2017年12月25日，党中央公开发布《中国共产党党务公开条例(试行)》(以下简称《条例》)。《条例》共5章27条，规定了党务公开的目的和原则、领导体制和工作机制、内容和范围、程序和方式、监督和追责等基本内容，标志着党务公开工作由此全面走上制度化、规范化、程序化轨道。
什么是党务公开
《条例》第二条规定:“本条例所称党务公开，是指党的组织将其实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，按规定在党内或者向党外公开。”根据这个定义，结合《条例》其他相关条款，准确理解“党务公开”含义，需把握好“党务”和“公开”这两个关键词。
一个关键词是“党务”一一党务的范围是全景式的，但又不是无所不包。《条例》将“党务”范围确定为党的组织实施党的领导活动、加强党的建设工作的有关事务，这就实现了对党组织工作和活动的全覆盖。一类是党的领导事务。我们是执政党，是中国特色社会主义的坚强领导核心，东西南北中，党政军民学，党是领导一切的。党的领导事务深刻影响党员群众切身利益，事关经济社会发展，将其纳人党务范围是理所当然的。另一类是党的建设事务。打铁必须自身硬。党组织加强自身建设方面的所有事务，包括政治建设、思想建设、组织建设、作风建设、纪律建设以及制度建设等，都属于党务的范畴。
关于“党务”的范围，有两点需要说明。
第一点，《条例》将“党务”界定为党的领导和党的建设两类党务，这是针对全党而言的，不能简单理解为每个党组织都二者兼具。比如，就党委工作部门履行职能而言，有的侧重于实施党的领导活动，比如政法委、统战部以及改革办、国安办、外办等各类党委常设议事协调机构办公室，它们专司服务党委领导某一方面经济社会发展事务;有的侧重于加强党的建设工作，比如纪委机关、直属机关工委、党校、党史办等;有的则是兼而有之，比如组织部、宣传部等，既承担党管干部、党管人才、党管意识等党的领导方面工作，又承担党的组织建设、党的思想建设等党的建设工作。
第二点，《条例》确定的“党务”范围是全景式的，覆盖党的领导和党的建设各个方面，但也不能因此认为凡是同党组织有关的事务皆为党务。比如，党组织以民事主体身份开展的相关活动，包括签订民事合同、涉及的民事纠纷等不属于党务。又如，党组织以行政相对人身份开展的相关活动，包括对应财政管理相对人身份的“三公”经费情况，对应机关事务管理相对人身份的办公用房、公务用车情况等，这些属于政务信息而非党务信息。
另一个关键词是“公开”——公开的口径是全方位的，但不同事务的公开程度有深有浅、范围有大有小。一方面，就党务公开深度而言，由浅到深分为3档:第一档是事后的结果公开，主要满足的是党员群众对党务信息“知”的需求;第二档是事中的过程透明，让党员群众在“场外”同步看到或者走进 “场内”旁听党组织的议事决策活动，但只能听不能说;第三档是事中的过程开放，让党员群众参与进来、表达意见，既听又说。
另一方面，就党务公开广度而言，《条例》第八条规定，党的组织应当根据党务与党员和群众的关联程度合理确定公开范围。所谓“关联程度”，是指党员和群众的权益与特定党务之间的利害相关性。根据关联程度强弱，《条例》画出4个由大到小的同心圆。第一个圆最大:党领导经济社会发展、涉及人民群众生产生活的党务，向社会公开。比如，党的全国代表大会、中央全会、中央政治局作出的领导经济社会发展的重大决策部署，适合向社会公开。第二个圆次之:涉及党的建设重大问题或者党员义务权利，需要全体党员普遍知悉和遵守执行的党务，在全党公开。比如中央制定出台的党内法规，以公开为原则，以不公开为例外。第三个圆再次之二各地区、各部门、各单位的党务，在本地区、本部门、本单位公开。比如，在本单位公示干部选拔任用事项属于此种情形。第四个圆最小:涉及特定党的组织、党员和群众切身利益的党务，对特定党的组织、党员和群众公开。比如，针对某党员处理处分的公开就属于此种情形。
应当公开哪些党务
考虑到各类各级党组织职责任务差异很大，公开的内容也差别明显，因此，《条例》采用统分结合方式，从一般到特别、从原则到具体，按照“总规定一共性规定一个性规定一目录规定”4个层次作出规定。
第一个层次是作出“总规定”，确定公开内容的总盘子。这主要见之于《条例》第二条，规定党的组织公开的党务包括党的组织实施党的领导活动、加强党的建设工作两类事务。这条原则性规定是管总的，廓清了党务公开的外延，圈定了党务公开的范围，据此将党务与政务、厂务、村(居)务等区分开来。
第二个层次是作出“共性规定”，提取各级各类党的组织公开内容的最大公约数。这主要见之于《条例》第七条，从一正一反两个方向作出规定。一方面，《条例》从正面列举了所有党组织一般都应当公开的4项基本内容:一是贯彻落实党的基本理论、基本路线、基本方略情况;二是领导经济社会发展情况;三是落实全面从严治党责任、加强党的建设情况;四是党的组织的职能配置、机构设置情况。另一方面，《条例》对不得公开或者不宜公开的内容列出负面清单，主要有两类:一类是依法依规不得公开的涉密事项，凡涉及党和国家秘密的事项，都不得违法违规公开，要防止和避免因党务公开危及政治安全特别是政权安全、制度安全，以及经济安全、军事安全、文化安全、社会安全、国土安全和国民安全;另一类是依照有关规定不宜公开的事项，凡按照党的纪律要求或者国家法律规定不宜公开的事项，党组织不得违反规定将其公开。
从一正一反两个清单来看，实行党务公开，显然不是说所有党务都要公开，该公开的一定公开，不该公开的决不能公开。从公开与否角度来看，我们可以将党务一分为三:第一类是适合公开的内容;第二类是涉密不得公开的内容，按照定密最小化原则确定其密级和保密期限并严格控制知悉范围;第三类是介于前两类之间的“灰色地带”。党务的公开与保密二者不是简单的非黑即白关系，党组织工作中大量未定密的信息，比如内部规定、内部会议、工作内容、工作安排、工作资料以及掌握的商业秘密和个人隐私情况等，按照有关法律规定和党的工作纪律要求，这些内容都不宜公开。
第三个层次是有针对性作出 “个性规定”，为各类各级党的组织量身定制公开内容清单。《条例》第九至十三条依次对党的中央组织、地方组织、基层组织、纪检机关以及工作机关、党组等其他党组织应当公开的内容作出规定。需要指出的是，《条例》对党的中央组织公开的重大事项作出明确规定，这是一个重大制度创新，彰显了以习近平同志为核心的党中央自我规范、以上率下的领导风范。
第四个层次是作出“目录规定”，要求所有党的组织都编制自身党务公开目录。《条例》第十四条要求党的组织紧密结合自身职责任务编制党务公开目录。《条例》对此提出4项要求:一是每个党的组织都要编制自己的党务公开目录，纵向到底、横向到边，实现目录编制工作的全覆盖。二是党务公开目录应当量体裁衣，对照《条例》针对该类党组织公开的内容和范围的规定，结合自身职责任务进一步细化，力求明确具体、可操作性。三是中央纪委、中央各部门应当加强对本系统本领域党务公开目录编制工作的指导，保证下级党组织党务公开目录编制质量。各级各类党的组织编制的党务公开目录，都应当报上一级组织备案，并按照规定在党内或者向社会公开，就目录内容及其执行情况接受监督。四是党务公开目录并非一成不变，应当根据制度变革、职责调整、形势任务发展变化等及时作出动态调整，以保持目录的适应性、有效性。
党务公开怎么实施
为了保证党务公开工作坚持正确方向、依规依法进行、积极稳妥推进，《条例》对领导体制、工作机制、审批程序、方式载体等4个问题作出明确规定。
第一，建立统分结合的党务公开工作组织领导体制。《条例》第五条就建立统分结合的组织领导体制从两个层次作出明确规定。一个层次是在领导决策上，要建立健全党中央统一领导，地方党委分级负责，各部门各单位各负其责的党务公开领导体制。另一个层次是在组织实施上，中央办公厅承担党中央党务公开的具体工作，负责统筹协调和督促指导整个党务公开工作;地方党委办公厅(室)承担本级党委党务公开的具体工作，负责统筹协调和督促指导本地区的党务公开工作。
第二，建立健全环环相扣的党务公开工作机制。《条例》第六条要求党的组织建立7个工作机制，形成完整的党务公开工作链条。一是建立保密审查机制，对拟公开的党务是否涉密或者含有敏感信息等不宜公开内容进行审查，提出审查意见。二是建立风险评估机制，对党务公开可能引发的政治安全风险、社会稳定风险等进行研判评估，提出防范预案。三是建立信息发布机制，遵循新闻传播规律，选择适宜的信息发布方式和载体，把握好党务公开工作的时度效。四是建立政策解读机制，把党务公开的背景和意义、要点和焦点等问题阐释明白、解读清楚。五是建立舆论引导机制，及时发声、权威发布，有效引导社会舆论，防止误读误导，避免恶意炒作。六是建立舆情分析机制，密切关注舆情发展，做好信息监测反馈，对引发重大舆情的要及时报告。七是建立应急处置机制，及时采取应急处置对策，澄清事实、引导舆论、化解风险。
第三，党务公开要履行审批程序。《条例》规定，凡列人党务公开目录的事项，党的组织都应当主动将其公开。不过，“主动公开”不等于“自动公开”，所有公开都要履行审批程序，待审批后方可公开。《条例》第十五条规定党务公开程序包括“提出一审核一审批一实施”4个环节，并明确了每个环节的责任主体和工作要求。在“提出”环节，要求党的组织有关部门研究提出党务公开方案，拟订公开的内容、范围、时间、方式等。在“审核”环节，要求党的组织有关部门进行保密审查，并从必要性、准确性等方面进行审核。在“审批”环节，要求党的组织依照职权对党务公开方案进行审批，超出职权范围的必须按程序报批。在“实施”环节，要求党的组织有关部门按照经批准的方案实施党务公开。
第四，党务公开要选择适当方式。一方面，就党务信息发布方式而言，《条例》第十六、十七条对此提出3项要求。(1)区分党内党外公开采取相应方式。在党内公开的，一般采取召开会议、制发文件、编发简报、在局域网发布等方式;向社会公开的，一般采取发布公报、召开新闻发布会、接受采访，在报刊、广播、电视、互联网、新媒体、公开栏发布等方式，优先使用党报党刊、电台电视台、重点新闻网站等党的媒体进行发布。(2)建立例行发布制度。中央纪委、党中央有关工作机关，县级以上地方党委、纪委、有关工作机关应当建立和完善党委新闻发言人制度，逐步建立例行发布制度，及时准确发布重要党务信息。(3)统筹使用公开载体平台。党务公开可以与政务公开、厂务公开、村(居)务公开、公共事业单位办事公开等方面的载体和平台实现资源共享的，应当统筹使用，避免重复建设。有条件的党的组织可以建立统一的党务信息公开平台。另一方面，就党务活动参与方式而言，《条例》第十九条提出了7种参与方式。包括党员旁听党委会议、党的代表大会代表列席党委会议、党内情况通报反映、党内事务咨询、重大决策征求意见、重大事项社会公示、重大事项社会听证。在这7类方式中，建立健全重大事项社会公示和社会听证制度，这在中央党内法规中尚属首次，将社会公示和听证制度引人党内，这是一项重大制度创新。
没有监督追责，就难有切实执行。《条例》第四章就监督追责问题作出专章规定，确立了党务公开工作报告制度、考核评议制度、督促检查制度、责任追究制度等4项制度，用监督传导压力、用压力推动落实。
【作者简介】
宋功德，中共中央办公厅法规局副局长。
微信号：whudnfg
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