摘 要：党内法规的解释权条款是党内法规中用以规定其解释机关、具体工作承办单位及其职责等内容的条款。党内法规解释权条款及其设置蕴含着党的组织制度、党内法规制定体制机制和法规范制定技术等方面的基本原理，解释权条款是其解释机制的表征。党内法规制定工作实践中，逐渐形成了解释权设置、解释机关选定的技术逻辑和解释权条款的表述模式。然而，目前各层级党内法规解释权条款的设置和表述尚存在一些问题。对此，需要从党内法规基础理论和制度建设实践等层面有针对性地加以研究，提炼党内法规制定技术规范，规范党内法规解释权条款和其他条款的设置及其表述，提升党内法规制定质量，维护党内法规的解释等实施机制的运行秩序。

关键词：党内法规；解释权；制定体制机制；制定技术规范

作者简介：苏绍龙，法学博士，武汉大学法学院助理研究员，武汉大学党内法规研究中心研究员。高欣然，武汉大学党内法规研究中心硕士研究生。

论文创新点：在选题上，党内法规的解释是制定党内法规的延伸，是党内法规制定工作的重要而特殊的形式。因此，对党内法规解释权条款的研究与讨论，发现各层级党内法规解释权条款在设置和表述上存在的问题并提出对策意见，对于党内法规有效实施有着极为重要的意义。在内容上，本文首先对党内法规解释权条款设置的基本原理和技术逻辑进行讨论，进而从实证视角上对没有设置解释权条款的党内法规、各级党内法规的解释权条款的设置、党政联合发布的党内法规的解释权条款以及党内法规解释权条款涉及多个解释机关的表述进行细致分析，在此基础上提出了关于规范党内法规解释权条款表述的建设性意见。

引文析出格式：苏绍龙,高欣然.论党内法规的解释权条款[J].党内法规理论研究.2019,02:83-104.

现将全文转载如下，以飨读者：

特别提示：2019年9月15日中共中央印发了修订后的《中国共产党党内法规制定条例》。如无特别说明，文中所称《制定条例》均指2012年5月26日中共中央批准并发布的《制定条例》。

党的十八大以来，党中央制定施行了一系列具有夯基垒台意义的基础主干党内法规和发挥定向引领作用的重要党内法规。“解释是一种媒介行为，解释者借之以理解本有疑义之文字的意义”[1]。党内法规的解释是制定党内法规的延伸，是党内法规制定工作的重要而特殊的形式[2]，对党内法规的学习、遵守和执行适用等实施活动发挥着直接的指导作用。党中央2012年印发施行的《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）作为加强党的制度建设的重要基础性法规，规定了党内法规解释的基本体制。2015年7月，党中央印发《中国共产党党内法规解释工作规定》（以下简称《解释工作规定》），对党内法规解释工作作出较为全面系统的规定。[3]2019年8月30日，中共中央政治局会议修订《制定条例》，增加规定了党内法规解释的情形，明确中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释，基本沿用了2012年《制定条例》和《解释工作规定》的规定。在党内法规解释制度机制中，党内法规的解释权条款是不容忽视、值得认真研究的核心要素，本文即主要结合2012年《制定条例》[4]等相关规定，围绕党内法规解释权条款的设置和表述等相关问题展开研析。

一、党内法规解释权条款的设置原理

党内法规的解释权条款，是党内法规中用以规定其解释机关、具体工作承办单位及其职责等内容的专门条款。尽管党内法规解释权条款通常简明扼要，但其设置和表述却是党内法规制定体制机制的缩影，蕴含着重要的制度原理——简短的解释权条款是“表”，党内法规制定体制机制为“里”，党内法规制定技术乃连接二者的“线”，其表述又须遵循和体现相应规则，力求准确规范。换言之，如何设置解释权条款是党内法规制定体制机制和制定技术层面的问题，而如何确当地表述解释权条款则更倾向于制定技术规范的范畴。我们认为，对党内法规解释权条款的研究恐怕不宜脱离上述视角与层次。

（一）党内法规解释权条款设置的基本原理

党内法规作为一种类型和形式的法规范，也具备法规范的一般特征，其内容亦是原则和概括的。1990年党中央印发施行的《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《暂行条例》）和《制定条例》都规定，党内法规的内容使用条款（条文）形式表述，应当表述准确、规范、简洁。党内法规具有一定的稳定性，而管党治国的实践却是具体和复杂的，党内法规制定施行后，不免存在需要进一步明确相关条款的含义，或者因具体适用而需要对特定条款加以阐释说明的情况，这就要求在立、改、废的同时，应当对党内法规的特定条款在必要时加以解释，此理与国家法解释的必要性和功能是相通的。因此，《暂行条例》和《制定条例》先后对党内法规的解释体制作出原则规定。而关于解释权条款，《暂行条例》第十一条首次规定党内法规草案一般应当包括“主管部门或负责解释的部门”在内的8个方面的内容，《制定条例》第十四条将前述规定修改为党内法规草案一般应当包括“解释机关”在内的6个方面的内容。据此，《暂行条例》施行后，除少数情形外，符合制定主体、规定名称和使用条款表述等要件，不同层级、不同领域的党内法规基本都设置了解释权条款。那么，这其中体现了什么原理？少数没有设置解释权条款的党内法规，又缘何成为“例外”?

相较而言，《立法法》施行以来近二十年的国家立法实践中，极少有法律法规专门设置其解释权条款，迄今仅有为数不多的地方性法规和民族自治地方的自治条例等法规设置了解释权条款，如《阿坝藏族羌族自治州自治条例》（2014年修正）第七十二条第一款规定，“本自治条例的解释权属于自治州人民代表大会常务委员会”。现行国家法律法规主要通过《立法法》《行政法规制定程序条例》和《规章制定程序条例》，以及有权地方人大的立法条例和国务院部门、有权地方政府的规章制定（程序）规定等法律法规，概括地规定相应层级的法律法规的解释机关。例如，《立法法》第四十五条第一款规定，“法律解释权属于全国人民代表大会常务委员会”；《行政法规制定程序条例》第三十一条第一款规定行政法规有两类情形之一的，“由国务院解释”；《规章制定程序条例》第三十三条第一款规定，“规章解释权属于规章制定机关”。那么，党内法规因何缘故普遍设置解释权条款？

从规范层面考察，党内法规相对于现行法律法规的这一特点并非“与生俱来”。1987年4月经国务院批准、国务院办公厅发布的《行政法规制定程序暂行条例》并未就行政法规的解释问题作出规定，但在此后的国务院立法实践中，许多行政法规都设置了专门的解释权条款。例如，与《暂行条例》同年施行且至今有效的《中华人民共和国看守所条例》（1990年国务院令第52号发布）第五十条就规定，“本条例由公安部负责解释。实施办法由公安部制定”，即将该条例的解释权和实施办法制定权同时授予公安部。1993年3月国务院办公厅印发通知指出，行政法规发布后有关地方和部门针对一些问题要求解释，“按照行政法规的规定，这些问题应由国务院有关行政主管部门负责解释”，明确“凡属于行政法规条文本身需要进一步明确界限或者作补充规定的问题，由国务院作出解释”，“凡属于行政工作中具体应用行政法规的问题，按照现行做法，仍由有关行政主管部门负责解释”。[5]此后，行政法规逐渐不再设置专门的解释权条款。国务院办公厅1999年5月再次印发的《关于行政法规解释权限和程序问题的通知》（国办发〔1999〕43号，1999年5月10日），《立法法》施行后国务院制定的《行政法规制定程序条例》（2002年1月1日起施行）及其2017年12月的修改决定，也基本上沿用了由国务院公布或者由国务院授权国务院有关部门公布行政法规解释的概括规定。据此可以推测，1990年《暂行条例》规定党内法规一般应当包括解释机关，就可能借鉴了当时行政法规设置解释权条款的一般做法。

从实践层面考察，在《暂行条例》施行前的党内法规制定实践中，绝大多数党内法规没有专门规定其解释机关，倘若某部中央党内法规的特定条款在实践中需要进一步阐明其含义的，按照党的组织原则和当时党的领导机关文件处理等方面的规定，应当由各省区市党委或者中央有关部门向党中央请示报告，请求党中央对相关条款作出解释；党中央收到解释请求后，一般也需要由中央领导同志批转相应的中央工作部门具体办理，中央有关部门组织草拟解释意见后再按程序报中央审批发布。这套解释工作程序符合一般的党内行文程序，但也会在一定程度上加重党中央的办文负担，并可能导致原本需要通过党内法规解释及时处理的问题，限于行文规则和公文流传程序而被延宕贻误。有鉴于此，《暂行条例》第二十八条总体上确立了由其规定的解释机关负责解释，没有明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后具体承办解释工作的中央党内法规解释机制。经过二十余年的实践，《制定条例》第二十九条进一步完善了上述解释机制，规定中央党内法规由其规定的解释机关负责解释，该条例施行前发布的中央党内法规，未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办其解释工作；其他制定机关制定的党内法规由其自行解释。第二十九条也与第十四条的规定相呼应，明确党内法规特别是中央党内法规一般应当设置解释权条款确定其解释机关，并对在没有设置解释权条款的“例外”情形下开展中央党内法规解释工作的“分工”作出衔接规定。

设置专门的解释权条款，并不会产生稀释党内法规规范性内容等方面的弊端，而此举的优点在于，执行适用党内法规的党组织可以在遵循组织原则和行文规则的前提下，请求法规规定的解释机关或者具体工作承办单位对特定条款启动解释程序，减免一些不必要的公文流转程序，提高法规解释工作的效率。同时，也通过专门条款的形式，明确解释机关或者具体工作承办单位在确保党内法规统一正确实施，提高党内法规执行力方面的责任，体现权责分明。

（二）党内法规解释权条款设置的技术逻辑

设置解释权条款是党内法规内容和结构设计的一般原则，而如何设置和表述党内法规解释权条款实则体现相当的技术意蕴。解释权条款作为党内法规的一类专门条款，通常设于党内法规的附则部分，而附则作为党内法规的重要结构单元，属于总则和分则的辅助性内容，在功能上主要是对该部党内法规的相关实施问题作补充性规定。当然，一些党内法规并未将若干条款区分章节，或者并未在其章节标题上明示总则、分则和附则，如《中国共产党问责条例》等党内法规，但这并不意味着这些法规就没有具有总则、分则和附则性质的条款。附则一般在总则和分则之后、党内法规的末尾，解释权条款通常置于相关名词术语的定义、参照适用范围和制定配套法规的授权条款之后，该部党内法规的施行时间和即时清理条款之前。这是党内法规解释权条款设置在党内法规文本结构层面的技术逻辑。

《暂行条例》施行后，中央党内法规普遍设置了解释权条款，但《暂行条例》并未就中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规的解释体制作出规定。《制定条例》就此进一步规定，中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规由其自行解释，同时继续实行中央党内法规授权相应的解释机关负责其解释工作的体制，亦即除中央党内法规外，“谁制定谁解释”。2015年7月印发施行的《解释工作规定》进一步明确规定，中央纪委、中央各部门和各省区市党委对其制定的党内法规进行解释，不得授权内设机构或者所属工作机关进行解释，但具体解释工作可以由内设机构或者所属工作机关承担。[6]根据上述规定，设置解释权条款就必然涉及将党内法规的解释权授予何机关以及如何表述的问题。

对照《暂行条例》和《制定条例》施行以来党中央印发施行的党内法规可以发现，中央党内法规的解释权条款通常授权中央有关部门负责该法规的解释工作，如《制定条例》就规定“本条例由中央办公厅负责解释”，这样的设置方式使解释权条款并非没有规范意义的技术性条款，而具有授权与义务复合条款的性质。那么，一部中央党内法规以何标准选定其授权解释的机关？以《暂行条例》施行以来党中央制定的条例层级的党内法规为样本进行梳理可以发现，中央党内法规通常通过其解释权条款，将解释权授予负责起草该部党内法规的中央有关部门，或者授予主管该部党内法规调整事项以及工作职责同该部党内法规调整事项相关、相近的中央部门。《中国共产党工作机关条例（试行）》（2017年3月1日印发）施行前，党中央对“中央各部门”或“中央部门机构”定位的表述多以“中央谋划决策、指导工作的参谋助手”和“各方面情况上传下达的中心枢纽”为主[7]，可见在党的组织体系中，中央各部门相较于地方组织、基层组织等党组织，具有“离党中央最近，服务党中央最直接”[8]的鲜明的亲近性。

《暂行条例》第十条规定，中央党内法规“按其内容，由中央纪律检查委员会、中央各部门分别起草。综合性的党内法规，由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门联合起草”；《制定条例》第十三条第一款规定，中央党内法规“按其内容一般由中央纪律检查委员会、中央各部门起草，综合性党内法规由中央办公厅协调中央纪律检查委员会、中央有关部门起草或者成立专门起草小组起草”。与此相对应，《暂行条例》规定党内法规解释权相关内容时采用的“主管部门或负责解释的部门”表述，也恰恰体现了职责相关和相近的解释机关选定原则。1995年1月，中共中央印发《中国共产党党员权利保障条例（试行）》，该条例第三十四条规定：“本条例由中央纪律检查委员会商中央组织部进行解释。”在阐释为何该条例作如是规定时，起草机关认为，“本条例是由中央纪律检查委员会负责起草的。在起草过程中深入调查研究，广泛征求意见，几易其稿，最后由中央纪委和中央组织部会签将送审稿报送中央，完成了中央交办的起草任务。由中央授权中央纪委商中央组织部负责解释是适宜的”[9]。2004年9月，中共中央印发修订后的《中国共产党党员权利保障条例》，第三十七条规定“本条例由中央纪委商中央组织部解释”，与试行条例的授权内容一致。在对修订后的条例的解释权条款及其缘由进行阐释时，起草机关和受权解释机关在1995年表述的基础上进行了调整，认为十六大党章将“保障党员的权利”列为纪律检查机关的重要职责，该条例多处规定了纪律检查机关在保障党员权利方面的职责，而中央纪委作为承担起草、修订该条例的重要机关，“对该条例的贯彻实施也发挥着重要作用”，因而中央纪委“应当有权对该条例作出解释”。同时，认为中央组织部是“党员之家”，在保障党员权利方面承担着重要职责，“对于党员权利保障有着密切的关系和影响”，因而沿用此解释权条款是“适宜的”。[10]由此，我们可以基本证实中央党内法规解释权条款选定解释机关的技术逻辑。

由于除中央党内法规外，其他党内法规遵循“谁制定谁解释”的原则，因而中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规似乎“没有必要”设置解释权条款，但基于突出这些制定机关保证党内法规统一正确实施职责的考量，明定解释权条款仍然有其规范意义。此外，这些党内法规的解释权条款在规定由其自身负责解释的同时，还写明由其相关内设机构或者所属工作机关承担具体解释工作，如此设置主要是“为了便于今后法规执行和工作开展”[11]，亦即方便法规施行后，执行适用该法规的党组织向解释工作具体承办单位提出解释特定条款或者解答相关问题的请示、请求。当然，应当注意的是，授权解释与明确具体解释工作的承办单位的意义是截然不同的，受权解释机关有权以其名义发布中央党内法规的解释，但承办具体解释工作的内设机构或者工作机关［办公厅（室）除外］则无权以其名义发布法规的解释。例如，中央纪委根据中央授权负责解释《中国共产党纪律处分条例》，某省委制定的党内法规规定由其自身负责解释，并由省纪委承办具体解释工作。在办理解释过程中，中央纪委和某省纪委起草的解释草案需要分别报请党中央、某省委审批，然而，经审批后，中央纪委有权以其文件形式发布中央党内法规的解释，而某省委党内法规的解释一般只能以省委办公厅文件形式发布，不能由省纪委发布。

二、党内法规解释权条款的实证检视

探究党内法规解释权条款设置的基本原理与技术逻辑，有助于我们理解党内法规解释权条款“是什么”“为什么要设置”“发挥什么作用”“设置在哪个位置”和“怎么样表述”等规范与应然层面的重要问题。在此基础上，针对《暂行条例》特别是《制定条例》施行以来的党内法规设置的解释权条款，从其制定技术和制定技术规范层面，亦即其内在技术逻辑和外在文字表述层面进行实证分析，可以帮助我们探察实践规律并查找问题。

（一）没有设置解释权条款的党内法规

《制定条例》第十四条在规定党内法规草案内容的一般要件时，将《暂行条例》第十一条中的“主管部门或负责解释的部门”修改为“解释机关”，更加规范明确。近三十年来，也有少量党内法规未设置解释权条款，如《中国共产党党校工作条例》（2008年9月3日印发，以下简称《党校工作条例》）等中央党内法规，以及中央组织部等《干部统计工作暂行规定》（1992年5月11日印发）、中央宣传部等《关于新闻采编人员从业管理的规定（试行）》（2005年3月22日印发）和山东省《关于已公开现行文件送交利用实施办法》（2005年5月10日印发）等部委和地方党内法规。[12]其中一些法规没有设置解释权条款确属制定技术层面的疏失，而极少数则是“有意为之”，属于“特殊中的特殊”。这里按照效力位阶，主要以《中国共产党章程》（以下简称“党章”）、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（2016年10月27日通过，以下简称《新准则》）和《中国共产党廉洁自律准则》（2015年10月18日印发，以下简称《廉洁自律准则》），以及《中国共产党党校工作暂行条例》（1995年9月6日印发，以下简称《党校工作暂行条例》）和《党校工作条例》等中央党内法规为例进行分析。

党章是党的根本大法，在党内法规体系中具有最高效力。党的二大制定的党章就曾规定“本章程修改之权，属全国代表大会，解释之权属中央执行委员会”，三大和四大修改后的党章沿用了此规定，但五大后召开的中央政治局会议与其后历次党的全国代表大会修改的党章，包括现行党章均未再设置解释权条款，或者规定党章的解释问题。《暂行条例》《制定条例》和《解释工作规定》亦未直接回应党章的解释权问题。我们认为，党章是否设置解释权条款实属两可：若设置解释权条款，根据党章“党的最高领导机关，是党的全国代表大会和它所产生的中央委员会”，“在全国代表大会闭会期间，中央委员会执行全国代表大会的决议，领导党的全部工作，对外代表中国共产党”，以及“中央政治局和它的常务委员会在中央委员会全体会议闭会期间，行使中央委员会的职权”等规定，也只能规定由党的中央委员会或“党中央”负责解释，何况党章另有“有关全国性的重大政策问题，只有党中央有权作出决定”[13]的规定。不设置解释权条款，在出现需要对党章规定进行解释的必要情形时，根据党的组织制度，在党的组织体系中除了党中央，又有哪一级党组织可以对党章进行解释？答案是不言而喻的。因此，党章设置解释权条款与否都不影响党中央在必要时对党章进行解释，至于应当如何进行解释，则是另外一个层面的问题。

《关于党内政治生活的若干准则》和《廉洁自律准则》《新准则》是现行党内法规体系中有效的三部准则，并且均未设置解释权条款。由于《关于党内政治生活的若干准则》是在1980年即《暂行条例》施行前制定的，所以一定程度上并不属于设置解释权条款的“例外”，这里着重分析《制定条例》施行后制定的《廉洁自律准则》《新准则》。中央政治局会议审议通过的《廉洁自律准则》由导语、党员廉洁自律规范和党员领导干部廉洁自律规范3个部分组成，导语共1个自然段，后两部分使用条款形式表述，各4条、共8条，全文共281字，篇幅相当简短。该准则同时使用自然段和条款的表述形式，党员和党员领导干部廉洁自律规范中还使用了诸如“公私分明”“崇廉拒腐”和“尚俭戒奢”等原则性和抽象性词汇，各条款之间甚至运用了对仗、排比等修辞手法。这样的语言风格使该准则的宣导意义明显大于其规范意义，某种程度上可以说无需进行解释，而独特的结构体例也会使解释权条款显得相当突兀，于是没有设置解释权条款也就不难理解了。《新准则》因“思想性、政治性、综合性很强”，“要总结我们党长期以来在开展党内政治生活方面形成的宝贵经验和基本规范，阐明党关于开展严肃认真的党内政治生活的原则和立场，有很多问题需要讲讲道理”^[14]，因而没有采用条款形式，而采用自然段形式表述，这也使解释权条款较难与其体例和内容相协调。更为重要的是，准则的效力位阶仅次于党章，《新准则》由中央全会审议通过，其提出的完善重大问题请示报告制度、坚持正确选人用人导向等要求，已经或者将要通过制定修订《中国共产党重大事项请示报告条例》和《党政领导干部选拔任用工作条例》等下位法规加以细化。因此，没有设置解释权条款并不影响《新准则》的若干原则要求落地执行。此外，还有必要注意到，现已失效的《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（中央政治局常委会原则同意，中央纪委全会修订报审，中共中央1997年3月28日印发）和《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（中央政治局会议审议通过，2010年1月18日印发），作为准则位阶的党内法规，均采用条款形式表述、设有解释权条款，并都规定由中央纪委负责解释。可见，准则位阶的党内法规并非一概不设置解释权条款，而是根据具体情形而定的。

近三十年来，在党中央制定的条例位阶的党内法规中，仅有《党校工作暂行条例》和《党校工作条例》没有设置解释权条款。查阅相关背景资料可以发现，《党校工作暂行条例》是由中共中央党校“代中央起草”的，因该条例涉及党校设置和领导体制、党员干部培训教育、教学科研及其队伍建设、机关党建、财政保障甚至学历教育和学位授予等事项，中央领导同志委托中央办公厅和中央党建领导小组牵头，分别组织召开若干次由中央组织部、中央宣传部、中央党校、国家教委、人事部、财政部、中央编委、国家计委等单位参加的协调会议，最后形成了报中央政治局常委会审议批准的条例草案。[15]可以推测，由于该条例的内容涉及面甚广，似乎很难只规定某一个、几个甚或全部参加条例草案协调会议的中央部门为解释机关，而作为起草单位的中共中央党校又属于党中央直属事业单位，此前并无直属事业单位作为中央党内法规解释机关的先例，因此，该条例没有设置解释权条款。2008年修订发布的《党校工作条例》沿袭了《党校工作暂行条例》未设置解释权条款的做法。

（二）中央党内法规的解释权条款

除党章和准则外，现行有效的中央党内法规还有两百余部，这些条例、规则和规定等中央党内法规，大多数都设置了解释权条款。2016年12月印发的《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》提出“1+4”的党内法规制度体系构成，以调整对象和规范目的为标准，将党章之下划分为党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度等四个板块。在党内法规制定实践中，一部法规所属的构成板块对其选定解释机关有着直接的影响，因为其所属板块自然会涉及该部法规的起草部门或者主管部门，这些部门往往也就会成为该部法规的解释机关。这里，我们仅以党中央或者中央办公厅名义印发的中央党内法规[16]为研究对象，并以现行的惩戒、党的组织、干部任免和统一战线工作等更为细致的板块分类为例（见表1），对照前述党内法规解释权条款设置的技术逻辑，探究党内法规解释权条款的设置概况和基本规律。

表 1 部分类型中央党内法规的解释权条款

从表1可知，监督、执纪和问责是党的纪律检查机关的职责，党纪处分和问责等惩戒方面中央党内法规通常由中央纪委牵头起草，也规定由其负责解释。党委组织部门是统筹协调党的组织建设、干部队伍建设和人才队伍建设等方面工作的职能部门，涉及党的各类组织的基础主干法规和干部任免方面的中央党内法规，也大多规定由中央组织部负责解释。统战部是党委主管统一战线工作的职能部门，各级社会主义学院为同级党委直属事业单位，中央统战部管理中央社会主义学院，并领导其院党组，地方各级党委统战部门指导和管理本级地方社会主义学院，因而目前统战工作方面的两部条例均规定由中央统战部负责解释。由此，通过党内法规类型化分析的考察方法，前文提出的中央党内法规解释权条款选定解释机关的技术逻辑，可以得到更为直观的印证。

此外，部分中央党内法规的解释权条款在明确特定机关为该法规解释机关的同时，还会规定其负有“组织实施”的职责。例如，中央办公厅印发的《中管金融企业领导人员管理暂行规定》（2011年11月16日印发）第六十九条规定，“本规定由中央组织部负责组织实施和解释”。这是解释权条款设置的一种特殊情形，在党内法规制定实践中并不多见。

（三）部委和地方党内法规的解释权条款

前文已经提及，《暂行条例》并未就中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规的解释体制作出规定。由此，《暂行条例》施行后、《制定条例》施行前，除未设置解释权条款的情况外，部委和地方党内法规的解释权条款设置主要有以下2类情形。

第一类是设置解释权条款，但规定由制定机关的内设机构或者所属工作机关负责解释。如中央纪委《关于查处党员违纪案件中收集、鉴别、使用证据的具体规定》（1991年7月23日印发）规定，“本规定由中共中央纪律检查委员会案件审理室负责解释”；中央组织部《中国共产党党内统计工作规定》（1996年1月3日印发）规定，该规定“由中央组织部组织局负责解释”[17]；浙江省委《关于干部提拔任用实行党风廉政“一票否决制”的规定（试行）》（1999年7月14日印发）规定，“本规定由中共浙江省纪律检查委员会、中共浙江省委组织部监督实施并负责解释”[18]等。这类做法实际上比照采用了中央党内法规解释权条款的授权解释模式。

第二类是设置解释权条款，规定由制定机关负责解释，但通过其他文件规定本级党内法规解释工作的承办单位。例如，中央纪委在《暂行条例》施行后制定的《关于审理党员违纪案件工作程序的规定》（1991年7月13日印发）规定，“本规定由中共中央纪律检查委员会负责解释”。其后，中央纪委制定了《关于加强纪检条规解答工作的通知》（1993年4月22日印发），规定“凡以中央纪委名义发布的纪检条规的解释、答复，由中央纪委法规室负责承办”[19]。

在《制定条例》作出中央纪委、中央各部门和各省区市党委制定的党内法规由制定机关自行解释的规定，以及《解释工作规定》对上述党内法规解释制度作出进一步规定后，地方党内法规解释权条款的设置和表述至少存在以下4类形态。

第一类是在明确规定部委和地方党内法规不得授权内设机构或者所属工作机关进行解释的情况下，极少数地方党内法规仍然进行“授权解释”，实属不当。例如，《辽宁省党组织履行全面从严治党主体责任实施细则（试行）》（2016年2月1日印发）规定，“本细则由中共辽宁省委组织部商省纪律检查委员会负责解释”[20]。《中共青海省委贯彻〈中国共产党党务公开条例（试行）〉实施细则》（2018年2月27日印发）规定，“本实施细则由省委办公厅会同省委组织部解释”[21]。

第二类是仅规定由制定机关负责解释，如《吉林省加强公立医院党的建设工作实施办法》（2018年11月12日印发）规定，“本办法由中共吉林省委负责解释”[22]。

第三类是在规定由制定机关负责解释的基础上，同时规定该法规的“具体解释工作”由其所属工作机关“承担”。例如。河北省委《关于防止干部“带病提拔”的实施办法》（2016年11月23日印发）规定，“本实施办法由省委负责解释，具体解释工作由省委办公厅商省委组织部承担”[23]。《陕西省党政干部容错纠错办法（试行）》规定，“本办法由省委解释，具体解释工作由省委办公厅商省纪委、省委组织部承担”[24]。这是现行地方党内法规解释权条款最常用的设置方式，从表述层面看，既明确了制定机关的解释责任，又明确了“承担”“具体解释工作”的单位。当需要对相关法规进行解释时，无需再通过其他程序对该解释权条款进行“解释”，相关党组织提出的关于解释的请示、请求也可不经制定机关而径送具体解释工作的承办单位，减少了不必要的公文流转程序及耗时。

第四类是在没有规定由制定机关负责解释的前提下，仅规定该法规的“具体解释工作”由其所属工作机关“承担”。比如，福建省委《关于深化落实党风廉政建设党委主体责任的暂行规定》（2015年12月3日印发）规定，“本规定具体解释工作由省纪委承担”。《黑龙江省事业单位领导人员管理暂行办法》（2018年1月30日印发）规定，“本办法具体解释工作由省委组织部承担”。如此设置方式就未免令人感到困惑，未规定由制定机关负责解释而仅规定其工作机关“承担”“具体解释工作”，语义上和实践中会否造成“变相授权解释”的事实？

此外，还有必要注意到中央党内法规选定解释机关的技术逻辑，对地方党内法规特别是中央党内法规的配套实施性法规选定解释工作具体承办单位的影响。这里以北京市委制定的4部中央党内法规的配套实施性法规为例，对照不同板块的中央党内法规的解释权条款可以发现（见表2），地方配套实施性党内法规的解释工作具体承办单位与中央党内法规的解释机关保持相当的“对应性”，涉及问责、统战等政治性、综合性较强的法规，还会增加规定本级党委办公厅作为主办机构，与分管对应事项的党委工作机关共同“承担”“具体解释工作”。

表 2 部分中央党内法规与北京市委配套实施性法规的解释权条款对照[25]

当然，这种“对应性”也不是绝对的，即便是中央党内法规的配套实施性法规，其解释权条款也可能“突破”中央党内法规解释权条款的设置思路，根据地方党委工作实际而设置。例如，《中国共产党巡视工作条例》规定“本条例由中央纪委会同中央组织部解释”，《湖北省实施〈中国共产党巡视工作条例〉办法》则规定“本办法由中共湖北省委负责解释，具体工作由省委办公厅商省委巡视工作领导小组办公室承担”，这与《中国共产党巡视工作条例》和《中共北京市委贯彻〈中国共产党巡视工作条例〉的实施办法》解释权条款的设置思路都不同。这其间重要的考量因素就是《中国共产党巡视工作条例》所规定的“省、自治区、直辖市党委巡视工作领导小组办公室为党委工作部门，设在同级党的纪律检查委员会”，巡视办的一般职责包括“承担政策研究、制度建设等工作”。湖北省委实施办法据此明确“省委巡视工作领导小组下设办公室，为省委工作部门，设在省纪律检查委员会”，其职责包括“承担省委巡视政策法规研究、制度建设、服务保障等工作”，同时规定由省委办公厅商省委巡视办“承担”该实施办法的“具体解释工作”，恰好体现了对省委巡视办作为省委工作部门的地位和职责的重视。

（四）党政联合发布的党内法规的解释权条款

在党内法规体系中，有相当数量的党内法规是由党中央、中央纪委、中央各部门和各省区市党委与有关国家机关联合发布的。党政机关联合发布党内法规，主要是由于党内法规的内容涉及国家机关的职责，其施行需要相应的国家机关予以保障[26]，这也是由党的领导地位和我国党政关系决定的。经梳理发现，大多数党政联合发布的党内法规都设置了解释权条款，具体设置方式则有所不同，以中共中央和国务院、中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发的中央党内法规为例，至少有以下4种类型：

第一类是规定由中央纪委、党中央工作机关负责解释。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于实行党政领导干部问责的暂行规定》（2009年6月30日印发）规定，“本规定由中央纪委、中央组织部负责解释”。

第二类是规定由中央国家机关负责解释。《暂行条例》和《制定条例》规定了党内法规的制定机关，但都没有对“解释部门”和“解释机关”的性质、范围和层级作出明确限定。严格从规范层面而言，只要确有必要，党的中央组织、地方组织和基层组织，党的各级纪律检查机关，各级党委工作机关和党委直属事业单位，以及各级各类国家机关、群团组织及其党组等主体，都可以作为中央党内法规的解释机关。这就为中央国家机关负责解释中央党内法规留下了制度空间。这些中央党内法规的解释机关主要是中央国家行政机关，涉及国务院组成部门、直属机构、部委管理的国家局和国务院议事协调机构的办事机构。例如，中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《信访工作责任制实施办法》（2016年10月24日印发）规定，“本办法由国家信访局负责解释”；《防范和惩治统计造假、弄虚作假督察工作规定》（2018年9月16日印发）规定，“本规定由国家统计局负责解释”；《中央生态环境保护督察工作规定》（2019年6月6日印发）规定，“本规定由生态环境部负责解释”；《脱贫攻坚责任制实施办法》（2016年10月11日印发）规定，“本办法由国务院扶贫开发领导小组办公室负责解释”。也有规定多个国家机关进行解释的，如《地方党政领导干部食品安全责任制规定》（2019年2月5日印发）规定，“本规定由市场监管总局会同农业农村部解释”。[27]我们认为，上述党内法规涉及的统计督察、生态环保督察等工作专业性较强，党中央工作机关中没有与其调整事项直接对应的部门，仅在中央国家机关中设有主管部门，这是上述党政联合发布的党内法规选定相关的中央国家机关为解释机关的主要原因。

第三类是规定由中央纪委、党中央工作机关与相关中央国家机关负责解释，这是党政联合发布的党内法规解释权条款最普遍的设置方式。监察部被撤销前，部分反腐倡廉法规就规定由中央纪委、监察部解释，如中共中央、国务院印发的《关于实行党风廉政建设责任制的规定》（2010年11月10日印发）规定，“本规定由中央纪委、监察部负责解释”。多数党内法规规定由党中央工作机关与中央国家行政机关解释，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》（2016年11月30日印发）规定，“本规定由中央办公厅、国务院办公厅负责解释”；《地方党政领导干部安全生产责任制规定》（2018年4月8日印发）规定，“本规定由应急管理部商中共中央组织部解释”。此外，也有规定由党中央工作机关与最高审判机关、最高检察机关解释的情形，如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《保护司法人员依法履行法定职责规定》（2016年7月21日印发）规定，“本规定由中央政法委会同最高人民法院、最高人民检察院解释。”

第四类是较为少见的特殊情形，即规定由党中央工作机关与中央国家机关党组（党委）进行解释的情形。例如中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《中央企业领导人员管理暂行规定》（2009年11月6日印发，现已废止）规定，“本规定由中央组织部、国务院国资委党委负责组织实施和解释”。国务院国资委党委是党中央在国务院国资委设立的党组性质党委，其前身是作为党中央派出机构的中央企业工委[28]，这应当是作此规定的重要原因。2018年，中共中央办公厅、国务院办公厅印发修订后的《中央企业领导人员管理规定》（未公开发布），也是以中央组织部、国务院国资委党委负责人的名义，通过答记者问的形式对该规定进行宣传解读，并表示中央组织部、国务院国资委党委要带头执行该规定，“加强调研、检查和指导，及时研究新情况、解决新问题”。[29]

通过上述分类梳理，对照前述党内法规选定解释机关的技术逻辑可以发现，党政联合发布的党内法规同样按照调整事项与机关职责的相关性等要素选定解释机关：若涉及监督问责等专责事项的，通常规定纪委或者相关党委工作机关负责解释；若同时涉及纪委、党委工作机关的领导职责与相关国家机关的工作职责，在具体职责和归口管理等层面具有对应性、承接性的，通常规定由纪委、党委工作机关与相关国家机关进行解释；若党委工作机关中没有与调整事项直接对应的部门，仅在国家机关设有相关事项的主管部门的，或者调整事项同国家机关工作职责最为密切，则规定由相关国家机关负责解释。

（五）党内法规解释权条款涉及多个解释机关的表述

部分党内法规特别是党政联合发布的党内法规的解释权条款，通常涉及2个及2个以上的解释机关或者具体解释工作承办单位，这自然就存在如何表述多个解释机关或者具体工作承办单位的问题。这里对部分中央党内法规中涉及多个解释机关的解释权条款样本进行分类梳理发现，现行党内法规主要以“会同”“商”和“、”，以及“会同+、”“、+会同”和“商+、”等方式连接多个解释机关，表示其在解释工作中的关系（见表3），这些连接方式在地方党内法规解释权条款中也同样使用（见表2、表4）。

表 3 涉及多个解释机关的部分中央党内法规的解释权条款

应当注意到，多个解释机关的连接方式只是“表”，其代表的解释机制方为“实”。《解释工作条例》并没有对多个解释机关进行解释的具体方式作出规定，仅规定应当由牵头单位会同有关部委统一作出解释，不得各自解释。[30]那么，设置解释权条款时如何选定解释工作的牵头单位，如何在表述中加以体现？“商”与“会同”有何实质区别？涉及3个及3个以上的解释机关时，除使用“、”连接外，“和”“及”的使用有何讲究？这些问题不禁引发我们的思考。而通过表3的梳理，我们似乎也可以发现一些微妙的“规律”，比如，在使用“、”表示解释机关的并列关系时，多数解释权条款使用解释机关“负责解释”的表述；而使用“商”与“会同”连接多个解释机关时，解释权条款则大多未使用“负责”，仅规定由多个解释机关“解释”。

三、规范党内法规解释权条款的表述

党内法规解释权条款设置与否、解释机关或者具体工作承办单位的选定，应当根据具体情境和实际需要而定，前文对此问题在理论和实证层面已作阐论。这方面总体上是比较稳定、较有规律可循的，但由于缺乏足量的背景资料和对党内法规实务工作的全面了解，目前就此方面再作提炼是有现实困难的。相较而言，当前更为迫切的问题是规范党内法规解释权条款的表述，这既属于党内法规制定技术规范的重要内容，更是关乎党内法规解释机制能否正常运行的重要问题。对照前文发现和提出的问题，规范党内法规解释权条款的表述至少涉及以下方面的工作：

其一，规范多个解释机关或者具体工作承办单位的表述方式，以明确其在解释工作中的定位。当解释权条款规定多个解释机关或者具体工作承办单位时，应当根据具体需要采用恰当的表述方式连接主体，即以恰当的“表”，明确党内法规解释权运行的“实”。若表述混乱不清，自然会影响必要情形时解释机制的启动与运行。“会同” “商”和“、”作为3种基础性的主体连接方式，就应当明确其规范意义。我们认为，党内法规解释权条款中“会同”“商”等连接方式的含义可以参照全国人大常委会法工委《立法技术规范（试行）》等国家立法技术规范的相应做法。“会同”与“商”在主次、主动与被动、主办与参加协商等层面有明显区别：“会同”用于主体间共同作出某种行为的情形，“会同”前面的主体是牵头者，后面的主体是参与者，双方需协商一致，共同起草党内法规解释草案；“商”前面的主体是主办者，后面的主体是提供意见的一方，在沟通协商的前提下，由前面的主体起草党内法规解释草案。

至于“、”“和”“及”等的用法，其含义基本相同，但用法略有不同。“、”在现代汉语中是句内点号的一种，表示语段中并列词语之间或某些序次语之后的停顿，[31]在解释权条款中，表示若干解释机关间的并列关系，不区分牵头或主办机关。而“和”“以及”或者“及”等的用法则值得注意，“和”一般用于连接最后两个无主次之分的并列成分，“以及”“及”则表示有主次之分的并列成分，通常前者为主，后者为次[32]，因而解释权条款一般不宜使用“以及”“及”连接并列的解释机关。当并列的解释机关为两个时，一般使用“、”进行连接；当并列的解释机关为3个及以上时，使用“、”连接前几个解释机关，用“和”连接最后两个并列的解释机关。由此，“会同”与“商”前面的主体应当就是《解释工作规定》所指的多个解释机关中的“牵头单位”。当然，当多个解释机关均为以“、”“和”表示的并列关系时，哪个机关又是《解释工作规定》所指的“牵头单位”？

其二，规范解释机关或者具体工作承办单位的名称、工作职责等表述。现行党内法规中，相同制定机关、相同效力位阶的法规规定同一解释机关时，有的使用机关全称，有的则使用其简称。例如，中共中央办公厅印发的《党组讨论和决定党员处分事项工作程序规定（试行）》（2019年1月1日施行）规定，“本规定由中央纪委负责解释”；同为中共中央办公厅印发，同为2019年1月1日施行的《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》则规定，“本规则由中央纪律检查委员会负责解释”。尽管使用其全称或者简称规定解释机关一般不会引发理解和具体运用上的困难，但是基于表述严谨规范的考量，还是作出统一要求为宜。

同时，在部分党内法规解释权条款中，除列明牵头单位外，还会使用“有关部门”表述其他解释机关。例如，中共中央、国务院印发的《党政机关厉行节约反对浪费条例》（2013年11月18日印发）规定，“本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释”；该条例的配套实施性法规、中共中央办公厅和国务院办公厅印发的《党政机关公务用车管理办法》（2017年12月5日印发）规定，“本办法由国家机关事务管理局、中共中央直属机关事务管理局会同有关部门负责解释”。部分党内法规综合性较强、涉及面较广，以穷尽列举方式规定法规实施可能涉及的机关为其解释机关，从制定技术和解释工作实际运作层面考量也并不可取，因而“有关部门”的表达亦有其合理之处。然而，为了明晰“有关部门”保障法规实施的职责，便于党员群众监督“有关部门”履职尽责的情况，可以考虑在该法规公开发布时，通过制定机关负责人答记者问、法规制定过程综述等新闻报道的方式，向党员、各级党组织和社会各界说明“有关部门”的基本范围。另外，对于多个并列的解释机关使用“负责解释”，有牵头单位的多个解释机关仅使用“解释”的用法，似乎已成“规律”，对此也可作出统一要求，使其成为一则具体的制定技术规范。

表 4 地方党内法规解释权条款的典型表述

地方党内法规解释权条款关于解释工作承办单位职责的表述，也值得推敲。在地方党内法规制定实践中，逐渐形成了若干种解释权条款的表述模式，以六个省市党委贯彻《中国共产党党务公开条例（试行）》制定的实施性法规的解释权条款为例（见表4），对比可以发现，不论解释权条款是否规定同级党委“负责解释”或者“解释”，承办单位的职责分别被表述为“具体工作”或者“具体解释工作”，其职责定位则多表述为“承担”，个别表述为“负责”。那么，“具体工作”和“具体解释工作”是否有内容上的实质区别？“承担”与“负责”是否有性质上的实质差异？这都是值得深究的。根据《解释工作规定》，中央纪委、中央各部门内设机构和各省区市党委工作机关可以“承担”“具体解释工作”，而“具体解释工作”主要涉及研究提出解释草案、征求相关单位意见等方面^[33]，解释草案的最终审批权仍然属于制定机关。因此，无论“具体工作”或者“具体解释工作”，承办单位的工作内容都不能超越《解释工作规定》的规定范畴；不论“承办”还是“负责”，其工作性质都是辅助性、过程性的“承办”，而非终局性的“负责”。当然，有关党内法规工作机构也应当考虑统一规范地方党内法规解释权条款的表述，以避免因表述不统一、不严谨而导致的解释机制混乱失序。

通过探究党内法规解释权条款设置的基本原理和技术逻辑，并对党内法规解释权条款的设置和表述情况进行实证分析可以发现，在近三十年的党内法规制定实践中，党内法规解释权条款的设置和表述既形成了许多规律与经验，也存在甚至积累了一些问题。在今后加强党内法规制度建设的工作中，有必要认真总结经验、解决问题，通过制定《党内法规制定技术规范》等方式，规范包括解释权条款在内的党内法规条款设置及其表述，提升制定质量。2019年修订后的《制定条例》将更好地发挥对新时代党内法规制度建设的引领和保障作用，为确保党内法规实施机制有序有力奠定更加坚实的制度基础。

注：原文注释从略。本文原载于《党内法规理论研究》2019年第2期（总第3期），社会科学文献出版社，2019年版，第83-104页。