本文发表于《党内法规研究》2022年第2期特稿专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：苏力，北京大学博雅讲席教授，北京大学法学院天元讲席教授。
摘 要：作为领导中国革命、建设和改革的核心力量，中国共产党长期执政，使党管干部的原则和制度，在功能上成为现代中国宪制构建的重要组成部分。新中国初期，党管干部对一些传统中国基本制度的改造、重塑和创新也具有长远的宪制寓意。这不仅包括那些在中国历史上从来有宪制意义的制度，如军区和行政区的分别设置和省县乡三级地方政府的建立，而且还有因此带来干部数量激增，引发了当时也许未必察觉其宪制意义的一些制度应对：干部“分级”和“归口”管理。前者是中央与地方关系调整的先声，即“两个积极性”；后者则是干部职业化和专业化的滥觞，但既不同于士大夫传统，也有别于欧美“文官”制度。
关键词：党管干部；中国宪制；地方政权；干部管理；大一统
坚持党管干部是中国特色干部人事工作的根本原则，是发挥党的组织体系优势的根本要求，也是坚持和加强党的全面领导、巩固党的执政地位、履行党的执政使命的根本保证。 党管干部是党在领导革命、建设和改革取得胜利过程中形成的重要制度创新。随着在实践中不断探索和完善，党管干部逐步趋向制度化、规范化和法治化，在党内法规和国家法律中明确规定，对依法治国与制度治党、依规治党统筹推进、一体建设具有重要意义。据此，有必要梳理党管干部的历史渊源，探讨其与新中国宪制发生、发展和确立的关系，理清中国法治建设的深层逻辑。
本文所说的“干部”是狭义的，主要指自中国共产党领导中国革命和建设以来，在党的各级组织，各级政权、军队、群团组织乃至企事业单位中承担一定领导责任的人员。党管干部的实践非常广泛，从中国共产党制定干部工作的路线、方针和政策，到干部的具体培养、教育、任用、调配和监督等。党管干部的核心可以说是“选人用人”，既包括在全国各地方、各领域和各层级任用领导干部，也包括调配领导班子，以及处理班子的分歧和矛盾。这里的“干部”不仅包括党员干部，也包括党外干部 ，甚至各种专业人才 。党管干部直接关系到党的领导的实现，党的政治权威和秩序的持续有效再生产，统一多民族国家的巩固，以及革命、建设和改革事业的深入。这是现代中国宪制的实践形态。当然，我一般所说的宪制主要是指一种让国家这个共同体得以可能的架构，即“一国的政治性构成，以及为促使一国得以构成和发生而必须以制度回应的核心政治问题” 。从宪制视角分析党管干部发生、发展和完善的具体语境，不仅有助于理解，更能有效回应现代中国具体且特定的宪制问题，还可以提炼和发展贴近中国却不限于中国问题的、具有一般说服力的宪制理论。
因此，笔者想用一些有意思和具有启发性的材料，尝试勾连不同学科和学术理路，从中找出新的问题及思考角度，展开关心的理论言说。第一部分讨论传统中国为什么会有“大一统”的宪制需求，制度曾是如何供给的，为何近现代演变成宪制难题。第二部分叙述中国共产党起初只是在局部地区斗争中形成的党管干部，如何在为统一领导各地工农武装割据的革命队伍过程中演变发展，为新中国的宪制形成提供了新的可能。第三、四部分集中讨论，在新中国成立之际，党管干部如何回应了革命和建设的实践问题，乃至影响和创新了中国宪制。其中，第三部分主要讨论党管干部对传统中国宪制的改造，即中国共产党如何通过党管干部处理好军政关系，废除战争年代历史形成的大区制度，并借助传统中国的经验和对现代中国的宪制愿景，1954年宪法颁布之前，在全国范围内构建了持续至今的省（直辖市、自治区）、县（自治州、自治县、市）、乡（区、镇、民族乡）三级地方政府架构。 第四部分探讨三级地方政府体制，尤其是设立区／乡／镇政府，在彻底改变传统基层治理模式的同时，带来了干部管理的新难题和新任务，促使趋向干部的“分级管理”和“归口管理”。前者是中央与地方关系制度化的最早起点之一，后者则是干部职业化和专业化的滥觞。回头看，这其实是现代中国宪制的创造。最后明确本研究的启发，作为结语。
一、郡县制和传统中国治理
从功能主义的角度看，鉴于东亚的自然地理条件，以及由此催生的黄河中下游地区小农经济与北部非农耕（游牧和渔猎等）经济冲突性共存的格局，要保证这片广阔土地上民众和平生产、生活和发展，最重要的是在中原地区形成一个大规模的长期稳定的政治共同体。这有持久的历史经验支持。因此，一个包括了君主、社稷和黎民的国家概念（分别对应政府、领土和人民）从夏商时代就在中原地区浮现。
从概念到现实很难。中原地区是自在的小农村落共同体，即便“性相近”，但如果没有足够大且交集的共同利益，以及共同的生活环境和条件产生足够的经济社会文化交往，就几乎不可能自发形成更广阔的大规模政治共同体。在传统的小农和非农耕经济条件下，即便通过武力征服，无论是中原农耕的还是北方非农耕的政治军事集团，在一定区域中强力建构的这类共同体，也很难维系和保证较长期的大一统。虽然农耕要求、塑造并传播相近习俗，小农经济的有限自然产出注定了农人的基本格局大致就是“鸡犬之声相闻，老死不相往来”。中原与北方自然地理气候条件也注定会不断造成各种“自然的”经济、社会、制度和文化的差别，即便北方非农耕民族入主中原通常也“无百年之运”。
在这片土地上生活的人们，通过群体及其制度组织的功能性竞争，以及各种经济社会文化条件的累积，逐渐衍生出一个大国发生和存活的基本制度，可谓宪制。
如果前辈的历史考察和分析阐述为真，那么夏商的部落联盟制，可以说是协调农耕区域各部落行动、避免或减少相互冲突的最早宪制。但是，这种努力和实践还无法提供更为长期的稳定，变数太多，有时还可能会激化部落首领对稳定统一的更高领导权威和制度的追求，进而引发相互猜忌和利益博弈。更重要的是，中原地区的部落联盟无法有效协调，共同应对来自北方游牧民族的威胁。因此，西周创造了“家天下”，借助血缘（和亲缘）分封，塑造了一个“普天之下，莫非王土；率土之滨，莫非王臣”的更大也相对更稳定的政治共同体，并据此创造了更广阔也更深厚的“周礼”这种制度文明，也可以称之为“宪制”。但血缘注定会稀释，加上古代交通不便，政治经济文化交流很难，“亲亲”难以持续。“春秋之中，弑君三十六，亡国五十二，诸侯奔走不得保其社稷者不可胜数……‘臣弑君，子弑父，非一旦一夕之故也，其渐久矣’ 。” 基于血缘的西周宪制注定经不起时间洗礼！
战国时期各诸侯国为提升国力先后实行变法，展开了制度竞争，都尝试了郡县制。秦统一六国后，鉴于西周教训，废封建，设郡县，附之以诸如统一文字、统一度量衡等措施。此后历代虽也有过各类形式分封诸侯的尝试，但总体是“百代都行秦政法” 。由中央政府向各农耕地区直接派出任期固定的可靠且有能力的官员，保证上情下达，下情上达，实现全国基本政令统一。在需要跨地域合作应对的重大政治军事经济社会问题上，上下齐心协力，互助合作，逐步整合了各地，以国泰民安为基础，追求天下太平。因此，郡县制的意味之一就是，秦之后的中国，在很大程度上，是皇帝与来自全国各地的政治文化精英共治天下。
从宪制／政体分类来看，秦之后，传统中国是典型的君主制。宪制类型不同，这本来不是个问题，但当晚清面临“数千年未有之变局”，以西方的民权／民主为参照， 就引发了当时中国政治文化精英的焦虑。其实，用西方君主制概念或“专制”来套中国的皇帝制并不合适。因为，在农耕中国，几乎从西周初年开始，在“亲亲尊尊”的背后，实际上就已经是贤能政治了。 秦汉之后，“王侯将相，宁有种乎”一直是农耕中国社会的基本共识。从汉武帝的选举、经曹魏的察举到隋唐的科举，尽管也一度有门阀士／势／世族把持朝政，但还是逐渐建立了“选贤任能”的精英政治。也有充分证据表明官员绝大部分确实来自社会中下层民众。 甚至，也有理由相信，皇帝即便确实“非与百姓治天下”，那也不是出于皇帝或士大夫鄙视天下百姓，而主要因为在当时的经济社会文化和技术条件下，散落在数百万平方公里的大地上、一盘散沙且目不识丁的普通民众不可能实际、有效地参与国家的政治。同时，中国的精英政治中一直贯穿了深厚的平民关切，除忠君爱国外，伴随不少政治精英一生的就是“民贵君轻”“天之立君，以为民也”“民惟邦本”“载舟覆舟”之类的教诲，以及“先天下之忧而忧，后天下之乐而乐”的情怀， 即所谓“民本主义”。更重要的是，作为历史中国正统的政治伦理意识形态，这些信条对当时的政治文化精英还会有约束和规范作用，对历代中国政治和中华文明的持续可能有某种边际性却重大深远的意义。如果再换种视角，有别于近代之前的欧洲，历代官僚士大夫，除魏晋外，绝大多数都来自社会各个阶层。若从功能上看，这可以被视为一种有代表性的政治参与，隐含了公共理性。如果关注政治决策的实际情况和制度功能，这也意味着某种程度的交往理性，如果意见有交集或相互妥协，也可以说是某种重叠共识，也就蕴含了那种普通中国人——这里指的是那些不了解古雅典城邦民主的中国人——日常理解、关注并予以认同的民主。
晚清之后，秦汉以来延续2000多年的传统中国宪制的正当性受到普遍、强烈的质疑。概言之，民权／民主乃至“联省自治”之类限制大一统的政治／宪制主张，一度成了当时中国政治文化精英的共识或愿景。但诸如此类尝试的结果是，中国逐渐形成军阀割据的局面。即使在南京国民政府所谓的“黄金十年”间，中国也并没有实质统一。二战后，国民政府居然还以签约方式失去了外蒙古，也未能收回对东北的某些重要主权权益，又不得不与美国签订了看似平等的《中美友好通商航海条约》。 这就给现代中国的政治文化精英提出了一个极其尖锐的宪制难题：如何才能维护中国主权领土完整，重建中国大一统？
解放战争使国民党失去回答该问题的资格。但在中国，这个难题没有消除，历史把它摆在了中国共产党人面前。 中国共产党通过党管干部的系统制度实践，不仅发展了马克思主义的干部理论，还以人民民主和民主集中制丰富和改造了 “郡县制”，并在有效推进和实现社会主义现代化的基础上，发展和创新了中国的宪制。这既要借鉴历史上对吏治问题形成的有益经验和正确做法，又要认清封建社会在吏治问题上存在的种种弊端。正如习近平总书记所说的：“我们党是全心全意为人民服务的马克思主义执政党，我们党的各级干部是人民的公仆、人民的勤务员，同历史上的官吏有本质的区别，我们的干部管理同历史上的吏治也有重大区别。我们总结分析我国历史上吏治的得失，是要加强和改进干部管理工作，为跳出历史周期率、实现党和国家事业兴旺发达、长治久安提供借鉴。”
二、党管干部的源起和确立
最早的中国共产党党员大多是城市中青年知识分子，令他们聚集起来的主要是共产主义理想和马克思主义的理论说服力。 虽然已接受了民主集中制，但当时中国共产党党员数量很少，分散于各地，组织作用有待加强，党的纪律建设还不够。1925年底，中共广东区委组建了叶挺任团长的独立团，全团只有一个支部，党员总共20余人，平均下来一个连才约2名党员。 此外，由于缺乏人民革命武装建设的相关经验，这支部队沿袭了旧军队的制度，有些陋习还需要消除。
大革命失败后，严酷的武装斗争迫使，也促使了中国共产党不断发展完善自身的建设。中国共产党不仅需要正确有效的集体决策，更要严密地组织起来，令行禁止，统一行动，形成有组织的力量。各层级的党组织和党员干部必须坚决执行党的路线和决策，不仅要服从党的纪律，还要密切联系群众，有独立的工作能力，才可能领导工农武装革命，建立根据地，推动中国革命前进。这还包括如何有效应对在执行党的路线、方针、政策的过程中出现的各类分歧。实践先于理论和口号，尽管提出党管干部，但它作为基本原则和实践命题还要时间检验。其中，有两个重要事件标志着党管干部原则的产生。一是1927年9月的三湾改编，中国共产党采取的最重要组织变革就是，支部建在连上，连以上各级组织设置党代表，每个班都有党小组。这是中国共产党坚持党对人民军队绝对领导的根本原则和制度的实践创新。 二是1929年12月的古田会议确立了思想建党、政治建军原则，明确强调，红军是执行革命的政治任务的武装集团，不是单纯打仗的，它还必须担负宣传群众、组织群众、武装群众、帮助群众建立革命政权等重大任务。红军要建立党的领导中枢，少数服从多数，一切重大问题经党委会讨论形成决议后，必须拥护和坚决执行，不能只是“司令部对外”。
在上海的中共中央也曾向其他根据地介绍过井冈山红四军的做法，但在当时这还只是一种地方性实践。 促使这种“地方性知识”为全党分享并最后确立为制度的是另一次重大事件。毛泽东多年后同斯诺谈话时，认为这是他一生中最黑暗的时刻。 1935年红一、红四方面军会师后，张国焘个人野心膨胀起来。这是中国共产党自成立以来，第一次出现了下级组织的领导干部以实力为筹码向中央要权 ，甚至想用武力“彻底展开党内斗争” 。
如果坏了党指挥枪这一重大政治原则，同志间很难重建信任，分散在各根据地的党组织就很难团结，就不大可能指望以集体的智慧来决策，来应对外来风险和解决内部分歧。 无论是在组织上，还是在政治伦理上，这对中国共产党来说都是难以承受的。
中国共产党到了延安之后，种种因素都促使中央不但要将党管干部上升为原则和纪律，而且必须使之制度化。“好干部是选拔出来的，也是培育和管理出来的。” 要保持党的创造力、凝聚力和战斗力，就必须坚持党管干部。任何人，无论实力和资格如何，都必须严格遵守党的纪律。1938年10月，在党的六届六中全会上所作的题为《论新阶段》的报告中，毛泽东系统总结了战胜张国焘的分裂主义的经验，强调党必须关心，而且要善于识别、使用和爱护干部。“政治路线确定之后，干部就是决定的因素。” “共产党的干部政策，应是以能否坚决地执行党的路线，服从党的纪律，和群众有密切的联系，有独立的工作能力，积极肯干，不谋私利为标准，这就是‘任人唯贤’的路线。” 毛泽东也为此重申了党的纪律：个人服从组织，少数服从多数，下级服从上级，全党服从中央。“谁破坏了这些纪律，谁就破坏了党的统一。” 该会议提出了“才德兼备”的干部标准和“任人唯贤”的干部路线。
还有其他的重要变量也促成了党管干部，尤其在干部选任上，逐步实现制度化，不仅要强调组织纪律，而且管理一定要日益——套用一个韦伯提出的组织社会学概念——“理性化”。
一是，西安事变和平解决。国共合作抗日大局已定，要争取千百万群众进入抗日民族统一战线，中共中央必须努力承担领导责任。毛泽东强调，中国共产党的组织要向全国发展，“要自觉地造就成万数的干部，要有几百个最好的群众领袖。这些干部和领袖懂得马克思列宁主义，有政治远见，有工作能力，富于牺牲精神，能独立解决问题，在困难中不动摇，忠心耿耿地为民族、为阶级、为党而工作” 。为此，许多干部都到完全陌生的地区去独立开拓根据地，创建部队，或是指挥并不熟悉的军队，或要进入不熟悉的各条战线。这不仅要强调党的纪律，更要基于工作的需要和全局考虑，对各类干部进行系统考察培养，以便更有效地任用。
二是，三个方面军与陕北红军的会师。除了一些主要领导先前熟悉或有过交往外，中共中央对许多干部都不熟悉，各支部队的干部相互间也不熟悉。 在许多问题的决策上，干部意见也不一致，甚至分歧严重。诸如此类的历史和现实问题影响了很多干部。在这种情况下，如何正派、公道地任用干部，让人信服，对实现和巩固党的团结统一可谓至关重要。这一方面固然取决于党员干部的党性和对革命事业的忠诚，另一方面也是中共中央和各级领导者的重要责任。这就要求建立制度，特别是设立专职机构，严格考察，立档备案，来保证党管干部，任人唯贤，确保干部德才兼备，也要五湖四海，对所有干部一视同仁，光明正大。
了解了这一背景，就能理解，1938年中共中央在敌后各分局以下的党委普遍设立了组织部，集中管理干部的考察、征调和分配。1941年10月，中共中央又明确规定，除军队干部外，其他党的干部要在中共中央和各级党委领导下，由组织部统一管理。党管干部的体制机制逐渐确立起来了，并日益组织化和理性化。中华人民共和国成立后，这一制度有了一系列新发展。
此外，“资”可以说是党管干部“理性化”的又一次推进。因为同“德”和“才”相比，“资”通常有据可查，是公开且确定的，并且通常与“德”和“才”有一定关联。“德”和“才”的评价要持续汇集大量准确的绩效信息，必须适用统一客观的评价标准。 战争年代干部都在各自独立的根据地或部队中，这难度太大了。相比之下，“资”尽管不总是可靠，却是一个更容易消弭分歧、增强信任的相对客观的标准，也是防止“火箭式提拔”的重要约束。由于这一固有优点，“资”成为干部任用的考虑因素。 事实上，“资”这个考虑因素一直被沿用至今，成为现在干部提拔的年限等约束条件。 然而，“资”也存在着很多弊端，虽然是反映“德”“才”的重要指标，但不能完全以“资”取代“德”和“才”。如果完全“论资排辈”，则与“德才兼备”原则相冲突，因此不能把“资”绝对化。1941年9月16日，《中央军委对军队老干部工作的指示》明确规定：“今后提拔干部，必须以德（对革命忠实）、才（工作能力）、资（资望与斗争历史）兼顾，不以斗争历史为唯一的或第一的标准。”
“德”“才”的概念也不是固定的、抽象的，而是一直都有针对性。结合具体工作任务、时空语境以及干部本人的能力、专长和特点（包括缺点），在不同时期它们的要求有一定的差异。“好干部的标准，大的方面说，就是德才兼备 。同时，好干部的标准又是具体的、历史的。不同历史时期，对干部德才的具体要求有所不同。” 党的领导并不等于党组织主要负责人的个人领导，党的根本组织原则和领导制度是民主集中制，因此任用干部尤其是主要领导干部，上级党组织不仅会，甚至必须兼顾“班子”的配备。所有这一切，都要求各级党组织在干部任用上既要有权威，也要有公心。此外，还要求干部以党的事业为重，不唯资历，服从革命工作的需要和分工，甚至“能上能下”。 只有这样，来自五湖四海的干部，才可能真正团结起来，取长补短，共同努力，完成党交付的革命任务。1945年党的第七届中央委员会委员的选举，就是基于党管干部的原则，力争把各地各方面的先进代表人物选进中央委员会 ，产生了一个有很高威信，团结全党的坚强领导集体 。这为新民主主义革命的胜利奠定了组织基础。
例证能说明问题，还比理论概括寓意更丰富、更精微。例子很多，我精选两个，新中国成立前后各一个，以便在宏观和微观两个层面具体理解党管干部。
一个例子是，1945年抗战胜利，中共中央随即决定在东北建立巩固的根据地。毛泽东8月赴重庆国共谈判，刘少奇代理中共中央主席。中共中央决定从全国各解放区抽调两万名干部，包括约三分之一的政治局委员和中央委员会委员，为解放东北做准备。经刘少奇提议，中共中央决定成立东北局，并以政治局委员、中央书记处候补书记彭真为东北局书记，作为东北地区党政最高领导。当时林彪是中央委员，任东北人民自治军（后东北民主联军）总司令，不参加东北局。随着东北局势日趋严峻，军事斗争变得日益重要，东北地区主要军政领导的工作思路分歧很大。1946年6月，由刘少奇起草、经毛泽东修改审定，致电东北局，以工作分工的名义，对领导组成人员做了重大调整，决定以林彪为东北局书记、东北民主联军总司令兼政委，彭真改任东北局副书记、民主联军副政委。由林彪这位中央委员领导包括四位中央政治局委员（其中两位是中央书记处候补书记）在内的21位中央委员和候补委员。中共中央在电报中说，“这种分工在目前情况下……有必要” 。这是非常精细、微妙也高超的调整。为保证政令畅通，刘少奇还特意派晋绥分局书记林枫担任东北局组织部长，辅佐彭真。虽事关人员和职务的重大变动，有上有下，但电报称只是针对目前严重形势的分工调整。东北的战况很快就实现了电报中期待的“和衷共济，在重新分工下团结一致”“克服困难、争取胜利而奋斗” 。
另一个例子是，为抗美援朝做准备，中央军委决定以当时驻扎于河南的第13兵团为主，组建东北边防军，该兵团时任司令员是黄永胜。四野司令员林彪同意军委决策，但建议（四野政委罗荣桓也赞成）当时远在广州的第15兵团司令员邓华与黄永胜职务对调。这一建议背后有多种考量。首先，当时虽然尚未确定谁将挂帅出征朝鲜，但无论是谁，都必须为其配备脾气性格“合得来”，听指挥，更重要是能力互补的班子。出国作战涉及中朝两军甚至两党、两国之间的关系，因此指挥员要有更强的政治意识。这甚至必须考虑指挥员个人生活作风、生活纪律上可能造成的种种影响。邓华当过政委，大局观强，个性稳健，作风严谨，遇事善协调、知退让。中央军委采纳了林彪的建议，同时对调了两个兵团司令部的领导班子。 这反映了党管干部的务实和精细，既有宏观视野，也有微观调适，能够对相关信息充分汇集和坦诚交流。邓华在朝鲜的出色表现也充分证明了党指挥枪、党管干部能够成功实践，体现了中共中央的正确决策。
举这些例子不只是为了证明党管干部的成功和优点，其实更想，尤其是以第一个例子，来凸显“党管干部”所针对的那个也许更为“中国”，但也可能有普遍意味的问题。
对于大革命失败后从各地工农武装割据中发展和汇聚起来的中国共产党来说，在具有长期农耕传统的中国，这个问题非常重大。为此，1941年7月1日，中共中央政治局通过了《中共中央关于增强党性的决定》，明确指出：“要求全党党员，尤其是干部党员更加增强自己党性的锻炼，把个人利益服从于全党的利益，把个别党的组成部分的利益服从于全党的利益，使全党能够团结得像一个人一样。” “干部中、特别是高级干部和军队干部中的这些倾向，假如听其发展，便会破坏党的统一意志、统一行动和统一纪律，可能发展到小组织活动与派别斗争，一直到公开反党，使党与革命受到极大损害。” 在随后的延安整风中，毛泽东再次强调这一决定，“意义非常之大” 。
也是在这一时期的众多重要文章和讲话中，毛泽东非常客观细致地从中国革命的实际状况出发，分析了为什么会存在带有盲目性的山头主义。他认为，三大客观因素促成中国革命中出现“山头”：小农经济的大国，政治整合自古以来就很难；土地革命战争中，党在全国各地分别创建了红军和根据地，又被敌人重重分割包围，只能长期分散独立活动；农民是中国革命的主力军，党内小生产者和知识分子比重更大。 毛泽东更是指出它的积极和正面的意义，“中国革命有许多山头……，这就是中国革命的实际。离开了这个实际，中国革命就看不见了……这是好事情，不是坏事情。坏的是山头主义、宗派主义，而不是山头” 。因此，毛泽东认为：“要肃清山头主义，就要承认山头，照顾山头，这样才能缩小山头，消灭山头。” 延安整风后，中国共产党达到了空前的团结，统一了全党思想。中央随即向全国各解放区和各地派出“参加过延安整风，有一定理论水平和丰富斗争经验”的干部。 随后，党的七大确定的正确政治路线，加上种种组织措施，支持和保证了抗日战争、解放战争的胜利。
上述分析也表明，毛泽东清楚意识到，“山头”问题在党内军内会存在，弄不好还会出现“山头主义”“宗派主义”，不能指望一次整风或几次教育就能消除。 “山头主义”的背后是党性不足，个人私心或小群体利益，患得患失。它不仅在艰难困苦的革命年代会出现，即便革命胜利和执政后，也一定会有人无法保持谦虚、谨慎、不骄、不躁、艰苦奋斗的作风，搞山头主义，甚至拉帮结派，争权争位争名争利。这是一直需要警惕的。
但也因此，党管干部成为制度，必须长期坚持。党管干部不仅是党的制度，也必须是党员的个人修养。当革命胜利之际，大批干部随着中国人民解放军的胜利进军，走向全国各地。中国共产党成为执政党，为贯彻党管干部这一原则，必须采取新做法，以及形成新制度。因此，党管干部的功能也就有了重要转换。它已不只是建立和巩固新的根据地的措施，对于将建立的新政权，对于中国共产党愿景中的新中国，也就有了发展和创制的宪制功能。
三、军政分置和三级地方政府
从历史经验来看，中国保持国家统一很重要的一点经验就是，未雨绸缪地处理好军政关系。 这包括建立理性化的、强有力的中央政府和各级地方政府。
在新中国成立的前夕，中共中央就开始着手，通过多种制度措施来“把一切必须和可能集中的权力集中于中央” ，尤其重要的是，加强对大行政区和各野战军的直接领导和统一领导。1948年1月，中共中央发出指示：要求各中央局和中央分局，由书记负责（自己动手，不要秘书代劳），每两个月，向中共中央和中央主席作一次综合报告；各野战军首长和军区首长，除已有的作战方针随时报告与请示制度以及每月一次战绩报告、损耗报告和实力报告外，每两个月作一次政策性综合报告；对报告的内容、字数、写作方法和时间也作了规定。 这不仅“向一切兵团及军区的负责同志们提出警告……要求……严格执行及时的和完备的报告制度，将这件事作为一种绝对不允许违反的指令” 。毛泽东甚至——为向中共中央报告的事——直接发电点名批评或表扬了包括林彪、粟裕和邓小平等野战军负责人，推动这一制度的完善。
这一制度的功能就是要提醒、督促和规训各中央局和野战军的主要负责人服从中共中央的领导。与之配套的还有，1948年11月中央军委颁发《关于统一全军组织及部队番号的规定》。此前以各大区命名的野战军，及分别编序的各兵团、纵队，均纳入中国人民解放军番号序列。这一举措不仅是向全军，也是向全党，更是向全社会，昭示人民军队的最高领导权和指挥权属于中共中央和中央军委，澄清和消除原先以大区命名野战军名称、部队番号和序列可能造成的社会误解或心理错觉：“野战军属于各大区，各兵团、纵队属于各大区野战军”。
在解放战争中，实际上已形成了东北、华北、华东、中南、西北、西南六大军区和六大行政区。1948年东北和华北成立了人民政府，其他地区则在1949年底成立了军政委员会，对党政军事务全面管辖。它既是权力机关也是行政机关，既是中央政府的派出机构，又是地方的一级政府，即该地区最高行政机关，并直接代表中央政府统一领导各级地方政府。它的行政权力之大，管辖地域之广，是先前的解放区政府无法比拟的。各大区的军政委员会主席，除华东外，都由长期统率一方独当一面的军事将领担任。
这种大区行政建制脱胎于战争年代，却不是中央与地方的理想宪制架构，也不符合中国自秦汉之后两级或三级地方行政区划的长期制度实践。事实上，当时就有人担心大行政区一级会不会对中央集中统一领导产生消极影响。 因此，新中国成立时，《中国人民政治协商会议共同纲领》虽然规定了人民行使国家政权的机关为各级人民代表大会和各级人民政府， 却没有明确地方政府有几个层级。
中央人民政府成立后，鉴于中国的传统制度实践和中国共产党对宪制的愿景，最重要的工作之一就是撤销各大区并重构各大军区。中共中央让在各大行政区任职的各大野战军司令员先后离任或上调。1952年4月18日，中共中央批准撤销华北行政委员会和华北事务部，并开始研究通过加强和充实中央机构，来改变大区行政机构的宪制功能和地位。 为此，东北局还研究提交了相关方案。 从1952年7月下旬到次年春，京外的五个中央局实际主持工作的书记陆续调到北京，以加强党中央的集中统一领导。紧接着，中央人民政府陆续撤销了各大行政区的人民政府委员会或军政委员会，均改为行政委员会。它不再是最高一级的地方政府，而只是代表中央人民政府在各地区领导和监督地方政府的机构。1954年6月，为进一步集中统一领导、减少层级、提高效率，根据中央政治局扩大会议的决定，中央人民政府正式撤销各大区行政委员会，还合并了若干省、市建制。 这就为1954年宪法规定的省（直辖市、自治区）县（自治州、自治县、市）和乡（镇、民族乡）三级地方政府制度奠定了基础。 不难看出，正是靠着党管干部的实践，才造就了这一写入1954年宪法的制度！
三级地方政府制度的确立，如果仅从此理解，就太单一和表面了。只要稍稍了解一点中国历史，就会发现，这一举措在当时的另一重大意义。从中国的传统来看，它更重大的意义，是较好处理了军政关系。 先改军政委员会为行政委员会，直至后来撤销，不仅重新界定了各大区的权限，更是把各军政委员会的军事事务，尤其是对野战军的指挥权剥离，统一收归中央。
与此相关，一届全国人大召开后，根据中共中央和中央军委对全国战略区的重新划分，国务院和国防部将先前与大行政区完全重合的东北、华北、西北、华东、中南和西南六大军区的辖区改设为十二个大军区。十二个大军区绝大部分以军区司令部驻扎的城市命名，而不再以所在省级行政区命名。各大军区，包括内蒙古、新疆和西藏三个以省级行政区命名的大军区，其辖区也与各自所在的省级行政区划不完全重合。最典型的例证是，新疆军区辖区一直包括了西藏的阿里地区。中共中央1954年就此曾专门发过文件——《阿里地区领导关系问题》——指出：“阿里地区处境特殊。从地理和民族上说，是西藏一部分，但从交通和物资上看，新疆较近较方便。阿里骑兵支队又是新疆派去的，新疆分局和新疆军区对该部队情况较熟悉。根据以上情况，阿里地区今后一切工作，在相当长时期内，应由新疆分局、新疆军区和西藏工委、西藏军区双重领导较为适宜。” 其实，大军区的区划之所以有意与行政区不重合，之所以以城市而不是省来命名大军区，就宪制功能而言，就是为避免新的大军区划分可能给人们留下“军队隶属于行政区”的错觉。它与前文提及的野战军部队番号改变和序列统一等措施，就制度功能而言，完全一致。这是从社会心理认知维度对新中国宪制的塑造。
短短不到五年间，其间还经历了伟大的抗美援朝战争，中国共产党和中央人民政府之所以能依次平稳推进并顺利完成军政分置这一维护统一、整合国家的重大宪制举措，重现了与历代郡县制实践原则一致的三级地方政府的宪制，最重要的基础就是中国共产党的坚强领导和深谋远虑。革命战争年代建立的党管干部制度、铁的纪律以及党员的党性则保证了这一制度的成功实践。
这一宪制努力并不是到此就完成了。从传统中国的宪制经验和教训来看，这是一个持续性实践。出于对政治安定的考量，1973年底毛泽东主持召开了中共中央政治局会议，提出全国八大军区司令员互相对调，避免司令员在一个地方待久了出现的消极因素。 毛泽东指出：“有几个大军区，政治委员不起作用，司令员拍板就算。”
在讨论这一问题时，中共中央政治局还拟定，并报毛泽东圈定，各大军区司令一律不再兼任省委书记，恢复了被“文化大革命”打破的军政分置制度。 中央军委随即发布了八大军区司令员对调命令；从命令下达，十天之内，对调的各大军区司令员工作交接完毕，到岗工作。 值得注意的是，这次调整只对调司令员，政治委员不动——这全然有别于1950年东北边防军组建时兵团指挥班子的对调。多年后，邓小平谈及这次对调时指出，“毛主席把八大军区司令员对调，这是因为懂得领导军队的艺术，就是不允许任何军队领导干部有个团团，有个势力范围” 。中国法律学人应当，甚至必须能体会其中精微但重大的宪制意义。
四、干部管理的“分级”和“归口”
现代中国的宪制从一开始就并非只是重建传统中国的大一统。否则，怎么理解“我们正在做我们的前人从来没有做过的极其光荣伟大的事业” ？
在古老贫穷落后的农耕中国土地上建设一个社会主义的现代化强国，是中国共产党人的理想，也是刻在人民英雄纪念碑上“由此上溯到一千八百四十年，从那时起，为了反对内外敌人，争取民族独立和人民自由幸福，在历次斗争中牺牲的人民英雄们”的无悔追求。这就必定要有宪制的创新，否则如何面对近代以来的“数千年未有之大变局”？前人或外国没有什么贴切的经验可供借鉴，那就一切从中国实际出发，为了中华民族的伟大复兴尝试、创新和确立宪制。
因此，现代中国的宪制必须有助于随即展开的社会主义革命和建设，以一系列务实可行的人民民主制度来重新整合传统的“家、国和天下”，要在社会主义现代化 基础上，创建多元一体且日益巩固的中华民族共同体，全面且有效参与20世纪的以民族国家为主体的国际体系，为人类做出更大的贡献。中国共产党人发誓要“愚公移山，改造中国” 。其中最重要、最基本的宪制变革措施之一，就是在中国共产党的领导下，改革土地制度，把广大农民组织起来。这不仅仅是改造农村、进而巩固人民共和国的政权基础；放眼看，这也是为各类工业产品和商品、科学技术、文化教育以及医疗卫生等逐步下乡创造条件，藉此加强工农联盟。而改革土地制度的前提和重要形式之一就是干部下乡。
早在1948年秋，当中国人民解放军由战略防御转为战略进攻时，中共中央就提出要从根本上打倒国民党，为解放全中国做好准备。中共中央要求迅速、有计划地训练大批能够管理各类事项的干部。中共中央起初估计解放战争的第三年，要准备3—4万名各级干部，有序管理可能有1亿人口的新解放区。20天后，中共中央再预测，两年内，人民解放军将解放500个县和许多大中城市，新解放区人口1.6亿左右，在这些地方建立政权，仅战争第四年就需要区县以上的各级干部53,000多人。中共中央要求从各地老解放区抽调干部，并给各地分派了任务（华北1.7万人，华东1.5万人，东北1.5万人，西北和中原各0.3万人） 。还要求各中央局（分局）、区党委立即开办党校，或扩大党校的干部培训规模；地县两级应立即普遍开办短训班，训练现有区、村干部；各大军区开办或扩办军政学校，培养军政干部；创办和办好中等学校，培养有中等文化的人才，准备补充干部；开办正规大学；创办各类专门学校，培养专门人才；在新解放的城市，要放手大量使用、训练改造除反动分子外的原企业人员和公职人员；大量吸收国统区大城市的工人和知识分子（因为他们通常比解放区普通工农文化更高）到解放区受训后再派到各种岗位上去。 中共中央指示，准备和培养干部最重要的方法之一，是各重要工作岗位一律增设副职，使之从实际工作中得到锻炼。 即便如此，干部仍然严重不足。针对这种情况，1949年2月到3月间，毛泽东多次指出，人民解放军不但是一个战斗队，也是甚至主要是一个工作队；军队干部都应学会接收城市和管理城市；要准备把210万野战军全部化为工作队，把军队当成一个巨大的干部学校。
在这些指示中，值得特别注意的是，在宪制层面与传统中国的官员选任形成鲜明反差的有以下几个方面。一是，中共中央计划每个新开辟的县最少配备区、县两级干部总共约为75人，其中县级主要负责干部7人，其余则是各区的主要负责干部；二是，在党校培训学习中，要求以区（省级）党委为单位，省、地、县、区四级干部，集中学习，便于同级之间以及层级之间的领导相互熟悉；三是，强调“配备整套架子” ，这里的“套”，既包括每一层级的领导班子，也包括各层级之间的班子。可能还有其他寓意未被察觉，但仅此三点就反映了，要将在老解放区已形成且行之有效的新传统延续下去。这个全新的宪制愿景，一点不夸张，在中国宪制史，甚至在整个政治制度史，都具有划时代的意义。
最显著的，首先是要在区（乡）这一级普遍建立政府，建成三级地方政府。每个县的主要负责干部7人，区级主要负责干部虽职数不明，估计至少5人，加之强调“整套干部架子”，考虑到中国共产党的既有制度，这就意味着在包括县、区在内的各级党政机关，将不再继续传统的一长制，以及官／吏制，而是将实行在解放区已普遍实行的民主集中制和党委领导下的分工负责制。
其次，考虑到中国共产党关于中国现代化的追求， 每个县区如此设置干部（数量比传统中国和民国的县级官员都多），随后又不断补充充实干部，这意味着，即便在区县，中国共产党都考虑到未来将有因组织化和现代化建设而发生的专业分工。在解放的城市，中共中央指示，要放手使用、训练改造除反动分子外的原企业人员和公职人员，大量吸收国统区大城市的工人和知识分子，加以必要训练后派到各种岗位去工作，同样有此寓意。
第三，要求注重不同层级干部集中学习，藉此促进同级和层级间领导干部相互熟悉。这意味着，现代中国也正在改变秦汉以来各级官员原则上统一由吏部选任派遣，不考虑各级官员协调配合的传统。随着政府层级增加，以及每一级政府的干部增多，干部管理必然更为复杂和专业，分级管理已成必然。尽管当时还没有如此规划，但在干部管理任用上，中央与地方的分工已成必然。
随着全国解放，战争结束，社会生活各方面的发展，劳动分工增多，干部数量急剧增加，专业化的干部也更需要。此前的干部管理体制源于战争年代。除军队系统外，干部多年来一向由中央暨中央局的组织部统一管理。中华人民共和国成立初期，1949年11月中央人民政府政务院通过的《关于任免工作人员的暂行办法》第2条丙款规定，由政务院任免或批准任免的，也即由中央管理的干部，包括全国各地副县级以上的干部，即县长、副县长和县人民委员会委员。 当时全国至少有2,000多个县 ，这意味着中央管理的仅正县和副县级干部，若按每县20人算，就有4万多人，还有可能更多 。鉴于相关干部的可靠信息难以有效汇集和及时处理，由中央政府统一管理副县级以上领导干部就面临着诸多难题。1951年3月，在第一次全国组织工作会议上，刘少奇提出了干部分三级管理的基本制度框架，大致是中央和上级党委下管两级，下级地方党委协助管理。 依据分级管理的原则，中央直接管理的干部减少到不到5,000人，约占当时全国干部总数的0.27%。 这就改变了自秦汉以来官员任用的基本制度，是一次重要的宪制变革。它既是对现代中国的制度塑造，也是对社会变迁的适应。
若再换一个角度，党管干部上的分级管理，也可视为现代中国央地关系的宪制创新的另一个起点。中共中央真正第一次系统考察和表述央地关系问题，是5年之后。经几个月调查研究，同几十个部门负责人谈话，并经中共中央政治局几次讨论报告后，毛泽东1956年先是在中共中央政治局扩大会议上接着又在最高国务会议上讲话，即在《论十大关系》中，将中央与地方关系作为一个问题提出来的。
虽然这得益于毛泽东有理论自觉，但根本原因在于，中央与地方关系是中国共产党在改造传统中国，深入管理国家、社会、经济等方方面面的努力中必然会面对的问题，也是无法以传统方式有效应对的难题。传统中国的“垂拱而治”“无为而治”不仅不可欲，也不可能了。在20世纪的条件下，要追求社会主义现代化的大一统，中国共产党一定要深入群众，多做事，快做事，还要做成事，做成好事，因此一定要有中央和地方两个积极性。 不仅中央与地方，甚至地方各级都要适度的竞争，也只有实践了，才能摸索出，并动态调整这个“度”。这实际就是中国宪制的创新。
除分级管理外，干部的归口管理是另一个宪制创新。这同样是社会变革推动的，为的是适应前面已经提及的当时正开始发生的现代化劳动和专业分工的需求。在战争年代，中共只在军事系统单独管理干部。随着全国经济建设社会发展和任务变化，工作分工日益精密，组织机构日益增多，干部队伍迅速扩大，多数干部已逐渐且必须长期从事专业工作。若仍完全由党委组织部直接管理，范围过宽，不懂业务，也很难与各业务部门保持密切联系，无法根据其工作来具体考察干部的政治品质和业务能力，进而有根有据、公道有效地调配任用干部。为此，1953年9月中央召开了第二次全国组织工作会议决定，除继续强调干部分级管理外，在中共中央及各级党委统一领导下，逐步建立中共中央及各级党委组织部统一管理下的“归口”管理干部的制度。
虽然动因不同，但归口管理同样是为了适应中华人民共和国成立初期的需要，是党管干部制度的演化和创新。它已根本有别于历史中国从士大夫中统一选拔官员的官僚制。这同样是有宪制意义的变革。尽管与韦伯的科层化官僚制或文官制有类似之处，归口管理也显著有别于韦伯的理想型官僚制或英美的文官制。它们的主要区别还不是意识形态的，干部归口管理的最大动力其实是为了回应社会主义革命和建设的需要，回应即将展开的计划经济的需要，最突出、最典型的就是为回应1954年开始的第一个五年计划，尤其是建设苏联援建中国的156个工业项目。这是为实现工业化追求的专业化，归口管理的干部本质上并非欧美各国20世纪之交进入政府中的文官，仅仅执行那些政治任命的官员的命令和指示。文官即使有政治头脑，欧美国家的文官体制也不允许他们成为政治家。新中国强调量才录用，不仅废除了传统中国官与吏的历史区分，也打破了西方票选民主国家的政治任命与文官官僚的刻板界限。这同样具有宪制意义。
五、也算结语
本不该有什么结语。只是还有些话，与本研究有关，但与其具体问题又不直接关联。
从党管干部的历史来看，作为经验性研究的一个重要副产品是：人力资源管理上的理性化／量化，其实与韦伯认定的，包括笔者在内的许多中国学人也曾相信的，“资本主义精神”、新教伦理以及“企业算计”基本无关。 推动党管干部的组织化和理性化的直接因素就是面对抗战时期激烈甚至残酷的战争环境，中国共产党的干部急剧增多，各根据地干部相互不熟悉，必须充分有效地任用调配干部，争取和获得广大干部的信任和支持，以及设置集中管理干部考察、征调和分配的组织机构。第四部分讨论的干部分级管理和归口管理，可以说是当时政治经济社会条件下的干部管理制度“理性化”过程的继续，也是其结果。
理性化也不仅关注效率。党管干部要争取获得相关干部的信任和支持，就需要关注“公平”。公平感会提高效率，但公平并不就是效率（除非作为一种修辞）。公平的意义更可能针对的是个体的感受，而制度更关注效率，因此制度必须关注公平。注意，这也不是说韦伯的理性化错了。韦伯的直觉，即大规模的组织化管理会趋于理性化，是对的。只是他将之归结为资本主义精神，或新教伦理这类抽象的精神实体，实在是经不起推敲。
因为，中国共产党从延安时期自主独立建立起理性化的干部管理制度系统之际，即便有（我判断没有）谁知道韦伯的名字，或了解“理性化”概念，也不会将他们手边的努力往这方面“靠”，与新教伦理，或资本主义精神，自然更是全然无关。制度的发生主要是逼出来的。如果还有所借鉴，那也主要因为他们了解传统中国，了解从西周之后从“亲亲尊尊”“举贤而上功”“宰相必起于州部，猛将必发于卒伍”乃至以科举为基础的官僚制度的传统。
这是一个意外却仍有价值的收获，回答了自己的一个疑惑，也算是解放思想。它更表明研究什么并不重要，重要的其实是看到了什么。
一般来说，研究党内法规，固然有党要管党、全面从严治党的意义和功能，但更要注意到，中国共产党一直坚守并努力践行初心使命，坚持中国特色社会主义现代化道路。那么，党内法规研究者应当注意到，党内法规与国家的宪制和宪法有什么关系。这并不是说都有关系，而是有些肯定有关，甚至至关重要。这不仅有助于换一个角度理解这些党内法规的制度意义，更重要的是有助于依宪治国。它既能推动和激活党内法规研究，也会推动和激活中国宪制、宪法学和政治学研究。
甚至，这一研究的意义不限于中国。尽管现当代各国政党差别显著，可称巨大，但鉴于抽象的政党政治在几乎一切现代国家政治生活中，都扮演了或大或小的角色。有些主要政党的党规党纪等客观上已成为本国宪制实践的组成部分，抽象或具体修宪甚至就是一些政党进行社会动员和争取执政的政纲要点。其中有些对一国政治可能是至关重要的，甚至可能对其他国家也有宪制参考意义，必要时就应当纳入具体的宪制和宪法律研究。
我没想混淆党规党纪与宪制和宪法律。真实世界的党规党纪与宪制和宪法律的边界肯定有，也必须有。但有时并非泾渭分明，事实上常常是相互塑造，甚至有所融合。讨论中国问题，为“防杠”，我常常举外国的例子。最突出的，欧洲议会制国家的总理或首相由议会多数党的领袖担任，甚至几个党联合组阁执政。这时重要的就不是宪章（宪法）或宪制（所谓“不成文宪法”）本身。真起宪制作用的，就会是多数党或各党党内的规、纪或制度，甚至就是党内“派阀”的妥协或裁量——想想日本自民党。又如，当今美国票选总统，理论上可以投给任何人，但当选的，就目前而言，必定是共和党民主党各自提名的总统候选人之一。这就是美国政党制度对美国宪制的最重要补充，也是塑造。今天，当我们谈及美国宪制时，几乎所有法律学人，包括我，都会自觉认为两党制是美国宪制的核心制度之一。事实上，美国宪法从没任何规定，明示或暗示了，两党制、多党制甚或一党制。甚至民主党与共和两党也并非贯穿美国建国以来的历史的政党。
中国共产党对于中国独立和现代化有着无可替代的核心作用，有些党内法规已以各种方式加入并嵌入国家制度体系，我甚至认为，中国共产党创造了一种重要的国家类型。讨论当代中国宪法，若不讨论中国共产党的相关制度，这很难想象。这几乎等于讨论传统中国法制，不讨论郡县制，不讨论天子或皇帝，不讨论科举制度，只讨论孔孟老庄商鞅韩非的思想，或是，套用近现代某外国的法律分类模板，来切割并“创造”，中国古代的刑法、民法、行政法等。 这也等于讨论英美宪制，完全不在意英、美的政党政治对各自宪法制度和实践的实在影响，只关注那些如今诉讼更多的如美国宪法第一或第十四修正案中的某些条文，甚或仅关注时下最抢眼球的问题。那不仅对美国宪法律的理解有一定偏颇，更难理解美国的宪制。
中国共产党为此而展开的诸多努力，也远不止本文所展示的些许，不仅注定会塑造和影响新中国的宪制，而且在这一过程中，还可能提出了新的或置换了原先的一些难题。如与本文论题直接相关的宪制变革，就使得“异地为官”的历史传统，在1949年后演化出了一些全新难题。但限于篇幅，我只能另文专论。这些问题，除了从全面从严治党的视角来研究，或从依法治国的视角来应对，但时不时地，仍值得甚至应当从宪制视角来思考。
与此有关还有一点，甚至算得上本文中一条更深的主线，有关制度演变的路径。概括说来，制度创新其实没有一个可预先完全确定的路径，一个很容易逻辑演绎然后亦步亦趋照葫芦画瓢的路径。太多理论逻辑以外的变量，全然意外冒出来的变量，对制度发展的路径都可能有重要影响，有利有弊。也正因为有利有弊，甚至利弊相当，通常也就没有，或看不出有，什么自我纠正或调整的余地。有时必须等到另一个预期或未预期的但必须以某种方式应对的变量出现。但更多时候，针对那些烦心的新难题，你只能在现有的宪制格局中，以手中已有的资源，算上（也包括不算）那些或许可以借助的资源，甚至包括现有的理论和猜想，试一试，再试，不断寻找和发现新的可能。不是摸着那些已知且公认的变量走，也不是按着所谓的应然走，更不能按着所谓的必然走。常常是按“必须如此”，其实更多是“只能如此”的路子走。用邓小平的话：“管什么这里用过、那里用过，无关重要，现实政治要求我们在决议中写这个。” 这就叫“一切从实际出发”，换言之，还不能是“有时”。
（责任编辑：叶正国）
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