分集中的严重弊端,人大制度因此遭受严重破坏,直至1978年宪法重申其根本政治制度地位后方才逐步恢复。另一方面,重大政治变革势必引发秩序更迭、进而促使宪法变迁。即便在法律虚无主义盛行的年代,为巩固“文化大革命”所谓“成果”并使之合法化,修宪仍被纳为一项重要政治日程。粉碎“四人帮”后,修改宪法更是成为党和国家政治生活急切期盼正常化的必然逻辑。总之,在修宪机关长期缺位、修宪却又势在必行的矛盾下,中共中央作为最高政治领导力量,必然需要直接并全部主导修宪进程。但不论如何,这一“非常之举”只是特定历史时期的特殊方式,并没有延续。

2.中共中央就若干法律修订涉及的修宪问题作出批示

为杜绝“文化大革命”或类似错误重演,党的十一届三中全会指出,“必须加强社会主义法制,使民主制度化、法律化”,“应当把立法工作摆到全国人民代表大会及其常务委员会的重要议程上来”。据此,五届全国人大常委会第六次会议决定设立全国人大常委会法制委员会(以下简称法制委员会),由其协助全国人大常委会加强法制工作。1979年3月至6月,法制委员会的首要工作是起草七部法律草案供五届全国人大二次会议讨论,就此中牵涉修宪的问题,时任法制委员会主任彭真和有关部门曾多次向中共中央请示:(1)5月17日,彭真曾就是否决定取消“革命委员会”和在县级以上地方各级人大设立常委会报请中共中央指示;(2)5月24日,民政部(选举法修订负责部门)党组曾就选举法修订草案稿拟将人大代表直接选举范围扩大至县一级向党中央报明理由;(3)6月12日,彭真曾就检察院组织法修订草案稿拟将上级检察院同下级检察院的关系由监督改为领导报请中共中央原则审查批示,同日,彭真还就地方组织法和选举法修订草案稿拟“取消革命委员会,成立人民政府,不再恢复人民委员会”向中共中央作了报告。中共中央就上述事项作出批示(或批准)后,五届全国人大常委会遂根据中共中央的意见拟定1979年修宪议案并提请五届全国人大二次会议审议,至五届全国人大二次会议通过《第五届全国人民代表大会第二次会议关于修正〈中华人民共和国宪法〉若干规定的决议》,1979年的修宪活动即告完成。

概言之,此次修宪系因法律修订涉及1978年宪法部分条款而起,是应立法工作需要所致,本不在中共中央计划之内,有其偶然性。因而,中共中央此次修宪的意见系针对各项法律修订方案是否妥当而“附带”提出,以党的主要领导同志就彭真和民政部党组所作报告给予的批示为载体。从其过程和结果来看,中共中央对此次修宪的领导,不仅彰显了中国共产党尊重和维护法定修宪机关依法行权的意志,表明了中国共产党重建民主法制和重塑党政关系的决心;同时,也发挥了党内请示报告制度在贯彻民主集中制方面的作用,保证了中共中央的意见为修宪议案尽数吸纳。具体而言,从修宪议题的构思到修宪议案的提起、修宪决议的撰拟和通过等系列业务性、程序性、技术性工作,均由全国人大及其常委会(包括法制委员会)负责,中共中央未加干预。因全国人大常委会法制委员会机关党组直至1979年9月方才获批成立,彭真在1979年3月至6月间就法律修订所涉修宪问题向中共中央所作的报告,均以其个人名义(即党员身份)提交。这也是彭真基于党的纪律要求,履行作为普通党员就重大事项向中共中央请示报告并执行其批示指示的工作程序。中共中央凭此即可把握修宪的原则立场,进而确保修宪沿循正确政治方向、顺应时代发展需求、符合党和人民期望。在拨乱反正、实现伟大转折的历史背景下,国家最高权力机关在此次修宪中重归主导,党领导修宪的方式也发生重大变化。

(二)讲求于法有凭:中共中央提出书面修宪建议成为惯例(1980—2004年)

1980年4月,为取消1978年宪法第45条中公民“有运用‘大鸣、大放、大辩论、大字报’的权利”的规定,中国共产党首次以中共中央名义向全国人大常委会提出书面修宪建议(即《中国共产党中央委员会关于修改宪法第四十五条的建议》(以下简称1980年4月修宪建议)。党领导修宪方式这一新的重大变化,主要基于两个方面的原因。第一,要发扬社会主义民主、健全社会主义法制,执政党首先要模范遵守宪法法律,正确处理同国家机关之间的关系,领导修宪尤应于法有凭。1980年2月党的十一届五中全会讨论的党章修改草案,在总纲中增写“党必须在宪法和法律的范围内活动”“党必须保证国家的立法、司法、行政机关,经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作”等内容,即为例证。第二,中共中央此前已有提出制宪建议和国民经济计划建议并取得良好成效的先例。如中共中央于1956年9月向国务院提交的《中国共产党第八次全国代表大会关于发展国民经济的第二个五年计划(一九五八年到一九六二年)的建议》即获采纳。1980年4月修宪建议在新中国修宪史上具有里程碑意义,“提出书面修宪建议”自此成为中国共产党依法领导、组织(启动和直接参与)修宪准备工作的常规方式。1980年至2003年,24年间一次全面修宪和五次部分修宪,中共中央分别向全国人大常委会、全国人大会议主席团提有七次修宪建议。其间,随着党对社会主义法制(法治)建设极端重要性认识的不断深入,中共中央修宪建议的形成和提出也日益走向规范化。

1.历次中共中央修宪建议的起草经过和审定机关

1980年至2003年间,历次中共中央修宪建议的起草和提出流程,基本是由中共中央设立的专门机构或指定的党员领导干部负责建议初稿的草拟和修改,经党的中央领导机关(中共中央委员会或中共中央政治局或中共中央政治局常委会)以某种方式(主要是开会讨论)审定后,再交全国人大常委会或全国人大会议主席团(见表1)。但1988年修宪建议的起草经过较为特殊,此次宪法修正案和中共中央修宪建议皆由全国人大常委会法工委草拟,且宪法修正案草拟在前、中共中央修宪建议草拟在后。此次修宪主要是为确认党的十三大提出的“经济体制改革”部署,消除私营经济和土地出租有违1982年宪法第10条、第11条中有关规定的风险。中共中央政治体制改革研究室根据时任中共中央总书记提出的修宪原则,向全国人大常委会法工委提出了拟对1982年宪法作七处修改的修宪方案。全国人大常委会法工委适当征求意见后,在该修宪方案基础上形成了宪法修正案的初步方案征求意见稿,并提交全国人大常委会委员长会议讨论。在此之后,全国人大常委会法工委方才受权代拟了1988年修宪建议。在时间先后次序上,1988年2月27日召开的全国人大常委会委员长会议上,彭真已提出此次修宪拟采取修正案方式, 2月28日,修宪建议方才提出。因此,1988年修宪建议究竟是确立了对1982年宪法采取修正案作部分修改的方式,还是其本身是依据事先起草的宪法修正案草案的形式和内容写成,尚有进一步考证的空间。

表1 历次中共中央修宪建议的起草机构和审定机关(1980—2003年)

建议提出时间

建议修改的自然段/条文数

建议的起草机构

建议的审定机关

1980/04/08

正文1条

由邓力群和王汉斌起草

党的十一届五中全会讨论决定

1980/08/30

对宪法作比较系统的修改

由王汉斌主持起草

中共中央政治局扩大会议讨论和研究决定

1988/02/28

正文2条

由全国人大法工委代拟

有待考证

1993/02/14

序言1个自然段、正文7条

中共中央宪法修改小组

中共中央政治局会议原则同意

中共中央政治局常委会讨论同意

1993/03/14

序言1个自然段、正文2条

中共中央宪法修改小组

中共中央政治局常委会讨论同意

1999/01/22

序言1个自然段、正文5条

中共中央宪法修改小组

中共中央政治局会议讨论通过

2003/12/12

序言2个自然段、正文12条、第四章章名

中共中央宪法修改小组

党的十六届三中全会审议通过

为规范党领导立法的工作程序,中共中央曾于1991年2月在一定范围内下发《关于加强国家立法工作领导的若干意见》(以下简称1991年《意见》),其中部分内容涉及党对修宪工作的领导。1991年《意见》发布后,中共中央修宪建议在拟制程序的规范性上有明显提升。就起草机构而言,1991年《意见》发布前,中共中央未曾在党内设立负责草拟修宪建议的专门机构,乃至1988年出现由全国人大常委会法工委受权代拟中共中央修宪建议的情形;而1991年《意见》发布后的四次修宪建议则由中共中央专设的宪法修改小组负责起草和修改,小组在中共中央政治局常委会的直接领导下工作,组长皆由中共中央政治局常委担任。就审定机关而言,1991年《意见》规定宪法的修改在提请全国人大审议前须经中共中央全会审定,但1993年2月、1993年3月、1999年修宪建议并未按此要求执行,仅经中共中央政治局或其常委会开会讨论后便交付全国人大。对此,全国人大常委会曾就1993年的二件次修宪建议作出解释,称因来不及召开中央全会所致。直至2003年修宪建议经党的十六届三中全会审议通过,这一规定方得落实。

2.历次中共中央修宪建议的征求意见范围和形式

中国共产党历来注重并善于发挥党内民主和人民民主的综合优势,这一传统亦反映于历次中共中央修宪建议的意见征求过程。宪法修改是党和国家政治生活中的一件大事,就修宪建议草案稿(或称讨论稿)征求意见绝非“搞形式”“走过场”,而是修宪建议形成的必要环节。事实上,中共中央对待各界意见的处理态度极为认真,1993年3月的补充修宪建议即是典型例证。1993年2月14日,中共中央曾向七届全国人大常委会提出修宪建议,该建议经七届全国人大第三十次会议讨论通过后形成宪法修正案草案,并已提请八届全国人大一次会议审议。此时,部分全国人大常委会组成人员和民建中央向中共中央建议,在宪法“序言”中增加关于中国共产党领导的多党合作和政治协商制度等内容。同年3月14日,中共中央又向八届全国人大一次会议主席团提出补充修宪建议,该件补充建议第1条即是“宪法序言第十自然段末尾增加‘中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展’”。

表2 历次中共中央修宪建议的征求意见范围和形式(1980—2003年)

建议提出时间

建议的征求意见范围和形式

1980/04/08

因该建议仅提出取消1978年宪法第四十五条中关于“四大”的规定,故未广泛征求意见

1980/08/30

因该建议仅提出需要对宪法作比较系统的修改、未列具体修宪意见,故未广泛征求意见

1988/02/28

全国人大法工委召开法律专家座谈会并根据座谈意见提出宪法修改修正案的初步方案征求意见稿

1993/02/14

全国人大常委会办公厅、全国人大常委会法工委会同中共中央宣传部、司法部、中国法学会联合召开“纪念宪法颁布十周年学术讨论会”,部分与会法学界专家、学者在会上就修宪提出了20余处意见;中共中央宪法修改小组分别召开宪法学专家和经济学专家座会,征求对修改宪法的意见;中共中央发出通知,就关于修改宪法部分内容的初步意见向各省区市、各人民团体、党政军各部门等150个单位党委(党组)和中共中央委员、中共中央候补委员、全国人大代表、民主党派征求意见

1993/03/14

该补充建议本身系根据民建中央、全国总工会等方面提出的建议形成

1999/01/22

中共中央办公厅将关于修改宪法部分内容的初步意见发给各省区市党委、中央各部委、国家机关各部委党组(党委)、军委总政治部、各人民团体党组和中央委员、中央候补委员征求意见;中共中央总书记主持召开党外人士座谈会,征求各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派代表人士的意见;中共中央宪法修改小组组长主持召开法律专家和经济专家座谈会,征求意见

2003/12/12

中共中央向各省区市党委发出《关于征求对修改〈中华人民共和国宪法〉部分内容的意见的通知》,要求各省区市人大常委会党组按照中央修宪原则,在调查研究的基础上提出具体的修宪意见和建议;中共中央宪法修改小组在沪、川、京等地先后召开6次座谈会,直接听取各省区市人大常委会负责人、中央和国家机关有关部门和部分企业(专门增加非公有制企业)负责人、专家学者的意见建议;中共中央以《中共中央关于修改宪法部分内容的建议》(征求意见稿)的形式,下发各省区市党委、中央和国家机关各部委党组(党委)、军委各总部、各人民团体党组,再次在更大范围内征求意见;中共中央总书记主持召开各民主党派中央、全国工商联负责人和无党派人士座谈会,征求意见;中共中央宪法修改小组组长主持召开部分理论工作者、法学专家和经济学专家座谈会,征求意见


根据相关文献资料记载,1993年至2003年间,历次修宪建议在意见征求方面(见表2)总体呈现出以下特征:(1)建议的征求意见范围持续扩大,党内大致覆盖中央和国家机关各部委党组(党委)、各省区市党委及人大常委会党组、各人民团体党组(2018年修宪过程中,中共中央还曾以适当方式向党内部分老同志征求意见),党外大致包括各民主党派中央、全国工商联的负责人和无党派人士以及各领域专家学者等;(2)向党外人士征求意见的方式有所升格,自1999年起,党外人士座谈会改由中共中央总书记亲自主持召开;(3)征求意见的频次有所增加,如2003年修宪建议经“自上而下、两上两下”广泛征求意见。

3.历次中共中央修宪建议的正文结构和附件内容

在正文体例方面,历次中共中央修宪建议基本保持稳定,但在关于“提请事宜/请办事宜”的表述上有所变化(见表3)。如1980年4月修宪建议中“现提请全国人民代表大会常务委员会审议,可否将这个建议作为人大常委的议案提请第五届全国人民代表大会第三次会议审议决定”,1980年8月修宪建议中“中共中央这个建议和提出的中华人民共和国宪法修改委员会名单(草案),请大会审议决定”等,这些表述均带有明显的“提请”意涵,表明是否接受该建议的主动权在修宪机关。而1988年2月及以后的历次修宪建议在相关表述上则带有更多“请办”意涵,如1988年、1993年2月修宪建议皆表述为“请(第×届)全国人民代表大会常务委员会审议决定提请第×届全国人民代表大会第一次会议审议”,1999年、2003年、2018年三件次修宪建议则表述为“请全国人民代表大会常务委员会依照法定程序提出宪法修正案议案,提请第×届全国人民代表大会第一次会议审议”。这些变化也反映出二十余年间中共中央同全国人大及其常委会关系的变化。

表3 历次中共中央修宪建议的正文结构和附件内容(1980—2003年)

建议提出时间

建议的正文结构

建议的附件内容

1980/04/08

建议修宪的目的—具体修宪建议—提请事宜

无附件

1980/08/30

建议修宪的根据及目的—修宪工作安排—提请事宜

中华人民共和国宪法修改委员会名单(草案)

1988/02/28

建议修宪的根据—具体修宪建议—请办事宜

无附件

1993/02/14

建议修宪的根据—具体修宪建议—请办事宜

宪法原条文与修改后条文对照表

1993/03/14

具体修宪建议—请办事宜

1.根据中共中央建议修改后的宪法部分内容全文

2.关于修改宪法部分内容的建议的说明

1999/01/22

建议修宪的根据—具体修宪建议—请办事宜

宪法原条文与修改后条文对照表

2003/12/12

建议修宪的根据—具体修宪建议—请办事宜

无附件


附件是中共中央修宪建议文本的重要组成(或称功能性补充),具有其独特价值。1980—2003年间历次中共中央修宪建议的附件可划分为四类。(1)专门修宪机构(或组织)的建议名单。该类附件是特定情形、时机下的产物,不具备常规性,通常仅在需对宪法作出全面修改时配置。1980年8月修宪建议所附“中华人民共和国宪法修改委员会名单(草案)”即属此例,其作用在于领导(至少是引导)五届全国人大三次会议恢复1954年制宪时建构的民主协商形式,据此组建一个由“近1/3是民主党派和无党派民主人士”组成的专门修宪机构。同时,该建议名单也保证了中共党员在这个主持修宪工作的领导机构里的数量优势,党的具体修宪意见能够得到充分表达。(2)新旧条文对照表。该类附件曾在1993年2月和1999年修宪建议中出现,其作用在于直接呈现我国自1988年起确定采用并延续至今的通过“宪法修正案”修改的宪法内容。1993年3月补充修宪建议“附件”,写有“宪法修改方式,继续沿用1988年的修正案方式,同时在出版的文本中按修正案把原文改过来”,即为一大例证,故有论者据此直言“党的修宪建议确立了现行宪法的修改方式”。(3)对修宪建议的说明。1993年3月补充修宪建议“附件”不仅就提议修改宪法部分内容的理由作了细致说明,同时对征求意见和讨论过程中未采纳的意见作了列明,并简要说明了未采纳的理由,使修宪建议文本直接体现了民主过程。基于该附件的显著优点,有论者曾在2003年修宪建议公布之际,提出是否可将之“作为一种常规坚持下来,在草案之外,将草案未吸纳的有关意见加以说明?”当然,从1999年、2003年和2018年修宪建议的文本来看,此类附件并未再次出现,但这绝非所谓修宪能力倒退的表征。事实上,在这三次修宪过程中,中共中央都委托宪法修改小组成员在全国人大常委会会议上对修宪意见作了说明。(4)根据中共中央建议修改后的宪法部分内容全文。当然,上述修宪建议附件的功能和作用并非无可替代。


4.历次中共中央修宪建议的提交对象和接受主体

除1980年8月和1993年3月的二件次外,其余历次中共中央修宪建议的提交对象皆为当届全国人大常委会(见表4)。这是因为1982年宪法第64条明确规定,“宪法的修改,由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”。据此,中共中央并不能直接向全国人大会议提议修宪,而五分之一以上的全国人大代表则因缺乏主体特定性,中共中央修宪建议必须在全国人大闭会期间向全国人大常委会提出,再由后者依照法定程序提出宪法修正案议案,提请全国人大会议审议。1980年8月修宪建议为何未复制1980年4月修宪建议的做法向五届全国人大常委会提出,而是向五届全国人大三次会议主席团提出,主要原因在于:一方面,1978年宪法并未规定宪法修改程序、更未明确修宪提议权的归属,仅在第22条规定全国人大是行使修宪权的法定机关;另一方面,该建议提请审议的主要事项是“成立宪法修改委员会”,而根据1954年《全国人民代表大会组织法》第25条的规定,设立全国人大各委员会的权限归属全国人大,且各委员会主任委员和委员的人选须由全国人大会议主席团在全国人大代表中提名并由全国人大会议通过。因此,此次建议向五届全国人大三次会议主席团提交更为合适。1993年3月修宪建议则是对同年2月向全国人大常委会提出的修宪建议的补充建议,此时八届全国人大一次会议开幕在即,故只得向全国人大主席团提交。对此,有论者总结称,“由全国人大常委会接受修宪建议是常态,由全国人大主席团接受修宪建议是补充形式,是备用的”。

表4 历次中共中央修宪建议的提交对象(1980—2003年)

建议提出时间

修宪规模

建议的提交对象

建议原文表述

1980/04/08

部分修宪

五届全国人大常委会

全国人民代表大会常务委员会(抬头)

1980/08/30

全面修宪

五届全国人大三次会议主席团

第五届全国人民代表大会第三次会议主席团(抬头)

1988/02/28

部分修宪

六届全国人大常委会

请全国人民代表大会常务委员会审议决定

提请第七届全国人民代表大会第一次会议审议(结尾)

1993/02/14

部分修宪

七届全国人大常委会

第七届全国人民代表大会常务委员会(抬头)

1993/03/14

部分修宪

八届全国人大一次会议主席团

第八届全国人民代表大会第一次会议主席团(抬头)

1999/01/22

部分修宪

九届全国人大常委会

以上建议,请全国人民代表大会常务委员会

依照法定程序提出宪法修正案议案,

提请第九届全国人民代表大会第二次会议审议(结尾)

2003/12/12

部分修宪

十届全国人大常委会

全国人民代表大会常务委员会(抬头)


需要注意的是,修宪建议的“提交对象”并不当然等于修宪建议的“接受主体”。上述认为1980年8月和1993年3月修宪建议的“接受主体”为当届全国人大主席团的观点,尚值得商榷。第一,从修宪建议文本来看,该二件次修宪建议末尾分别写明“请大会审议决定”,“请第八届全国人民代表大会第一次会议主席团印发大会”,表明全国人大主席团在此间主要担任“接收”建议并向全国人大会议及与会代表“传达”建议的角色,而非是否接受修宪建议、或以何种程度接受修宪建议的决定权行使主体。第二,从修宪建议的转化结果来看,“同意”1980年8月修宪建议并据此通过修宪决议的是五届全国人大三次会议,“赞同”1993年3月补充修宪建议并据此提出补充修正案草案的是八届全国人大北京市等32个代表团2383名代表。照此理解,该二件次修宪建议的“接受主体”应分别为五届全国人大三次会议和2383名八届全国人大代表。

(三)强调于理有据:新时代中共中央修宪建议的守正创新(2017—2018年)

2018年1月,根据新时代坚持和发展中国特色社会主义的新形势新实践,经党的十九届二中全会审议通过,中共中央向全国人大常委会正式提出《中国共产党中央委员会关于修改宪法部分内容的建议》(以下简称2018年修宪建议)。根据十二届全国人大常委会副委员长兼秘书长王晨介绍,自2017年9月29日中共中央政治局会议决定启动宪法修改工作并成立中共中央宪法修改小组,至2018年1月19日党的十九届二中全会审议通过,中共中央宪法修改小组起草的修宪建议(草案稿)在此期间广泛征求意见,经中共中央政治局常委会会议、中共中央政治局会议多次审议并完成多次修改后方才成稿。2018年修宪建议是经党内层层把关、严加审定,在听取各界意见和不断修改完善中逐步成型的。2018年修宪建议的一大特点,即在注重于事有效、讲求于法有凭的基础上,进一步强调修宪建议的提出应当于理有据,具体表现如下。

1.首次以中共中央全会的形式专门讨论研究修宪建议

如前所述,1975年修宪草案、1978年修宪草案、2003年修宪建议皆是经中共中央全会审议通过后提请全国人大会议表决的,1980年4月修宪建议也是中共中央全会决定作出的。但党的十九届二中全会是党的历史上首次以中共中央全会的形式专门讨论研究修宪建议,彰显了中共中央对此次修宪的高度重视。此次中共中央全会确立了修宪必须遵循的四项原则:(1)政治性原则,即坚持党的领导,坚持中国特色社会主义法治道路,坚持正确政治方向;(2)程序性原则,即严格依法按程序进行(先形成《中共中央关于修改宪法部分内容的建议(草案)》,经中共中央全会审议和通过,再依法形成《中华人民共和国宪法修正草案》,由全国人大常委会提请全国人大审议通过;(3)民主性原则,即充分发扬民主、广泛凝聚共识,确保反映人民意志、得到人民拥护;(4)稳定性原则,即坚持对宪法作部分修改、不作大改的原则,做到既顺应党和人民事业发展要求,又遵循宪法法律发展规律,保持宪法连续性、稳定性、权威性。此次全会还延续了党的十七届三中全会以来的传统,邀请了部分专家学者列席参与讨论。

2.首次就部分修宪内容提出涉及调整宪法正文结构的建议

为巩固和深化党的十八大以来国家监察体制改革成果,为制定监察法、设立国家和地方各级监察委员会提供宪法依据,2018年修宪建议第21项提出,拟在宪法第三节中规定国家和地方各级监察委员会的性质、地位、名称、人员组成、任期任届、领导体制、工作机制等,即建议在“宪法第三章‘国家机构’中增加一节,作为第七节‘监察委员会’;增加五条,分别作为第一百二十三条至第一百二十七条”。该项建议对宪法正文的既定结构及条文序号进行了直接调整。中共中央此前就部分修宪提出的历次修宪建议,均仅对增减部分条文的款或项提过建议,未曾出现建议增加或删减宪法条文的情形,更无增设一节的先例。中共中央作此建议并无不妥,2018年修宪建议末尾也进一步明确,“以上建议,请全国人民代表大会常务委员会依照法定程序提出宪法修正案议案”。这一制度安排决定了此次修宪,仍将延续以全国人大常委会在中共中央修宪建议基础上拟定宪法修正案草案,然后提请全国人大会议审议表决通过宪法修正案的修宪方式。从2018年3月十三届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国宪法修正案(2018)》第52条来看,全国人大接受了中共中央修宪建议中的表述。这也产生了一个问题:宪法修正案能否变动宪法正文结构及条文序号?对此,尽管全国人大常委会法工委2009年拟定的《立法技术规范(试行)(一)》已就法律的修正案增减条文应作如何处理作有规定,但从这一规范制定主体层级及其内容来看,该立法技术规范旨在规范立法工作中有关法律结构、文字等立法技术层面的问题,宪法修正案的拟定理应不受此限。

二、党依凭修宪建议领导修宪工作的理论逻辑

修宪是党和国家政治生活中的一件大事,领导人民掌握全国政权并长期执政的中国共产党必然参与其中并发挥关键作用。如前所述,在中华人民共和国修宪史上,于1982年完成的一次全面修宪以及1980年、1988年、1993年、1999年、2004年、2018年完成的六次部分修宪,法定修宪机关均在接受中共中央修宪建议后启动法定修宪程序,并以中共中央确定的修宪原则及其修宪建议内容为修宪重要依循。那么,在不能直接向全国人大提出修宪议案,尤其是在1982年宪法第64条已明确限定修宪提议权主体的情况下,中共中央为何选择以“提出修宪建议”的方式主动表达其修宪意见,并将这一做法传续至今?中共中央提出修宪建议的活动以及修宪建议文本本身的性质究竟是什么?既是“建议”,它又缘何能对后续法定正式修宪过程产生实质性影响?其中蕴含着深厚的政理和法理逻辑。当然,中共中央修宪建议所蕴含的理论逻辑是同其历史逻辑和实践逻辑相紧密关联的。探求其理论逻辑,仍须从其丰富而生动的历史实践中找寻答案。

(一)逻辑起点:实施政治领导,推动宪法发展,增进人民福祉

逻辑起点对应“原由”,旨在回答中国共产党为何要通过提出修宪建议的方式启动修宪工作。中共中央即中国共产党中央委员会,是中国共产党的最高领导机关,在党的全国代表大会闭会期间执行党的全国代表大会的决议,领导党的全部工作,对外代表中国共产党。那么,中国共产党为何要根据形势和任务的变化,适时地主动向全国人大提出修宪建议?尽管由中共中央提出修宪建议启动宪法修改的做法已成为一项惯例,以至于各界习以为常。但放眼世界各国,由执政党中央向国家政权机关(法定修宪机关)提出修宪建议,且以执政党中央修宪建议为修宪活动起点和修宪内容参考的事例却不多见。这直接反映出中国共产党与其他国家政党特别是执政党的根本区别,以及中国政治体制和法治架构同他国政治体制和法治架构的重大区别。从我国的政治实践来看,由中共中央提出修宪建议的做法极具必要性,主要是因为党需要通过提出修宪建议来满足其实施政治领导、推动宪法发展、增进人民福祉的目标。

1.适时提出修宪建议是党实施政治领导继而实行全面领导的必然要求

党政军民学,东西南北中,党是领导一切的。党全面领导的主要方式是政治领导、思想领导、组织领导等。尽管基于党对国家政治生活需要的不同认识和判断,各时期党政关系的样态有所差异,党领导各项工作的方式和程度也有所变化,但党对我国立法工作的领导是持续的、一以贯之的。党实施领导的主要途径,包括但不限于批准或审定立法规划和计划、提出立法建议和法律议案、审定法律议案或法律案、领导法案的审议和通过等。制宪修宪是特殊且重大的立法活动,必须接受党的领导,中共中央提出修宪建议(广义上也属立法建议)是党领导修宪工作的直接体现。一方面,立法活动是国家重要的政治活动,立法工作是一项政治性极强的工作,党的领导是实现人大对立法工作组织协调的政治保证,立法(修宪)工作必须坚持党的领导;另一方面,党领导立法工作也必须依法领导,不能事无巨细包办一切,党需要不断提升自身领导立法工作的能力和水平。立法(修宪)工作是业务性极强的专业工作,20世纪70年代的两次全面修宪,均由中共中央代拟修宪草案并直接提交全国人大会议审议,因缺乏必要的民主讨论和专业程序,加上特定的政治因素和历史环境的影响,1975年宪法和1978年宪法颁布后未能得到有效实施。在总结此前党领导修宪工作正反两方面经验的基础上,中共中央发布的1991年《意见》即声明,中共中央对国家立法工作主要实行政治即方针政策的领导,包括确定新的历史时期我国立法工作的方针,确定一些重要法律的指导思想和原则,审定全国人大常委会党组报送的立法规划,等等;同时,明确指出立法是全国人大及其常委会的职权,中共中央领导国家立法工作,不得超越法律程序,不得取代宪法赋予全国人大及其常委会的立法权,中共中央充分尊重和支持全国人大及其常委会依据宪法有效地行使立法权,积极解决立法工作中遇到的问题,保证国家立法工作顺利进行。总之,由中共中央提出修宪建议是符合其领导地位、宪法精神和历史传统的,也是使党的执政意志转化为国家意志最为重要的途径。

2.适时提出修宪建议是党推动宪法发展从而履行宪制责任的必然要求

马克思强调,“社会不是以法律为基础的……相反地,法律应该以社会为基础……这一法典一旦不再适应社会关系,它就会变成一叠不值钱的废纸”。一国之宪法亦是如此,作为上层建筑的宪法若不及时随经济基础的变迁而调整,则势必在事实上遭到毁弃。社会主义国家的宪法应因实际需要作修正、补充,更应在党的领导下作及时、必要的修正、补充。党的十九届二中全会提出“宪法发展”新的重大命题,指出“我国宪法必须随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善发展。这是我国宪法发展的一个显著特点,也是一条基本规律”。这一论断实际上对新时代党要推动宪法发展提出了新要求,同时也说明了中国共产党此前为何要提出修宪建议进而推动修宪的缘由。具体来讲,一方面,中国共产党基于其宪制地位负有发展宪法的宪制责任。中国共产党的宪制责任同其宪制地位相匹配,不论1978年宪法抑或1982年宪法及其历次修正案,均对党的领导地位进行了确认,如1978年宪法第2条规定“中国共产党是全中国人民的领导核心”,1982年宪法在序言第七自然段明确,“中国各族人民将继续在中国共产党领导下……把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国,实现中华民族伟大复兴”。因此,党在享有领导国家各项建设事业的地位的同时,也负有领导国家各项建设事业的责任,党领导修宪、推动修宪自是其中一项要务。所以,有论者认为,中共中央提出修宪建议的行为本身即是中国共产党领导人民修改宪法的表现,是中国共产党承担宪法要求其承担的领导义务的表现,也是中国共产党尊重宪法、维护宪法权威的表现。另一方面,中国共产党基于其自身性质负有发展宪法的政治责任。党章规定,“中国共产党是中国工人阶级的先锋队,同时是中国人民和中华民族的先锋队,是中国特色社会主义事业的领导核心”。作为长期执政的领导核心,中国共产党必须在宪法和法律的框架内总揽全局、协调各方,发挥主观能动性、积极展开领导活动,以带领人民完成一项又一项中国特色社会主义建设任务。在这个意义上,当宪法的原有规定已同社会现实脱节、同发展道路脱轨,党便有责任向法定修宪机关提出修宪建议、推动修宪。

3.适时提出修宪建议是党增进人民福祉进而践行初心使命的必然要求

中国共产党人的初心和使命是为中国人民谋幸福,为中华民族谋复兴,是党的性质宗旨、理想信念、奋斗目标的集中体现。1982年宪法被称作“改革宪法”,正是因为其始终同党在改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代团结带领中国人民进行的实践探索紧密联系在一起,随着党领导人民建设中国特色社会主义实践的发展而不断完善。因此,要不断增进人民福祉,就必须更好地发挥宪法在新时代坚持和发展中国特色社会主义的重大作用,适时把党和人民在实践中取得的重大理论创新、实践创新、制度创新经由修宪建议向法定修宪机关提出,进而促成其通过法定修宪程序上升为宪法规定。从这个意义上讲,党提出修宪建议正是其代表最广大人民根本利益、以人民为中心干事创业的重要体现。

(二)逻辑中介:实行依法治国、依法执政和依宪治国、依宪执政

逻辑中介是联结逻辑起点和逻辑终点的线索,也是保证从逻辑起点出发能够最终到达逻辑终点的途径和方式。中共中央提出修宪建议,正是在依宪治国、依宪执政的框架下对修宪工作进行领导的适当选择。如前所述,中共中央修宪建议对法定机关依照法定程序进行修宪的活动具有实质影响,构成我国法定修宪程序的实际补充。比照历次中共中央关于修改宪法部分内容(个别条款)的建议和全国人大会议最终审议通过的修宪决议(或宪法修正案)的具体内容,仅有两次存在区别。一是2004年宪法修正案对2003年修宪建议作出两处标点和一处字词的细微修改:(1)将修宪建议中“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用,并给予补偿”,改作“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”;(2)将修宪建议中“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用,并给予补偿”,改作“国家为了公共利益的需要,可以依照法律规定对公民的私有财产实行征收或者征用并给予补偿”;(3)将修宪建议中“沿着建设中国特色社会主义道路”,改为“沿着中国特色社会主义道路”。二是2018年宪法修正案在2018年修宪建议的基础上,增加了一处修改,即“宪法第七十条第一款中‘全国人民代表大会设立民族委员会、法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。’修改为‘全国人民代表大会设立民族委员会、宪法和法律委员会、财政经济委员会、教育科学文化卫生委员会、外事委员会、华侨委员会和其他需要设立的专门委员会。’”。根据王晨的说明,此处修改系根据2018年修宪建议提出后,于2018年2月召开的党的十九届三中全会审议通过的《深化党和国家机构改革方案》中将“全国人大法律委员会”更名为“全国人大宪法和法律委员会”的精神作出。对此,笔者认为主要有三点原因。第一,在修宪建议的拟制过程中,党已较为充分地整合了来自党内外的意见,修宪建议具有较高的民主性。第二,在修宪建议转化为修宪议案的过程中,全国人大常委会党组发挥着重要的协调作用,有利于修宪建议的内容顺利转化为供全国人大会议审议的宪法修正案草案的内容。第三,在全国人大会议审议表决修宪议案过程中,具有中共党员身份且占较大比例的全国人大代表根据党的民主集中制的要求,在贯彻执行党关于修宪作出的重大决策(包括支持中共中央修宪建议的内容)中发挥了重要作用。

正因如此,党领导修宪活动必须在宪法法律的范围内进行,这也是中国共产党为何摒弃此前代拟修宪草案的做法,以及中共中央修宪建议为何只是“建议”的原因。具体来讲,宪法规定了国家的根本制度和根本任务,是国家根本大法,具有最高的法律效力。全国各族人民、一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企事业组织都必须以宪法为根本活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责。因此,修宪是国家的大事要事,中国共产党对修宪工作的领导既不能“缺位”,也不能“越位”。1980年以来,中共中央摒弃直接代拟修宪草案交付全国人大会议审议表决的做法,改为向全国人大提出修宪建议的方式表达其修宪意见,进而实现对修宪工作的领导,正是党基于维护宪法权威的政治考量。有学者将中共中央提出修宪建议的行为视作中国共产党行使其修宪意见权(本质是党的政治领导权)的方式,且该行使过程必须处于法治轨道之内。笔者认为,中共中央之所以选择以提出修宪建议的方式启动修宪准备工作,进而以此为牵引领导整个修宪活动,是其适应主观追求与遵守客观限制有机统一的结果。党的十一届三中全会以来,随着社会主义民主法制的恢复与重建,中国共产党对法治愈发重视,在法治方略上完成了从“以法治国”到“依宪执政”的跃迁,这就要求党的领导方式和执政方式也需随之完成法治化转型。自1982年宪法第64条第1款明确宪法的修改“由全国人民代表大会常务委员会或者五分之一以上的全国人民代表大会代表提议”,我国修宪提议权的主体就此限定为全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表。因此,在不具备直接的修宪提议权的情况下,党对修宪工作(尤指修宪准备阶段)的领导,必然以“修宪建议”这一合法且适当的方式进行。

(三)逻辑终点:实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一

逻辑终点对应“目的”。党以提出修宪建议为基本方式领导修宪工作,最终目的正是为了实现党的领导、人民当家作主、依法治国三者有机统一。宪法是党和人民共同意志的集中体现,修宪活动最能反映党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一的治理效能。对此,习近平总书记指出:“人民代表大会制度,坚持国家一切权力属于人民,最大限度保障人民当家作主,把党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一起来,有效保证国家治理跳出治乱兴衰的历史周期率。”中国共产党不仅有资格、有责任提出修宪建议,其修宪建议也须是能够反映人民期望、依宪依法提出的。这就要求,一方面,中国共产党应充分发挥中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的优势,在拟制修宪建议的过程中广泛进行政治协商(尤指政党协商),征求党内外各界意见;另一方面,中国共产党必须坚持全面从严治党、依规治党,密切联系群众、筑牢群众基础,牢记执政正是为了人民、执政需要依靠人民,确保自身永葆先进性和纯洁性,能够始终代表中国先进生产力的发展要求,代表中国先进文化的前进方向,代表中国最广大人民的根本利益。

总之,党依凭修宪建议领导修宪工作的理论逻辑,有着以实施政治领导、推动宪法发展、增进人民福祉为起点,以实行依法治国、依法执政和依宪治国、依宪执政为途径,以实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一为目的的完整链条。新时代开启新征程,中共中央应坚持以提出修宪建议推动宪法持续向好发展的成熟做法,并在相关制度上守正创新,不断开创党领导修宪工作的新局面。


三、党领导修宪工作的制度体系及其完善路径

现代民主政治讲求“政党政治”同“法治政治”的深度融合,奉行“凡权力运行必受制度约束”的铁律。党的十一届三中全会后,中国共产党在深刻总结1949年以来社会主义建设正反两方面经验的基础上,深切地认识到“制度”对于保障党执政兴国的极端重要性,坚持依法治国,不断推进社会主义法治建设。中共中央越来越注重依靠制度强化对权力的制约和监督,强调坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,要求不断提升党的领导制度化、法治化水平。就党对修宪工作的领导而言,20世纪80年代初至今,我国宪法在历次中共中央修宪建议的指引和推动下稳步向好发展的成功实践业已证明,中共中央“提出修宪建议”的做法是符合宪法精神且行之有效的。2014年10月党的十八届四中全会《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》,将“党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行修改”明确列入“加强党对立法工作的领导”任务范畴。这标志着中共中央“提出修宪建议”这一“修宪惯例”升格为党领导修宪活动的基本方式,也意味着党的“修宪建议权”为党的领导权力谱系所吸纳和采认、进而衍化为一项正式政治权力。正因其内蕴执政党政治权力的特质,中共中央修宪建议对我国宪法变动具有无可比拟的决定性影响,理应建构相关制度加以规范。鉴于修宪事关重大,我国宪法修改仍须以中共中央修宪建议为中心,在整合既有制度规范资源的基础上,加快建成一套覆盖党领导修宪活动全过程的制度体系,为党依法依规行使修宪建议权提供科学完备的制度遵循,以确保我国宪法在中国共产党的领导下随时代进步持续发展完善。

(一)党领导修宪制度体系的规范资源

基于历次修宪实践积累的经验,中共中央修宪建议在讲求形式规范、过程民主和注重程序把关、附带说理等方面不断发展完善,党和国家也据此建构起一系列程序机制。因而,相关制度要在体系层面上进行优化,首先有必要细致梳理同党领导修宪活动相关的既有制度规范。总的来说,在我国党内法规制度同国家法律制度相辅相成的法治体系总体架构下,横贯中共中央主持的“修宪准备”和全国人大及其常委会主持的“正式修宪”两阶段的修宪工作,自应同时受相关党内法规制度和国家法律制度的调整和规范。以2018年修宪为例,从2017年9月中共中央政治局会议作出启动修宪工作的决定到2018年3月十三届全国人大一次会议通过宪法修正案,中共中央修宪建议的拟制、提出、转化及后续修宪工作进程,皆在相关党内法规制度和国家法律制度的轨道内进行。

1.规范党领导修宪活动的现行党内法规制度

党的领导贯穿修宪工作全过程,领导修宪是党的一项重大领导事项,必须依据党内法规制度进行。党的十八大以来,党内法规体系进入加速形成阶段,有关保障党依法依规领导修宪工作的制度规范日益充实。但目前尚无专门党内法规制度明确规范党领导修宪工作的各方面要求,有关党领导修宪活动的党内法规制度规范,散见于各位阶各类型各层级党内法规制度之中。结合效力层级和规制事项等视角,相关党内法规制度规范主要包括六个方面。

(1)党章、准则及其他中共中央重要文件中有关党的领导和决策的原则性规定。党章、准则及历届全国党代会报告和历次中共中央全会通过的决议、决定、意见等党的纲领性文件,为各时期党如何实施领导和进行决策提供了根本遵循和基本规则。党的十二大党章、十四大党章先后在总纲中确立“依宪依法活动”“党政分工合作”和“民主决策”“科学决策”等党的领导(决策)原则,为此后历次党章修改所承袭。党的十八届六中全会通过的《关于新形势下党内政治生活的若干准则》对上述原则又加以细化,明确“党的各级组织和领导干部必须在宪法法律范围内活动,增强法治意识、弘扬法治精神,自觉按法定权限、规则、程序办事,决不能以言代法、以权压法、徇私枉法,决不能违规干预司法”“中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会和党的各级委员会作出重大决策部署,必须深入开展调查研究,广泛听取各方面意见和建议,凝聚智慧和力量,做到科学决策、民主决策、依法决策”,党领导修宪工作、作出修宪决策也应遵循上述要求。(2)专门规范党领导人大工作的党内法规制度。根据现行宪法,修宪权归属全国人大、修宪提议权归属全国人大常委会和特定数量的全国人大代表,党领导修宪工作是中共中央领导全国人大工作的重要内容。2021年11月,在中央人大工作会议闭幕后不久,中共中央印发的《中共中央关于新时代坚持和完善人民代表大会制度、加强和改进人大工作的意见》(以下简称2021年《意见》)就新时代人大工作如何“坚持党的全面领导”提出诸多新要求。今后较长一段时期内,中共中央对全国人大工作的领导须依据该意见。(3)专门规范党领导立法工作的党内法规制度。修宪是事关全局的重大立法活动,党领导修宪工作自应遵从有关党领导立法工作的一般性制度安排。2016年2月中共中央印发的《关于加强党领导立法工作的意见》(以下简称2016年《意见》)对党领导立法工作提出了系统要求。有学者以为,该意见的内容较1991年《意见》更为详尽,重申了党对立法工作的领导“坚持主要实行政治领导,即方针政策领导”,强调“坚持民主决策、集体领导原则,集体研究决定立法中的重大问题”;提出党领导立法须以依宪执政为依归,要求妥善协调和正确处理“党领导立法”同“人大主导立法”、“党的立法领导权”同“国家机关立法权”的关系,在突出“把党的领导贯彻到立法工作全过程”的同时,明确“党领导立法工作必须在宪法法律范围内进行,不允许随意干预甚至代替立法活动”“做好党领导立法工作程序与立法程序的对接,不允许以党内程序代替立法程序”;此外,该意见亦就党领导修宪和释宪工作的程序作了具体规定。(4)涉及规范中共中央修宪建议拟制过程的党内法规制度。比照既往工作流程,修宪建议的拟制大体由“筹组研拟”和“征求意见”两大环节交替构成。其一,修宪建议的筹备、组织、研究、拟定,涵盖中共中央政治局会议作出修宪部署、中共中央宪法修改小组草拟修宪建议、中共中央全会审定修宪建议等步骤。其中,因发起修宪系重大决策,首尾两阶段应依据《中国共产党中央委员会工作条例》等党内法规制度规定的党中央议事决策规则,按照“集体领导、民主集中、个别酝酿、会议决定”的原则进行;而在草拟阶段,作为党中央临时办事机构的中央宪法修改小组则应接受中共中央政治局常委会直接领导,依据《中国共产党重大事项请示报告条例》等党内法规制度的规定,就修宪建议起草和修改中的重要情况和问题及时向党中央请示报告。其二,修宪关涉全体人民根本利益,中共中央需要充分发扬党内民主和协商民主,就修宪事宜向党内外群体广泛征求意见。就党内而言,为保障党员主体地位及其民主权利,落实党员知情权、参与权,中共中央应依据《中国共产党党员权利保障条例》的规定在一定范围内征求党员意见。就党外而言,在社会主义协商民主的框架内,民主党派、无党派人士、工商联是政党协商的参与主体,而“宪法的修改建议”正是政党协商的主要内容;为保障修宪建议最大程度吸收和反映全社会共同意愿,中共中央应依据《中国共产党政治协商工作条例》《中国共产党统一战线工作条例》及中共中央出台的其他有关党领导政协、统战工作的党内规范性文件规定的形式和程序,向上述组织或个人征求意见。(5)涉及规范中共中央修宪建议提出过程的党内法规制度。修宪建议是中共中央向全国人大(常委会)表达其修宪意见的文本载体,应依据《党政机关公文处理工作条例》的规定,以中共中央委员会名义、以适当文种发出,以宣示这一过程的严肃性。此外,修宪是关乎国计民生的重大公共事务,拟制并提出修宪建议是党实施政治领导活动的重要党务,中共中央还应依据《中国共产党党务公开条例(试行)》的规定适时向社会公开其修宪建议。(6)涉及规范中共中央修宪建议转化过程的党内法规制度。修宪建议提出后,修宪工作即进入“中共中央领导”同“全国人大及其常委会主导”相辅相成、相互促进、相互保障的状态。为此,中共中央应确保全国人大及其常委会自主依法履职。与此同时,全国人大常委会党组、机关党组及全国人大宪法和法律委员会分党组应依据《中国共产党党组工作条例》等党内法规制度的规定,以贯彻落实党中央决策部署为前提开展工作,在本单位充分发挥把方向、管大局、保落实的领导职能及联系中共中央和全国人大及其常委会的“桥梁”“纽带”作用,严格执行请示报告制度,确保以中共中央修宪建议为基础依法形成宪法修正案草案和修宪议案,推动修宪工作在党的领导下顺利进行。全国人大常委会党组2005年5月制发的《中共全国人大常委会党组关于进一步发挥全国人大代表作用,加强全国人大常委会制度建设的若干意见》(以下简称2005年《意见》)就对此作了明确规定,该意见后经中共中央同意并转发,转变为中共中央党内规范性文件。该意见载明,“全国人大常委会党组在党中央领导下,在全国人大及其常委会依法履行职责的过程中,保证全面贯彻落实党的路线方针政策和党中央的决策”“全国人大常委会组成人员中的中共党员,将党组织临时关系转到全国人大常委会机关,组成临时党支部,受全国人大常委会党组领导”“全国人大常委会党组就人大工作中的重大问题,通过党内组织生活,统一党员的认识”,全国人大常委会党组应依据上述规定积极主动展开活动,以保证中共中央修宪建议最终转化为宪法修正案。

2.规范修宪权限及程序的现行国家法律制度

党对修宪工作的领导须是依法领导、依宪领导。因此,党领导修宪活动应遵守现行国家法律制度中有关修宪权限及程序的规定,这是党领导修宪制度体系的重要组成,中共中央和全国人大及其常委会均应据此开展修宪工作。具体来讲,同修宪相关的国家法律制度主要包括两类。(1)宪法关于修宪提议权归属的规定。1975年宪法和1978年宪法皆未就修宪的具体程序作出规定,1982年宪法恢复了1954年宪法的原有内容。出于保证宪法稳定性和严肃性的需要,1982年宪法增加了一项新规定,即宪法的修改须由全国人大常委会或五分之一以上的全国人大代表提议,这使修宪程序更为严格,也避免了完全由党代拟修宪草案的做法。(2)全国人大组织法和全国人大议事规则关于修宪议案提请程序的规定。如规定由全国人大会议主席团决定是否将修宪议案列入全国人大会议议程等。在我国修宪实践中,中共中央向全国人大常委会提交的历次修宪建议,均是经全国人大常委会会议讨论通过后转化为修宪议案的。因此,这一程序也受全国人大常委会议事规则中关于常委会会议召开的规定的规范。

(二)党领导修宪制度体系的优化空间

中共中央一直在不断探索以提出修宪建议领导修宪工作的方式方法,历次修宪建议在文本和过程上也存在差异。党领导修宪的制度体系因此也一直在不断完善中,主要表现在既有制度并未覆盖党领导修宪(中共中央修宪建议形成和提出)的全过程和各方面,相关党内法规制度同国家法律制度的衔接和协调尚存缺漏等。一些重要制度目前尚未公开,相关理论和实践问题也有待进一步深入研究。党的十八届四中全会《决定》对完善立法体制作出新要求,提出“加强党对立法工作的领导,完善党对立法工作中重大问题决策的程序。凡立法涉及重大体制和重大政策调整的,必须报党中央讨论决定。党中央向全国人大提出宪法修改建议,依照宪法规定的程序进行宪法修改。法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告”,这标志着“提出修宪建议”被正式确认为党领导修宪工作的基本方式。因此,修宪建议的提出和生效程序等,应当更加规范化、制度化、程序化。

1.加快建设更为完备的党领导修宪制度体系

关于党领导修宪必须依法依规、必须保障全国人大在修宪中的主体地位等原则性事项,现有制度已作出了较为全面的规定。但在同修宪工作各环节紧密相关的具体程序上,现有制度仍存在不足,导致一些原则性规定缺乏具体落实的配套机制。鉴于修宪对党和国家政治生活的重大影响,相关党内法规制度有必要在整合既有制度资源的基础上进一步完善。对中共中央修宪建议的形成和提出程序,包括修宪建议的起草和修改、修宪建议征求意见、修宪建议在党内审议通过的程序,修宪建议提交的对象和时机、修宪建议文本的形式和内容等,应加以更为细化的规范。譬如,中共中央修宪建议以提出具体修宪建议为妥,还是应主要提出概括修宪原则、指明修宪方向;修宪建议的内容是否可以涉及所有宪法规定,等等。与此同时,还需完善相关国家法律制度,以提升全国人大机关在修宪互动中的宪法主体地位,如明确全国人大常委会讨论审议中共中央修宪建议的程序,明确全国人大宪法和法律委员会在今后修宪活动中的地位和作用,规定全国人大宪法和法律委员会依何种程序以中共中央修宪建议为基础形成宪法修正案草案代拟稿及修宪议案草案等。具体来讲,第一,须完善相关党内法规制度,制定专门党内法规及其配套制度。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出要“健全党的全面领导制度”,完善党领导人大制度,健全各级党委(党组)工作制度,确保党在各种组织中发挥领导作用。这为健全完善规范党领导修宪活动的党内法规制度提供了明确方向。有学者曾提议以党章和1991年《意见》为根据制定《中国共产党领导国家立法工作规程》这一党内法规,进一步明确党领导立法的内容和程序,确保党领导立法工作的规范化、制度化、程序化。该《规程》建议稿就“党的修宪建议权”作出规定,主要包括三条:“修宪建议程序的启动应遵守稳定性与灵活性相结合原则、现实性与前瞻性相统一原则和重大核心利益原则”“对于宪法的修改,在提请全国人大审议前,须经过中共中央政治局与中央全会的审议;其他法定机关提出的修宪议案,也需经全国人大常委会党组报送党中央”“宪法修改小组向中共中央提出关于修改宪法部分内容的建议后,中共中央政治局常委会会议和中共中央政治局会议须进行充分讨论研究,形成修宪建议草案并向全国人大提出议案,启动修宪程序”。笔者认为,这一方案的可取之处在于以下两点。(1)在修宪建议模式已基本成熟的前提下,确有必要、也确具条件制定一部党领导立法工作的专门党内法规以规范中共中央提出修宪建议的活动。(2)该“规程”细化了对中共中央修宪建议的党内酝酿和审议环节。因此,党领导修宪主要涉及党对人大立法工作的领导,应当重点完善中共中央拟制修宪建议的程序,以及全国人大常委会党组就全国人大常委会将修宪建议转化为修宪议案(修正案议案)向中共中央作请示报告的相关规定。第二,须完善相关国家法律制度,补齐修宪建议的接收和转化程序。目前,尚无全国人大常委会如何接收(讨论、审议、通过)中共中央修宪建议,并将之转化为修宪议案(修正案议案)的法律规定。修宪活动中,保证中国共产党的领导和全国人大的主导都很关键。中共中央修宪建议已经在宪法实践上构成了法定修宪程序的补充,这一实践有待作正式的制度化安排,在坚持党对修宪活动领导的同时,保障全国人大及其常委会对修宪工作的主导。

2.加大相关党内法规制度向社会公开的力度

前述1991年《意见》和2016年《意见》是详细规范党领导修宪工作的党内规范性文件,但截至目前,这两份意见均未公开。1991年《意见》作为党的历史上第一份确定中共中央领导立法工作的范围和程序的文件,不仅提出党对国家立法工作领导主要实行政治领导,即方针、政策的领导,还对涉及修宪程序作出如下规定:(1)宪法的修改、某些重大政治方面和特别重大的经济、行政方面的法律草案,在提请全国人大审议前,都须经过中共中央政治局与中央全会的审议;其他法定机关提出的修宪议案,也需经全国人大常委会党组或全国人大中的党的领导小组报送中共中央审定;(2)政治方面的法律,在起草前应由全国人大常委会将立法思想和原则呈报中共中央审批;(3)政治方面的法律和重大经济、行政方面的法律,在提交全国人大或全国人大常委会审议前,由全国人大常委会党组呈报中共中央政治局或其常委审批;(4)中共中央对法律起草工作实行统一领导,凡由全国人大及其常委会起草的法律,一律由全国人大常委会党组报中共中央审批,其他部门起草的法律草案需报全国人大审议的,也由全国人大常委会党组统一报中共中央审批。该文件全文未予公开,1993年和1999年修宪建议也未按此规定经中共中央全会审议通过后再向全国人大常委会提交。中共中央在该意见基础上修改形成的2016年《意见》至今同样未公开。中国共产党就修宪所进行的讨论、审议和决定等因此游离于正式公开制度之外,修宪活动的部分阶段和环节实际上处于保密状态,这也不利于对党领导修宪活动进行监督。

3.加强相关党内法规同国家法律的衔接协调

党内法规制度同国家法律制度的衔接和协调是党依法执政、依宪执政的现实要求。如前所述,修宪工作各环节应依据党内法规制度和国家法律制度开展,故两大制度体系间的衔接协调对于党有序、有效领导修宪工作极为关键。就现行相关制度而言,在中共中央提出修宪建议和全国人大接收修宪建议的程序上,党内法规制度同国家法律制度间还有待进一步衔接协调,以避免修宪工作出现程序瑕疵风险,具体包括以下两点。(1)中共中央修宪建议的提出同全国人大常委会(全国人大会议主席团)接受其修宪建议间,应明确相应的衔接制度。历史上曾出现中共中央修宪建议尚未正式提交却已被全国人大会议主席团列入全国人大会议议程的情形,如1980年8月修宪建议的落款时间为1980年8月30日,但于同年8月29日召开的五届全国人大二次会议预备会议便已将该项建议列入该次会议议程。(2)对中共中央提出修宪建议至全国人大常委会形成宪法修正案的时间间隔,应明确相关规定。“立法程序是以其程式化、标准化规则、‘截断’措施、强制还原信息机制以及及时、持续、有效剔除有瑕疵的法案来实现立法效率的。”通过对1982年宪法的历次部分修改考察可知,中共中央修宪建议正式提出至全国人大常委会形成宪法修正案草案和修宪议案草案并决定提请全国人大会议审议的区间,1988年修宪仅相隔六天,1993年修宪仅相隔八天,1999年修宪仅相隔八天,2004年修宪仅相隔五天,2018年修宪则仅相隔四天。诚然,这一“时间差”受修宪规模、全国人大常委会工作效率、中共中央同全国人大常委会的前期交流情况等诸多因素影响。但若完全不设限,极易造成全国人大常委会对中共中央修宪建议的审议作用的虚置。党的十八届四中全会将党内法规体系同法律规范体系、法治实施体系、法治监督体系、法治保障体系共同纳入中国特色社会主义法治体系,并提出注重党内法规同国家法律的衔接和协调。我们在完善党领导修宪制度体系时,应以更为宏大的视野对这一“制度群”进行全盘考量,避免党内法规制度和国家法律制度间出现脱节的情形。其中,尤其要处理好党中央对修宪的“决策”同全国人大对修宪的“决定”之间的衔接关系。只有注重相关党内法规制度同国家法律制度的衔接协调,才能既加强和规范党对修宪工作的领导,又维护和保障全国人大对修宪工作的主导,更好实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一。


(责任编辑:伍华军)


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