本文发表于《党内法规研究》2023年第2期党内法规基础理论专栏，因篇幅限制，注释省略。
作者简介：武小川，华中师范大学法学院副教授。
摘 要：关于自治、法治、德治关系的讨论古已有之。三者不仅存在于基层治理之中，在政党治理中亦有适用空间。在政党治理中，自治意味着政党可以通过制定内部规则进行自我管理，法治意味着政党应遵守国家制定的法律，德治意味着政党应按社会公认的道德准则行事。将党内法规的性质视为“法”或“道德”，将会混同自治与法治、自治与德治。无论党内法规是否具有“党外效力”，都不会改变其作为政党自治规范的性质。党内法规在事实上为党外主体所遵守而产生的“溢出效应”，也不会影响其作为政党自治规范的性质。
关键词：自治；法治；德治；党内法规；党外效力；溢出效应
党的十八届四中全会以来形成的党内法规研究热潮并未使学术界在党内法规的性质上取得普遍性共识，对于党内法规是不是“法”以及是何种“法”依然存在不同的观点。这种争议产生的原因在于，人类数千年来都未曾在什么是“法”这个问题上完全达成共识。学术界在论证党内法规是“法”上作出的努力，很大程度上是为了回应党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系这一重大政治现实。党内法规早期基础理论研究的薄弱，使一些学者选择了一条看似简单实则异常困难的论证路径：只要论证党内法规是“法”，那么“党内法规”的概念和党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系就水到渠成。
在党的十八届四中全会以前，针对“党内法规”概念本身是否合理或党内法规是否具有法律属性的质疑，有不少学者通过修正“法”的概念予以应对。许小莲认为：“如果从传统的法律概念出发，将‘党内法规’纳入法律范畴似乎不甚合理。……如若某些法学家鉴于‘软法’的兴起而提出的改革法律概念的倡导得以实现，则‘党内法规’属于法律则是毫无疑义的了。” 姜明安通过论证党内法规是社会法和软法来回应关于“党内法规”这一提法不妥的质疑，并认为随着公民社会的形成和发展，人们会“认可社会法和软法是一国法律体系的重要的不可分割的组成部分” 。刘芳等人在梳理了关于“党内法规”概念的肯定和否定之争后，亦指出：“‘软法’研究者通过修正和扩张传统法理学界的‘法’的概念途径解决了将‘党内法规’称之为‘法’的瓶颈。” 党的十八届四中全会将党内法规体系纳入中国特色社会主义法治体系，进一步推动了学术界关于党内法规是不是“法”的讨论。刘长秋认为：“学术界对于党内法规的法律性有着比较大的争议，不少人认为，不宜将党内法规（或党法）作为法，党的十八届四中全会正式确定‘完善的党内法规体系’为中国特色社会主义法治体系的五大子体系之一，使这一争论划上句号。” 欧爱民等人将“政治权威的正式认可”作为重构社会主义法概念的依据之一，认为党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系和法治中国建设规划都表明了要将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系的范畴。但是这些学者忽视了“法”概念的复杂性，“法”概念的各种学说在党内法规领域的竞相争鸣，将党内法规基础理论置于一个数千年未有定论的概念争议之中。无论是“法”还是“党内法规”，它们的出现都要远早于“中国特色社会主义法治体系”。在“党内法规”概念的合理性无需借助党内法规是“法”、 党内法规体系被纳入中国特色社会主义法治体系的合理性无需借助党内法规是“法”、 党内法规在中国共产党管党治党和治国理政中的重要性也无需借助党内法规是“法” 进行论证的情况下，继续论证党内法规是“法”，除了不断引起理论话语和日常话语的混乱以外，几乎不再具有其他意义。
党内法规作为一个新兴的研究领域，其基本概念和基础理论的构建不仅关涉党内法规学和法学，也会对教育学、政治学、社会学、伦理学等学科有关“法”的认知产生影响。在当前的党内法规研究中，几乎所有论证党内法规是“法”的理论都可以用来将校纪校规、村规民约、企业章程乃至政策、道德等论证成“法”。一旦党内法规被界定为某种“法”，在教育、社会治理、经济、伦理等其他领域中也将持续引发校纪校规、村规民约、企业章程、道德准则是不是“法”以及是何种“法”的争议。因此，在党内法规这个新兴研究领域中应当避免“过于关注党内法规的独特性和重要性，为了构建一套自圆其说的理论体系而忽视或否定其他学科的基本理论” 。作为法学中的基本概念，自治、法治与德治及其关系构成我们探讨什么是“法”、界定党内法规性质重要视角。在党的全面领导下，党内法规基础理论更应该发挥协调不同学科领域的基本概念和基础理论的作用，而不能仅仅是党内法规领域内的自说自话。为此，本文拟从“自治、法治、德治相结合”这一命题出发，进一步论证党内法规作为政党自治规范的性质，并回应已有或可能的质疑。
一、自治、法治、德治的内涵
在现代社会，法治已经成为全世界的治国共识，各国均以建设“法治国家”为目标。但因法治同时被赋予了民主、自由、平等、正义等一系列价值内涵，法治必然意味着一定程度的社会自治和道德要求。改革开放以来，中国愈发重视法制建设。1997年召开的党的十五大明确提出“推进依法治国，建设社会主义法治国家” 的要求，并指出“依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略” 。党的十八大报告进一步指出，“法治是治国理政的基本方式” ，要“更加注重发挥法治在国家治理和社会管理中的重要作用” 。把依法治国作为治理国家的基本方略，把法治作为治国理政的基本方式，绝不意味着忽视自治和德治的作用。2001年1月，江泽民在全国宣传部长会议上指出：“要坚持不懈地加强社会主义法制建设，依法治国；同时也要坚持不懈地加强社会主义道德建设，以德治国。对一个国家的治理来说，法治和德治，从来都是相辅相成、相互促进的。” 2002年，党的十六大报告将“实行依法治国和以德治国相结合” “依法治国和以德治国相辅相成” 载入其中。除了法治和德治之外，1982年宪法亦规定了“区域自治”和“基层群众性自治组织”等内容。可见，改革开放以来，中国在国家治理中一直秉承着自治、法治和德治相结合的模式。2017年10月，党的十九大报告提出，要“健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系” 。2019年10月，党的十九届四中全会将“自治、法治、德治相结合”扩展到城市基层治理领域，提出“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系” 。
虽然“自治、法治、德治相结合”这一命题目前仅适用于城乡基层治理领域，但是其证成必然会涉及自治规范、法律、道德的一般理论。研究部门法或领域法时，必须要具有一定的宏观视野和对基础理论的关照。从某个特殊领域中抽象出的一般理论如果不能应用于其他特殊领域，那么这种一般理论就会失去普遍的指导意义。毛泽东指出：“这是两个认识的过程：一个是由特殊到一般，一个是由一般到特殊。人类的认识总是这样循环往复地进行的，而每一次的循环（只要是严格地按照科学的方法）都可能使人类的认识提高一步，使人类的认识不断地深化。” “自治”“法治”“德治”是一般概念，在城乡基层治理这个特殊领域会有具体的含义和相应的结合路径，这些具体含义和结合路径也包含着最低限度的共性因素，从而为其他领域提供指导或借鉴。正如软法、法律多元主义、自然法等一般性理论一样，它们最初总是从特殊领域中来，例如行政领域、经济领域、人类学领域、道德领域等，又作为一般性理论适用于包括党内法规在内的其他领域。在从特殊到一般再到特殊的过程中，必须要查明特殊和一般分别是什么。如果在党内法规领域主张一种“法”和“法治”概念，在社会治理领域主张一种“法”和“法治”概念，在教育治理领域主张一种“法”和“法治”概念，那么这些领域将会局限在各自的特殊性中无法自拔，从而无法提炼出一种关于“法”和“法治”的一般性理论。一般性理论的缺失将会导致各领域之间无法协调统合，使碎片式的部门法或领域法失去相互对话沟通的基础。
自治、法治、德治一直都是法学最为基础的一般性概念。在法学中，关于自治、法治和德治关系的探讨由来已久。一般来说，自治意味着自我管理，强调自治主体的独立自主。法治意味着法律的统治，强调法律的效力高于道德和其他行为规范。德治意味着道德的统治，认为道德是所有行为规范的效力来源并具有最高效力。虽然道德的含义同样充满争议，但是通常与善、正义相连。在原始社会中，并不存在国家法律，人们凭借自发形成的风俗习惯进行自我管理。在不同的学说中，原始社会有时是符合道德的，有时是不符合道德的。道家所谓的自然状态就是一个“视万物为刍狗”的道德中立的社会，荀子认为完全放任人性的自然状态“必出于争夺，合于犯分乱理而归于暴” ，霍布斯所认为的自然状态是人与人之间的“战争状态”，卢梭则认为人类社会的早期乃是自由平等、无忧无虑的“黄金时代”。但是从法人类学或历史法学研究来看，人类早期的风俗习惯充满着愚昧、迷信和残暴，与道德相去甚远。与原始状态中的风俗习惯相比，道德具有一定的价值取向，虽然不具有强制力，但在某种程度上能够成为评判和引导人们行为的准则。在国家产生之后，法律就成为与国家相伴而生的治国工具。有国家的地方通常存在法律。凡是法律不能穷尽的地方，便存在着自治空间。就算在最为残暴的法律统治下，抵抗恶法的道德良知也从未磨灭。自有国家以来，纯粹的社会自治、纯粹的法律统治和纯粹的道德统治都极为罕见。在绝大多数情况下，自治、法治、德治的关系并不在于是否结合，而在于如何结合。
在中国古代，道家强调自治、轻视法治和德治，提出了“道法自然” “无为而治” 等观点，认为不应当用法律和道德干预社会，甚至提出了“绝圣弃智” “绝仁弃义” “殚残天下之圣法” 等观点。儒家强调道德教化、轻视法律和自治，认为虽然人性本善，但若任其自由发展终会导致善的衰微，故而提出了“为政以德” “圣人之治化也，必刑政相参焉。太上以德教民，而以礼齐之，其次以政焉。导民以刑，禁之刑，不刑也” 等观点。法家强调法律、轻视道德和自治作用，提出了“法可立而治可行” “法任而国治” “不贵义而贵法” “不务德而务法” “远仁义，去智能，服之以法” 等观点。不同学派在自治规范、法律和道德的重要性上各持一端，但实践中三种行为规范均或多或少存在并共同发挥作用。
在具体领域中，自治的特殊性表现为民族自治、地方自治、基层自治、行业自治、企业自治、学校自治、政党自治等不同内容，法治的特殊性表现为与治理主体相关的不同的部门法内容，德治的特殊性则表现为家庭美德、职业道德、社会公德等不同的道德内容。因此，自治、法治、德治在特殊领域中的具体内涵必然有所差异。但无论自治、法治、德治在具体领域中如何结合，三者在一般意义上的并立至少意味着自治规范、法律和道德在性质上是不同的。如果性质相同，三者就不存在结合的问题。自治所依赖的是自治组织自行创制的内部规则，法治所依赖的是国家制定的法律，德治所依赖的是社会普遍接受的道德。如果认为法律的性质是道德，法治就等同于德治；如果认为自治规范的性质是法律，那么自治就等同于法治；如果认为自治规范的性质是道德，那么自治就等同于德治。
企业、学校、教会、政党、行业协会等团体具有与城乡基层自治组织类似的自治空间，其内部规则也都要符合法律和道德的要求。不同领域的学者在研究各自领域的自治规范时，不可避免地会使用关于“法”和“法治”的一般理论，都需要回答各自领域内的自治规范是不是“法”以及是何种“法”这个前提性问题。在不同的领域中使用“法”和“法治”概念时，不仅必须考虑它们是否符合一般性的“法”和“法治”概念，也要考虑从具体领域中得出的结论在上升为一般理论后是否会对其他领域产生影响，否则无法构建出一个关于“法”和“法治”的一般理论。
二、自治、法治、德治因素在政党治理中的体现
基层治理和政党治理是自治、法治、德治一般理论下的特殊领域，自治、法治和德治在这两个领域的表现与结合既有共性，也有差异。在从特殊到一般再到特殊的认识过程中，应当避免将两种特殊等同对待，不能将一个特殊领域中的内容和结论机械地应用于另一个特殊领域。
（一）政党治理中的自治因素
在政党治理中，“政党自治”是政治学中一个常见的基础概念。在世界范围内，早期的政党大都被视为私人团体，是结社自由的产物。法律对政党采取不承认、不支持、不限制的立场，政党对其内部事务享有近乎绝对的自治权。19世纪60年代，美国司法机关把政党类比为提供影响公共利益商品或服务的私人公司，此后美国开始对政党的行为和内部构成加以立法规制。但直至第二次世界大战以后，政党才越来越多地进入各个国家的法律。虽然越来越多的国家不再将政党视为私人社团，并逐步将政党纳入法律规制的范围，但是这并未完全消除政党的自治空间。
在党内法规研究中，“政党自治”也是一个常用概念。张晓瑜等认为：“政党自治是我国宪法法律所默认政党组织进行党内治理的一项基本权利。……中国共产党的政党组织性质决定其享有‘法不禁止皆自由’的自主活动权利，只要不与国家法律相抵触，即可以依据党内法规进行党内治理。” 管华认为：“基于政党自治的原理，党的组织和自身建设、党对国家和社会的领导只能由党内法规规定。” 欧爱民认为：“基于对政党自治权的尊重，党的自身建设领域一般只能由党内法规独自调整，国家法律不宜涉足之，否则就会侵犯党内法规的权限范围。” 王立峰认为，政党自治是政党免于国家法律规制的政党自由，是民主的重要组成部分。政党自治的重要表现形式之一，便是政党可以自行制定规则来管理内部事务。在此意义上，政党的内部规则和企业、学校、乡村的内部规则一样，同属于自治规范。
在党的建设中，“自治”体现为中国共产党从严管党治党。习近平总书记围绕管党治党的主体、内容、地位、理由、依据和成就等方面作出一系列重要论述。在管党治党的主体方面，习近平总书记在2013年全国组织工作会议上指出，“党要管党，才能管好党” 。这意味着只有中国共产党自身而非其他外部主体才能管党治党，也只有中国共产党才要为管党治党中出现的问题承担主体责任。在管党治党的主体责任上，习近平总书记指出：“党章第37条规定‘党组织必须严格执行和维护党的纪律’，这是对主体责任的具体要求。” 在管党治党的内容上，2013年，习近平总书记在纪念毛泽东同志诞辰一百二十周年座谈会上提出，要“增强党要管党、从严治党的自觉，提高党的执政能力和领导水平，增强党自我净化、自我完善、自我革新、自我提高能力” 。“四个自我”既体现了中国共产党“自治”的内容，也将中国共产党的“自治”与其他主体的自治区别开来。2016年，习近平总书记提出：“党要管党、从严治党，是党的建设的一贯要求和根本方针。” 这一定位继而为党章所确认，党的十九大修改党章时在总纲中新增了“坚持党要管党、全面从严治党”的表述。“党要管党”与党的自我革命是紧密相关的，“我们党之所以有自我革命的勇气，是因为我们党除了国家、民族、人民的利益，没有任何自己的特殊利益” 。中国共产党在管党治党中的实践成就，亦证明了党要管党的合理性。习近平总书记指出：“‘四个自我’形成了依靠党自身力量发现问题、纠正偏差、推动创新、实现执政能力整体性提升的良性循环。” “现在，世人惊叹中国理论创新、实践创新、制度创新步伐之快，惊叹中国社会面貌变化之大，要看到在这些发展变化背后是我们党永不自满、永不懈怠的品格，是我们党不断自我净化、自我完善、自我革新、自我提高的精神。” 在管党治党的依据方面，习近平总书记指出：“党要管党、从严治党，靠什么管，凭什么治？就要靠严明纪律。” 党内法规是党的纪律的主要载体，习近平总书记提出，“要用好以党章、准则、条例、规定为主体的管党治党制度利器” ，要“把管党治党创新成果固化为法规制度” 。中国共产党运用党内法规从严管党治党并承担管党治党主体责任，符合“自治”的一般概念和要求，将党内法规理解为中国共产党的自治规范并无不妥。
（二）政党治理中的法治因素
与“政党自治”相比，政党治理中的“法治”在中国语境中的内涵更为复杂。刘红凛指出，在党的十五大以后，学术界就有了实行“政党法制、依法治党”还是“政党自治、以章治党”的争议。政党自治论者强调政党应该根据自己的内部章程来自主处理内部事务，国家与法律不应干涉政党内部事务；而政党法制论者则与之相反，强调法律至上，用法律来规范政党。在此种意义上的“政党法制（法治）”中，党内法规属于“自治”而非“法治”的范畴。中国并不适用专门的政党立法，官方文件中也未出现“政党法治”和“依法治党”的表述。党的十八大以后，越来越多的学者将党内法规从自治范畴转移到法治范畴。对于持党内法规具有国家法律属性观点的学者来说，党内法规自然就和国家法律同属法治范畴。对于持“软法”或“法律多元主义”之类法社会学立场的学者来说，既然党内法规是“软法”或广义上的“法”，那么将其纳入法治范畴也并无障碍。例如，韩慧认为，“中国共产党政党法治”所依据的“法”包括党内法规和国家法律。根据这种法社会学的立场，党内法规如果属于“软法”或“法”，那么政党治理中的“自治”就等同于“法治”，将“自治”与“法治”并列的提法便成了同义反复。此外，也有学者在不借助证成党内法规是“法”的情况下将党内法规与“法治”结合起来。例如，肖金明不赞同从法律多元的角度将党内法规也视为法律的一种类型，他从法治不能有盲点，更不能形成法治盲区的法治视角出发，认为法治精神、原理可以融入国家法律，亦可融入社会组织、政治组织的规范体系，从而提出了以党内法规为基础，与国家法治、社会法治并列、对应和互动的“党内法治”概念。
中国共产党不存在西方意义上的“政党法治”，并不意味着中国共产党管党治党就与法治无关。相反，中国共产党在管党治党中蕴含着丰富的法治因素。现行《宪法》第5条第4款、第5款规定：“一切国家机关和武装力量、各政党和各社会团体、各企业事业组织都必须遵守宪法和法律。一切违反宪法和法律的行为，必须予以追究。任何组织或者个人都不得有超越宪法和法律的特权。”除了不违反宪法法律，即中国共产党必须在宪法和法律范围内活动以外，中国共产党还肩负着实现法治的任务，即要做到领导立法、保证执法、支持司法、带头守法。在治国理政的过程中，“各级领导干部要提高运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定能力，努力推动形成办事依法、遇事找法、解决问题用法、化解矛盾靠法的良好法治环境，在法治轨道上推动各项工作” 。在中国共产党的内部治理中，各级党组织和党员干部要“坚持把纪律挺在前面，坚持纪严于法、纪在法前” 。“纪”与“法”的区分，即中国共产党治理中“自治”和“法治”的区分。如果把承载着党纪的党内法规视为“法”，那么“纪”也同样具有“法”的性质，“纪”“法”之分也将不复存在。正是由于党内法规不属于传统意义上的“法治”范畴，而其对“法治”的实现又至关重要，所以中国共产党才提出了“中国特色社会主义法治体系”这一新概念，并将处于传统意义上“法治”范畴之外的党内法规纳入其中。
（三）政党治理中的德治因素
无论是治国还是治党，道德的重要作用都不言而喻。在法学中，以自然法学派为代表的“恶法非法”和以分析实证主义法学为代表的“恶法亦法”针锋相对。“恶法非法”作为一种理想状态推动法律向更好的方向发展。“恶法亦法”的支持者并不否定法律中存在着大量的道德内容，也不否定法律应当更具道德性和推动道德发展，只是指出违反道德的法律在未经法定程序修改或废止以前都在被执行着。例如，奴役是违反道德的，但没有人会说包含奴役内容的《汉谟拉比法典》不是法律；允许吸毒和禁止堕胎是违反道德的，但不能认为一个国家颁布的吸毒合法化或者禁止堕胎的法律就不具有法律效力。违反道德的法律存在并被执行着这个事实，足以证明道德和法律并非性质相同。道德只是作为一种外在于法律的评价，推动着法律的发展。这也是富勒为何把通常意义上的实体道德称为法律的“外在道德”，而法律的“内在道德”并不关心法律的实体目标，并且很愿意同等有效地服务于各种不同的实体目标，无论一个法律系统的规则是被设计来禁止还是鼓励避孕，都不会违反法律的“内在道德”。
党的十九大报告指出，要“坚持依法治国和以德治国相结合，依法治国和依规治党有机统一” 。对此，习近平总书记指出，要“把法治中国建设好，必须坚持依法治国和以德治国相结合” ，要“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合” 。在这些重要论述中，“法”“德”“规”都是并列的，而且“德”指的是实体道德。习近平总书记指出：“选人用人重德才，是古今中外治国理政的通则，区别只是德才的内涵不同而已。我们党历来强调德才兼备，并强调以德为先。德包括政治品德、职业道德、社会公德、家庭美德等，干部在这些方面都要过硬，最重要的是政治品德要过得硬。” 习近平总书记在主持十九届中共中央政治局第六次集体学习时指出：“领导干部特别是高级干部要明大德、守公德、严私德，做廉洁自律、廉洁用权、廉洁齐家的模范。” 习近平总书记在2018年全国组织工作会议上提出，要“建立以德为先、任人唯贤、人事相宜的选拔任用体系” ，并强调在各种“德”中，“第一位的是政治品德。政治上有问题的人，能力越强、职位越高，危害就越大” 。以上重要论述表明，在中国共产党管党治党中，“德治”亦有其存在空间。如果党内法规的性质是“道德”，那么“依规治党”就和“以德治党”没有区别，更无结合之可能或必要。
三、自治、法治、德治相结合视域下党内法规的性质和特点
（一）自治、法治、德治与依规治党、依法治国、以德治党
自治、法治、德治在中国共产党管党治党中的并存本身就是三者结合的体现，这意味着中国共产党的“自治”以及作为“自治”依据的党内法规在某种程度上应当符合法治和德治的要求。中国共产党在管党治党中虽未直接提出自治、法治、德治相结合，但是“依法治国和依规治党有机统一”“依规治党与以德治党紧密结合”等重要命题已经包含了三者的结合。
在相当长的一段时期内，国内学术界对法治和德治的认识大多停留在法治和德治相互对立、古代有德治而无法治的观念中。党的十六大报告“关于依法治国与以德治国的深刻论述突破了法治、德治水火不容的传统思维定势，阐明了一种现代法治和新型德治相结合的治国新思路” 。习近平总书记指出：“古往今来，法治和德治都是治国理政不可或缺的重要手段。……通观我国古代历史，法治和德治运用得当的时期，大多能出现较好的治理和发展局面。” 虽然有法律不一定有法治，有道德也不一定有德治，但是法治必定建立在法律之上，德治必定建立在道德之上。习近平总书记和党的重要文件在提及依法治国和以德治国相结合时，大都将依法治国和法律、法治相对应，将以德治国和道德、德治相对应。如《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出，“坚持依法治国和以德治国相结合。国家和社会治理需要法律和道德共同发挥作用。必须坚持一手抓法治、一手抓德治” 。习近平总书记在党的十八届四中全会第二次全体会议上提及“必须坚持依法治国和以德治国相结合”时指出：“治理国家、治理社会必须一手抓法治、一手抓德治，既重视发挥法律的规范作用，又重视发挥道德的教化作用，实现法律和道德相辅相成、法治和德治相得益彰。” 习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次会议上指出：“要坚持依法治国和以德治国相结合，实现法治和德治相辅相成、相得益彰。”
在依法治国和依规治党的关系方面，习近平总书记指出：“要坚持依法治国和依规治党有机统一，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。” “要发挥依法治国和依规治党的互补性作用，确保党既依据宪法法律治国理政，又依据党内法规管党治党、从严治党。” “要发挥依规治党对党和国家事业发展的政治保障作用，形成国家法律和党内法规相辅相成的格局。” 在依规治党和以德治党的关系方面，习近平总书记指出，要“坚持依规治党和以德治党相统一，坚持高标准和守底线相结合，把从严治党实践成果转化为道德规范和纪律要求” 。“全面从严治党，必然要求依规治党与以德治党紧密结合。道德使人向善，是纪律的必要前提和基础；纪律用来惩恶，是道德的坚强后盾和保障。” 在依法治国、以德治国和法治、德治有相对稳定、明确含义的情况下，将依规治党与依法治国、以德治党相并列，将党内法规与法律、道德相并列，意味着党内法规与法律、道德存在性质差异，依据党内法规进行的治理也与法治和德治存在差异。如果将党内法规视为政党自治规范，那么就可以形成依法治国—法律—法治、依规治党—党内法规—自治、以德治党—道德—德治的对称关系，从而在中国共产党管党治党中实现自治、法治、德治相结合。
“依法治国，公民不能都踩到法律底线；依规治党，党员也决不能全站在纪律的边缘。要坚持高标准在前，把理想信念坚定起来、宗旨意识确立起来，培养高尚道德情操，弘扬优良传统和作风。” 这一重要论述集中体现了中国共产党管党治党中自治、法治和德治的结合，即法律构成了包括党员在内所有公民的底线，所以党内法规的底线不能低于法律；道德为人们提供了更高的思想和行为标准，所以党内法规要尽量向高标准看齐。“高标准和底线之间有很大空间，广大党员向着高标准努力，心存敬畏和戒惧，就能坚守纪律，永葆党的先进性和纯洁性。” 在法律底线和道德高标准之间，就是中国共产党自由活动的空间，也是党内法规发挥作用的空间。
当然，党内法规并不等同于自治。对于自治主体而言，是否制定自治规范进行自我治理本就属于其自治内容，一些自治主体在未制定成文规范的情况下依靠传统习俗或个人权威亦能维持其自治。政党依据政党章程进行治理，而党章是最根本最重要的党内法规，中国共产党的自我治理必然要通过党内法规加以体现。但是，党内法规仅是中国共产党自我治理的一种方式，运用政策、命令或规范性文件进行治理也都是自我治理的体现，而党内法规区别于中国共产党其他自治规范的标志之一，就是党内法规在表现形式上不同于政策、命令等，党内法规是具备特定形式的政党自治规范。
然而，借助自治、法治、德治关系来界定党内法规的性质依然会产生以下三种质疑。如果作为政党自治规范的党内法规要符合法治和德治要求，那么，第一，党内法规为何只是自治规范而不是法律规范或道德规范？第二，党内法规为何不是一种同时包含自治、法治和德治多重属性的独立规范？第三，随着“自治、法治、德治相结合”这一命题可能向“政治、自治、法治、德治、智治”扩展，党内法规是否有可能属于“三治”或“五治”之外的其他潜在治理方式的相关规范？
回应第一种质疑，需要区分“符合”和“性质”，“符合”法律或道德要求与具有法律或道德“性质”是两个不同的问题。在一个有着良好道德追求的法治国家，乡村、学校或企业制定的自治规范都会符合法律和道德要求，但是这些自治规范的性质并不因此就变为法律和道德。一部行政法规符合宪法、符合人大制定的法律、符合道德，我们可以说这部行政法规具有合宪性、合法性和合道德性，但并不会说这部行政法规的性质就是宪法、法律或道德。从历史的角度来看，即便党内法规在特殊情况下出现违反法律或道德的情形，其停止生效也需要以废止为程序要件，这也意味着党内法规的性质与其是否符合法律或道德并无必然联系。历史视角同样可以用来回应第二种质疑。如果根据第二种质疑对党内法规的性质进行界定，那么不符合法律或道德的党内法规将不再是党内法规。此外，第二种质疑对党内法规性质的界定，比将党内法规单独视为法律规范或道德规范更加苛刻，它意味着符合法律但不符合道德、符合道德但不符合法律的党内法规也都不再是党内法规。对党内法规的性质界定施加越多的限制，能被认定为属于党内法规的规范也就越少。
对于第三种质疑，不可否认，在“三治”或“五治”之外还存在其他治理方式，比如政策式治理、运动式治理、宗教式治理、古代法家的“术治”和“势治”等。虽然治理方式有很多，但是很多治理方式所依据的并非成文规范。在自治规范能够解释党内法规是中国共产党自主制定的规范的情况下，在“三治”或“五治”之外寻找或创制一种新性质的规范类型具有更大的难度。不管“三治”或“五治”未来会扩展到何种程度，新的治理方式如果是依据某种规范的治理，那么这种规范应当与“三治”或“五治”所依据的规范存在性质上的差异。虽然这种不同于既有规范类型的新型规范具有理论上的潜在可能性，但从现实来看，目前几乎无法构建出能与之匹配的理论。
（二）党内法规与其他自治规范的差异
虽然作为一般理论的自治、法治和德治可以用来解释政党治理，但中国共产党的特殊性又决定了中国共产党的自治、法治和德治与基层群众性自治组织、公司、学校等其他主体的自治、法治、德治存在差异。
首先，党内法规符合法治的一般要求。从对自治主体的已有专门立法来看，在学校治理方面，有《教育法》等法律法规直接对学校的设立、权利义务等予以规定；在企业治理方面，有《公司法》等法律法规对公司的设立变更、组织机构等予以规定；在城乡基层治理方面，有《村民委员会组织法》《居民委员会组织法》等法律法规对村委会、居委会的组成、职责及运作等予以规定。这些法律法规设定了自治主体的自治范围，超过自治范围或者以违法方式进行自我管理，都有可能承担民事、行政甚至刑事责任。虽然一些法律法规中使用了“中国共产党”或“党的领导”等表述，但是这主要起到对事实予以合法性确认的作用。法律仅对中国共产党提出了一般性的守法要求，即在宪法法律范围内活动，不得违反法律法规的禁止性规定。在中国的法治实践中，中国共产党实际上显示出更高的守法水平，这是中国共产党“自治”的体现，而非来自法律的强制要求。以《监察法》为例，虽然《监察法》将中国共产党机关的公职人员纳入监察范围，但民主党派机关、国有企业、事业单位、基层群众性自治组织中的相关人员同样被纳入其中，这并非是针对中国共产党及其党员的专门立法，也未对中国共产党及其党员施加特别义务。中国共产党的这种特殊性也能够解释为何官方文件从未使用“依法治党”或“法治政党”，却经常使用“依法治企”“依法治村”“依法治校”“法治乡村”等表述。
其次，党内法规具有较大的自治空间。中国共产党将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，用法治的思维和标准要求自己，是党的自我革命的体现，亦是党的自治的体现。即使法律不对乡村、企业、学校等主体施加特别限制，中国共产党党内法规与它们的自治规范相比仍然具有较大的自治空间。村规民约的适用范围局限在村庄这个小规模的地理空间之内，人数较少，且主要集中于婚丧嫁娶、集体经济等事项。校纪校规同样存在适用范围小、适用人数少、主要集中于校务管理等特点。除了一些大型跨国企业之外，大多数企业规章也存在适用人数少、适用领域狭窄的特点。但中国共产党是一个党员数量众多的执政党，中国共产党党内法规在适用人数、适用空间和适用事务上远超其他自治规范。尤为特殊的是，中国共产党作为中国的领导党和执政党，其活动广泛涉及政治、经济、文化等领域，涉及如何领导国家和社会的问题，这就进一步扩大了党内法规的涵盖范围，这是其他自治主体所不具备的。
最后，党内法规具有较高的道德要求。对自治来说，法律和道德都属于外在规范，只不过法律的实现由国家强制力予以保障，而道德的实现需要依靠内在的自律。法治下的自治，可能符合也可能违背道德。农村中的陈规陋习、学校中的师风学风问题、企业中的逐利行为等，在法律未明文禁止的情况下都不违反法律。为了坚持依法治国和以德治国相结合，党和国家提出要推动社会主义核心价值观入法入规。当越来越多的道德内容融入法律时，达不到这些道德要求的自治行为则可能涉嫌违反法律。因此，法治与德治相结合必然会带来自治与德治的结合。对于尚未纳入法律的道德，由自治主体自主决定是否遵守。德治也会对自治提出比法治更高的道德要求，要求自治规定比法律更高的道德内容。
对中国共产党来说，它有更多的道德义务在党内法规中规定高于法律的道德内容。作为中国特色社会主义事业的领导者，作为先锋队政党，中国共产党党员理应具备和遵守更高水平的道德，这样中国共产党才能在德治建设中发挥示范作用。党内法规提出比法律更高的道德要求，对预防党员违法也有重要作用。习近平总书记指出：“过去就存在纪法不分问题，把公民不能违反的法律底线作为党组织和党员的纪律底线，降低了对党员要求，最后造成的结果就是‘违纪只是小节、违法才去处理’，‘要么是好同志、要么是阶下囚’的不良后果。” 但是党内法规有更高的道德要求，并不意味着党内法规的性质就是更高层次的道德。在党内法规中，既有与法律要求相同的底线性道德，也有与道德无关的程序性或技术性规则。具有更高道德要求的内容可以让党内法规变得“更好”，但没有更高道德要求的内容也不会使党内法规不再是党内法规。
富勒曾把道德比喻为一个标尺，标尺的底端被称为义务的道德，是对社会生活必不可少的条件，标尺的高端则被称为愿望的道德，意味着人类追求卓越的最崇高努力。义务的道德和愿望的道德在行为后果方面存在显著差异：“在义务的道德中，惩罚应当是优先于奖励的。我们不会因为一个人遵从了社会生活的最低限度的条件而表扬他或者授荣誉给他。” “愿望的道德并非用命令式的语气来说话，而是表达为赞扬、善意的忠告和鼓励。” 由于道德与法律相互融合，我们在法律之中可以发现义务的道德和愿望的道德之区分。对富勒而言，义务的道德和愿望的道德并不存在效力高低之分，如果不断将义务的道德标准向愿望的道德方向提高，“义务的严苛性就会升高到窒息追求卓越的强烈欲望的程度” ，而“法律不可能强迫一个人做到他的才智所能允许的最好程度” 。
党内法规与道德的相互融合意味着在党内法规中同样存在义务的道德和愿望的道德之分。在党内法规中，义务的道德是维系中国共产党有序运转的最低限度的条件，是党员必须遵守的底线；愿望的道德则是实现共产主义所需的最高标准道德，是党员不断提升的上限。如果践行党内法规中义务的道德被称为合格的中国共产党党员，那么践行愿望的道德则可被称为优秀的中国共产党党员。雷锋、焦裕禄式的党员践行着高标准的道德，这种高标准道德可以成为党内法规表彰奖励的对象，但未践行这些道德并不必然招致纪律处分。此外，就像对党员的高道德要求不宜泛化为对普通公民的道德要求一样，对党员干部的高道德要求也不宜泛化为对普通党员的道德要求。义务的道德和愿望的道德在党内法规中分别发挥着不同的作用，并不能成为判定党内法规效力高低的依据。
四、“党外效力”“溢出效应”与自治规范
将党内法规的性质界定为政党自治规范既不违背马克思主义法学一般原理，也能与“自治、法治、德治相结合”这一命题保持一致。但是，部分学者以党内法规调整党外事务等理由质疑党内法规作为政党自治规范的性质。例如，有的学者认为，党内法规的“效力显然已经溢出了‘党内’范围，进而在国家层面产生实际的影响” ，所以“不足以保证党内法规属于‘自律规范’或者‘自治规范’” 。还有的学者认为：“由于中国共产党作为执政党的特殊地位，其内部规范在超出自律和自治规范外，产生了‘溢出效应’。” 还有的学者认为，“政党自治规范意义上的党内法规应当仅限于党的建设类党内法规” 。回应这些质疑需要进一步厘清“自治规范”和“溢出效力”两个概念。
“溢出效力”是党内法规研究中新近出现且充满争议的概念。目前学术界关于“溢出效力”的探讨一般可以追溯到2016年。宋功德在与“党规效力”相对的语境下使用了“溢出效应”一词，即“党规的影响力范围超出其效力范围之外，产生溢出效应” 。宋功德对“溢出效应”的使用非常谨慎，认为作为影响力的“效应”和作为约束力的“效力”分属“实然”和“应然”两个领域，并且对党内法规的影响力“小于”或“溢出”其效力范围持否定态度，主张“尽可能让每一部党规都能实现其制度预期，其影响力范围恰好与效力范围重叠” 。同年，王振民等人开始使用党内法规的“溢出效力”，将之视为党内法规对非党组织和党外人士产生的影响力甚至约束力。这里已经出现了“实然”和“应然”的混同，但他们同样对“溢出效力”持限制态度，认为党内法规不能随意扩大到社会上，否则会引起以党代政、党政不分的疑虑。此后，“溢出效力”一词的使用频率开始增加，并形成了截然不同的观点。欧爱民等人认为，党内法规的“溢出效力”是“能够调整国家事务、社会事务，规范非党组织与党外人士的一种约束力。党建的‘必需’理论、党的领导权理论、党政合作理论从不同的角度证成了党内法规溢出效力的正当性” 。与之相反，朱林方继续以“实然”和“应然”为基础，认为“溢出效力”源于对党内法规规范效力和现实效果的混淆和误置，是一个“自相矛盾”的概念，应回归到“溢出效应”。
“是”与“应当”、“实然”与“应然”、“实效”与“效力”是法理学中的基础概念。效力意味着遵守的义务，与是否被服从没有关系，效力可以通过对不服从的制裁彰显自身的存在。但是事实上的遵守并不意味着有效力，最简单的例子就是习惯。人们习惯靠右下楼梯或者见面握手，并不意味着这些习惯就具有效力，因为对习惯的违反并不会带来某种形式的制裁。效力一经存在，就自然被设定了相应的时间、空间、对人和对事范围，在范围之内就是有效，超出范围则属无效。如果一部党内法规明确要求党外主体遵守其规定，那么这部党内法规的效力就适用于党外主体，并不存在所谓的“溢出”；如果一部党内法规并未对党外主体提出要求，但在适用过程中适用于党外主体，就可以理解为效力的“溢出”，但是这种效力一经“溢出”即属无效，所以并不存在所谓的“溢出效力”。
虽然“溢出效力”在概念上存在疑义，但是它背后的问题确是真实存在的，其中与自治规范相关的有两个问题：第一，党内法规对党外主体具有效力的问题，本文称之为“党外效力”，即上文所谓“溢出效力”；第二，党内法规在事实上调整党外主体行为的问题，即上文所谓“溢出效应”。无论是“党外效力”还是“溢出效应”，都有可能以党内法规调整党外主体为由否定党内法规的政党自治规范性质。
（一）“党外效力”与政党自治规范
党内法规的“党外效力”是指党内法规对党外主体具有约束力，即明确规定党外主体的行为模式和相应的违反后果。党内法规是否应该以及是否实际具有“党外效力”，目前充满争议。
从直觉上看，党内法规的“党外效力”似乎违反了语法规则，即党内法规如果具有党外效力，那么就不能称为党“内”法规；或者党内法规既然叫党“内”法规，就不应该具有党“外”效力。这种观点在早期研究“党内法规”概念合理性时就困扰着很多学者。造成这种困扰的原因之一，就在于部分学者将“党内法规”作为一个组合概念加以拆解。例如，拆解为“党”“内”“法”“规”或“党内”“法规”。按照这种拆解式论证，若论证了党内法规是“法”或“法规”，也就必然要论证党内法规的“内”。实际上，只要把“党内法规”当作一个约定俗成的概念，便可以摆脱党“内”法规为何具有“党外效力”的困扰。例如，“北京”和“南京”，若按照现代概念拆解成“北”“京”和“南”“京”予以解释，只能得出有北方和南方两个首都的结论。此结论虽然在某个历史时期是合理的，但在当下并不合理。不过，从约定俗成的角度来看，“北京”和“南京”并不会给人们造成北京是首都而南京不是首都的困扰。
对法学界来说，自治规范具有外部效力并不陌生。倘若将国家视为一个自治主体，法律就是国家的自治规范，是国家主权独立的体现。法学学者并不会对国内法有“国外效力”（域外效力）感到困惑。中国现行《刑法》第8条规定，“外国人在中华人民共和国领域外对中华人民共和国国家或者公民犯罪，而按本法规定的最低刑为三年以上有期徒刑的，可以适用本法”。除了《刑法》之外，中国的《反垄断法》《网络安全法》《证券法》等法律也都包含具有域外效力的条款，这些法律并不会因为有域外效力而不再是国内法。具有域外效力的国内法是由国内立法机关制定的，只要符合法定的程序和要求，一经通过便是该国有效的法律，国家可以执行和适用该法律。
随着中国对外开放的扩大和深入，保障海外公民和企业的利益愈发重要，中国也需要不断扩大国内法的域外效力。2019年2月召开的中央全面依法治国委员会第二次会议提出，“要加快推进我国法域外适用的法律体系建设” 。习近平总书记在此次会议上提出，要“加强涉外法治建设” 。“涉外法治”涉及中国如何应对国际事务以及如何与域外主体交往，本质上仍然是中国内政。“‘涉外法治’概念并未改变国内法与国际法‘二元分立’的大格局，‘涉外法治’本质上仍是国内法治的一部分。” 当然，国内法可能会因违反国际法或者侵犯其他国家的主权，最终导致域外效力无法实现。为平衡本国利益与国际法治、他国主权的关系，有学者指出：“中国主张国内法的域外效力须以不违反国际法的基本原则为基础，应考虑其他国家的合理利益与关切，尽可能以国际法上的许可性原则为支撑，并以其禁止性原则为边界。……国内法的域外效力能否得到实现，从根本上说，取决于一国的国家实力。脱离本国国力盲目扩展国内法的域外效力，既无必要，亦无法实现。”
中国的“涉外法治”和一些国内法的“域外效力”是中国的国内事务，与“涉外法治”和“域外效力”有关的法律也是中国的国内法。中国共产党如何领导国家和社会以及如何处理与党外主体的关系是中国共产党自主决定的，也属于中国共产党的内部事务，规定这些内容的党内法规也可被视为中国共产党的自治规范。可以依据自治、法治和德治的关系，对作为政党自治规范的党内法规是否应该具有“党外效力”进行合法性和合理性的讨论。在综合考虑是否违反法律的强制性规定、是否侵犯党外主体的自治权、是否必要和可行等因素的基础上，决定是否赋予党内法规“党外效力”。但无论党内法规具有或不具有“党外效力”，都不会影响党内法规的政党自治规范性质。
至于党政联合制定的党内法规，虽然2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》第13条第2款将其规定为党内法规，但学术界对它是否应被称为党“内”法规以及它是否具有“法律”性质依然存在不同观点。按照党内法规概念的拆解式论证，它显然已经超出了“党内”的概念范畴。党内法规性质的“软法论”无法解释国家行政机关参与制定和实施后带来的“硬法”属性，党内法规性质的“高级法”或“高级道德”论亦无法证明它比行政机关单独制定的行政法规具有更高的法律效力或更高的道德标准。从政党自治规范的角度来看，党政联合制定的党内法规在事实上受2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》的调整，但是否以及如何联合制定党内法规并没有外在的法律或道德予以调整。再加上中国共产党对政府的领导，中国共产党对党政联合制定的党内法规享有相当大的自主权。所以，从自治、法治、德治的三分法来看，党政联合制定的党内法规依然属于中国共产党制定的政党自治规范。
（二）“溢出效应”与政党自治规范
无论党内法规是否具有“党外效力”，其“溢出效应”是客观存在的。党内法规事实上被党外主体遵守和适用，既不意味着党内法规因此具有“党外效力”，也不会影响党内法规的政党自治规范性质。
正如宋功德指出：“一部党规溢出部分影响力的形成及其扩散，其推动力主要不是源于该党规内在的惩戒或激励机制产生的内驱力，而是借用了党规之外的推动力，包括领导重视、公众关注、舆论宣传、示范引领等。” 党内法规的“溢出效应”，可能是中国共产党主动追求的目标。例如，为了更好地移风易俗或改革法律，先在党内进行试验性的党内立规，在党内取得较好的效果后，再将这些规则上升为法律或转化为其他自治主体的自治规范。党内法规的“溢出效应”，也可能是中国共产党无意识追求的目标。中国共产党制定党内法规的初衷，是为了加强对自身的管理，无意对党外主体直接提出某种要求，例如与“两学一做”相关的党内法规，但是其他民主党派或者社会主体觉得这种学习制度好，从而要求其成员遵照执行。无论是有意还是无意，党内法规的这种“溢出效应”都伴随着党外主体对党内法规的制度转化。这种制度一经转化，其性质就由党内法规变为国家法律或其他社会自治规范，而非党内法规对这些党外主体具有了“效力”。例如，见义勇为是一个公认值得追求的道德目标。党内法规以中国共产党党员应该有更高标准的道德为由，规定应该给予没有见义勇为的党员党纪处分。假如此后该规定被广泛接受，一些村规民约、校纪校规、企业章程和国家法律也都规定没有见义勇为应受处罚，这时“不见义勇为应受处罚”就成为村规民约、校纪校规、企业章程和国家法律的内容。并不能因为党外主体在其自治规范中借鉴了党内法规中“党员不见义勇为应受处罚”的规定，就认为党内法规对党外主体具有了“党外效力”，因为中国共产党不宜根据党内法规对党外主体违反见义勇为规定进行处罚。党内法规的性质在党内法规出现之时就已确定，并不会因为党外主体是否遵守借鉴而改变。
“溢出效应”并非党内法规所特有，一部村规民约可能被其他村庄效仿或通过国家法律加以推广，一项企业管理制度可能被其他企业效仿或上升为法律，一部国家法律也可能被其他国家所效仿或被国际法所吸收。党内法规的“溢出效应”并非越多越好，是否接受党内法规的“溢出效应”，乃是党外主体的自治事项。党内法规较高的行为要求如果被转化为法律或内化为其他社会规范，可能会对公民自由产生消极影响。无论是从尊重党外主体的自治，还是从保障公民自由的角度，党内法规的影响力是否应该溢出以及溢出多少都需要科学评估和审慎推进。
五、结 语
党内法规的性质是党内法规基础理论研究的重要议题。在法学界，对法的性质的不同界定造就了不同的法学流派，并对不同的法学理论和法律实践产生重大影响。对党内法规性质的不同界定，会在党内法规的概念、效力来源、效力范围、功能、价值等问题上得出截然不同的结论。在党的全面领导背景下，中国共产党需要处理与政治、经济、社会、教育、宗教、科技、国际事务等各个领域相关的问题，并与国家机构、公司企业、基层群众性自治组织、学校、国内外政党等不同主体发生联系。党内法规基础理论研究需要一种更宏观的视野，不能仅仅局限在党的建设、党法关系等领域，不仅要回应依法治国与依规治党的关系、依规治党与以德治党的关系，还要回应依规治党与依法治校、依法治企、依法治村等的关系。“自治、法治、德治相结合”可以适用于乡村、企业、学校、政党乃至国家，也为分析党内法规的性质提供了新的视角。
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