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王建芹：殊途同归：党规与国法的实质性衔接实施理论及其实践

来源：党规研究中心微信工作平台作者：发布时间：2021-06-29 17:46:32 浏览：

殊途同归：党规与国法的实质性衔接

—王建芹—

【文章来源】

《民主与法制周刊》2021年4月26日。

【作者简介】

王建芹，中国政法大学党规研究中心副主任、法学院教授，主要研究方向为宪法与行政法学、党内法规、国家监察制度。

主动投案与自首和自动投案的区别

　　2019年5月9日，中央纪委国家监委网站发布消息，云南省委原书记秦光荣涉嫌严重违纪违法，主动投案，目前正在接受中央纪委国家监委纪律审查和监察调查。这条短短的消息之所以引人注目，不仅仅在于秦光荣成为正部级领导干部主动接受纪检监察部门审查调查的第一人，更在于“主动投案”一词自此进入人们的视野，逐渐成为问题干部向纪检监察部门主动供述交代自己违纪违法行为的固定指称。特别是进入2020年后，“主动投案”开始成为纪检监察机关案件通报中的高频词。

　　在此之前，中央纪委国家监委通报干部主动接受纪检监察审查调查的通常用语是“投案自首”或“自动投案”，从投案自首、自动投案到主动投案用语上的变化看似细微，其所折射出的信息却极为关键，不仅在直观上反映出了中国反腐败制度发展的一个重要特征，那就是纪法关系得到了进一步的理顺，在强调纪法分开的同时，纪法衔接也得到了重视，更表明法治思维正在制度治党、依规治党的制度实践中得到了真正的贯彻落实。

　　就现行法律而言，涉及主动供述交代自己违法行为的法律表述称为投案自首或自动投案。刑法第六十七条第一款明确规定：“犯罪以后自动投案，如实供述自己的罪行的，是自首。”表明自动投案是刑法规定的认定为自首的重要情形之一。可见，无论是自动投案还是自首，都属于法律用语。而主动投案并不属于法律规定，只是纪检监察机关在调查职务犯罪时所使用的术语。《纪检监察机关处理主动投案问题的规定（试行）》第二条规定：“本规定所称主动投案，是指：（一）党员、监察对象的涉嫌违纪或者职务违法、职务犯罪问题，未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，但尚未受到纪检监察机关的审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时，主动向纪检监察机关投案；（二）涉案人员的涉嫌行贿犯罪或者共同职务违法、职务犯罪问题，未被纪检监察机关掌握，或者虽被掌握，但尚未受到纪检监察机关的询问、审查调查谈话、讯问或者尚未被采取留置措施时，主动向纪检监察机关投案。”　

　　区分主动投案与自首及自动投案的形式要义在于，首先，自首制度有严格的法律限定，其认定不属于纪检监察部门的职责权限。法律上的自首行为分为一般自首和特殊自首，一般自首构成要件有二：一是自动投案，二是如实供述。因此，自动投案只适用于自首情节；特殊自首指的是被采取强制措施的犯罪嫌疑人、被告人和正在服刑的罪犯，如实供述司法机关还未掌握的本人其他罪行的，以自首论。其次，自首仅适用于犯罪嫌疑人、被告人以及正在服刑的罪犯，而主动投案则适用于涉嫌违纪、职务违法犯罪的党员、监察对象以及涉嫌行贿犯罪或者共同职务违法、职务犯罪问题的涉案人员。它意味着，主动投案行为人未必一定涉及犯罪行为，仅仅涉及违规违纪而主动交代问题者同样适用于主动投案的情节认定。第三，自首的认定权为司法机关，而主动投案的认定权则为纪检监察机关。在这个意义上，从投案自首、自动投案到主动投案这一变化的性质，既有利于理顺纪检监察机关监督权与司法机关司法权之间的分工关系，更有利于纪法关系的有效衔接。主动投案中的情节认定不仅可以作为司法部门对于自首和自动投案情节认定中的一个环节，有利于把主动投案的认定与自首、自动投案认定更好地衔接起来，同时，纪检监察部门审查调查使用的证据，亦可以在后续的司法程序中直接加以使用，从而节省司法资源。

　　 主动投案可以更好地节约执纪资源与司法资源

　　以法治思维、法治方式管党治党是全面深入推进依法治国总战略的核心组成部分，而依规治党的基本要义在于党内治理的制度化与法治化，即党的一切活动与行为都必须符合党内法规的规范性要求，都须以党内法规为价值尺度与行为依据。从投案自首、自动投案到主动投案，虽然仅仅是一个用语表述上的细节，但清晰地传递出治国必先治党、治党务必从严、从严必依法度的背景下依法治国、依规治党更需要在具体制度实践中深入加以贯彻落实这一明确的信号。

　　在当前共同推进依法治国与依规治党的过程中，处理好党规与国法的关系，成为加强和改善党的领导与严格依法办事的具体体现。目前，思想理论界对于党规与国法关系的思考大多集中于诸如党章与宪法的关系、党规的法属性、党的意志通过法定程序上升为国家意志等方面，实践中也关注到诸如纪法关系、党政联合发文的性质等问题。而主动投案正式成为一种固定的制度表述，亦可以看作党规与国法在实质内容层面有效衔接的尝试。

　　一般而言，问题干部的违规违纪行为常常与违法犯罪行为相伴而生，即同一行为同时触犯党规、政纪与国法，需要党的机关、国家机关与司法机关共同处理，无论是在处罚程序、处罚依据还是处理结果上，都需要严格依纪依规依法办事，这就同时涉及纪法衔接的问题。因此，理顺纪法关系，实现纪法衔接、纪法贯通，不仅是处理好党规与国法关系的实践需求，更是党必须在宪法法律范围内活动的一种表征。

　　鼓励问题干部以主动投案的方式交代自己的问题，还有利于全面从严治党背景下纪检监察部门更好地履行其监督职责。随着改革开放的不断深入，不仅一些新形态的违纪违法行为开始出现，而且随着新修订的《中国共产党纪律处分条例》的实施，例如“山头主义”“两面人”等现象也被纳入违纪行为，一定程度上导致纪检监察部门工作压力日益增大。主动投案制度的有效实施，对于缓解纪检监察部门办案压力，提升办案效率的成果是十分显著的。但需要特别强调的是，主动投案不同于西方司法制度中的辩诉交易，辩诉交易作为一种协商制度，虽然在一定意义上降低了司法成本，但也或多或少动摇了公正价值。在辩诉交易模式下，行为人出于内心的恐惧以及办案机关的诱导，在信息不对称的情况下，往往会对真实情况产生误判，达成认罪协议，主动放弃自己的诉讼权利，换取所谓“较轻的处理”。而主动投案制度仅需要真实地交代事实，不需要对自己所触犯的党规或国法做出承认，也无需接受处分要求或量刑建议。且在交代违纪违法事实后，并不免除接下来的调查取证环节，并且保留原本应该行使的裁决环节。它意味着，主动投案是在坚守公正的前提下兼顾效率的一种有益尝试。

　　主动投案作为具有中国特色的纪检监察制度创新，依然具有很大的完善空间，建议在不损害公平价值的前提下，可以尝试加入类似于刑事诉讼法中“认罪认罚”的制度（或称“认错认罚”），并在纪检监察部门内设专门的、类似于刑事诉讼活动中辩护律师的职位，为主动投案人员提供“认错认罚”的程序指导，同时保障主动投案人员“认错认罚”的自愿性。它可以有效地为“认错认罚”与“认罪认罚”的无缝衔接提供思路，进一步促进党规与国法的实质性衔接，以便更好地节约执纪资源与司法资源。

主动投案是个人理性与制度环境共同作用的结果

　　“问题干部”主动投案作为十九大以来国家反腐败工作的一个新特点、新亮点，彰显出十八大以来以习近平同志为核心的党中央强力反腐所取得的巨大成效。从统计数据来看，2019年全国有10357人主动投案，2020年更是上升到1.6万人。在分析官员主动投案的主要动机时，舆论最为一致的看法就是，随着持续性的反腐高压态势，问题干部普遍意识到，党中央反腐败工作已不再是运动式的走走形式、做做样子，而是真正做到了全覆盖、无禁区、无时限，无论级别多高、无论退休多久、无论时间多长，只要涉及了职务上的违纪违法行为，就很难逃脱党规国法的制裁，从而深刻体会到了法网恢恢疏而不漏这一亘古不变的真理。特别是党的十九大以来，全国纪检监察机关强化系统集成，注重协同高效，加快构建一体推进不敢腐、不能腐、不想腐的体制机制，不断巩固发展十八大以来反腐败斗争的压倒性胜利，全国纪检监察机关坚持无禁区、全覆盖、零容忍，坚持重遏制、强高压、长震慑，坚持受贿行贿一起查，不松劲、不停歇，始终保持惩治腐败高压态势，极大地瓦解了“问题干部”的侥幸心理，主动投案成为他们最好的选择。

　　从理性选择的角度出发，主动投案是行为者基于自身利益考量后的理性抉择。如前所述，党中央反腐败的坚强决心，使“问题干部”意识到再不主动交代问题，将导致自身被查处的概率无限提高；另一方面，“惩前毖后、治病救人”作为我党一贯坚持的干部方针，使得主动交代、争取宽大处理亦成为“问题干部”理性权衡之下最好的选择。《中国共产党纪律处分条例》明确了“实行惩戒与教育相结合，做到宽严相济”的基本原则，习近平总书记在第十八届中央纪律检查委员会第六次全体会议上的讲话中也明确提出：“惩治，治是根本，惩是为了治。”可见，处理“问题干部”的主要目的不仅仅是从严治党、依规治党的必然坚持，同时更是为了教育广大的干部树立正确的世界观、价值观，实现从“不敢腐”到“不想腐”的根本思想转变。因此，我们欣喜地看到，在不断巩固发展十八大以来反腐败斗争压倒性胜利的同时，大力宣扬社会主义核心价值观的积极成果日益显现，广大党员干部的道德心灵得到一次真正的洗涤，这种来自“内心深处的声音”也是促使“问题干部”尽快甩掉心中的“包袱”，从而选择相信党、相信组织。

　　主动投案现象大量增加的背后，是个人理性与制度环境共同作用的结果。不仅反映出党中央反腐败的坚强决心和党规与国法的双重震慑，也充分体现了我党一贯坚持的“惩前毖后、治病救人”的干部政策方针；不仅是在坚守公正、兼顾效率的前提下有效衔接党规与国法的有益尝试，更是在法治的轨道上推进国家治理体系和治理能力现代化过程中，坚持依法治国与以德治国相结合的积极探索。