摘要：从1921年中国共产党成立时通过《中国共产党第一个纲领》到现在，中国共产党党内法规制度建设已经走过百年历程。根据中国共产党在不同时期所担负的历史使命、中心任务以及需要解决的紧迫性问题的差异，这一历史进程可以划分为新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期以及中国特色社会主义进入新时代这样四个历史时期。不同的历史时期，党内法规制度建设聚焦的问题不同，制定的法规制度类型不同，党内法规实施的效果也存在差异。百年党内法规制度建设的历程，体现了中国共产党作为无产阶级政党的主体自觉和问题意识，保持了维护团结统一与制约权力的平衡，适应了从应时之需到体系建构的实践要求。百年党内法规制度建设的基本经验可以概括为：始终体现了无产阶级政党的本质要求，始终注重维护党中央权威和集中统一领导，始终坚持通过法规制度建设协调各方面关系，始终坚持在制度建设中加强体制机制和程序建设，始终坚持以推进党内民主建设的方式来推动党内法规制度建设。
系统梳理党内法规制度建设百年历程，总结党内法规制度建设的基本经验，对于认识党内法规制度建设的历史脉络与基础，在理论上推进党内法规制度建设的研究，从实践上推进全面从严治党和依规治党，具有非常重要的意义。
一、中国共产党百年党内法规制度建设的基本脉络
党内法规制度建设是一个连续的、不断演进的社会历史过程。党内法规制度建设贯穿于党的建设始终，服从和服务于党的建设总目标、党的历史使命和中心工作任务。时间维度和使命维度是贯穿于党内法规制度建设的两条红线，根据这两条红线的发展变迁，可以将中国共产党党内法规制度建设的百年历程划分为四个相互衔接而又各具特点的不同历史时期，包括：新民主主义革命时期，即党内法规的创设与奠基时期(1921—1949)；社会主义革命和建设时期，即党内法规的发展与波折时期(1949—1978)；改革开放和社会主义现代化建设新时期，即党内法规的重塑与改革时期(1978—2012)；中国特色社会主义进入新时代，即党内法规的成熟与定型时期(2012年至今)。
(一)新民主主义革命时期：党内法规的创设与奠基(1921—1949)
在创设与奠基时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个重要的制度时刻。第一个制度时刻是1921年中国共产党第一次全国代表大会的召开。会议通过了《中国共产党第一个纲领》，这是中国共产党历史上第一个具有党章性质的党内法规。第二个制度时刻是1938年9月到11月中共中央召开扩大的六届六中全会，“党规”“党规党法”等概念开始集中出现在党的文献之中。第三个制度时刻是1945年中国共产党召开第七次全国代表大会。七大党章是中国共产党在民主革命时期独立自主制定的党章，在党内法规发展史上具有里程碑的意义。
作为最根本的党内法规，《中国共产党章程》的制定与完善为党内法规制度建设提供了总依据。1922年，中共二大制定了党史上第一部党章——《中国共产党章程》。1928年在莫斯科召开的中国共产党第六次全国代表大会通过了《中国共产党章程》，第一次明确规定民主集中制是党的“组织原则”，并进行了具体的阐释。1945年，中国共产党第七次全国代表大会通过了新的《中国共产党章程》，第一次增加了“总纲”部分，简要说明了党的性质、理论与组织原则，增加了“党的地下组织”和“奖励与处分”章，明确规定了党员的义务和权利，规定了中央委员会实行主席制。从组织法规来看，党的中央组织、工作机关和地方组织的规范性制度逐步建立。中共三大通过的《中国共产党中央执行委员会组织法》是关于党的最高机关的第一部组织法规，它具体规定了中央执行委员会及其日常工作机构中央局的产生方式、职责权限、议事规则及其与党的全国代表大会的关系。从领导法规来看，中共五大通过的《组织问题议决案》首次提出了党的集体领导原则。1933年苏区中央局作出《关于巩固党的组织与领导的决议》，明确了党的思想领导内容。1942年中央政治局作出《关于统一抗日根据地党的领导及调整组织间关系的决定》，对统一领导机关的内容和要求进行了明确规定。从自身建设法规来看，民主革命时期党的自身建设法规多集中于思想建设和组织建设这两个领域。延安整风时期，中央颁布的《关于在职干部教育的决定》，分别从“业务教育、政治教育、文化教育、理论教育”四个方面规定了教育范围。1925年通过的《对于组织问题之议决案》《组织问题议决案》，提出了具体的扩大党员的方式。从监督保障法规来看，1931年5月1日，中央通过了《中央巡视条例》，明确了巡视员的条件、基本任务、工作方法和职权等内容，党内巡视制度初步建立起来。
(二)社会主义革命和建设时期：党内法规的发展与波折(1949—1978)
从1949年中华人民共和国成立到1978年中国共产党十一届三中全会召开，中国共产党党内法规制度建设稳步发展，但也遭遇到波折。这一时期的党内法规制度建设有三个重要的转折：其一，新中国成立前夕，1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党〈六法全书〉和确定解放区司法原则的指示》。这个指示明确规定了新政权法律体系未建立之前司法工作的依据，这些依据包括了“共产党的政策”。其二，中国共产党第八次全国代表大会于1956年9月15日至27日在北京召开，大会讨论通过了《中国共产党章程》。八大党章是新中国成立后党制定的第一部党章，反映了社会主义制度建立后党所处的特殊地位、环境及时代赋予的责任。其三，1969年中共九大召开，会议通过了《中国共产党章程》。九大党章是“文化大革命”时期党所颁布的第一部章程，严重破坏了党内的民主制度，党内法规制度建设遭受重大波折。
为适应执政后国家建设和政党建设的双重需要，中国共产党开始稳步推进党内法规制度建设。第一，通过党内法规建设调整党与国家的关系。第二，在总结党的建设经验基础上制定新的党章。第三，系统推进党的组织、宣传教育、党员的管理、作风建设等方面的法规建设。
“反右”“文化大革命”使党内法规制度建设遭遇了重大波折。第一，反右运动对党内法规制度建设造成了不利影响。在整风运动中，“左”倾思想不断干扰着原本较好的党内法规生态，《中共中央关于组织力量准备反击右派分子攻击的指示》打破了中国共产党同党外人士民主关系的正常氛围。第二，1966年至1976年党内法规制度遭受严重波折。“文化大革命”期间，党的正确的思想路线、组织路线都遭到削弱。在1969年中共九大通过的《中国共产党章程》中，党员的权利被取消，“党的监察机关”一章被删除。第三，1976年至1978年，党内法规制度开始逐步恢复。“文化大革命”结束后，思想理论战线上拨乱反正、正本清源工作逐步展开，党内的法规制度建设开始逐步恢复。
(三)改革开放和社会主义现代化建设新时期：党内法规的重塑与改革(1978—2012)
在逐步恢复和改革发展时期，中国共产党党内法规制度建设经历了三个关键节点。首先是1978年党的十一届三中全会的召开。按照十一届三中全会提出的“健全党规党法，严肃党纪”的要求，《关于党内政治生活的若干准则》《关于高级干部生活待遇的若干规定》等一批重要党内法规相继发布，党内法规建设得到恢复发展。其次是1990年中共中央颁布了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》。这是中国共产党历史上首次以党内法规的形式界定“党内法规”，对党内法规的名称、适用范围、制定主体、制定程序等作了规定，推进了党内法规制定工作制度化、规范化。《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》是党制定法规的重要依据，也被称为党内的“立法法”。1992年中国共产党第十四次全国代表大会修改的党章明确提出党的各级纪委的主要任务是“维护党的章程和其他的党内法规”，“党内法规”概念首次得到党的根本大法——党章的正式确认。再者是2011年中央办公厅法规局的正式成立。2011年7月，中办法规室更名为“中办法规局”，负责党内法规制定，规划计划草案拟订和组织协调党内法规起草、审核、备案、解释、清理等工作。为了统筹推进中央党内法规，2015年8月建立了由中纪委、中组部、中宣部等14个部门参加的中央党内法规工作联席会议制度，有力地推动了党内法规制度建设的发展。
确立制度治党思想，党内法规建设走向更加自觉。其具体体现在以下几个方面：
第一，制度反思。1978年12月13日，邓小平同志指出：“国要有国法，党要有党规党法。党章是最根本的党规党法。没有党规党法，国法就很难保障。”这深刻揭示了党内法规的地位和作用，阐释了党内法规与国家法律的关系。第二，制度恢复。从党的十一届三中全会到第十六次全国代表大会，党内法规在恢复基础上有了快速发展，党内法规建设的地位得以重新确立。第三，制度配套。从1992年党的十四大到2002年党的十六大是制度的配套建设阶段。制度的配套建设重点在于实现党内民主制度的配套完善、党的组织制度的配套完善和权力监督制度的配套完善。第四，制度改进。从2002年党的十六大到2012年党的十八大，党内法规制度建设适应新形势新阶段开始进入改革创新时期。党内法规制度建设全面推进，制定了一大批组织建设、廉政建设、制度建设等领域的基础性骨干法规和一系列配套法规制度，为实现党的科学执政、民主执政、依法执政提供了坚实的制度基础。
(四)中国特色社会主义进入新时代：党内法规的成熟与定型(2012年至今)
理解中国共产党党内法规制度建设的成熟完善和体系定型，需要把握制度建设的三个重要主题。其一，党内法规制度建设的基本规则趋于完善。其二，党内法规体系融入国家法治体系，“形成完善的党内法规体系”被纳入“中国特色社会主义法治体系”之中，进一步凸显了党内法规体系在法治国家建设中的地位。其三，确立党内法规制度建设的目标。2017年，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》，提出到建党100周年时，形成比较完善的党内法规制度体系、高效的党内法规制度实施体系、有力的党内法规制度建设保障体系，党依据党内法规管党治党的能力和水平显著提高。
新时代党内法规制度建设更加凸显实践性。第一，党内法规制度建设要通过怎样的制度结构来实现特定的目标，以及如何随着时代的发展而随时能够灵活地加以完善，是一个战略性的问题，不能仅仅依赖于碎片化、阶段性、片面性的制度应急。十八大以来，正式出台了《中央党内法规制定工作五年规划纲要(2013—2017年)》《中央党内法规制定工作第二个五年规划(2018—2022年)》。任务书、时间表、路线图更加清晰，系统性、战略性和前瞻性大大增强。第二，党内法规制度清理稳步推进。2012年，中央印发了《关于开展党内法规和规范性文件清理工作的意见》，在中央办公厅牵头组织下，中央纪委等50多个中央和国家机关共同参与，集中开展清理工作。党内法规制度的清理工作逐步推动了既有制度的“瘦身”和“健身”，从而使我们掌握了现有党内法规的基本状况。第三，党内法规制度建构日益规范。历史地看，党内法规制度建设经历了一个由点到线、由线到面、由面到体的发展历程。第四，党内法规制度执行力进一步增强。增强党内法规的执行力，体现在以下几个方面：在法规制度文本方面，要确保其具有可操作性；在制度执行方面，领导机关和领导干部“关键少数”要在遵守法律等方面发挥示范作用；在责任追究和惩处方面，严肃查处违反和破坏党内法规制度的行为；在监督检查和绩效评估方面，对重要党内法规制度实施情况开展定期督查和专项督查，开展制度绩效的第三方评估。
党的十八大以来，党内法规建设更加强调全面从严要求，更加强调体系性和规范性。2017年党的十九大提出的党的建设总要求，围绕全面推进党的各项建设，明确提出“把制度建设贯穿其中”，从制度建设的角度丰富和发展了党的建设理论，为新时代推进党的建设提供了重要保障。党内法规制度建设日趋成熟和定型。
二、多维度理解党内法规制度建设百年历程
中国共产党的党内法规制度建设走过了百年的风雨历程。不同的历史时期，因为形势、任务、工作重点、条件的差异，党内法规的制度实践在内容和形式上也呈现出多样性的特点。在初步梳理中国共产党党内法规制度建设的历史脉络之后，我们可以从多个维度来理解其实践探索。
第一，百年党内法规制度建设的历程，体现了中国共产党作为无产阶级政党的主体自觉和问题意识。党内法规制度建设的主体是党自身，制度建设在本质上是党的自我约束、自我监督、自我完善与自我发展。时代和形势提出问题，党内法规制度建设就需要在实践探索中给予回应。党内法规制度建设的“从无到有”到“从有到优”表明，“问题—回应”机制是党内法规制度建设的重要促动机制。党内法规制度建设的百年历程，就是在不断回应和解决不同历史时期提出的实践问题的过程中逐步展开的，是一个从需要制度、建构制度到真正完善制度的历史进程。
第二，百年党内法规制度建设的历程，体现了强调纪律与重视法规、增强团结与制约权力之间的协调与平衡。为了在严峻形势下求得党的生存、发展与壮大，保障自身的纯洁性和先进性，中国共产党始终将纪律建设摆在重要的位置。党的十八大之后，依靠党内法规来加强党的领导、推进党的建设变得更加明显。中国共产党是无产阶级政党，必须保障党的凝聚力和向心力，保障党的整体的团结，防止党内出现分裂。为了保障统一意志、统一行动，必须用党内法规来约束党的组织和党的成员。在夺取革命胜利掌握全国性政权后，如何恰当地使用手中的权力、把权力关进制度的笼子里面是无产阶级政党面临的重大课题。既要增强党的团结统一，又要加强权力制约，是中国共产党及其领导者长期革命斗争实践经验的总结，也是在党内法规这个问题上理论思考的升华。
第三，百年党内法规制度建设的历程，体现了从应时之需到体系建构的实践要求，形式、目标、体系日益完善。从形式上讲，从1921年到20世纪80年代的党内法规制度建设实践中，因为时代、实践和认知的局限，党内法规的名称呈现出多样性的特征，党章、纲领、条例、决定、规定、决议、议决案、决议案、草案、法、办法、通告等都是用来规范和调整党内外关系的。而根据1990年《中国共产党党内法规制定暂行条例》、2012年中央批准发布和2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》的规定，党内法规的名称逐步完善为党章、准则、条例、规定、办法、规则、细则，形式越来越完善。
从法规制度建设目标来看，改革开放新时期，党内法规的目的主要在于“加强党的建设，保证党的各项工作和党内生活的制度化”。新时代，党内法规的目标重点是“规范党的领导和党的建设活动”，“坚持和加强党的全面领导，坚持党要管党、全面从严治党”。依靠党内法规管党治党、全面从严治党的目标越来越清晰。
从制度体系来看，党内法规制度建设源于党的建设实践提出的问题以及解决问题的方式，实践需求为制度供给创造了前提。十八大之后，2017年中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》概括了两个“1+4”结构的党内法规体系框架：一是党章、组织法规制度、领导法规制度、自身建设法规制度和监督保障法规制度；二是党章、中央党内法规、中纪委和中央工作部门党内法规、省市自治区党内法规以及省会城市和副省级城市探索性党内法规。党内法规建设体系化发展，从根源上得益于中央对于党内法规建设规律性认识的不断深化。以中国共产党章程为最根本的党内法规，衍生出各环节、各领域的专门规章，从而形成了党内法规制度体系。
三、中国共产党党内法规制度建设的基本经验
中国共产党党内法规制度建设，有力地保障了党的团结和统一，推动了党要管党、全面从严治党的落实，为党带领全国人民取得新民主主义革命的胜利、建设社会主义制度、推动改革开放、实现中华民族伟大复兴提供了根本的制度基础。
党内法规制度建设始终坚持体现无产阶级政党的性质。中国共产党是工人阶级政党，是无产阶级政党，这是党的性质。不管是党内法规，还是党内的规范性文件，都集中体现了中国共产党的无产阶级政党性质。
党内法规制度建设始终注重维护党中央权威和集中统一领导。在中国共产党的革命、建设、改革开放实践历程中，对“党的领导”的认识经历了一个逐渐清晰、不断深化的过程。党内法规制度建设通过不同的形式确立党的核心领导地位，同时给予实现党的奋斗目标以坚实的制度支撑。
党内法规制度建设始终坚持通过法规制度建设协调各方面关系。中国革命、建设和改革开放实践进程的一个突出特点就是中国共产党发挥总揽全局、协调各方的领导核心作用。党内法规制度就是协调各方面关系的制度形式和支撑。
党内法规制度建设始终坚持在制度建设中加强体制机制和程序建设。党内法规制度建设在现实中运转起来，需要具体的程序和机制的支撑。中国特色社会主义进入新时代，针对长期以来纪律处分条例等党内法规具体内容原则性过强而缺乏可操作性的问题，系统修订了《中国共产党纪律处分条例》，对于违反纪律的情形以及相应处理措施都进一步加以细化，使原则性的要求具备了可操作的程序设计，从而保证了制度的有效性。
党内法规制度建设始终坚持以党内民主的方式来推进党内法规制度建设。党内民主是党的生命，是党内政治生活积极健康的重要基础。党内民主各项制度的落实，党内民主的质量，直接影响着党内法规制度建设的质量和党内法规本身的生命力。政党的真正力量在于其组织成员的觉悟。只有当党员享受充分的知情权，能够进行自主分析和判断，并自觉地遵守规则时，党才会有力量和光明的前景。2020年12月25日中共中央发布新修订的《中国共产党党员权利保障条例》，就是保障党员权利、发挥党员主体作用的重要举措。
四、结语
党内法规制度建设的百年历程来自百年历史长河中党内法规的制度实践。中国共产党创造了调整自身内在关系，调整自身与国家、社会等外在关系的制度体系，这些制度之间的相互协调、相互支撑甚或相互冲突，也促进了党本身在不同形势、环境和时代条件下的发展和完善。制度问题带有根本性、全局性、稳定性和长期性。加强和改善中国共产党的党内法规制度建设，从自觉的信仰引领、理念指导、内在约束，到自觉的法规约束、制度约束、外在约束，一方面能够推动巩固现有机制体制，另一方面则能够实现兴利除弊和改革创新。
当然，制度的演进不是一个简单的线性进程。党内法规制度建设的百年历程并不意味着不同历史时期的制度建构都明确无误地超越了前一个历史时期。人们在不同时期获得的关于党内法规制度建设的认知，有些是行之有效的经验，有些可能是应该吸取的教训。从中国的经验、事实中总结、提炼出可解释、可分析的概念与话语，从而实现与人类政治文明的对接和对话，这对于丰富和发展世界政党模式、推动人类政治文明的进步具有重要意义。
本文原载于《同济大学学报（社会科学版）》2021年第3期。转自北大政治学（微信号：PKURCCP，略去全部注释，并有删节和调整。
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