【 作者 】赵谦，西南大学法学院教授、博士生导师,法学博士；余月，西南大学法学院硕士研究生。
【 来源】文章刊于《党内法规理论研究》2021年第1辑
摘 要：探究党内法规制定权限的规范内涵，旨在立足于党内法规的狭义规范定义，来尝试厘清各类规范意义的党内法规制定主体制定相应规范性文件所涉权力的事项范围与行为程度。配置党内法规制定权限事项范围的层级依据与活动结果表达皆显现于党内法规的效力位阶体系，列明党内法规制定权限行为程度的类型化依据与行为主体表达则显现于党内法规的制定主体序列，应分别以之为对象来阐明党内法规制定权限规范内涵的准据与载体。层级型配置与交错型配置分别是党内法规效力位阶体系在内部和外部这两类面向的基本样态，类型化静态建构与授权化动态调整则分别是党内法规制定主体序列在中央和地方这两个层面的模式表达。
关键词：党内法规 制定权限 效力位阶 制定主体 规范内涵
党内法规作为一个“实践先行提炼在后” 的概念，经过两次集中清理， 其体例结构、数量规模虽已大体成型，但仍存在较为明显的狭义规范定义与广义学理定义之界分。狭义规范定义出自《中国共产党党内法规制定条例》（2012年制定，2019年修改）（以下简称《制定条例》）第3条、第5条之规定，即“党内法规规范” 的基本内涵应仅限于四类制定主体以七类规范体例来命名的规范性文件。广义学理定义则在其基础上，还将“党的纪律、党的规矩” 等党内规范性文件和以“监察法规” 为核心的监察规范性文件皆纳入其中，只要是以中国共产党名义单独制定或与相应国家机关联合制定的各类规范性文件，皆属于党内法规。应立足于狭义规范定义来探究党内法规制定权限的规范内涵，并将党内规范性文件列入延伸性研究范围，而尝试厘清各类规范意义的党内法规制定主体“制定、认可、解释、评估和废止” 相应规范性文件所涉“有限法律权力” 的事项范围与行为程度，以积极提升该类规范性文件的“设定质量与实践效能” 。
近年来，党内法规体系被确立为“中国特色社会主义法治体系” 的一类子体系，初步实现了我国“法治话语体系的重要变革和创新” 。党内法规制度体系的“有机统一整体” 结构设计，亦为增强其“系统性、整体性、协同性” 提供了必要的基础要件，但仍存在一定的“抽象性” 、“过渡性” 有余而“定量规定和可操作性” 不足的问题。特别是在党内法规制定权限方面，“制度空白和配套法规滞后” “与中央党内法规不协调” 等现象仍时有发生。学界针对党内法规制定权限问题往往将其置于广狭义范畴命题界分 、制度体系建构 、体系健全完善 等宏大叙事中来展开附带性研究，抑或将其纳入党内法规与国家法律的关系阐释 、协调衔接进路梳理 中来展开相应的国家法律制定权限对比分析，较少围绕党内法规的规范属性 、制定权限与程序机制 、制定技术 等权限事项本体命题来展开体系化专门研究。有必要在“描述—经验、逻辑—分析和规范—实践” 的维度内，来识别存续于相关规范性文件中的党内法规内部、外部效力位阶表达与中央、地方层面制定主体设定，进而依托党内法规的效力位阶来阐明逐级配置所涉制定权限事项范围的规范准据，并根据党内法规的制定主体来厘清分类列明所涉制定权限行为程度的规范载体。基于此，为探究党内法规制定权限配置与冲突之事项结构要义，乃至党内法规制度体系可能的发展完善进路提供必要的前提要件。
二、效力位阶内外互联化：党内法规制定权限的规范准据
党内法规的效力位阶作为一个“党内法规建设、发展与适用过程中的重要理论问题”， 其效力等级关系之体系化设定往往显现为党内法规内部各位阶规范性文件之间和党内法规与外部规范性法律文件之间这两类面向。配置党内法规制定权限事项范围的层级依据与活动结果表达皆显现于党内法规的效力位阶体系，则应以之为对象来阐明党内法规制定权限规范内涵的准据。现行有效的各类党内法规共三千余件， 基于其不同的“制定主体、制定时间和适用范围”， 所涉内部效力等级关系往往是较为清晰的层级配置关系，即以《中国共产党章程》（2017年修改）（以下简称《中国共产党章程》）为根本、以中央党内法规为主干、以部门党内法规和地方党内法规为延伸。但党内法规的外部效力等级关系则基于2018年《宪法修正案》第36条之“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”入宪大背景，以及“一套工作机构、两个机关名称” 之党政合署办公与“狭义层面党的机关与行政机关” 之党政联合发布规范性文件的客观事实，使得本应相对明晰的规范性法律文件优位于党内法规之关系设定，而呈现出较为复杂的交错配置关系。所以有必要根据《制定条例》第31条、第32条、第33条的原则性规定来阐明所涉内部效力位阶表达，进而依循所列明的党内法规内部效力等级来尝试梳理所涉外部效力位阶表达。
党内法规的内部效力位阶表达往往显现为一种层级型配置样态。即根据所涉制定主体的不同地位，以及设置的相应规范名称，形成了一种金字塔式效力位阶等级结构。
各类党内法规的效力等级往往根据其制定主体的不同地位来确立。《制定条例》第3条、第9条、第10条、第11条和《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关规定，即在事实上将党内法规划分为《中国共产党章程》、中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规这四个层级。其一，《中国共产党章程》由党的全国代表大会制定，具有最高效力。作为根本性党内法规，其效力位于党内法规体系的第一层级，被《制定条例》第3条明确设定为“制定其他党内法规的基础和依据”。其二，中央党内法规由党的中央组织制定，具体包括党的全国代表大会、党的中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央书记处、中央军事委员会这些机构。作为整体框架性党内法规，所涉权限事项为《制定条例》第9条所列明。其效力位于党内法规体系的第二层级，以中央文件形式发布，具有全局性普遍效力。其三，部门党内法规由党中央各部门制定，具体包括中央纪律检查委员会和办公厅、组织部、宣传部、统战部、对外联络部、政法委员会等党中央工作机关。作为结构事务性党内法规，所涉权限事项为《制定条例》第10条所列明。其效力位于党内法规体系的第三层级，以中央纪律检查委员会文件和党中央工作机关文件形式发布，具有领域性普遍效力。其四，地方党内法规由部分地方党委制定，具体包括省、自治区、直辖市党委和副省级城市、省会城市党委。作为区域执行性党内法规，所涉权限事项为《制定条例》第11条所列明。其效力位于党内法规体系的第四层级，以地方党委文件或地方党委办公厅文件形式发布，具有区域性特殊效力。
各类党内法规的效力等级亦可显现为《制定条例》第5条所列明之“在效力层级上具有实质意义” 的“党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则”这七类规范名称，并将其界分为根本规定、基本规定、全面规定和具体规定这四类，而成就名称型“四重效力位阶体系” 。其一，作出根本规定的《中国共产党章程》，即对应前述党内法规体系的第一效力层级。《中国共产党章程》作为全党必须共同遵守的最高行为规范，具有最高效力。应依循其基本要求，来逐步实现各类党内法规所涉“总体部署的规范化与制度设计的具体化” 。《中国共产党章程》的根本性地位亦决定了其修改程序的特殊性，即《中国共产党章程》修改权为党的全国代表大会专属，且不得授权委托。其二，作出基本规定的准则，即对应前述第二效力层级的中央党内法规。准则主要指向“全党政治生活、组织生活和全体党员行为”这三类整体性事项。现行有效的准则仅三件，即1980年《中国共产党第十一届中央委员会关于党内政治生活的若干准则》、2015年《中国共产党廉洁自律准则》、2016年《中国共产党第十八届中央委员会关于新形势下党内政治生活的若干准则》。其三，作出全面规定的条例，亦对应前述第二效力层级的中央党内法规。条例主要指向“党的某一领域重要关系或者某一方面重要工作”这两类框架性事项。现行有效的条例共八十余件，近年来全新制定了部分条例， 并对部分条例进行了全面修订 或部分修改 。其四，作出具体规定的规定、办法、规则、细则，即对应前述第三效力层级的部门党内法规和第四效力层级的地方党内法规。其主要指向“党的某一方面重要工作的要求和程序”之结构性、区域性事项。现行有效的部门党内法规共两千余件、地方党内法规共一千余件。“规定所涉对象与措施应较为集中、具体，办法应具有较强程序性、针对性和可操作性，规则旨在列明相应的议事程序和工作方法，细则更多地作为配套规范来推动细化实施。”
基于上述两类效力层级设置，不同位阶党内法规就同一事项作出不同规定所诱发的效力冲突问题，亦需明确相应的优位选择原则。《制定条例》第31条、第32条、第33条具体设置了上位规定优位、新规定优位、特别规定优位和共同上级干预这四项原则。其一，《制定条例》第31条的三项规定，具体固化了《中国共产党章程》、中央党内法规、部门党内法规和地方党内法规之四级位阶体系，并明晰了上位规定优位原则。《制定条例》第32条第1款的四项规定，则进一步明确了该原则的具体适用情形与“责令改正或撤销”之适用措施。其二，《制定条例》第33条之规定，针对同一机关制定党内法规的同位阶效力冲突，明晰了新规定优位、特别规定优位原则。新旧规定依循同一机关的不同颁布时间来具体判断，特别规定则依循同一机关在适用时间、地点、主客体等方面的特别限制来具体判断。其三，《制定条例》第32条第2款之规定，针对不同机关制定党内法规的同位阶效力冲突，虽然仅涉及“不同部委制定的”之部门党内法规层面，而确立了“党中央”之共同上级干预原则。但因地方党内法规制定主体的事实性扩张，可能诱发同一行政区划内、具有上下级隶属关系主体所制定地方党内法规间的冲突，亦可能诱发不同行政区划之间、党内层级地位不同但处于属地管辖原则下的平行关系主体所制定地方党内法规间的冲突。前一类型地方党内法规冲突，可当然地比照适用上位规定优位原则；后一类型地方党内法规冲突，则只能比照适用共同上级干预原则，由所涉平行关系主体的共同上级党组织来具体处理。
党内法规的外部效力位阶表达往往显现为一种交错型配置样态。即根据各类党内法规与各位阶规范性法律文件制定主体的不同地位，以及部分党内法规与相应规范性法律文件所形成的事实上价值引领或本体同构关系，形成了一种内外梯次交集式效力位阶耦合结构。
部分党内法规与相应规范性法律文件所形成的价值引领型效力交错设置，集中体现在《中国共产党章程》与《宪法》（1982年制定，1988年、1993年、1999年、2004年、2018年修改）之间。《中国共产党章程》作为党内法规中的根本性规范，因统领着该类“其他规范性文件” 而成就一类规范体系；《宪法》作为根本大法，亦因统领着各类规范性法律文件而成就一类规范体系。两类“规范体系” 作为在不同场域内发挥相应作用的规范设定，既表征为规范性法律文件的整体效力位阶原则性高于其他规范性文件的上下关系，也呈现部分其他规范性文件作为相应规范性法律文件的精神内核引领其规范效力实现的内外关系。《中国共产党章程》与《宪法》即为该类效力交错关系的典型表达。《宪法》序言第13自然段之“国家的根本法，具有最高的法律效力”规定，即为《宪法》作为最高效力位阶的自我宣示式实定法表达。基于此，《宪法》效力位阶高于《中国共产党章程》是毋庸置疑的。但《宪法》序言第5自然段、第7自然段和第10自然段中对“中国共产党领导”的五次反复确认，则分别从革命正当性、执政合法性与人民结构性这三个方面，在事实上确立了中国共产党对《宪法》的引领地位。2018年《宪法修正案》第36条将“中国共产党领导是中国特色社会主义最本质的特征”增加进《宪法》第1条第2款，则进一步固化了作为中国共产党最高纲领并具化其执政理念的《中国共产党章程》，作为最核心的“宪法指导思想” 对《宪法》的价值引领作用。
部分党内法规与相应规范性法律文件所形成的本体同构型效力交错设置，集中体现在党政合署办公所发布的规范性文件之间，以及党政联合发布的规范性文件之间。依循前述党内法规的主体型效力层级设置状况，以及《立法法》（2000年制定，2015年修改）所同样确立之规范性法律文件的主体型效力层级设置状况。不论是党政合署办公发布还是党政联合发布，亦不论两类机关分别在各自的党内组织体系和国家机构体系中的地位等级如何，其皆处于制定、发布主体相一致前提下的效力交集（阴影部分）状态。该类事实上的效力重合则更多地通过不同的适用方式而有所区分。若为等同适用，则成就本体实质同构型设置；若为区别适用，则成就本体形式同构型设置。一方面，“一套工作机构、两个机关名称”的党政合署办公，已然实现了在“优化党政关系，提高办公效率与服务质量” 考量下，不同属性权力机关的实质性融合。以其名义所发布的党内法规 或规范性法律文件 ，虽然在发布技术方法上有所不同，如在“名称下方的括号” 中是否使用“国监发〔2018〕1号”类似的表述。但其适用范围皆是一致指向“各级纪检监察机关和纪检监察干部”的工作事项范围，并不存在针对党内组织体系和国家机构体系的区分适用。该类规范性文件之间的效力交错设置则可谓典型的本体实质同构型设置。另一方面，基于不同属性党政权力机关区别设置前提下的党政联合发布，更多地因为所涉事项的统筹性较强，往往由“中央领导小组”来牵头组织，通过联合印发的方式来确保相应的“党政同责” 实效。其虽实现了适用依据的一致性整合，但基于“四种联合发文组织形式” ，仍需依循党内组织体系和国家机构体系的不同规范进路来予以区别适用。该类规范性文件之间的效力交错设置则可谓典型的本体形式同构型设置。
基于上述两类效力交错设置，各类党内法规与各位阶规范性法律文件就同一事项“作出不同规定而发生不协调情况” 所诱发的效力冲突问题，作为“法治中国建设的核心命题” 之一，亦需明确相应的优位选择原则。一方面，立法机关制定的各位阶规范性法律文件整体性优位于各类党内法规。《宪法》第5条第4款之“宪法和法律优位”规定，《中国共产党章程》总纲之“党必须在宪法和法律的范围内活动”规定，《制定条例》第7条第5项之“党必须在宪法和法律的范围内活动”原则规定，即明晰了党应置于宪法和法律范围内活动、党内法规不得违反宪法和法律之规范性法律文件整体性优位原则。另一方面，党内审查保留原则。《制定条例》第32条明确规定部门党内法规和地方党内法规不得与“宪法、法律和行政法规相抵触”，若存在冲突即由党中央来进行审查并“责令改正或者撤销”。即进一步确证了规范性法律文件整体性优位原则的同时，亦明晰了党内审查保留原则下的相应审查主体与处置方式。但是作为根本性党内法规的《中国共产党章程》则将其置于价值引领型效力交错设置中，隐性表达了其特殊优位立场；作为整体框架性党内法规的中央党内法规则更多地将其置于本体同构型效力交错设置中，隐性表达了其同位平行立场。若可能诱发相应的效力冲突，仍置于党内审查体制内由党中央来完成自我审查。
三、制定主体动静适配化：党内法规制定权限的规范载体
党内法规的制定主体即指向“有权制定、认可、修改、补充、废止” 党内法规的组织、机关和党委，所涉规范设定往往从中央层面制定主体和地方层面制定主体这两方面来具体展开。列明党内法规制定权限行为程度的类型化依据与行为主体表达皆显现于党内法规的制定主体序列，则应以之为对象来阐明党内法规制定权限规范内涵的载体。《中国共产党章程》和《制定条例》第3条围绕制定主体序列设定了较为清晰的规范进路，并在“形成完善的党内法规体系” 之方向引领下，于中央和地方之间分别呈现不同的规范样态。中央层面制定主体依循严密的上下级领导关系和相对固化的职权配置，而呈现一种趋于静态化表达与阐明的层级分权模式。地方层面制定主体则基于“命令控制型规制” 进路，使得所涉地方党委更多地立足于上级党组织的相应原则性授权，在区域执行过程中来实现有限的权限范围动态调整。
（一）类型化静态建构：党内法规的中央层面制定主体设定
类型化静态建构模式下三个层级中央层面党内法规的制定主体，大致可分为党的中央组织、党中央纪律检查委员会和党中央工作机关这三个序列。其分别从统揽全局的渊源性设定、实现有效自我监督的目标性设定和达致科学职能分工的事务性设定这三个方面，来确立类型化的层级分权体系。
党的中央组织作为“具有特定指称范围” 的规范语义名词，在《中国共产党章程》第3章“党的中央组织”的6条规定中有着明确界定，并在《制定条例》第9条就其制定《中国共产党章程》以外的中央党内法规事项予以了列明。《中国共产党章程》第3章“党的中央组织”列明了党的中央组织的具体范围，即包括全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局、中央政治局常务委员会、中央委员会总书记、中央书记处、中央军事委员会这八种类型。《中国共产党章程》规定的这八类党的中央组织与《制定条例》规定的作为中央党内法规制定主体的党的中央组织在“制度和实践上并不完全一致” 。在规范性文件的制定实践中，亦会出现审议、表决主体与起草、公布主体不一致的现象，应基于发挥实质性规范创设决断功能的“审议表决主体” 之判定，来厘清所涉规范性文件的制定主体。《制定条例》第28条设定了“中央委员会全体会议、中央政治局会议、中央政治局常委会会议”之三级审议批准方式；《中国共产党章程》第20条将“修改党的章程”职权赋予了党的全国代表大会；《制定条例》第41条将“军队党内法规制定”职权赋予了中央军事委员会。基于此，则应将作为中央党内法规制定主体的党的中央组织明晰为党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局、中央政治局常委会、中央军事委员会这五类主体。
这五类主体以外的党的全国代表会议、中央委员会总书记、中央书记处虽然不属于实质意义的中央党内法规制定主体，但其在该类党内法规制定过程中的功能角色定位亦应予以厘清。其一，就党的全国代表会议而言。《中国共产党章程》第12条之“在必要时召集代表会议”规定即明确了该类主体的非常设属性与非领导机关属性，仅仅只是一种及时讨论解决重要问题的功能性会议方式。但制定党内法规则是一类凸显标准化、程式化的体系性规范创设活动，该类主体是不足以全面承载相应预测、决策、规划、起草乃至审议、批准、颁布等诸环节运行事项的。可考虑在相应党内法规草案集中征求意见、重大争议性条款审慎决断乃至规范性文件应急式颁布等方面，发挥该类主体的环节性参与作用。其二，就中央委员会总书记而言。《中国共产党章程》第23条第4款之“负责召集会议并主持工作”规定，即明确了该类主体的独任制与非机关化属性。所涉职权范围亦与党内法规制定不存在直接交集，但其对相应党内法规制定活动的程序性参与作用亦应予以确立。既应作为党组织的最高领导人，基于民主集中制原则，在相应党内法规的制定过程中，充分发挥其原则性、方向性决断指引作用；也应作为相关主体开展活动的召集人、主持人，在该类主体进行或参与相应党内法规制定活动时，充分发挥其在仪式、环节方面的过程推动作用。其三，就中央书记处而言，《中国共产党章程》第23条第3款之“中央政治局和它的常务委员会的办事机构”规定，《制定条例》第8条之“党内法规制定日常工作由中央书记处负责”规定，皆明确了该类主体的内部组织机构与日常化工作机构属性。其本身虽然不是党内法规制定主体，但相应党内法规的“研究谋划、统筹推动和协调把关” 之日常事务性工作皆由该主体来完成。应充分发挥其在相应党内法规草案意见汇总、审议报告草拟乃至审议会议准备等方面的辅助性参与作用。
党中央纪律检查委员会作为“承担党内执纪监督功能的特殊中央部门机构” 有着清晰的目标导向。《制定条例》第10条之“就其职权范围内有关事项制定党内法规”规定，即进一步明确了该类主体所制定党内法规的功能职权属性。
一方面，就《中国共产党章程》第46条第2款规定之“监督、执纪、问责”职责范围事项的党内法规制定而言。中央纪律检查委员会所制定党内法规的同体监督、自我规制目标较为凸显，主要围绕相关检举控告程序 、案件处理程序 、特殊身份党员处分程序 等程序性行权事项，以及派驻机构建制 等实体性行权事项来具体展开。该类党内法规设定立足于规范化执纪考量，在一定程度上显现出应有的全面性、系统化规范要义。但其在名称使用等规范性文件制定技术方面亦存在一定的瑕疵。例如，根据1990年《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》第4条第2款和《制定条例》第5条第6款之规定，中央纪律委员会制定的党内法规不能使用“条例”名称。但1993年《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》、1994年《中国共产党纪律检查机关案件检查工作条例》却皆使用了“条例”名称。则在党内法规体系化构建与有序清理的过程中，应就该类名称误用问题予以校正。
另一方面，就《制定条例》第34条规定之“中央党内法规授权解释”“制定机关解释”与“党内法规具有同等效力”原则而言。中央纪律检查委员会既可依据党中央授权来解释与其职责范围相关的中央党内法规，也有权自行解释其制定的党内法规。就前者而言，例如，2016年《中国共产党党内监督条例》第46条、2018年《中国共产党纪律处分条例》第141条、2019年《中国共产党问责条例》第26条皆明确规定“本条例由中央纪律检查委员会负责解释”，即确证了该类主体基于其功能目标定位，来解释相关上位中央党内法规，并实现相应整体框架性规定具体化表达的基本旨向。事实上，上述三件中央党内法规所分别规定的监督形式、纪律处分形式、问责形式及各自适用规程，皆主要由相应纪律检查机关根据所涉中央党内法规的框架性规定，并结合中央纪律检查委员会的解释性规定来具体展开适用。就后者而言，该类主体制定的党内法规也在相关条款中预设了必要的解释空间，以确保其针对性、灵活性适用。例如，2019年《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》第76条将其解释主体设定为“中央纪律检查委员会”，2020年《纪检监察机关处理检举控告工作规则》第57条将其解释主体设定为“中央纪委国家监委”，皆确证了自行解释所制定党内法规的基本原则。此外，这两件规范性文件又分别在其第77条和第58条皆规定了“凡与本规则不一致的，按照本规则执行”，则进一步将此前发布相关规定的适用解释权完成了统合，可由该类主体展开不限于所涉规范性文件的体系化文义解释。
党中央工作机关既是党实施领导的政治机关，也是落实党中央决策部署的执行机关。其往往依循各自的属性定位和职能分工来设置相应的工作事务。2017年《中国共产党工作机关条例（试行）》（以下简称《机关条例》）第2条将党的工作机关分为“办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关”这四类。基于此，依循《制定条例》第10条，《机关条例》第12条、第13条、第14条、第15条之规定，并结合“以自己的名义承担和履行相应职权” 的制定主体羁束性要求，可将有权制定党内法规的党中央工作机关厘清为党中央办公厅、党中央职能部门和党中央办事机构。
其一，作为党中央综合部门的党中央办公厅，即中国共产党中央委员会办公厅。《机关条例》第12条将其工作事务大致界分为“推动落实、协调工作、运行保障”这三类。该类主体围绕所涉落实、协调、保障的结构性事务范围，有权制定凸显实施性质的相应部门党内法规。其所发布的规范性文件多为通知 、意见 、纲要 、规划 类的党内规范性文件，其中与国务院办公厅联合发布的，则成为一种特殊的行政规范性文件。该类主体亦有根据《制定条例》第5条第6款之规定，来制定规定 、规则 、办法 类的党内法规。
其二，作为党中央某一方面工作主管部门的党中央职能部门。《机关条例》第13条将其工作事务大致界分为“独立管理、组织实施、协调指导”这三类。该类主体围绕所负责系统、领域的结构性事务范围，有权制定其相对独立管理职能范围内的相应部门党内法规。各类党中央职能部门单独制定的多为党内规范性文件，或多与相关政府职能部门联合发布亦可归属于部门规章或部门规范性文件，但在单独制定相应党内法规抑或制定后公开发布方面则表现得参差不齐。例如，中共中央组织部围绕其人事、党建管理职能有单独制定专门的规定 、办法 且可公开检索，但是中共中央宣传部围绕其意识形态管理职能、中共中央统战部围绕其统一战线工作管理职能、中共中央对外联络部围绕其对外工作管理职能、中央政法委员会围绕其政法工作管理职能要么尚未单独制定专门的部门党内法规，要么制定后没有公开发布。
其三，作为协助党中央办理某一方面重要事务的党中央办事机构。《机关条例》第14条将其工作事务大致界分为“议事协调、特定管理”这两类。该类主体围绕所协助办理的“综合协调” 式结构性事务范围，有权制定其特定管理职责范围内的相应部门党内法规。以根据《深化党和国家机构改革方案》 所组建的办事机构为例，该类主体在围绕其所涉议事协调事务范围来单独制定专门的部门党内法规抑或制定后公开发布方面则表现得参差不齐。仅中央全面依法治国委员会 、中央全面深化改革委员会 和中央网络安全和信息化委员会 有单独制定“意见”“通知”类的党内规范性文件且可公开检索，中央审计委员会、中央财经委员会、中央外事工作委员会、中央教育工作领导小组、中央和国家机关工作委员会要么尚未启动相关党内法规或党内规范性文件的制定工作，要么制定后没有公开发布。
（二）授权化动态调整：党内法规的地方层面制定主体设定
授权化动态调整模式下同一层级的两类地方党内法规制定主体，大致可分为省、自治区、直辖市党委和副省级城市、省会城市党委这两个序列。其分别根据《制定条例》第11条和《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关规定，基于“中央授权地方开展实践探索” 和“贯彻落实党中央重大决策部署” 的理念考量，尝试探索各级地方党委在地方党内法规制定权限方面的补正平衡。
根据《制定条例》第11条和《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关规定，有权制定地方党内法规的主体为省级党委和副省级城市、省会城市党委。
一方面，《制定条例》第11条明确规定省级党委有权就“贯彻执行配套规定、履行领导地方职责”这两类职权范围内事项来制定党内法规。所涉党委的语义范围应既包括“党的委员会” ，还包括党的常务委员会。2016年《中国共产党地方委员会工作条例》第9条第2款第3项列明了党的地方委员会应通过全会的方式来履行“审议通过重要党内法规或者规范性文件”的职责，即将有权地方党委的语义范围首先显明地固化为党的地方委员会。该条例第10条就党的地方委员会常委会的主要职责予以了列举式规定，其中虽然未涉及地方党内法规制定事项，但明确规定了“常委会在全会闭会期间行使党的地方委员会职权”。此外，《制定条例》第28条第3款亦明确规定省级党委制定的党内法规草案由“党委全体会议或者常委会会议审议批准”。上述规定则隐含地将党的地方委员会常委会亦纳入了有权地方党委的语义范围。只不过地方委员会全会与常委会在审议相应党内法规或规范性文件具体事项上应有所区分，“重要”的应由地方委员会全会来制定，“一般性”的则可由“全体会议之外的党委常委会” 在全会闭会期间代为制定。至于“重要”与否的区分标准，则应基于《中国共产党章程》明确规定的“维护党中央权威和集中统一领导”之根本立场，将贯彻落实中央决策部署的“贯彻执行配套规定”类事项设定为重要事项，将创造性开展工作的“履行领导地方职责”类事项设定为一般性事项。
另一方面，《关于加强党内法规制度建设的意见》明确规定副省级城市、省会城市党委可就“基层党建、作风建设”等职权范围内事项，“根据中共中央授权” 来探索制定党内法规。应基于《制定条例》第8条第1款之“党中央集中统一领导”规定，统筹地方党内法规制定授权事项。在“健全党内法规监督机制” 前提下，通过“框架要求” 式授权模式，就授权制定该类地方党内法规事项予以明确。可根据既有中央层面相关党内法规的事项范围， 将所涉“基层党建”事项范围明晰为党建工作评议、党建智库研究、党建经费管理、学校企业党建设置以及党建责任机制等方面，将所涉“作风建设”事项范围明晰为作风检查、形式主义治理、联系群众落实、“八项规定”执行等方面。
在“加强党内法规制度建设，全面从严治党、依规治党” 的方向性引领下，可就有权制定地方党内法规的主体予以适当调整，务求实现其应有的开放性与羁束性之间的平衡。
一方面，就有权地方党委的开放性调整而言。《制定条例》第3条、第5条、第11条、第12条、第16条、第17条、第18条、第20条、第28条、第29条、第31条、第32条、第34条、第35条共17处“省、自治区、直辖市党委”规定，仅限制性列明了省级党委的地方党内法规制定权，并未给“适度扩大制定主体预留空间”， 其他地方党委基于该规定获得该类权力的开放性调整空间趋于封闭、僵化。使得副省级城市、省会城市党委只能是根据作为党内规范性文件之《关于加强党内法规制度建设的意见》的相关规定，基于有限的试点授权 来获得该类权力，并客观造就了所涉党内法规与党内规范性文件规定不一致的现象。沈阳 、福州 、青岛 、武汉 、深圳 、南宁 、兰州 这七个试点城市党委，在试点期内也分别制定了相应的地方党内法规。虽然该规范抵触现象可通过将该类党内规范性文件相关规定作为一种扩张性解释的方法来予以一定程度弥合，但仍略显牵强。毕竟《制定条例》的相关规定仅是一种闭合式的限制性语义表达。事实上，副省级城市和省会城市党委制定党内法规试点的结束，既不等于“探索赋予” 该类城市党委相应党内法规制定权的终结，也不代表未来我国地方党内法规制定权应予收回或限缩。此外，伴随2015年《立法法》的修改，地方立法权已全面下放至设区的市层级。基于强化作为本地区领导核心之地方党委有效实现执政目标的考量，为避免出现“国家法律法规与党内法规联动审查方面的不协调和不平衡” 问题，亦可考虑赋予直辖市、副省级及省会城市党委以外的其他设区的市党委，在一定范围内的地方党内法规制定权，抑或“只能制定规范性文件在本地党组织实施” 。所以有必要将《制定条例》的相关规定技术性修改为“省、自治区、直辖市等地方党委”，从而为后续地方党内法规制定权的扩张性探索预留必要的开放性调整空间。
另一方面，就有权地方党委的羁束性调整而言。前述《制定条例》相关规定将地方党内法规的制定主体约束性地指向有权地方党委，而非有权地方党组。地方党组作为设置在地方国家机关中的党的组织机构，无权制定地方党内法规，就其参与相关地方规范性文件制定活动的方式应予以限制性列明。其一，由地方党组制定，但以党组所在地方国家机关的名义来发布，则成为地方政府规范性文件。例如，2018年中共北京市体育局党组《关于“三重一大”决策制度的实施办法》，即为中共北京市体育局党组制定，但以北京市体育局的名义（京体字〔2018〕52号）来发布。其二，由地方党组制定，也以该地方党组的名义来发布，则成为地方党内规范性文件。例如，2017年《自治区卫生计生委实施<宁夏回族自治区党委实施《中国共产党问责条例》办法（试行）>细则（试行）》，即为中共宁夏回族自治区卫生和计划生育委员会党组制定，也以该党组的名义（宁卫计党发〔2017〕21号）来发布。虽然这些规范性文件从制定主体到实施范围，皆与相应地方党内法规存在较为明显的差别，但在规范名称使用上却未能有所区分，而普遍使用了规定 、办法 、规则 、细则 这四类地方党内法规的规范名称。有必要将通知、意见、纲要、规划等列明为各类地方政府规范性文件与地方党内规范性文件的专有规范名称，并就违规使用七类党内法规规范名称的行为设定较为严格的罚则规范。进而从实质要件到形式表达，皆完成对有权地方党委与无权地方党组的羁束性行为指引。
党内法规作为一个实践先导性概念，伴随“五位一体”的中国特色社会主义法治体系建设目标的提出，而逐渐成为一类兼具理论共识与争鸣的学理命题。若尝试改变相关研究搬抄国家层面法律规范体系研究的偏狭进路，则应回归到党内法规的基本范畴来识别、提炼其独有规范特性。党内法规制定权限即为颇具典型性的一类基本范畴，其涵摄了党内法规制度体系从位阶到主体乃至事项配置与冲突等全方位命题。分别以效力位阶体系和制定主体序列为对象，来完成对党内法规制定权限规范内涵的准据阐明与载体阐明，堪为该类基本范畴研究的逻辑起点。层级型配置样态中的党内法规内部效力位阶形成了一种金字塔式效力位阶等级结构，交错型配置样态中的党内法规外部效力位阶则形成了一种内外梯次交集式效力位阶耦合结构。既应在类型化静态建构模式下，确立中央层面党内法规制定主体的渊源性、目标性与事务性之层级分权体系；也应在授权化动态调整模式下，探索地方层面党内法规制定主体的补正平衡。基于此，尝试阐明党内法规制定权限在规范准据和规范载体面向的规范内涵，有助于完成必要的独有规范特性检视并为相关党内法规基本范畴研究指明方向。
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