孙文飞：党政联合发文法治化的发展趋势、现实梗阻与优化路径

【 作者 】孙文飞,吉林大学行政学院法律政治学专业博士研究生

【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第2辑

摘　要：党政联合发文是中国特色社会主义法治实践的重要组成部分，在加强党的全面领导，协调党政权力体系，促进党内法规与国家法律衔接以及提升国家治理水平等方面发挥着重要作用。党政联合发文发展中呈现出类型属性明晰化、规制事项层次化和文种形式规范化等特征，表征了党政联合发文具有明显的法治化倾向。当前党政联合发文法治化的现实梗阻主要包括：制定权限与规制范围缺乏硬性规定、定性的识别标准“重形式、轻实质”、解释主体的指向与权责不明、备案审查工作的制度依据不足等。基于此，应从规范制定与适用权限、建立类型与效力统筹识别机制、优化党政协同解释机制、健全备案审查制度等方面，进一步推进党政联合发文的法治化进程。

关键词：党政联合发文　法治化　党的领导　党内法规

一、问题的提出

中国特色的党政体制使中国共产党能够通过一系列制度设计嵌入国家治理体系之中，从而催生了党政机关联合制定文件（以下简称党政联合发文）的独特法治现象。[1]党政联合发文一般是指中国共产党及其机关部门同国家政权机关及其职能部门因治理事项重合或交叉而共同发布制度文件。这种制度设计既能发挥中国共产党领导的制度优势，又能保障中国特色党政关系的有效运转。在实践中，党政联合发文有广义和狭义之分，广义上的党政联合发文不仅包括党的机关与行政机关联合发文，还包括党的机关与监察机关、审判机关、企事业单位及其他组织团体基于特定治理目的而联合署名发布的文书。[2]中华人民共和国成立之初，党政联合发文通常被人们视为机关之间制定政策的公文载体，侧重其政策层面的理解。党的十八大以来，随着党内法规体系的完善和国家治理现代化的推进，党政联合发文在增强党的领导、整合党政机构资源、治理社会重大专项问题等方面呈现巨大的制度优势，发文主体、发文形式、规制事项、运作机制逐渐程序化、规范化和制度化。在中国共产党领导国家治理的特定场域中，党政联合发文机制已经超越了一般意义上的公文处理方式或工作惯例，其从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具。[3]这主要是因为党政联合发文的制定数量迅速增加、规定的内容更加侧重实施机制的构建、规范的时效性呈现出“规划治理”的特征等。例如，2019年中共中央和国务院联合印发的《关于建立健全城乡融合发展体制机制和政策体系的意见》提出了一系列解决城乡融合发展中存在问题的体制机制和政策，并且明确指出了到2022年、2035年和21世纪中叶时城乡融合发展的建设目标，这反映了党政联合发文在治理城乡融合发展难题方面具有强大的治理功能。党的十九届四中全会提出，坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化。[4]党政联合发文作为一种推进国家治理体系和治理能力现代化的有效工具，应当在法治化轨道上运行，明确规范其适用事项和运行程序。

法治是现代国家治理的基本方式，依法治国、依法执政、依法行政、严格执法和公正司法，意味着推进国家治理现代化本体上和路径上就是推进国家治理法治化。[5]作为中国共产党治国理政的重要机制，党政联合发文制度走向法治化有其必然性。一方面，党政联合发文自身具有规范属性和公共属性，能够以制度化形式规范相应的社会行为；另一方面，党政联合发文制度是中国共产党提出的“四个全面”战略布局的重要实现机制，有利于在法治化的轨道上不断提升治理效能。兼具规范属性和治理工具特性的党政联合发文，在实践中呈现出巨大的制度优势：一是有利于坚持和加强党的全面领导。党政联合发文体现了中国特色党政关系，是中国共产党领导政府进行治理的重要形式。党的主张实现程度、适用范围以及能否转化为国家意志是党的全面领导能力的重要体现。党政联合发文因其制发主体的复合性，即党的机关和国家政权机关，因而具有很强的“外溢效应”，那些实施效果良好的党政联合发文会被纳入国家政权机关的法规之中，有的甚至会通过法定程序上升为国家法律。二是有利于促进党政权力体系的协调统一。长期以来，中国共产党通过组织嵌入、制度衔接、主体竞合等方式进入国家治理体系之中，党与国家政权机关之间形成了紧密的耦合关系。从法治角度来看，我国特殊的党政耦合关系形成了政治运行中的“双轨制”权力体系，即“政党权力体系”和“宪法权力体系”并存。[6]党政联合发文主要存在于党政部门的交叉领域，尤其适用于“归口管理”制度下特定“口”的党政机关及其工作人员的管理，这种联合发文的制度安排能够促进中国政治体制中的“党”和“政”两套权力体系的统筹协调，保障两套权力体系行动的统一。三是有助于促进党内法规与国家法律的衔接协调。党内法规与国家法律是中国特色社会主义法治体系的两大组成部分，二者在实践中存在许多交叉重叠的适用对象和领域，[7]因此二者之间形成衔接协调的良好关系是中国特色社会主义法治实践的必然要求。作为同时调节党内事务和国家事务的制度安排，党政联合发文能够有效地缓和党内法规和国家法律之间的张力，从静态和动态两个方面促进它们之间的有效衔接。四是有助于提升国家与社会的治理效能。正确、科学的决策是治理有效的前提，当党和国家政权机关在面对重叠或衔接的治理事务时，党政联合发文的形式既能保证相关部门在协商时形成及时性、协同性和科学性的决策，又能通过联合制定规范性文件降低治理成本。

与党政联合发文走向法治化的实践趋向和释放的强大治理效能相比，学术界对于党政联合发文的关注不多，相关研究有限。既有文献主要是零星关注党政联合发文的信息公开、备案审查、类型属性、治理机制和公文书写等方面，[8]仅有少数学者论及了党政联合发文的法治化问题。章志远在阐释党政联合发文激增现象合理性的同时，关注到党政联合发文对法治规范认同、国法规范适用、法治思维养成等带来的挑战，进而指出党政联合发文走向法治化的可能路径。[9]事实上，作为中国特色的政治与法治实践方式，党政联合发文的存在有其必然性，并且未来还有继续增长的趋势，党政联合发文的法治化问题亟须系统性回应。封丽霞指出，改革开放以来的国家现代化建设是以广义的国家法律和党内法规两套规范体系作为依托来组织和运行的，这两套规范体系分别体现了依法治国的法治属性和党的领导的政治属性，而党政联合发文则是介于这两种规范体系之间的制度形态。[10]2014年党的十八届四中全会之后，党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系之中，党内法规体系建设的“法治思维”明显加强，在推进党内法规与国家法律相衔接的过程中，党内法规体系制定、实施、审查、清理的“法治化”倾向也明显增强。随着中国特色社会主义法治体系和话语体系的完善，介于国家法律和党内法规之间的党政联合发文的法治化问题就成为重新审视和突破“国家法中心主义”话语模式的重要切入点，党政联合发文的法治化也是中国特色社会主义法治体系不断完善的要求。由于法治是制度趋向成熟完备的高级状态，因此制度的法治化就是一个不断完善的动态过程，制度的法治化程度的衡量要素应当包括：制度是否具有权威性的法律地位；制度的制定、实施与监督是否遵循法治思维和法治方式；制度的执行力是否得到明确的保障。[11]因此，党政联合发文的法治化在应然层面上体现为制定主体、启动程序、规制范围、信息公开、解释适用等要素的法定化、制度化。虽然党政联合发文作为一种治理机制展现出巨大的制度优势，但其法治化建设尚处于初始阶段。为了保证治理效能的稳定性增长，党政联合发文只有置于法治化的运行轨道，才能不断提升它的制度化、规范化和科学化水平。[12]鉴于此，本文采用广义的党政联合发文概念，着重描述党政联合发文演进中的法治化表征，探讨其法治化建设面临的现实梗阻，从而提出相应的发展进路，以期为进一步发掘党政联合发文的治理效能，强化中国共产党依法执政、依法治国和推进中国特色社会主义法治建设提供有益参考。

二、党政联合发文法治化的发展趋势

中华人民共和国成立之后，中国共产党同国家政权机关的联合发文进入国家建设之中，对国家与社会的发展起到重要的推动作用。在七十多年的发展历程中，党政联合发文在内容、形式等方面发生了巨大变化，尤其是党的十八大以来，党和国家机构深化改革十分注重在法治化轨道上进行，而作为党和国家机构改革重要载体的党政联合发文也便具有了法治化的内在动力。党政联合发文属性类型的逐渐明晰化、规制事项的层次化以及表现形式的规范化，使它在国家治理中的作用机制实现了由传统的“政治动员模式”向制度化、法治化模式的转变，这些特征成为党政联合发文法治化倾向的重要表征。

（一）党政联合发文的属性类型逐渐明晰化

作为一种党政机关公文形式，党政联合发文的数量规模和属性类型直接反映着其在国家政治和法治实践中所扮演的角色。中华人民共和国成立以来，“中共中央、国务院”和“中共中央办公厅、国务院办公厅”分别发布的党政联合发文为271部和474部，共计745部，其中2012年以来党政联合发文的数量急遽增加，2012年到2020年发文总数量达到311部，约占中华人民共和国成立以来“中共中央、国务院”和“中共中央办公厅、国务院办公厅”联合发文总量的41.7%。[13]新时代以来，随着党依法执政与各级政府依法行政的有效衔接与紧密配合，党政联合发文在增强党的领导能力、整合党政机构资源、治理社会重大专项问题等方面继续扮演着重要的角色，发文数量有进一步增长的趋势。数量庞大的党政联合发文在推进国家治理和政党治理现代化的同时，也使党政联合发文的属性类型复杂多样。改革开放之前，党政联合发文往往被视为党的政策主张，这种认识忽视了党政联合发文类型的其他面向。党的十八大以来，党的机关和国家政权机关联合制定的文件从以前注重党内人事管理、组织管理，变为更加聚焦推进国家和社会治理现代化，党政联合发文的类型突破了原有的党的政策主张的局限认识。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》更是规定，“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，这意味着部分党政联合发文属于党内法规。从党政联合发文的演变历程来看，党政联合发文的属性类型已经逐渐稳定为党内法规、规范性文件和非规范性文件三大类，[14]其中规范性文件又可分为党内法规性文件、行政规范性文件等（见表1）。党政联合发文属性类型的逐渐明晰有助于党政联合发文的归类、审查与清理工作的开展。

表1党政联合发文的属性类型示例

（二）党政联合发文的规制事项逐渐层次化

党政联合发文规制事项的变化体现了党政联合发文机制由临时性、应急性向常态化、制度化的转变。从历史上来看，中国共产党在取得全国范围执政之前就存在同政权机关联合制定和发布文件的做法，如1935年发布的《中华苏维埃政府、中国共产党中央为抗日救国告全体同胞书》。由于革命时期斗争形势的复杂性和政权建设的不成熟性，此时党政联合发文更多的是一种政治宣传工具，它规制的事项比较模糊。中华人民共和国成立之后，中国共产党在全国范围内获得执政地位，党政联合发文成为保障党领导国家进行现代化建设的重要规范性文件。这一时期党政机关联合制定和发布的规范性文件主要集中在农业建设、教育建设等具体领域，规制事项呈现零散、临时的特征，如中共中央、国务院《关于当前粮食工作的指示》，中共中央、国务院《关于耕畜问题的指示》，中共中央、国务院《关于扫除文盲的决定》，中共中央、国务院《关于在精简工作中处理高等学校毕业生问题的若干规定》等。改革开放以来，党政联合发文成为既注重“党政分开”的体制改革原则，又注重实践效能提升的制度选择，如1993年《国家行政机关公文处理办法》在坚持“党政分开”原则的同时也规定“政府及其部门与同级党委、军队机关及其部门可以联合行文”。随着国家经济社会的快速发展，党政联合发文的规制领域不断扩展，但规制事项整体而言还处于中观和微观层面，并未上升到国家战略的宏观层面。新时代以来，为了更好地服务国家治理现代化战略的实施，不同层级的党政联合发文逐渐分化，中央层级的党政联合发文越来越注重宏观层面事项的规制，如中共中央、国务院《关于全面深化农村改革加快推进农业现代化的若干意见》，中共中央、国务院《关于印发<国家新型城镇化规划（2014-2020年）>的通知》，中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》等，而地方层级的党政联合发文更加注重中观和微观层面事项的调整，如中共上海市委、上海市人民政府《关于全面推进上海城市数字化转型的意见》，中共吉林省委、吉林省政府《关于推进避暑休闲产业创新发展的实施意见》，中共青岛市委办公厅、青岛市人民政府办公厅《关于印发<青岛市全面实行湖长制实施方案>的通知》等。也就是说，党政联合发文的调整领域与规制事项进入了系统化、层次化阶段。此外，在中央层面的党政联合发文中，不同发文主体也呈现出层次化的倾向。一般而言，以“中共中央、国务院”为制发主体的党政联合发文往往侧重于全国性的宏观事项，而以“中共中央办公厅、国务院办公厅”和“中共中央职能部门、国务院部委”为制发主体的党政联合发文更加强调规制事项的具体性和特定性。

（三）党政联合发文的文种形式逐渐规范化

作为中国共产党治国理政的重要工具，党政联合发文的文种形式是影响其类别划分的重要依据，发文形式的规范与否也将直接影响党政联合发文能否常态化、制度化地形成治理优势。从党政联合发文的发展历程来看，党政联合发文的文种形式逐渐规范化既是制度化、常态化的制度逻辑使然，也是实现国家治理现代化的必然要求。从形式来看，党政联合发文一般由各级党组织作为主办机关，加盖党组织和行政机关的公章，使用党组织的发文字号，具有五角星标识，符合以党组织文号印发文件的特征，[15]其文种制定规则经历了“党政不分、党政并行和党政融合”的过程。中华人民共和国成立之初，党政合一的执政模式使得党政联合发文的文种类型与其他公文文种没有得到明确区分，如1951年通过的《公文处理暂行办法》只是将公文文种划分为7类12种，并未对党政联合发文的适用类型作出明确规定，甚至未对党的机关和国家机关适用不同类型的文种进行说明。改革开放之后，党政机关制发的公文开始有了明显的区分，如1993年《国家行政机关公文处理办法》（修正）和1996年《中国共产党机关公文处理条例》相继出台。在两套公文规则并行的情况下，党政联合发文一般采用党的机关发文文种或者使用党的机关和国家行政机关共有的文种，如“规定”“通知”“决定”“意见”等。2012年7月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合制发的《党政机关公文处理工作条例》对党政联合发文载体形式的稳定发展具有双重作用。一方面，《党政机关公文处理工作条例》本身就是一种党政联合发文形式，它使党政机关联合制定的“条例”成为党政联合发文的一种重要载体。另一方面，《党政机关公文处理工作条例》是对之前党的机关和国家行政机关两套行文规则的整合，明确了党政机关制发公文的原则、规则、程序等问题，有助于加强对党政机关制发公文的监督。《党政机关公文处理工作条例》的适用对象包括各级党政机关，自然也就包括党政机关联合制发的公文，并且它明确规定了15种公文种类，即决议、决定、命令（令）、公报、公告、通告、意见、通知、通报、报告、请示、批复、议案、函、纪要。此外，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》规定党政机关能够制定涉及政府职权范围事项的党内法规，所以党政联合发文的文种形式也可以是“条例”“规则”“办法”。党政联合发文的文种形式逐渐规范化，既有助于提高党政机关联合制定公文的效率，又能够促进党政联合发文运行程序的法治化。

三、党政联合发文法治化的现实梗阻

习近平总书记指出：“我国社会主义法治凝聚着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是制度之治最基本最稳定最可靠的保障”。[16]也就是说，法治是制度趋向成熟完备的高级状态，制度之治的实现就是制度不断走向法治化的过程。尽管近年来党政联合发文的制度化、法治化水平不断提升，但是其处于国家法律和党内法规两套规范体系之间的属性，使党政联合发文的法治化路径既不能简单归入国家法律的范畴之中，又不能完全纳入党内法规体系之中，从而致使党政联合发文法治化面临如下的现实梗阻。

（一）党政联合发文的制定权限与规制范围缺乏硬性制度规定

在当代中国的治理实践中，党政联合发文能够补充国家法律和党内法规规定的缺漏，解决党内事务和党外事务共同面临的问题，并以“先行先试”的模式推行党和国家的政策。[17]然而，在制度体系规范与约束不足的情况下，[18]党政联合发文的制定权限与规制领域的制度规定比较笼统，党政联合发文可能会介入属于党和国家各自管理的事项范围之中，甚至出现“以党代政”“党政不分”等弊端。一方面，党政联合发文的法律地位尚未明确。在制度法规层面，党政联合发文的制定依据主要来自《中国共产党党内法规制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》两部党内法规，尽管有学者从规范意义上论证了党政联合发文具有“软法”属性[19]和“实质法律”属性[20]，但国家法律并未对党政联合发文的地位作出明确规定，因此党政联合发文的法治化逻辑就不能简单地遵循党内法规或国家法律，而是需要采用新的法治化路径，而这方面又缺乏相应的制度规定。另一方面，关于党政联合发文的制定程序和规制领域的规定过于笼统、模糊。虽然《中国共产党党内法规制定条例》和《党政机关公文处理工作条例》都承认了党政机关联合制定文件的正当性，但无论是“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”，还是“同级党政机关、党政机关与其他同级机关必要时可以联合行文”，都只是宏观性和笼统性的规定，这就导致实践中党政联合发文制定程序、规制领域的弹性空间非常大。尤其是在与党政机关治理事务密切相关的党政合署办公领域，党政机关联合发布的规范性文件可能在程序上和适用领域上未得到现行法律制度的支撑。例如，2018年4月中共中央纪律检查委员会和国家监察委员会联合制定的《公职人员政务处分暂行规定》（国监发〔2018〕2号），从发文字号来看属于国家监察委员会制定的规范性文件，但是《监察法》并未直接授权国家监察委员会制定监察法规。[21]

（二）党政联合发文定性的识别标准存在“重形式、轻实质”的问题

作为中国特色的国家治理工具，党政联合发文多样的形态与我国超大的治理规模和复杂的治理情境密不可分。在实践中，党政联合发文法治化的一个重要面向是党政联合发文是否能够司法救济，而这离不开对党政联合发文类型的识别与界定。一般情况下，党委是党政联合发文的主办机关，政府则是执行机关，这使大多数党政联合发文的文号为党的文号。在主要依据发文字号来识别党政联合发文属性的标准下，[22]党政联合发文经常被认为是党内法规或党内规范性文件。这种注重形式、轻视实质的识别标准使得很多党政联合发文被认为是党委文件，或不属于政府信息公开的内容，从而规避司法救济和政府信息公开。例如，2015年河南“张小平诉洛阳市涧西区人民政府信息公开案”中的关键文件《关于<涧西区解决城中村改造征迁遗留问题实施方案>的通知》，被二审法院认为是“属于内部工作安排，并不直接对上诉人发生效力”。[23]此外，党政联合发文的类型识别机制不健全还体现在缺乏专门的识别机构。现阶段，党政联合发文由谁来识别并没有统一的制度规定，实践中有些党政联合发文的识别主体是它的制定主体，而有些则是司法解释机关。

（三）党政联合发文解释主体的指向不明且协调性不强

“法无解释，不得适用”。[24]作为中国治理体系中具有规范作用的制度形式，目前党政联合发文的解释机制存在不规范、不协调等问题。其一，很多党政联合发文没有明确的解释主体。党政联合发文调整的事项涉及方方面面，既有宏观层面的引领性、指导性的规定，也有针对某些特定领域的具体性、试点性的规定。就前者而言，党政联合发文的规定一般比较容易理解，涉及全局性、全民性、原则性、方向性等问题，因而没有明确的解释主体，如2015年中共中央、国务院制定的《关于加快推进生态文明建设的意见》（中发〔2015〕12号）。对于后者而言，这类党政联合发文虽然没有明确规定解释主体，但一般会在文中作出“相关单位机关应当认真贯彻落实”的规定，如2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《<关于深化消防执法改革的意见>的通知》（厅字〔2019〕34号）开篇就规定：各省、自治区、直辖市党委和人民政府，中央和国家机关各部委，解放军各大单位、中央军委机关各部门，各人民团体，请结合实际认真贯彻落实。其二，党政机关的复合特性决定了党政联合发文解释主体的复合性（见表2），但是多个解释主体之间良好的协调机制尚未形成。由表2可知，在实践中，党政联合发文的解释主体往往与其制定主体并不一致，从党内法规角度来看，“个别党委部门自我授权、慷慨授权”等违反了《党内法规解释工作规定》关于党的中央组织之外党组织“谁制定谁解释”的基本原则。[25]此外，党政联合发文一般会同时调整与适用党内事务和党外事务，而党政机关的解释适用规则并不一致，在尚未实现党政机关解释主体、规则衔接协调的情况下，两套并行的解释规则就难免会造成解释主体之间的混乱。以2013年中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发〔2013〕13号）为例，从字号上来看它属于党内法规范畴，但是其第64条规定，“本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释”，这意味着国务院相关机关可以解释本条例，但是从规范意义上来说，国家机关显然无法解释党内法规，这就使此条例在实践中的执行落实情况受到影响。其三，在党政合署办公领域，党政机关联合制定的文件一般都有明确的解释主体，但组织机构的合署并不直接意味着相关领域的党内法规与国家法律已经相互衔接与协调，事实上在规范性文件的解释机制方面，党内法规与国家法律还存在衔接性不强的问题，这导致党政联合发文出现重复解释、前后矛盾等问题。如党的纪检机关与行政监察机关合署办公之后，两者联合发布的一些规范性文件仍实行原有的两套解释机制，这难免导致重复解释、解释不一致等问题。[26]

表2部分党政联合发文解释主体及解释机制示例

续表

（四）党政联合发文备案审查工作的制度依据不足

备案审查制度是对公权力监督的重要方式，也是法治的内在要求。随着党和国家监督体系的日渐完善，党政联合发文的备案审查成为理论与实践必须回答的问题。无论是制度规范层面，还是制度实践层面，我国都没有独立的党政联合发文备案审查制度，这让党政联合发文的备案审查活动难以有效开展。其一，将党政联合发文视为备案审查对象的制度规定之间存在“缝隙”。党的十八届四中全会通过的中共中央《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》明确提出：“加强备案审查制度和能力建设，把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件。”这是党政联合发文可作为备案审查对象的制度规定与保障。在我国当前的备案审查实践中，同时存在两套备案审查制度，即政党备案审查制度与国家备案审查制度。[27]然而，党政联合发文并未完全得到两套备案审查制度的周延性覆盖。一方面，党政联合发文一旦被归入党内法规或党内规范性文件，则不再适用《立法法》等国家备案审查制度的规定，这使一些行政机关获得了规避备案审查的可能。另一方面，现行的国家备案审查制度并不能审查党的政策、主张，这使一些虽然不属于党内法规或党内规范性文件，但却明显带有党的政策性、主张性的党政联合发文不在国家备案审查范围之内。其二，党政联合发文的备案审查衔接联动机制尚未建立，党和国家的备案审查机关之间无法有效开展工作。2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》从原则上规定，“各级党委应当与同级人大常委会、政府等有关方面建立健全备案审查衔接联动机制”。但由于党的备案审查机构与国家备案审查机构之间存在权限上的张力，在现有的制度机构设置下难以有效推进。“法制统一是法治中国的基本要求”，在规范意义上，无论党政联合发文属于党内法规还是党内规范性文件都应当纳入合宪性审查之中。但是，中国共产党处于领导地位和发挥领导核心作用的国情决定了实践中作为合宪性审查机构的全国人大及其常委会无法审查党内法规和党内规范性文件。[28]在两套备案审查制度并行的情况下，党的备案审查结构与国家备案审查机构衔接联动就需要解决机构设置、人员配置、机制设立等具体问题，这无疑是短时间内无法实现的。

四、党政联合发文法治化的优化路径

新时代以来，党的全面领导所形成的政治势能通过一系列制度设计嵌入治国理政的各领域各方面各环节，[29]形成了党的全面领导制度的治理优势。在进一步发挥党的全面领导制度优势的背景下，党政联合发文的数量必然会进一步增长，党政联合发文法治化成为必须回应的理论与现实问题。从法治化程度增进的要素来看，破解党政联合发文法治化的现实梗阻应当从如下方面着手。

（一）规范党政联合发文的制定与适用权限

中国共产党的领导是我国法治事业的本质特征，是我国法治形态所特有的政治逻辑和政治立场。[30]在我国的治理体系中，党政联合发文是贯彻与保障党的领导的重要方式，它已经成为与国家法律、党内法规并存的规制性制度形态。但是，党政联合发文在制定形式、规范内容以及适用领域等方面都与党内法规和国家法律有着巨大差别，必须规范党政联合发文的制定与适用权限，确保党政联合发文按照法治化的方式运转。一是应当修订或者出台新的制度法规，规范党政联合发文的制定程序。党政联合发文的制定程序包括起草和发布两个环节，其中党政机关承担何种角色与责任需要加以制度化、规范化。在党政联合发文起草阶段，可以明确规定党政联合发文的启动意向主要是由党的机关和部门来承担，这符合党的领导原则和民主集中制原则，并且如果政府机关有党政联合发文的意向，可以先向同级党委请示报告，由同级党委召开党组会议来讨论决定是否起草党政联合发文。至于党政联合发文的发布形式，可以依据规制的领域和主要执行部门来决定采取哪种文号。二是明确党政联合发文的适用领域，防止党政联合发文越权过界。从本质上讲，党政联合发文是中国特色党政体制下为提高治理效能，降低治理成本，而将党政机关面临重叠或衔接的治理事务整合起来的一种治理机制。也就是说，党政联合发文有特定的适用领域，既不能介入“属于党委、政府各自职权范围内的工作”，也不能越过制定主体部门而规制其他部门的事务。针对重大公共安全、环境治理、反腐败斗争等专项治理领域，党政机关在联合制定规范性文件时应当遵守“不与国家法律相抵触”的原则，不能为了治理效果而简化法律程序。三是培养党政联合发文制定主体的法治思维。党政联合发文法治化的前提是党政机关相应人员在制定和执行党政联合发文时具备法治精神、法治理念，为此应当学习和贯彻“习近平法治思想”，增强党政联合发文制定与执行主体的法治思维与法治能力，提升党政联合发文的科学化、规范化和制度化。

（二）建立党政联合发文的类型与效力统筹识别机制

随着党的领导制度的不断强化和党政机构融合改革的推进，在国家治理实践中党政联合发文的数量越来越多，正确识别它们的类型属性和效力等级成为强化其法治化建设的重要前提。党政联合发文的属性认定与其效力等级密切相关，应当在制定环节建立统筹识别机制，从源头上厘清党政联合发文的属性与效力。一是可以建立配套的专门识别机构。在党政联合发文制定期间，可以在文件发布之前由参与制定的相关专家组建专门的识别机构，从实质性规制内容的角度，对党政联合发文的类型和效力作出明确说明，打破“唯文号”的僵硬识别方式。党政多主体联合制定的规范性文件在适用时同时归属不同的党政机关，不能简单地将其置于我国整体的法律渊源中来比较，而应当根据其适用的领域来确定其效力等级。[31]例如，当党政联合发文属于党内法规或党内规范性文件时，则应当按照党内法规体系的效力识别标准来界定。二是明确党政联合发文与同级行政法规和规范性文件之间的效力等级关系。在我国单一制的政治体制下，中央与地方之间的党政联合发文存在清晰的等级关系，地方应当服从和执行中央制定的党政联合发文，这意味着地方党委和政府机关发布的“转发类”“批转类”党政联合发文在效力等级上要高于地方层面的党政联合发文。党政联合发文的关键在于执行，由于政府机关及其职能部门是党政联合发文的主要执行主体，新制定的党政联合发文如果符合国家法律的基本规定，但与同级既有的行政法规和规范性文件存在不一致时，可以参照“新法优于旧法”的原则，以新制定的党政联合发文为准。

（三）优化党政联合发文的协同解释机制

解释适用是党政联合发文司法实践活动的前提条件，也是党政联合发文法治化的内在要求。党政联合发文制定主体、适用领域的复合性特征决定了其解释机制的优化，必须走党政协同解释的道路。一是强化制度衔接，可以在党内法规与国家法律衔接协调的领域中，增加党政机关联合制定的规范性文件应如何解释的配套法规，协调党政机关之间解释权限、解释规则的差异。党政合署办公既是党内法规与国家法律衔接协调的重点领域，又是党政联合发文日益增多的重要原因，并且党政合署办公领域的党政联合发文往往更加具体化，需要重点推进这一领域的协同解释机制建设。如中央纪委和国家监察委在遇到需要解释的规范性文件时，应当根据适用的党内还是党外事务来决定由谁来解释，但如果在各自的解释领域内与原有的规定相矛盾时，则应当通过联席会议等协商形式共同应对，防止出现单方面对党政联合发文进行修订或补充说明的现象。二是明确党政联合发文的同级解释主体之间的权责关系，以及它们之间如何配合开展解释工作。党政联合发文涉及不同层级和不同职能部门的党政机关，建立一个将所有层级的解释主体都纳入的协同解释机制比较困难，目前可以先建立同级多个解释主体之间的协同解释机制。如在党政机关联合制定的规范性文件中，国家行政机关参与解释的权限、程序有哪些，如何避免介入纯粹的党内事务之中。此外，在现实政治生活中，很多带有原则性、号召性、指导性的党政联合发文虽然没有明确规定自身的解释主体，但是一般会出台相应的配套实施规范性文件，促进党政联合发文包含的制度政策得到有效落实。如2018年中共中央、国务院发布了《关于实施乡村振兴战略的意见》之后，又相继出台了《乡村振兴战略规划（2018-2022年）》《关于实现巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接的意见》《关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》等规范文件，深化了乡村振兴。

（四）健全党政联合发文备案审查的衔接联动机制

党政联合发文备案审查制度是党政联合发文常态化、制度化、法治化运行必不可少的条件，是监督党政联合发文合宪合法合规的重要方式。在现行法治条件下，党政联合发文的复合性质决定了其备案审查机制只能采用衔接联动的方式，而不能简单将其划入党内备案审查机制或者国家法律备案审查机制。一是应当加强党政联合发文备案审查方面的党内法规与国家法律的衔接与协调，理顺党政联合发文的备案审查制度规范。一方面，可以在现行的《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》中增加属于党政机关联合制定的党内法规在进行报备、审查、处理和监督时的条文规定，细化相应党政机关之间的权责关系，尤其是当此类党内法规在被动审查时，相应的国家政权机关以及这些机关中的党委（党组）承担何种责任与角色。另一方面，也应当在现行的《法规、司法解释备案审查工作办法》中适当补充属于行政规范性文件的党政联合发文该如何备案审查的条文。二是通过完善组织机构支撑、工作程序、审查方式等，落实党政联合发文备案审查的衔接联动机制。在组织机构支撑方面，可以将中共中央全面依法治国委员会作为主体机构，通过“归口管理”的方式，组织党、人大、政府、司法等方面的代表和专业人士成立审查委员会负责党政联合发文的备案审查工作。[32]相应地，地方层面的党政联合发文可以由“全面依法治省（市）委员会”统筹，组织相关党政机关进行备案审查工作。在工作程序方面，应当完善党政联席会议制度，使党政联合发文备案审查衔接联动机制纳入规范程序之中。作为党和国家机关进行重大事项决策的制度规则，党政联席会议制度也应当成为监督党政机关制定规范文件的重要制度设计。为了真正发挥党政联席会议制度的实效，应当定期举行会议，赋予参会代表向上级党委反映党政联合发文是否应当备案审查的建议权，并且要保证党政联席会议集体讨论的决议与备案审查的结果相一致。在备案审查方式方面，应当更加注重“被动审查”。2019年修订的《中国共产党党内法规和规范性文件备案规定》第12条第2款规定，“人大常委会、政府、军队备案审查工作机构发现党内法规和规范性文件可能存在违法违规问题的，可以向同级党委备案审查工作机构提出审查建议。同级党委备案审查工作机构应当研究处理，并以适当方式反馈结果。”这是对党内法规和规范性文件进行“被动审查”的最新规定，这意味着党政机关组成的联合审查委员会有权对党政联合发文进行“被动审查”。事实上，从中央到地方，党政联合发文的数量庞大，如果件件都需要“主动审查”，不仅耗时耗力而且也不切实际，因而“被动审查”方式应当成为党政联合发文备案审查的主要方式，从而提升备案审查的效率与效果。

总之，党政联合发文是当代中国特色的政治与法治实践形式，在由党的政策载体向一种常态化的治理工具转变的历程中，其制度化、法治化水平不断得到提升。从根本上来说，党政联合发文的存在逻辑在于作为领导党和执政党的中国共产党所创造的中国特色党政权力关系结构。在这种党政体制下，党内事务和党外事务存在很多交叉或重合的领域，为了提高这些领域的治理效果和降低治理成本，中国共产党同国家政权机关进行联合发文就成为一种必然选择。作为公权力主体制定的规范性文件，党政联合发文具备国家法律和党内法规的部分特征。实际上，在中国特定的治理场域中，党政联合发文已经成为与国家法律和党内法规并存的制度规范体系。随着中国特色社会主义法治体系的健全，党内法规同国家法律之间的衔接和协调取得了重大发展，介于国家法律和党内法规之间的党政联合发文走向法治化运行轨道成为一种发展趋势。“法治不仅仅是制度、方法，更是文化、理念，是这四者的结合。”[33]党政联合发文法治化进程缓慢除了制度机制不健全之外，传统的“国家法中心主义”对党政联合发文的偏见也至关重要。未来应当进一步完善中国特色的法治体系和话语体系建设，从制度和理念上推进党政联合发文的法治化，发挥其在全面建设社会主义现代化国家进程中的重要作用。