我国人民代表大会制度的特征和优势

政党政治是民主政治的组成部分，现代政党制度从来就是与现代政治制度相伴而生的。最早的“两党”之争，始于十七世纪英国议会“辉格党”与“托利党”之争，之后西方国家普遍实行两党制或多党制。政党制度的特点是相互竞争、轮流执政，致使其成为各种利益集团相互争斗的政治工具。虽然西方国家的两党制或多党制在国家治理过程中发挥着制约和监督的作用，但发展至今越来越成为国家治理和社会发展的政治障碍，陷入“否决政治”的泥潭。两党恶斗甚至制造了社会的“党派鸿沟”。苏俄的苏维埃政权实行苏联共产党一党执政，但又缺乏必要的监督。

在我国的人民代表大会制度中，中国共产党是领导核心，是执政党，各民主党派是中国共产党领导的、与其长期合作共事的参政党，不是在野党，更不是反对党，不搞轮流执政。我国的各级人民代表大会没有议会党团，也不按党派分配席位。各级人大代表及常委会组成人员，无论是共产党员，还是民主党派成员，或者无党派人士，根本利益是一致的，都是肩负人民的重托，在中国共产党的领导下，合作共事，依法履职。

习近平总书记在2018年全国政协十三届一次会议的一次联组会讲话中用了3个“新就新在”，对中国共产党领导的多党合作的新型政党制度进行了深刻的阐述：新就新在它是马克思主义政党理论同中国实际相结合的产物，能够真实、广泛、持久代表和实现最广大人民根本利益、全国各族各界根本利益，有效避免了旧式政党制度代表少数人、少数利益集团的弊端；新就新在它把各个政党和无党派人士紧密团结起来、为着共同目标而奋斗，有效避免了一党缺乏监督或者多党轮流坐庄、恶性竞争的弊端；新就新在它通过制度化、程序化、规范化的安排集中各种意见和建议、推动决策科学化民主化，有效避免了旧式政党制度囿于党派利益、阶级利益、区域和集团利益决策施政导致社会撕裂的弊端。习近平总书记对中国共产党领导的多党合作的新型政党制度的深刻阐述，进一步丰富了我国人民代表大会制度的基本特征和优势。

西方国家“三权分立”理论，从一开始就把国家权力分为行政权、立法权、司法权，分别交给三个不同的国家机关行使，既相互平行，也相互独立，又相互制约，形成所谓“三权鼎立”的政治架构。而我们的国家学说则认为，国家的一切权力属于人民，国家权力是统一的、不可分割的，各级人民代表大会统一行使国家权力；根据国家治理的需要，统一的国家权力可以派生国家的立法权、行政权、司法权等国家治理权，由不同的国家机关分别行使不同的国家治理权。1945年毛泽东同志在《论联合政府》中指出：“新民主主义的政权组织，应该采取民主集中制，由各级人民代表大会决定大政方针，选举政府。它是民主的，又是集中的，就是说在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。”中华人民共和国宪法第三条明确规定：“中华人民共和国的国家机构实行民主集中制的原则。全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责，受人民监督。国家行政机关、监察机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对它负责，受它监督。中央和地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则。”

根据八二宪法的规定，民主集中制集中体现在我国人民代表大会制度为主体的国家政权的组织形式上：人民代表大会统一行使国家权力，全国人民代表大会是最高国家权力机关，地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。人民通过人民代表大会行使国家权力；各级人民代表大会都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督；各级国家行政机关、审判机关、检察机关都由人民代表大会产生，对人大负责、受人大监督；国家机关实行决策权、执行权、监督权既有合理分工又有相互协调；在中央统一领导下，充分发挥地方主动性和积极性，保证国家统一高效组织推进各项事业。坚持和完善民主集中制的制度和原则，是我们国家“集中力量办大事”的社会主义制度优越性的制度载体和集中体现，既能促使各类国家机关提高能力和效率、增进协调和配合，形成治国理政的强大合力，又能切实防止出现相互掣肘、内耗严重的现象。这与西方国家的三权分立、两党恶斗形成鲜明的对比。

实行一院制，还是两院制？这里没有姓资姓社的划分，而是根据不同国家国情的选择。我国在制定八二宪法的时候，曾经在实行一院制还是两院制的问题上有过讨论。最后向邓小平同志汇报，邓小平同志的意见是：还是不要搞两院制。他说，如果两家意见不一致，协调起来非常麻烦，运作困难。他说我们还是搞一院制，就是人民代表大会制，全国人大是最高国家权力机关，这样国家机构运作比较顺当。

但中国特色的人民代表大会的一院制又不同于其他国家的一院制。不同之处就在于我国人民代表大会制度实行的是各级人民代表大会及其常委会的组织制度和工作制度。中华人民共和国宪法第五十七条规定：中华人民共和国全国人民代表大会是最高国家权力机关。它的常设机关是全国人民代表大会常务委员会。第九十六条规定：地方各级人民代表大会是地方国家权力机关。县级以上的地方各级人民代表大会设立常务委员会。也就是说，我们人民代表大会制度的一院制有两个机构，这既不同于外国一院制的国家只有一个单一的议院，又不同于外国的两院制国家有两个议院。不同之处的关键在于，我国的人民代表大会及其常务委员会的关系是从属性的。各级人民代表大会一般每年召开一次会议。会议期间，代表大会依法行使国家权力，闭会期间人民代表大会常务委员会依法行使相应的国家权力。人民代表大会常务委员会由人民代表大会选举产生，对人民代表大会负责并报告工作。人民代表大会有权罢免人民代表大会常务委员会的组成人员；改变或者撤销人民代表大会常务委员会不适当的决定。这样一种制度架构，既不是西方国家相互平行、相互制衡的两院制，也不同于其他国家议会单一议院的一院制。

我国实行具有中国特色的人民代表大会一院制，基本的国情在于我国是一个统一的多民族的单一制国家，在中国共产党集中统一领导下，由人民代表大会统一行使国家权力。实行中国特色的人民代表大会一院制可以保证党的路线方针政策和重大决策部署的有效贯彻实施，避免决策上的无休止争论扯皮和耗费大量的时间、人力、物力等资源；既维护了全国人民代表大会作为最高国家权力机关的地位和权威，又保证了闭会期间国家权力机关的有效运行。同时，在我国的决策体系中，在作出重大决策前，人大代表已经经过深入调研论证，通过各种渠道进行民主协商，广泛听取意见，为科学决策、民主决策、依法决策提供了必要的保障，没有必要在人民代表大会内设立两院，进行相互之间的制约。正如邓小平同志所指出的：“我们实行的就是全国人民代表大会一院制，这最符合中国实际。如果政策正确，方向正确，这种体制益处很大，很有助于国家的兴旺发达，避免很多牵扯。当然如果政策搞错了，不管你什么院制也没有用。”

△实行选举民主和协商民主相结合。习近平总书记明确指出：“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商，尽可能就共同性问题取得一致意见，是中国社会主义民主的两种重要形式。在中国，这两种民主形式不是相互替代、相互否定的，而是相互补充、相得益彰的，共同构成了中国社会主义民主政治的制度特点和优势。”习近平总书记关于选举民主与协商民主的论述，为我们认识选举民主和协商民主相结合这一人民代表大会制度的特征和优势，作出了明确的指引。

选举民主与协商民主的结合，首先体现在我国人民代表大会制度同人民政协制度在国家治理过程中的互动合作，各级人大在作出重大事项决定，制定重要法律法规过程中，在党的领导下可以适当方式进行协商。其次体现在人民代表大会制度运行中选举民主同协商民主的有机融合。实际上，在人大工作中，选举民主和协商民主是相互交融、互为补充的。例如审议法律案，一般应当经三次常务委员会会议审议后再交付表决。有关专门委员会和常务委员会工作机构采取座谈会、论证会、听证会等多种形式听取各方面的意见。有人说，外国议会在讨论议案的过程中也运用了协商的方式，但是西方国家的议会协商完全是不同利益集团之间的利益碰撞、交换和博弈，同我们从人民的根本利益出发、追求人民共同利益的最大化，有着本质的不同。

我们要深入领会习近平总书记关于选举民主与协商民主关系的论述，从人民代表大会制度的特征和优势的角度来认识选举民主与协商民主的结合，推动人大协商民主的制度化、规范化、经常化发展，充分发挥社会主义协商民主在人民代表大会制度运行过程中的重要作用。

△实行代议制民主与参与式民主相结合。代议制的基本特征是，议员由选举产生，组成议会、代行议权、定期轮换。西方代议制发展到今天，已经沦为“金钱代议制”。西方国家在实行代议制民主的同时，不少国家还实行“全民公决”的直接民主方式。通常，在涉及的问题关系重大影响面广时，或在重大问题上对立党派意见分歧严重而力量相当时，便诉诸于“全民公决”。像苏联东欧地区各国、瑞士和北欧诸小国、菲律宾、韩国、巴西、埃及、南非和一些非洲国家等，近些年都举行过“全民公决”。而全民投票本身只是一种工具，可以在一定程度上反映民意，但在特定条件下，特别是在信息不充分、不对称，媒体的引导，尤其是民粹主义的操控下，“全民公决”可能得到的是事与愿违的效果。

马克思主义国家学说也认为人民掌握政权应该实行代议制民主。恩格斯在《1891年社会民主党纲领草案批判》中指出：无产阶级取得政权以后，“把一切政治权力集中于人民代议机关之手的要求，在我看来是应该而且能够写到纲领里去的。”“可以设想，在人民代议机关把一切权力集中在自己手里、只要取得大多数人民的支持就能够按照宪法办事的国家里，旧社会有可能和平长入新社会。”列宁也说过，“要将整个国家最高权力集中在由人民代表组成的一院制的立法议会手中”。

我国人民代表大会制度也是代议制民主。我国宪法第二条规定：“人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”宪法第三条第二款规定：“全国人民代表大会和地方各级人民代表大会都由民主选举产生、对人民负责、受人民监督。”我国代议制的特点是人大代表的选举是实行直接选举和间接选举相结合。县乡两级实行直接选举，设区的市及其以上人大代表选举实行由下一级人民代表大会选举产生的间接选举。同时，我国代议制民主是与参与式民主相结合的。这是我国人民代表大会制度的一个重要特征和优势。我国各级人大及常委会在代表人民行使国家权力的同时，依据宪法充分保障“人民依照法律规定，通过各种途径和形式管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务”的权力。人民群众不仅可以通过企事业单位的职工代表大会、城市居民委员会、农村的村民委员会等基层自治组织，直接行使民主权利，也可以依照法律规定对国家和社会事务行使知情权、参与权、表达权和监督权。

我国代议制民主和参与式民主相结合的典范，集中体现在每年召开的全国人大和全国政协两会上。每年两会全国人大代表代表人民在会上就“一府两院”的工作报告、财政预决算、审议法律草案、选举或任命国家机构的领导人员，发表审议意见，行使国家权力。人民群众则通过媒体关注两会，就两会的议题发表意见，通过网络互动的节目与国家领导人对话、与代表委员对话，提出治国理政建议。每年两会期间关注两会的网络点击量数以百亿计，充分反映了人民群众依法参与国家和社会事务管理的积极性。

我们要进一步坚持和发扬代议制民主和参与式民主相结合的制度优势。进一步提高政府工作的透明度、开放度；进一步扩大公众、组织和媒体对公共事务决策和执行过程的参与，形成有效沟通和良性互动；进一步建立健全诉求表达渠道和形式；进一步完善人民群众监督、社会组织监督、舆论监督等社会监督；保障公民的知情权、参与权、表达权、监督权。西方的“全民公决”是不符合我国国情的，也与我国民主集中制原则是不一致的。

△实行代表的兼职与委员的专职相结合。西方国家议会议员是专职的，而且一般是高薪。议员选举实际上是金钱选举。据英国《卫报》网站2018年8月报道，美国国会议员选举，一个参议院席位的平均成本为1940万美元，一个众议院席位平均至少要花费150万美元。没有钱是不可能当选议员的。要想当议员，要么自己掏钱，要么投靠利益集团。西方议会的议员一旦当选之后，往往沦为职业政客，成为利益集团的代言人。

我国的人大代表是兼职的。这样一种制度安排，就是为了使我们的人大代表不脱离人民群众，始终和人民群众在一起。人大代表从事着各自不同的职业，有着各自的工作岗位，工作和生活始终与人民群众保持密切的联系，能够最直接地感知人民群众的冷暖、了解人民群众的意愿和要求、反映人民群众的心声。人大代表始终是人民群众的一员，当人大代表不是当官做老爷。这样一种制度安排，保证了代表的广泛性，使我们的人大代表，来自各地区各民族、各方面。工人、农民、知识分子、解放军和妇女、归国华侨等都有适当比例的代表，具有广泛的代表性。这与西方国家议员的金钱选举是完全不同的。

在我国，实行人大代表兼职制度的同时，各级人大常委会委员中也有一部分是专职的。随着工作的不断推进，专职的比例将逐步达到60%左右，兼职的比例占40%左右。这是因为我国各级人大常委会是各级人民代表大会的常设机构，有着大量的经常性工作，需要常委会委员集中时间和精力开展人大的立法、监督等经常性工作，这就需要大部分委员是专职的。我国人民代表大会制度关于代表的兼职化和常委会部分组成人员的专职化的制度安排，既有利于人大代表密切联系群众，又有利于更好地保证各级人大常委会经常性工作的开展，发挥各级人大常委会的作用。

作者 | 原全国人大常委会委员、副秘书长，中国人大制度理论研究会副理事长兼秘书长    李连宁