如何制约、谁来监督 —— 规范基层微权力制度模式再思考
《观察与思考》2021年第4期。
王建芹，女，中国政法大学法学院教授，中国政法大学党规研究中心副主任；
在国家治理活动中，基层治理作为国家与社会治理的基石，关系到国家治理现代化的进程，其治理模式暨基层小微权力的运行规范所涉及的制约与监督模式成为政治、行政体制改革中一个重要命题。基层官员的工作性质决定了他们代表着政府公共部门行使管理权力，提供公共服务，直接涉及相对人的权利和利益。其合法拥有的自由裁量权也会因“公权力”与“经济人”双重身份而具备了滥用的可能，这也是“公民身边的腐败”现象所产生的最根本原因。但考虑到基层治理形态的复杂性，现行的以“权力清单”制度为主，以限缩基层官员自由裁量权为主要方法的权力分解模式作为我国规范基层微权力的主流思路，需要重新审视其功用、局限和不足。针对我国现行政治、行政体制以及国情特征，结合权力制约与监督的一般理论，就基层治理而言，如何规范，以及在何种程度上规范基层官员手中的自由裁量权，成为基层治理中权力合理规范的核心问题。在这个意义上，以立足于程序公正的“权利制约”和立足于信息公开的“社会监督”作为规范我国基层公权力运行的制度模式是一种可期的路径。
基层治理微权力 ；自由裁量权 ；权利制约；社会监督
随着反腐败斗争的深入推进，规制基层的权力运行逐渐成为人们关注的重点。与高级别官员所掌握的权力不同，基层官员手中的权力相对较小，或可称之为“微权力”，它却是政策和法律法规实施的“最后一公里，往往会对相对人的权利义务产生即时性的直接影响。因此规范基层微权力行使，事关公民合法权利的保障、事关政策法规的实施效果，事关党和政府公信力的维护，事关国家治理现代化的进程。
人类政治与社会治理文明发展史证明，制约与监督是规范权力行使的两条有效路径，其中制约是基础，监督则是规范权力运行的系统性保障。但对治理活动中的社会基层而言，其权力行使具有一定的特殊性。其一，基层官员虽然不是政策的制定者，但往往是政策的直接实施者和执行者，是直接面对权力相对人的权力主体之一；其二，基层官员的权力行使过程直接涉及相对人的权利和义务，是权力与权利可能冲突的主要承担者；其三，基层官员在权力行使过程中掌握着一定的自由裁量权，这种自由裁量权在行政活动中的存在是合法、合理且必要的，但同时也存在被滥用的可能，且其滥用最容易被相对人所直接感受，进而影响到政策的实施效果与政府的公信力；其四，规范基层官员的权力行使，尽可能限缩其自由裁量权固然属于方法之一，但并非治本之策。原因在于，权力的特征决定了面对复杂的社会现实，基层官员手中的自由裁量权对于工作处理的有效性往往是必要的。在这个意义上，就基层治理而言，如何规范，以及在何种程度上规范基层官员手中的自由裁量权，成为基层治理中权力合理规范的核心问题。
一、基层微权力：界定与规制的必要性
（一）基层微权力的内涵
党的十八大以来，党和国家的一系列反腐败行动卓有成效，人们对于腐败行为的认知也被一个个案例不断刷新。在众多的腐败案中，相比于那些“高官落马”案件，“小官巨贪”事件往往更令人们瞠目结舌。随着反腐败行动的深入推进，对“基层微权力”的规制开始成为国家与社会治理中十分紧迫的课题。但在探讨如何完善基层治理工作之前，首先需要界定“基层微权力”这一概念。
在不同语境下，“基层”有着不同的指向。以行政机关科层制的角度，我国行政机关分为中央、省、市、县、乡五级，通常认为县、乡及其以下级别的行政机关为“基层”。然而此处所探讨的“基层微权力”是一个来源于实践的概念，并不一定严格符合行政法的定义。如在相关的研究中，最受关注的是村级权力的制约与监督，而村委会属于村民自治组织，村党支部属于基层党组织，二者的性质都不属于行政组织，因此简单地以行政机关层级来定义“基层并不符合探讨范围。在这个意义上，规范“基层微权力”话题下的“基层”与行政体系内的“基层”存在区别。其在此处的语境下泛指县、乡及其以下层级的公权力掌握者，主要包括基层行政机关、执法机关，掌握一定自治权力的基层自治组织、基层党组织等。其次，“微权力”中的“微”也是相对而言的。相对于庞大的行政体系，基层权力的确处在底层，但对于社会公众来说，一切公权力都有可能对其生活的方方面面造成影响，因此，可以说基层掌握的公权力也很大。这也是当前理论界和实务界都愈加关注基层权力制约的原因。
综上，“基层微权力”在笔者探讨的语境下指的是在特定层级（县级及其以下）的国家机关、党的组织、自治组织及其工作人员依照法律、党章规定所掌握的相对“微小”的公权力。①
（二）规范基层微权力行使的必要性
首先，从制度层面探讨基层微权力的制约与监督机制，是实现国家治理体系和治理能力现代化的基石。
基层治理的工作质量对政策实施效果至关重要，无论是政府决策还是法律法规，都需要具体的人去落实并执行。基层工作作为政策和法律法规实施过程中的“最后一公里”，其工作质量也直接决定了政策和法律法规的实施质量。但不容忽视的一个问题，是我国经济社会发展的不平衡性，城乡、地域之间的差距不仅体现在经济体量上，更体现在治理能力上，基层公权力行使规范程度在各地方依然有一定差距。但基层的特点就在于情况错综复杂、千变万化，上级要求、人情、利益等等都有可能成为权力滥用的导火索，当权力规范难以合理覆盖时，基层官员手中的“自由裁量权”就有可能减损公民权利。例如，农村基层治理过程中，一个个触目惊心的案例警醒着人们，原本惠农的政策就有可能成为少数人中饱私囊的工具。而就现阶段的农村而言，不良的基层治理，可能就意味着不良的经济环境。因此，基层微权力的规制势在必行。
其次，规范基层公权力是反腐败行动深入开展的必然要求。
2012年是党中央规模性反腐败行动的开始，随着反腐败的持续高压态势，以及法治理念的深入和国家监察制度的建立，公权力的行使得到了明显的规范，依法行政有了越来越多的制度保障，国家的经济社会发展因此得到了有力的推动，但腐败现象特别是“小微型腐败”尚未得到根本治理。与“大老虎”令人吃惊的贪腐规模不同，小微权力的滥用存在一定的隐蔽性，被称为“公民身边的腐败。除了一些典型“小官巨贪”的案例外，更多是“吃拿卡要”等“微腐败”或“不作为、乱作为”等恣意行政现象，同样侵犯了公民或法人的合法权益。但传统行政法领域内的救济渠道不能完全满足现实的需要，特别是当一些弱势群体成为权力滥用的受害者时，采取复议、诉讼等费时费力的解决方式是不现实的，进而导致信访、上访、举报成为最直接且相对有效的方法。随之而来的是信访、纪检监察部门的工作量大幅增加，如，浙江省各级纪检监察机关在2020年的前8个月，因基层权力滥用问题，共处理了3556人。毫无疑问，信访、纪检监察机关为规范基层权力作出了很大的贡献，但在一个健康的制度体系中，这种事后监督的方式应居于次要地位且是一种成本最高的治理模式，事前的权力运行规范才是制度设计中首要考虑的问题。
二、基层微权力的共性特征
20 世纪70年代末，美国学者李普斯基（MichaelLipsky）提出一个名为“街头官僚
”
（Street-Level-Bureaucrat）
的理论，所关注的即是政策实施“最后一公里”的公共服务工作者们的权力行使与运行机制问题。
该理论以宏观的视角对基层工作者权力行使状况及其行为模式进行分析，从一个新的视角探讨基层工作研究的方向和思路。
所谓“街头官僚”，并不是以工作环境来定义一个群体，主要是指那些需要与公民直接接触的一线工作人员。虽然这一理论的提出与后续发展是基于学者们对美国社会的观察和研究而形成的，但考虑到现代国家的行政体系结构上具有一定相似性，概括性地介绍这一理论，对于开阔我国基层社会治理的研究思路是有帮助的。但需要强调的是，以“街头”或“官僚”之定义来描述基层工作的性质在我国的政治语境与公众的思维习惯中并不适宜，称之为“基层官员或“基层工作者更符合受众感受。
在“街头官僚”这一概念出现以前，学者们就开始关注基层公共服务工作者的行为模式，但一直局限于将其作为一个现象来研究，并没有将其抽象为一个单独的概念。1977年，李普斯基发表论文正式提出了这个概念，并在三年后出版的专著中对这一理论进行了深入阐述。自此之后，有关低级别官员行为的研究逐渐成为公共行政学中的一个重要话题，这一理论也在20世纪90年代后有了发展。在李普斯基的定义中，街头官僚是指那些在工作中直接与公民互动并且拥有自由裁量权的公共服务人员，在美国社会中，典型的街头官僚如警察（或其他行政执法人员）、法庭工作人员等。这一群体中的工作性质当然不限于上述职业，但其工作模式存在诸多相似性，
依照李普斯基的归纳，“街头官僚”主要具备以下特征：处于等级金字塔的最底层；没有行政级别；直接与公民打交道；政策法律等的最终执行者，决定某项规则或法律是否应该运用，拥有一定的自由裁量权；权力小，地位低，只有上级，没有下级。当然，上述特征并不完全适用于我国的行政体制，但也能典型地表明基层官员的某些特点和工作状态。
基层官员的共同点之一，是其在工作中必须与公民发生即时性的互动，并且可能对公民的生活产生直接、明显的影响。
一项政策或法律法规是通过庞大的行政体系层层向下传导，最终由基层官员群体来直接实施的。在实施过程中，工作人员不可避免地要直接面对社会公众。也因此，他们的工作常常会引起争议。因为政策实施若有不合理之处，首先遭受非议的一定是这一群体。况且，基层官员手中的权力看似很小，有时却会对公民的生活产生重大的影响，例如，决定低保户名单、拆迁补助、纠纷调解、治安案件的处理，等等。
共同点之二，基层官员的定位决定了它自身存在一定的矛盾性。
基层官员无论职务高低，执行的都是公权力。当他们因工作性质即为了公共利益来行使“公权力”时，有可能会与其个人的利益发生冲突。理想状态下，我们希望每一位基层官员都能够依法行使公权力，自觉将其个人利益置于次要地位。但真实情况并非总是如此，在市场经济条件下，几乎每个人的行为都或多或少被“经济人”的人格所影响，想要使基层官员在工作中完全自觉地做一个“道德人”是很困难的。因此，这一群体作为政策的直接实施者，其自身矛盾性所产生的一系列问题需要通过制度设计的方式来破解。当然，这一矛盾性绝非仅仅体现在基层官员群体，同样是所有公权力者所面对的。
共同点之三，基层官员在执行公务过程中掌握了一定的自由裁量权，这种自由裁量权表现为，他们可以在一定情况下自主决定是否作为、何时作为、如何作为等等。
需要说明的是，自由裁量权的存在是合法、合理且必要的，因为处在行政体系中不同级别的官员所接触到的信息不完全相同，上级决策时所设计的方案通常只能是框架式或原则性的，并不能直接对应以及完全应对复杂的社会现实，因此，基层官员在具体实施行为中的自由裁量权，是使政策更加贴合实际的有效工具，也是完善政策适应性的某种“润滑剂”。反之，公共行政理论的研究成果也表明，尽管高层的官员总是倾向于限制基层的自由裁量权，但基层官员长期的工作经验必然会形成一套模式、流程，从而会间接影响到政策执行效果。久而久之，基层的工作方式也可能会对高层决策产生软性的约束。李普斯基认为，在这个意义上，街头官僚甚至可以被看作是政策制定者。
回到主题，“基层微权力”的规制与“街头官僚”行为模式在运行机理上存在一定的相似。首先，无论是李普斯基所称的“街头官僚”，还是我国治理体系中的基层官员，都是政策或法律法规的直接执行者，这是由现代国家普遍采用的垂直行政结构所决定的；其次，二者在工作中都有可能掌握自由裁量权，并且必须与公民直接互动。基于这两点，街头官僚理论对于研究我国基层微权力的规范化行使具有一定的参考意义。而基层公权力的规范化行使，其关键将落脚于基层官员手中合法存在的自由裁量权的合理行使。
街头官僚理论认为，一味地限制自由裁量权是不可取且比较困难的。原因之一，基层官员在工作中所遇到的情况纷繁复杂，难以简化为统一的程式化操作规范。对于基层官员来说，根据现实需要来设定操作流程固然值得称赞，但由于政策制定所辐射的对象较为广泛，且往往以原则性规范居多，通常需要基层官员在工作中的灵活处理来使政策真正落地实施，因而，自上而下地制定统一且过于具体的操作流程以限制自由裁量权有可能适得其反。原因之二，基层官员在工作中需要对临时产生的人为因素做出反应，他们手中的自由裁量权要求他们根据现实情况进行敏锐的观察和判断，从而作出更合适的决定。这样的工作方式几乎无法被程式化的流程来规范。简言之，自由裁量权的存在是必要的。即便如此，自由裁量权终归是权力，存在被滥用的可能。
自由裁量权在合理的范围内被使用，可以使政策顺畅实施，保障公民的合法权利，若不当使用则可能损害相对人权利和公共利益。
因此，需要寻找一种合宜的制约方式，使基层工作者手中的自由裁量权为公共利益服务。针对我国基层的实际，有以下两个因素影响着自由裁量权的合理使用。
如前所述，基层官员群体的一个特点就是其自身存在矛盾性。他们在工作中是国家公权力的直接行使者，但其自身作为普通公民必然有私人利益，当二者发生冲突时，公共利益并非总能被置于首位。
这个因素在农村的影响尤为突出，近年来令人震惊的“小官巨贪”案例也从侧面说明了这一点。许多长期在农村工作的干部人脉深厚，甚至与当地的各种利益群体关系复杂，面对利益冲突时，仅在道德层面要求他们始终持守“公心”并不现实。但利益冲突的出现是必然现象，也是一切权力运行的天然障碍，作为制度设计者要考虑的是如何规制基层工作者在面对利益冲突时做出正确的选择。
之所以基层官员做出不当选择后大多还能被免于问责，一个重要的原因就是他们手中的权力总体上毕竟是“微权力”，其不当运用如“吃拿卡要”等行为的影响往往处于“灰色”地带，影响相对较小，相对于过高的维权成本，权力相对人通常会选择“花钱买平安”等隐忍手段；另一个重要原因就是权力的体制内监督在面对基层官员时效力有限。
但这个问题并非完全是制度设计者之过，监督效力不足在某种程度上也是由行政体系内的结构特征造成的，因为“街头官僚与其所在的基层官僚组织之间的信息往往是不对称的。信息传递的不畅，以及体制内主要来自于“自己人”的自我监督，给行政体系内部自上而下的监督或同级监督造成了很大的困难。
以上两个要素影响着基层工作者手中自由裁量权的合理行使，因此，讨论基层微权力的制约与监督，也要考虑以上两个要素。笔者随后将首先分析一般意义上权力控制的模式，再针对基层的情况单独讨论。
三、权力的制约与监督：理论性思辨
改革开放以来，随着政治体制改革的深化以及国家经济发展模式的转型，国家治理体系也在发生着深刻的变革，规范国家公权力行使的必然性、必要性已经被认可，因而权力规制的方式成为探讨的重点，主流的思路基本可归结为两点，即制约与监督。其中权力制约又可以进一步区分为“权力对权力的制约”与“权利对权力的制约”；监督则可以区分为“体制内的自我监督”与“体制外的社会监督。以上都是规制权力的一般理论途径，但其制度逻辑、运行机理均有所不同，相对于不同的制度模式及社会条件，侧重点理应有所区别。
探讨权力的制约，需先从权力的定义出发。政治意义上的权力是指，“权力主体凭借财产、组织等方面的优势违背其他主体意志实现自身意志的一种特殊的控制力”。这种带有强制性色彩的权力在现代国家的形成与发展中不断与社会磨合，试图寻找到一个能够平衡公共利益和个人权利的“舒适区”。在这个艰难的过程中，人们发现一种最基本的方式可以有效地防止权力的过度伸张，那就是将较大的权力拆分，使权力之间形成制约。由此可知，
权力的制约指的是一种权力主体之间相互牵制的关系。即通过权力内部的横向拆解，使得单个主体掌握的权力不足以产生较大的破坏能力，从而客观上减少被滥用的几率。
权力制约是一种历史悠久的理论，最早可追溯至古希腊时期亚里士多德的法治思想。近代以来不断被丰富，并付诸实践获得了较好的效果。在这个漫长的过程中，人们通过对现代国家结构的分析、对社会的观察，以及对实践经验的总结，探讨出了几种制约权力的范式。主要包括：以权力制约权力、以权利制约权力、以法律制约权力、以社会制约权力、以道德制约权力。在这些方式中，“权力制约”与“权利制约”两种方式属于主导型模式，其余三种方式虽然也构成权力制约理论的重要部分，但法律路径在一定程度上可以理解为制约权力的工具，因为法规范本身无法拥有与权力抗衡的主体地位；社会制约则可以被划归到权利路径；道德制约在现今的影响更适合被纳入社会学的研究。因此，这里仅对前两种方式进行阐述。
以权力制约权力的基本方式是分权，这种方式背后的逻辑十分直接。
“权力”与“力量”同义，当单个权力的力量太大难以控制时，人们就选择将其拆分成若干个小力量，各个权力相互独立、相互制约，使得每个权力都无法独自完成某项事务。分权可以使权力主体手中的权力变为“相对权力，从而避免权倾一方、一手遮天的现象。
这一逻辑被近现代西方国家治理实践反复检验，成为一条公认可行的权力控制路径。要特别说明的是，尽管分权思想及实践均来源于西方，但并不意味着我国建立国家治理体系要照搬任何国家的做法，而是应当将分权作为一个基本方法来解决权力滥用的问题，因为这种方式被证明是有效且持久的。以权力制约权力更像是“借力打力，减少社会成本的同时，达到防止权力过度扩张的目的。
以权利制约权力也是一种有效的权力控制模式。与前一种方式不同，权利制约理论的出现较晚，因为这种理论的前提是国家承认公民权利的合法性和正当性。它的基本含义是，
“在正确理解权利与权力关系的基础上，恰当地配置权利，以使它能够起到一种限制、阻遏权力之滥用的作用”。
这种思路在于明确国家公权力的界限，使其在合法的范围内活动，保护公民的权利。此种权力控制模式需要较多的配套制度，如，公民面对国家公权力侵害时的救济制度、公民参与公共事务决策的制度等。从运行方式上来观察“以权利制约权力”模式，会发现其与权力的监督多有相似。但笔者认为二者仍有所不同，以制约理论而言，“制约”与“被制约”的双方需要满足主体间在实际力量上应当旗鼓相当的条件，但监督并非一定如此。所以，
当探讨“以权利制约权力”时，需要承认的基本观点是，公民的权利与国家公权力在应然层面上是同等量级的，尽管现实中总是后者更强，但要达到制约的效果，必须以制度的方式提高公民权利的地位，使公民权利尽可能成为一种更强大的“力量。
监督是约束权力行使的一种方式。与权力制约的发源地不同，监督是中国古代政治体系中较为常用的制度。它指的是，
从权力运行的外部观察其与权力行使规范是否有所出入
。中国古代的权力监督体系，实际上是人与人之间的监督，即“使一个官员制约另一个官员”，这与古代的人治思维有关。
监督制度在现代治理体系中，更应关注的是权力行使主体而不是权力行使人，即一个权力主体监督另一个权力主体的权力行使是否规范，主体更换不影响对权力的监督。
与古代单一监督主体不同，现代国家中的监督主体是多样的。除了在公权力机关内部设置的监督部门外，民主法治社会中的公民也有监督国家公权力行使的天然权力。在政治哲学上，国家公权力来源于人民，服务于人民，因此权力行使应当受人民的监督。但为了防止“人民监督”由于主体太过空泛而成为一句简单的口号，还应建立具体的公民监督体系，主要包括知情权保障、言论自由保障、公权力机关的意见接收与反馈机制等。其中，知情权是基础，公权力机关应当依法公开权力运行全过程，从而保障公民的信息自由，为公民监督提供基本条件；言论自由保障公民发表观点、提出质疑的权利，也包括新闻自由；公权力机关作为被监督者，要建立意见接收与反馈渠道，使社会公众的监督落到实处。总体来说，若要对权力运行进行有效的监督，就要建立系统性机制，系统中的制度相互配合才能达到监督权力行使的效果。
通过论述可知，制约与监督是从不同角度来控制权力的，二者存在诸多差异。（1）二者的切入点不同。制约是权力内部的控制，通过分权的方式达到约束的目的，而监督则通常是从权力运行的外部展开的；（2）从拆分方式看，制约是对权力进行横向切割，属于“过程性分权”，监督则是对权力进行功能性拆分后的结果；（3）从主体之间的关系看，权力制约主体之间的关系是双向的，各个权力之间相互牵制，需要以协商的方式完成一项事务。而权力的监督关系中，主体之间的关系是不对称的，在一个特定的“监督者——被监督者”关系中，二者的角色通常是恒定的。当然，同一主体可在不同关系中扮演不同的角色；（4）权力的制约更偏向于是一个动态的法律关系，各个权力主体在相互约束、限制中前进。权力的监督则是一个相对静态的法律关系。
在同一个制度体系中，权力的制约与监督并非泾渭分明，两种关系往往是以交叉形式存在的。
特别是，当权力制约的主体被拆分为权力与权利，而监督的主体被拆分为内部与外部之时，二者之间的关系就会呈现出相互交融的现象。但在根本上，权力的制约是预防权力滥用的根本途径，而监督只有在制约机制健全的前提下才能有效进行，过于集中的权力，通常难以受到有效的监督。毕竟相对于权力的制约，监督终归是一种从权力运行外部展开控制的方式，鲜有涉及权力自身的矛盾性，并不是从根本上解决问题。目前学界的共识也倾向于认为，权力的分工与制约是保障权力健康运行的根本途径，也是监督机制的前提与基础。
四、基层微权力规制：权利制约、社会监督
笔者分别阐述了基层微权力的特点以及一般意义上权力制约与监督的方式，为基层微权力规制模式的选择提供了参考。然而基层的情况千差万别，难以找到放之四海而皆准的法则。但寻找规制路径的方法则是共通的，即从现实需求出发，从基层微权力运行的基本逻辑入手，选择适当的规制手段。
前面所介绍的关于权力运行规制的一般理论，需依照基层微权力的特性来审慎选择，即在普遍性中关注特殊性。笔者认为，在讨论基层微权力运行规范之前，应当至少考虑以下因素。
规范权力运行的目的无需赘述。
此处的规制效果指的是，制度设计者应当明确权力运行被规范后的理想效果，也可以称为“制度目的。
规制效果预设是制度设计的核心理念，应贯穿整个制度，以保证制度内部逻辑自洽，也给规则的解释提供了明确的导向。对于基层的权力规制而言，一方面，要求自由裁量权的行使应严格止步于相对人权利的领地，同时防止以权谋私；另一方面要发挥其灵活性的优势，避免不必要的过度分权导致效率低下。
规制基层微权力，首先需明确其运行逻辑。
对于任何一项权力，基层部门都应明晰其规范层面的权力来源、行使方式、行使限度，理清权力行使的流程。
在此基础上，
对较为集中的重大权力适当拆分，使各个权力主体相互牵制
，以达到权力制约的效果和限制权力滥用的目的。除了这些内容外，
基层部门还应当认识到每一项权力行使可能产生的影响
，包括对相对人的影响、对自身的影响，及时发现政策可能存在的不合理之处，按照规定渠道进行反映。
一项政策的实施通常是为了解决某些具体问题，或者引导施政对象的健康发展。因此
施政对象的特殊性必须纳入一切政策制定的考量范围
。
基层部门在工作中面对的问题往往较为复杂且难以预料。同时，上级的决策通常面向不特定主体，无法做到细致入微地关照例如每一个街道社区、每一个村镇的具体情况。如何实施，需要基层部门根据经验自由裁量，因此自由裁量权的规制不宜过度细化，否则会造成权力运行僵化的后果。
对于制度设计者来说，以上要素只是一些最基本需要明确的问题。制定完整且系统化的权力制约与监督机制依然需具体问题具体分析。
在实践中，权力清单制度被广泛应用。主要的做法是列举基层工作权限、制定工作流程、建立内部监督，并公开上述内容接受公民的监督。这样的做法取得了很好的成效，一定程度上遏制了基层腐败的现象，但放在基层微权力制约与监督体系的视野下观察，权力清单只是对基层权限进行了一次清理，尚不能成为规范基层微权力深层次改革的主流思路。
笔者认为，
在选择基层权力的制约与监督模式时，从国情出发，适宜以两条路径为主线：在制约机制上，严格行政程序在行政活动中的制度安排，将程序公正作为突破点以实现“权利”对“权力”的制约；在监督机制上，以公开化为突破点不断构建和完善“社会监督”机制。即通过“权利制约＋社会监督”作为我国基层治理深层次改革模式的主导思路。此外，探索建立行政裁量案例指导制度也是一种可行的方案。
“以权利制约权力”的具体做法是，
对行政自由裁量权的行使进行结构性改造，以行政程序来约束权力
。与过程性分权不同，权利制约模式并没有压缩自由裁量权的空间，而是
要求“自由裁量过程中的所有行动者（而非只是执法者），在程序规则引导下进行知识交流和理性讨论”，从而在各方之间构建一种事实上的相互制约的关系，防止自由裁量权的恣意行使
。选择此种方式作为规范基层微权力的主要模式，理由有以下三点。
（1）有别于传统的自由裁量权控制，
以权利制约权力能够防止基层部门僵化地执行政策
。
以往的基层权力规范模式，大多采取规则细化的方法，例如，将行政法律法规中规定的罚款金额范围拆分为几档，基层官员只需按照“说明书”操作即可，这种来源于刑法实践的方式，对优化基层治理的意义是十分有限的。以细化规则的方式控制自由裁量权，本质上是将其消灭，而控制自由裁量权的真正目的是使其合理行使、理性行使。规则细化的目的是清理、明确基层权力，而非真正意义上的引导权力的正确行使、合理行使。对于基层微权力的控制需摒弃这种陈旧思路，否则，久而久之细化就会变为僵化。
（2）
“以权利制约权力”的模式能够以程序公正的方式保障公民权利
。
我国的立法有重实体，轻程序的传统，目前尚未制定统一的行政程序法。而面对国家公权力的公民，最能依靠的力量就是程序正义，这种模式要求将协商、交流纳入基层微权力行使程序，未与相对人交流、协商的行政行为将归于违法。只有这样才能够让“公民参与”落到实处，使得公民权利得到制度的保障。
（3）
“以权利制约权力”的模式有助于释放基层活力。
基层官员手中的自由裁量权与其他权力的最大不同点，就在于它有着巨大的创造力和可能性。回望新中国历史上具有重大意义的转折性改革，大多来源于基层工作者与公民的共同探索。参与权的本质，就是理性的话语表达以及有效的协商。保障公民参与基层治理的权利，能够引导基层公权力与公民真诚交流，互相启发，从而推动国家治理良性发展。
监督制度是一个宽泛的概念，包括公权力内部的监督和社会监督。社会监督是一个由多种制度共同构成的、多维度的系统。如前所述，它至少应当包括知情权保障、言论自由保障、公权力机关的意见接收与反馈机制。
社会监督的基础是信息畅通，社会公众能够在知情的基础上发表意见、提出质疑，公权力机关则需要悉心听取并作出回应。
在构建基层微权力的监督制度中，可以将信息公开（包括党务、政务、村务等）作为突破点。
我国的政府信息公开制度已经实施了近十年，基本的制度框架已经建立，党务公开也在2017年以党内法规的方式上升为一项基本制度，将我国的公权力信息公开带向了新的领域。各地区、部门的党组织在依靠既有平台的同时努力创新，已经构建了党务公开制度的基本要素。公开是监督的前提条件之一，现阶段新的工作目标是提高信息公开的质量，这要求基层部门创新工作方式，积极为公民提供有效信息的同时，主动回应公民对于信息的质疑，只有信息畅通才能够使社会监督成为现实。总之，建立社会监督制度是一项长期的系统性工程，并非单一制度能够一蹴而就。
案例指导制度是指，对于一些典型问题，基层部门可以在研讨之后，依照相关的法律原则，以案例的形式提供一种推荐的解决思路。
与细化规则的方式相比，案例指导制度的刚性不强，没有压缩自由裁量的空间，更不是取消自由裁量权。基层的工作人员遇到不同的情况，还应具体问题具体分析，能够按照指导案例行事的，可以参照执行，若遇到特殊情况，则可自行依法特殊处理。这种方式不仅能够减轻工作人员的负担，而且可以维护政策、法律法规实施的统一性，做到“相似事，相似处理”，不会给基层带来过分的约束，值得有条件的地区、部门尝试。
需要说明的是，笔者只是提出了一种解决思路，现实的问题往往错综复杂，并非简单规则可以覆盖，基层部门可在此基础上积极进行探索。但权力无论大小，其自身存在的矛盾都是共通的，这些矛盾也是权力异化的根源所在，自然也是解决一切权力运行问题的关键点和突破口，值得每一个政策制定主体重点关注。
* 本文系新疆党内法规研究中心“党内法规制度建设的科学性问题研究”（XJDG2020D01）的阶段性成果。
① 需要说明的是，严格来说，党的各级组织并不属于国家公权力系统，并不直接行使国家公权力。党的领导权与国家公权力在性质上是两种不同的权力。但是，基于党在我国的领导地位，党的领导权与国家公权力之间存在着相当密切的关系，因而，笔者是在广义上使用“国家公权力”这一概念。
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