摘 要：“政治势能”是党的十八大以来学者提出的颇具中国特色的学术概念，强调“党的全面领导”所形成的“高位推动”特征是我国制度政策得到有效执行的重要原因。党政联合发文制度是新时代中国共产党治国理政的重要制度形式，也是我国独特的制度政策载体形式，在推进国家治理体系和治理能力现代化过程中发挥了重要作用。作为一种制度设计，党政联合发文制度能够产生巨大的治理效能，主要是因为其在制定和执行过程中具有政治势能优势，具体表现为：价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能。党政联合发文有助于优化党政机构职责的协同性、促进党内法规与国家法律的衔接协调和降低治理成本与减少制度阻力，提升国家治理现代化水平。“政治势能”概念为理解新时代党政联合发文制度优势转化为治理效能的动力提供了理论视角，有助于进一步深化党政联合发文的研究。
关键词：政治势能；党政联合发文；党的全面领导；制度优势；治理效能
作者简介：王立峰，男，吉林大学行政学院教授、博士生导师，吉林大学国家治理协同创新中心研究员，吉林大学廉政教育与研究中心研究员，主要从事法政治学研究；孙文飞，男，吉林大学行政学院博士研究生，主要从事法政治学研究。
一、问题的提出
作为我国独特的制度形式，党政联合发文是中国特色党政体制嵌入国家治理机制的有效方式。党政联合发文一般是指中国共产党各级党委与国家政权机关因治理事项存在交集而共同发布相关通知、意见、决定、规定、指示等制度文件。2018年党的十九届三中全会对进一步深化党和国家机构改革作出重要部署，强调解决党和国家机构职能体系中存在的职能重复、执行落实难、机制不协调等问题，体现出以优化和重组党政机关职能体系来推进国家治理体系和治理能力现代化的特征。随着党和国家机构融合改革的深化，职责相近的党政机关施行合署办公或合并设立，作为党政机关制度政策实施载体的党政联合发文不但数量激增，而且制度形态也逐步程序化、规范化。2019年党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》明确提出“把我国制度优势更好转化为国家治理效能”，并突出“党的领导制度体系”的重大作用。作为中国共产党创造的特色制度形式，党政联合发文有助于党中央的重大决定、部署的贯彻与落实，促使党中央的宏观政策主张落实到中观和微观的执行层面。新时代以来，党政联合发文的主题聚焦全面从严治党和国家治理现代化方面，在一些社会重大专项治理领域显示出巨大的制度优势和治理效能，如腐败治理、生态环境治理、精准脱贫等。也就是说，在中国共产党领导国家治理的制度体系中，党政联合发文制度已经超越了一般意义上的公文处理方式或工作惯例，其从临时性、过渡性的政策载体演变为一种常态化的治理工具。那么新时代党政联合发文制度形成巨大治理效能的原因在理论上应当如何阐释呢？
当前，国内学者对党政联合发文治理效能的研究十分有限，亟待我们进行深入的探讨。在当代中国政治实践中，几乎所有重要的政治决策都是通过会议做出的，而在这些会议之中或之后，除了人民代表大会及其常务委员会召开的部分会议的决议是通过法律法规来呈现的，其他机构召开的会议的决议最后几乎都是以制度文件的形式公布的。有学者概括指出：通过开会讲话的方式以及文件记录和传达的方式来实现党和政府的高效运转成为中国共产党成功的一条重要经验。在学术概念上，学者们一般将中国政治实践中制度文件形成的治理机制与效能概括为“文件政治”（Documentary Politics）。作为一种政治运行模式，“文件政治”是中国共产党治国理政的重要方式，文件政治涵盖从文件的产生到对文件的落实这一整体性系统。从形式上来看，党政联合发文属于制度文件，可以纳入“文件政治”范畴，但是这种制度文件的制定主体具有复合性，即由党政机关联合制定发布。由于中国共产党处于总揽全局、协调各方的核心统领地位，党政联合发文的制定主体在地位和作用上存在差异，因此“文件政治”概念并不能很好地涵盖党政联合发文主体之间的“势位”之差。在党政联合发文制度优势转化为治理效能的过程中，中国共产党具有“主导性”制度优势，并且制度文件的实施呈现出自上而下逐级推行的特征。“势能”最初是物理学概念，《辞海》中的“势能”解释为“物质系统由于各物体之间（或物体内各部分之间）存在保守力的相互作用而具有的能量。……在一定的相互作用下，系统的势能的大小由各物体的相对位置决定”。贺东航教授等将党的十八大以来中国特色党政体制下制度政策执行中的“高位推动”特征概括为“政治势能”，并将“政治势能”这一概念视为“党的全面领导”的学术化表述。在“‘党决政行’的体制下，党政联合的政策压力与政策各项期待值均要高于常规政策运行体制下的公共政策，而这种具有中国特色的‘位阶推动’概念化后我们将其称作‘政治势能’”。之后，贺东航教授等对“政治势能”概念进行了系统性阐释，将政治势能划分为价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能四种类型，并分析了各自的作用机理。也有学者认为：“由中共中央、国务院联合发文，或中央部委联合发文，抑或省级各部门发文，其背后政治位阶的高低即代表着政治势能的强弱，而政策文件位阶越高，所蕴含的政治势能就越强，地方官员也就越会积极地推进政策执行，因而政策变现的速度也就越快、品质也就越高。”尽管“政治势能”具有价值维度功能，但是它并非政策执行者的主观认识，而是可以通过“酝酿趋势”“构建权势”“宣传造势”“形成定势”的阶段性过程将“势”与“能”进行累积与叠加[13]，推动制度政策的有效落实。
新时代以来，党政联合发文呈现出的巨大治理效能要求我们对其理解不能仅仅停留在党政机关联合制定政策文件环节，而应当从学理上揭示党政联合发文制度优势的逻辑，关注党政联合发文为何能够被有效地落实与执行，进而产生积极的治理效能。与“文件政治”理论视角相比，“政治势能”是更加本土化的学术概念，更加契合国家治理中“党的全面领导”这一根本核心与优势，为我们理解新时代党政联合发文治理效能提供了新的理论视角。在“制度优势转化为治理效能”情境下，我们应当将党政联合发文看作一个整体性概念，即作为中国特色社会主义的制度设计，而并非仅指党和国家政权机关针对某一项特定治理任务而进行的一次党政联合发文。借助“政治势能”这一中国特色的学术概念，本文尝试分析党政联合发文制度实践中蕴含的“价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能、一元化政治势能”优势，并进一步阐释党政联合发文制度在“政治势能”作用下产生的治理效能，进而推动党政联合发文研究的深化发展。
二、新时代党政联合发文制度实践中的“政治势能”优势
新时代以来，中国共产党通过政治引领与制度驱动等方式，不断提升国家治理现代化水平，形成了党的全面领导“政治势能”优势。有学者指出，党政联合发文制度是“政治势能”的重要实现机制，它能够将党的意志释放出来，并将这种意志传递给各级组织和官员，触发他们的政治意识，进而诱发或催发他们的政策变现的过程。实际上，党政联合发文制度实践之所以能够取得良好的政策效果，主要是因为党政联合发文制度实践中蕴含着强烈的“政治势能”优势。
（一）价值性政治势能
中国共产党历来重视对国家制度、政策制定和执行的价值引领与意识形态动员，将党的意志、党的主张传导至国家政治系统之中，进而形成强大的价值导向势能，即“价值性政治势能”。价值性政治势能主要是指中国共产党能够通过思想、理论、信仰、观念、教育活动等方式进行治国理政。作为宣传和传递党的意志、党的主张的重要方式，党政联合发文自身带有“价值性政治势能”功能，这成为党政联合发文得到有效贯彻执行、形成有效治理的重要保证。党政联合发文是一种特殊的政策文件，它的设立不仅是因为中国共产党和国家政权机关面临共同、交叉或重叠的治理事务，而且也是向国家政治系统传递党中央的重要决策部署、工作精神、领导人的讲话等的重要方式。从政策实践上看，新时代以来很多重要的党政联合发文都是在党的全国代表大会或中共中央重要会议之后发布施行，并且通过各类媒体、团体的宣传活动，为制度和政策的推行实施营造气氛，达到“酝酿趋势”的目的。以生态环境建设领域的党政联合发文得到有效执行为例。2012年党的十八大做出“生态文明建设”重大部署，并将生态文明建设提升到与中国特色社会主义事业“经济建设、政治建设、文化建设、社会建设”相同的高度，形成了“五位一体”总体布局。习近平总书记发表了关于生态文明建设的系列重要讲话，并通过媒体、政策文件等形式得到宣传，为中国特色社会主义事业建设提供了绿色健康发展的价值指引，形成了强烈的价值性政治势能。广大人民对生态文明建设形成广泛认同之后，如何推进生态环境治理成为亟待解决的问题。借助“五位一体”总体布局和习近平生态文明思想形成的价值性政治势能，一系列关于生态环境建设的党政联合发文得以有效落实。如中共中央、国务院联合发布的《关于加快推进生态文明建设的意见》《关于全面加强生态环境保护坚决打好污染防治攻坚战的意见》等，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的《关于深化生态环境保护综合行政执法改革的指导意见》《党政领导干部生态环境损害责任追究办法（试行）》《关于在湖泊实施湖长制的指导意见》等。这些生态环境建设领域的重要党政联合发文在内容形式上将“指导思想”“基本原则”设置在文件第一部分，要求贯彻落实习近平总书记系列重要讲话精神，突出价值性政治势能。当这些中央层面印发的党政联合发文进入地方层面具体执行时，地方党委和政府必然会高度重视，通过会议文件传达、知识手册阅读、舆论典型宣讲等手段进行内容传导、思想熏陶和氛围营造，为党政联合发文的执行做好思想教育和组织动员，推动党政联合发文贯彻落实，形成良好的治理效能。
（二）制度化政治势能
“制度化政治势能”是指中国共产党通过制度性元素、制度化方式将党的全面领导“政治势能”传导到治国理政之中，从本质上讲，制度化政治势能强调的是基于制度理性而形成的制度化治理和制度的无差别实施。党的十八大以来，中国共产党通过加强党内法规和章程建设来推进党内治理和国家治理的现代化，成为党执政理念与执政方式变化的鲜明特征。党政联合发文是中国共产党治国理政的重要制度设计，它已经远远超出了“静态”的政策文本意义，成为与政党治理和国家治理紧密相连的“动态”治理机制，其制定与实施的程序化、制度化、规范化水平得到显著提高。有学者指出，在当代中国治理体系中发挥重要规范作用的制度形态大致可以分为党内法规与党的规范性文件、国家法律法规、党政联合发文三大类。2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》规定“制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定”。之后，党政联合发文的载体形式表现为党政机关联合制定的党内法规、党政机关联合制定的规范性文件和党政机关联合制定的非党内法规和非规范性文件的其他政策文件。从制度运行的角度来看，这三种形式都是中国共产党采用制度性元素和制度化方式进行治国理政的过程，这表明新时代党政联合发文的制定和实施遵循制度化政治势能逻辑。党政机关联合制定的党内法规是一种特殊类型，按照党内法规的规范性定义，它的主要功能是对党内事务进行规范和调整，但是“在党政机构合署合并之后，党内法规对国家机构的影响将变得更为直接，甚至成为新机构运行的主要准则”。毫无疑问，党内法规是管党治党的制度依据，它的执行遵循制度化政治势能的逻辑。除了第一种特殊的党政联合发文，其他两种类型的党政联合发文更为常见，它们在国家治理过程中发挥重要作用也得益于它们能够以制度的形式实现“政治优势”向“治理能量”的转换，也即遵循制度化政治势能的逻辑。在国家治理现代化背景下，通常意义上的党政联合发文能够补充国家法律和党内法规规定的缺漏，解决党内事务和党外事务共同面临的问题，并以“先行先试”的制度模式推行党和国家的政策。
（三）体制性政治势能
依据既有的文献观点，我们可以将“体制性政治势能”理解为，在中国特色党政复合体制下，中国共产党通过对机构机制进行调整或重组的方式，实现党的全面领导“政治势能”贯彻至党的治国理政之中，进而提升国家治理效能。从党政联合发文的运行现状来看，其得到有效执行的体制性政治势能逻辑体现为以下两个方面：一方面，党政联合发文是中国特色党政复合体制在政策制定、实施方面的重要体现，自身就带有体制性政治势能的特征。中国共产党通过组织嵌入、制度衔接、主体竞合等方式进入国家治理体系之中，党与国家政权机关之间形成了紧密的耦合关系。从根本上讲，党政联合发文是中国特色党政复合体制在制度运行层面的具体体现。在中国特色社会主义政治制度中，“党”和“政”是两个不同的系统，权力地位也是不同的，党政机关联合发出的文件比政府部门单独发出的政策文件的“政治位阶”更高，因而能够影响政策执行的速度和效果。中国特色党政复合体制的另一个重要特点是注重原则性和灵活性的统一，即中国共产党能够通过以党领政的方式，迅速将政治系统的信号传递到行政系统，克服行政系统的僵化性。党的十八大以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化的过程中，党政联合发文就充当着这种“原则性和灵活性”统一的角色，成为协调党政机关、部门进行合作治理、协同治理的重要方式。例如，2019年中共中央、国务院联合发布的《党政机关厉行节约反对浪费条例》第二条明确规定：“本条例适用于党的机关、人大机关、行政机关、政协机关、审判机关、检察机关，以及工会、共青团、妇联等人民团体和参照公务员法管理的事业单位。”与国家正式法律制度相比，《党政机关厉行节约反对浪费条例》的适用对象更加广泛，并且制定出台的程序更加高效、灵活。另一方面，党政联合发文执行前后一般会成立各级各类领导小组、协作小组、工作小组、委员会等议事性、协调性工作机构和机制，来保障党政联合发文的执行落实。“领导小组”等党的临时机构是党委和政府为应对或处理某项特定治理任务而设立的工作机制，这些临时机构一般不设立独立编制，以党政联合发文的形式规定具体的工作活动。在这种意义上，党政联合发文能够形成良好的治理效能得益于“领导小组”等党的临时机构所具有的“体制性政治势能”，即这些临时性机构形成“权势”之后，党政联合发文便能“宣传造势”，塑造和增强民众和公职人员对制度政策的认同，最后“形成定势”。例如，2017年党的十九大报告提出，“成立中央全面依法治国领导小组，加强对法治中国建设的统一领导”，之后在“中央全面依法治国领导小组”体制性政治势能作用下，《关于加强社会主义法治文化建设的意见》《法治政府建设与责任落实督察工作规定》等党政联合发文得到有效贯彻执行，提升了我国法治建设水平。
（四）一元化政治势能
中国共产党的领导是新中国成立以来社会主义现代化建设取得伟大成就的重要经验，是中国特色社会主义最本质的特征。党的十九大明确提出：“党政军民学，东西南北中，党是领导一切的。”“一元化政治势能”是指通过党的全面领导实现党委领导一切，强调党的集中统一领导，以协调党政军民各方面的步调，实现“党的领导”全覆盖。党政联合发文具有浓厚的政治领导、政治协调等色彩，能够通过权威性的安排来对行政机关、公民等产生强制力和约束力。党政联合发文一般由党委牵头，联合相关机关部门制定，突出党委的统一领导作用，并且常常采用党委的发文字号，这使得党政联合发文在执行过程中具有强烈的“一元化政治势能”。有学者认为，“党政联合发文的存在实际上很好地反映了新中国成立以来党政关系当中最为稳定的核心部分，即坚持党的领导，党通过包括行政机关在内的整套国家机构来实现国家治理”。以中国贫困治理领域的党政联合发文的实现成效为例，可以得出党的十八大以来开启的“脱贫攻坚战”最终取得全面胜利和党政联合发文具有的“一元化政治势能”密不可分。我国早在2001年就出台了《中国农村扶贫开发纲要（2001—2010年）》，将贫困治理问题提升到中国特色社会主义伟大事业的高度。但值得注意的是，这份文件的发布机关是国务院，并未采取党政联合发文的形式。2011年出台的《中国农村扶贫开发纲要（2011—2020年）》则是由中共中央和国务院联合发布，并且明显地将扶贫问题与中国共产党执政的合法性联系在一起，扶贫政策的政治性大大增强。2015年，中共中央、国务院联合发布的《关于打赢脱贫攻坚战的决定》明确指出：“坚持党的领导，夯实组织基础。充分发挥各级党委总揽全局、协调各方的领导核心作用，严格执行脱贫攻坚一把手负责制，省市县乡村五级书记一起抓。”2018年中共中央、国务院又联合发布了《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》，进一步强调发挥政治优势和制度优势。统计资料显示，截至2020年年底，中国如期完成新时代脱贫攻坚目标任务，现行标准下9899万农村贫困人口全部脱贫，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，区域性整体贫困得到解决。党的十八大以来，脱贫攻坚领域的党政联合发文都突出了“一元化政治势能”，并且它们都采用强烈的政治性、使命性的表述方式，将“脱贫攻坚”工作看作重大政治任务，形成强烈的“政治势能”，使脱贫攻坚领域的党政联合发文产生了巨大的治理效能。
三、新时代党政联合发文制度实践的治理效能
中国共产党提出“国家治理现代化”重大命题之后，便积极从完善党和国家制度体系的角度提升国家治理现代化水平和治理效能。在理论上，我们可以将党政联合发文制度蕴涵的政治势能优势划分为价值性政治势能、制度化政治势能、体制性政治势能和一元化政治势能四种类型，但在党政联合发文制度实践中，这四种类型往往是聚合在一起的，共同形成了整体性的政治势能优势。在政治势能优势作用下，党政联合发文制度实践在完善党和国家制度体系和提升国家治理能力方面都呈现出巨大的制度优势，形成良好的治理效能。
（一）协调党政权力体系，优化党政机构职责的协同性
在中国政治实践中，党政联合发文不仅是增强党的领导的重要制度，在“政治势能”逻辑下，也是协调党的机关和国家机关的重要载体，促进党政资源的优化整合。
一是党政联合发文符合我国“双轨制”权力体系运行的现实需要，有助于党政权力系统的协调。长期以来，中国共产党通过组织嵌入、制度衔接、主体竞合等方式进入国家治理体系之中，党与国家政权之间形成了紧密的耦合关系。从法治角度来看，我国特殊的党政耦合关系形成了政治运行中的“双轨制”权力体系，即“政党权力体系”和“宪法权力体系”并存。宪法对中国共产党领导地位的规定是两种权力体系能够并行的法治来源，而中国共产党创造的“领导小组”制度、“归口管理”制度为党政权力体系的整合提供了组织形式。在我国政治实践中，党政联合发文主要存在于党政部门的交叉领域，尤其适用于“归口管理”制度下特定“口”的党政机关及其工作人员的管理，这种联合发文的制度安排能够促进中国政治体制中的“党”和“政”两套权力体系的统筹协调，保障两套权力体系行动的统一。例如，“政法口”以中央政法委员会以及地方各级政法委作为主导机关，整合法院、检察院、公安、国家安全与司法行政机关，这种复合的主体机关在制发规范性文件时常常采用党政联合发文的形式，从而保障“党管政法”，促使党政体制中“双轨制”权力体系在形式上保持统一，典型的例子是2019年中共中央政法委员会、最高人民法院、最高人民检察院联合印发的《关于加强司法权力运行监督管理的意见》。
二是党政联合发文作为党政机构统筹改革的机制支撑，有助于优化党政机构职能之间的协同性。党的十九届三中全会作出统筹设置党政机构的重要决定，“党的有关机构可以同职能相近、联系紧密的其他部门统筹设置，实行合并设立或合署办公，整合优化力量和资源，发挥综合效益”。党政机构的统筹改革并不意味着“党政合一”或“撤销国家机构”，而是党政机构在组织、职能、责任等方面实现深入融合，提高党治国理政的效能。党政机构统筹改革的现实动力是党的机关和国家机构治理领域的交叉，为了避免重复立规，党政机构联合制定一份规范性文件就成为必然选择。尤其是在党政合署办公模式下，党政联合发文的政治势能得到进一步发挥，成为推动党和国家机构工作之间衔接与协调的重要形式，如2019年中共中央纪委、国家监察委员会联合印发的《监察机关监督执法工作规定》要求纪检监察干部应当严格依规依纪依法开展监督工作。
（二）规范党内事务与国家事务，促进党内法规与国家法律的衔接协调
党的十九届四中全会明确提出“坚持在法治轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化”。党内法规与国家法律是中国特色社会主义法治体系的两大组成部分，二者在实践中存在许多交叉重叠的适用对象和领域，因此二者之间的有效衔接协调是中国特色社会主义法治实践的必然要求。作为同时调整党内事务和国家事务的制度安排，党政联合发文能够有效地缓解党内法规和国家法律之间的张力，从静态和动态两个方面促进它们之间的有效衔接。
一是党政联合发文形式能够增强党内法规与国家法律制定之间的协同性。制定环节的协调是党内法规与国家法律有效衔接的前提，党政联合发文本身就是党政机关就某方面的社会治理而进行协商与协调的结果。从“体制性政治势能”的角度来看，党政联合发文可以借助“领导小组”机制，从制定源头上缓解党内法规与国家法律之间存在的张力。例如，在中央全面依法治国领导小组的统一领导与统筹协调之下，反腐倡廉建设、组织建设等领域存在业务与职能交叉的党政机关可以通过联合发文与联合立法的形式，实现重点领域的党内法规与国家法律的衔接协调。
二是党政联合发文形式拓展了执政党意志转化为国家意志的途径，有利于党内法规转化为国家法律。“党政关系的协调不仅包括党政机关关系的协调，还包括党政意志的衔接与统一，党规和国法作为党的意志和国家意志的集中表现，实现二者衔接协调是实现党政关系协调的应有之义。”党内法规与国家法律之间的衔接协调不仅包括静态层面上的文本规范，而且还体现为将涉及公共治理事务、带有公共属性的党内法规转化为国家法律的动态过程。在全面依法治国背景下，党内法规和国家法律是党的意志和国家意志的集中体现，并且中国共产党的政策主张最终都是通过党内法规和国家法律形式来实现。党的十八大以来，党政联合发文借助“制度化政治势能”，规范了执政党意志转化为国家意志的途径。例如，2019年修订的《中国共产党党内法规制定条例》明确规定了党政机关可以联合制定党内法规，这意味着此种类型的党政联合发文可以直接将党的意志体现为国家意志。作为规范性文件的党政联合发文虽然在法律适用问题上备受争议，但是这类党政联合发文能够将其体现的政党意志和主张转化为国家意志和法律，属于正常的政治和法治现象。也有学者指出，党政联合发文的适用领域和对象都是特定的，不能滥用和泛用，否则就会形成党政联合发文对国家法律的“虹吸效应”，消解党内法规和国家法律之间的界限。在党政联合发文日益规范化、科学化、制度化的情况下，发挥其积极作用，促进党内法规与国家法律的有效衔接不失为一种可行选择。
（三）降低治理成本与减少制度阻力，提升国家治理现代化水平
党的十八大以来，随着党和国家机构改革的深入推进，党政联合发文不再仅仅是一种公文处理方式，其治理功能得到日益凸显。实际上，在中国特色党政高度协同的复合型国家治理过程中，党政联合发文已经由临时性的政策载体变成了常态化的制度设计，在推进国家治理现代化的过程中发挥着重要制度优势。
一是党政联合发文有利于党和政府的决策具有及时性、协同性与科学性。正确的决策是治理有效的前提，当党和政府在面对重叠或衔接的治理事务时，一般由党和政府的主管部门进行协商，在“价值性政治势能”导向下，以党政联合发文的方式形成决策。如在监管重大安全生产问题时，习近平总书记多次强调建立健全“党政同责、一岗双责和齐抓共管”的安全生产监督职责体系的重要性，下级党政机关在领悟党中央的政治信号之后，便加快联合制定监管重大安全生产相关的规范性文件。
二是党政联合发文有助于降低治理成本与规避治理风险。党政联合发文存在的前提是党的机关和政府部门面临共同的治理事务，如果由党和政府分别单独制定规范性文件，那么不仅会加大治理成本，而且两者之间也可能存在不协调、不匹配的问题，这显然不符合效能最优化的治理逻辑，因此党政机关联合制定一份适用于“党内”和“党外”事务的规范性文件就显得十分必要。相比于国家法律，党政联合发文的制定更加灵活，实施更加及时，能够应对社会突发的重大公共事件，起到规避治理风险的作用。2019年年底突发的新冠肺炎疫情给医疗保障、复工复产、就业招聘等社会公共问题带来了巨大挑战，在国家应急管理体系与应急管理制度尚未健全的情况下，党政联合发文能够起到规范社会秩序、缓和社会矛盾、补齐治理短板等重要作用。如针对高校毕业生的就业问题，2020年3月中共中央组织部办公厅、人力资源和社会保障部办公厅联合印发了《关于应对新冠肺炎疫情影响做好事业单位公开招聘高校毕业生工作的通知》。
三是党政联合发文能够减少改革阻力，促进政策制度的执行与落实。党的十八大以来，国家与社会治理改革的任务明显加重，单独依靠国家或者社会已经无法应对复杂多变的治理任务，“一元领导、多方协同”治理格局成为发展趋势。 中国共产党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，党能够通过在国家与社会等各领域内发挥领导优势，推动制度和政策的有效执行，从而形成良好的治国理政效果。在“一元化政治势能”的推动下，党政联合发文可以整合具有相同或重合治理任务的党政部门，既保证党的领导，又能有效避免“政出多门”。一般情况下，党政联合发文由党委牵头，联合相关政府部门制定文件，在“一元化政治势能”的政治逻辑下，党政联合发文必然能够减少相关政府部门的改革阻力，提升制度和政策的执行力，让制度和政策的实施效果最大化。
四、结语
新时代，中国特色社会主义制度在国家治理现代化中的优势作用日益凸显。作为执政党与领导党，不断提升国家与社会的治理水平与治理效能是中国共产党的重要使命。对于转型时期的中国来说，国家治理面临的问题复杂多变，这就需要党能够精准、高效地做出决策，出台相应的制度规定。与国家正式的法律制度和管党治党的党内法规相比，党政联合发文制度既具有规范性，又具有较好的灵活性，并且它能够同时调节党政面临的共同治理任务，降低治理成本。凭借独特的制度优势，党政联合发文在推进国家治理现代化的过程中发挥了重要作用，尤其是在生态文明建设、脱贫攻坚战略、乡村振兴战略、扫黑除恶专项治理、区域协调发展等重大转型发展问题上呈现出巨大的治理效能。实际上，党政联合发文制度优势并不会自动向国家治理效能转化，其需要借助“政治势能”来推动政策的执行落实，形成强大的治理效能。“政治势能”是颇具中国特色的本土化学术概念，强调“党的全面领导”优势形成的制度政策制定与执行的“高位推动”特征。党政联合发文意味着政策议题的“政治位阶”得到提升，在“政治势能”的作用下，党政联合发文能够通过加强党委的统一领导，使不同部门机构面临共同治理任务时能够超越“部门利益”“科层官僚”的弊端，实现治理资源的整合与优化。尽管党政联合发文制度在我国治理体系中有着独特的优势与功能，但是这并不意味着任何事项都需要采用党政联合发文的形式，它有特定的适用领域，即党政机关交叉或者衔接的事务。在进一步发挥党的全面领导制度优势的背景下，党政联合发文的数量有进一步增长的趋势，发挥的作用也越来越重要，这就要求今后的研究应将党政联合发文制度纳入中国特色社会主义制度体系之中，推进其制定程序、运行机制、备案审查、监督保障等问题的研究，进一步提升党政联合发文治理效能。
本文节选自《河南社会科学》2021年第9期
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