二、健全党内实施机制是提升党内法规执行力的核心要义
加强党内法规体系的制度建设,是提升党内法规的执行力和实施党内法规的重要基础。习近平总书记强调指出,“法规制度的生命力在于执行”,“必须一手抓制定完善,一手抓贯彻执行”。在一系列党内法规遵守与执行的重要论述中,习近平总书记系统阐释了以党内实施为核心、以外部实施为补充的党内法规实施理论体系。其中,党内实施理论主要包括以下四个方面。
(一)通过建立备案审查制度推动党内法规的实施
完善的党内法规制度体系是有效实施的前提。党内法规的执行力来自党内法规的实践性和体系性。首先,党内法规必须具有实践性,表现在党内法规符合党的建设发展规律,适应新时代全面从严管党治党的需要,能够解决党的建设中存在的突出问题。习近平总书记指出,“制度不在多,而在于精,在于务实管用,突出针对性和指导性”,“党的纪律规定要根据形势和党的建设需要不断完善”。其目的在于确保务实管用,防止脱离实际。科学的党内法规应当是在实践中得到检验,并且能够进一步指导实践的制度规定。其次,党内法规必须具有体系性,即党内法规以党章为根本,以准则、条例等中央党内法规为主干,由各领域各层级党内法规制度组成的有机统一整体。党章是最根本的党内法规,是全面从严治党的总规矩。习近平总书记指出,党内法规的制定“坚持以党章为根本依据,突出尊崇党章、贯彻党章、维护党章,着力把党章关于党内政治生活和党内监督的要求具体化”。其目的在于推动党内法规的制度化、规范化和程序化。再次,党内法规必须与宪法保持一致。宪法是国家的根本法,具有最高法律效力。宪法不仅是依法治国的根本准则,也是依规治党的根本依据。习近平总书记非常重视宪法在依法治国和依规治党中的决定性作用,指出:“维护宪法权威,就是维护党和人民共同意志的权威。捍卫宪法尊严,就是捍卫党和人民共同意志的尊严。保证宪法实施,就是保证人民根本利益的实现。”习近平总书记在中央全面依法治国委员会第一次全体会议上的讲话中强调指出,“坚持依宪治国、依宪执政”是中国特色社会主义法治道路的基本要求。宪法是党领导人民制定的,党必须在宪法和法律范围内活动,党内法规对党组织和党员行为的规范,符合党和人民的根本利益,同时也符合宪法上党的领导原则和权力制约原则。所以,党内法规与宪法的区别在于调整的社会关系不同,调整的对象不同,但具有相同的规范属性以及共同的目标。
为了维护党章和宪法的权威,保障党内法规与党章、宪法之间以及党内法规相互之间的一致性,必须健全党内法规备案审查制度。《党内法规制定条例》专章规定党内法规的备案审查制度,明确规定审议批准机关所属法规工作机构对党内法规草案进行前置审核,主要审核党内法规草案是否同党章相抵触,是否同宪法和法律相一致,是否同上位党内法规相抵触,是否与其他同位党内法规对同一事项的规定相冲突。首先,维护党章的权威性,确保党内法规不与党章相抵触。习近平总书记非常重视党章的实施,明确指出,“建立健全党内法规制度体系,要以党章为根本依据”,“要加强对遵守党章、执行党章情况的督促检查”,“对严重违反党章的行为坚决纠正”。所以,党章是最根本的党内法规,是其他党内法规制定的基础和依据,其他党内法规的制定本身就是实施党章的一种方式,党内法规与党章保持一致即是党内法规的遵守和执行。其次,维护宪法的权威性。确保党内法规不与宪法相抵触。虽然党内法规与宪法调整的社会关系不同,调整的手段与方式也不相同,但是两者性质相同,都是党和人民意志的体现。宪法确立党的领导是中国特色社会主义的本质特征,人民代表大会制度是党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的制度安排,确立了中国共产党领导下的政治协商制度,以法律规范的形式确认国家的基本制度。党内法规以规范的形式确立党的执政地位和领导地位,规定党对立法工作的领导以及对司法工作的支持,明确党组织和党员领导干部的政治责任和纪律要求,为维护宪法制度的有序运行并推动宪法实施提供政治保障。所以,党内法规与宪法的原则和精神高度一致,是中国特色社会主义制度和法治体系的组成部分。因此,党内法规必须与宪法相符合,不得抵触宪法的基本原则、精神和内容。再次,维护党内法规的统一性,保障中央党内法规的遵守与执行。中央党内法规的效力高于中央纪律检查委员会、中央工作机关制定的党内法规,省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的效力低于中央党内法规和中央纪律检查委员会、中央工作机关制定的党内法规。为了保持党内法规内部的协调与一致,避免党内法规相互冲突,下位党内法规不得与上位党内法规的原则、精神和具体规定相抵触或者不一致,同位党内法规不得就同一事项作出不同的规定。为了保障上位党内法规得到有效的实施,确保党内法规体系的权威性和可执行力,《党内法规制定条例》确立了党内法规的效力等级以及适用规则,并且明确规定对抵触党章、宪法和中央党内法规的下位党内法规由中央责令改正或者予以撤销,明确规定中央各部门以及省级党委制定的党内法规应当报送中共中央办公厅备案。在实践中,中央纪律检查委员会和中央工作机关、省级党委均建立党内规范性文件备案审查制度。
(二)发挥主要领导干部在党内法规实施中的关键作用
习近平总书记非常重视抓住领导干部这一关键少数,并且将其作为中国特色社会主义法治的十个重要方面之一。他强调指出,领导干部在执行党内法规的关键作用上主要体现在三个方面:第一,领导干部是依法治国和依规治党的主要对象。由于领导干部具体行使公权力,因此,党和国家监督的重点必然是领导干部。只有抓住领导干部这一关键少数,才能管住大多数党员和公职人员。习近平总书记指出,“反腐倡廉法规制度建设,关键是制约和监督权力”,“许多腐败问题都与权力配置不科学、使用不规范、监督不到位有关”。党的十八大以来,党内监督的重点之一就是监督各级领导干部,巡视监督、派驻监督都以各级党政领导班子成员作为主要监督对象。全面依法治国必须建立严密的法治监督体系,通过规范和约束公权力来实现法律法规的实施。《中国共产党党内监督条例》规定党内监督的重点对象是党的领导机关和领导干部特别是主要领导干部。《关于新形势下党内政治生活的若干准则》规定,新形势下加强和规范党内政治生活,重点是各级领导机关和领导干部。党内法规将监督领导干部遵守党纪和法律作为工作重点,充分体现了习近平总书记关于权力制约与监督理论论述的中国特色和实践逻辑。第二,领导干部应当成为遵纪守法的模范,从而形成良好的法治环境和党内政治生态。依规治党的关键是领导干部以身作则,模范遵守党章党规,严守党的政治纪律和政治规矩。习近平总书记指出,只有各级领导干部“带头依法办事,带头遵守法律”,“带头尊崇法治、敬畏法律”,才能在全党形成捍卫法治、厉行法治的风尚。领导干部尤其是各级党政机关的领导班子成员是贯彻和执行党的路线、方针和政策,执行党内法规的主要力量,党内法规要真正成为管党治党的规范,就必须得到严格的遵守与执行,而领导干部是推动党内法规实施的主要力量,是实现全面依法治国目标和任务的关键所在。这是因为,领导干部运用法治思维与法治方式管理党和国家事务,是依法治国和依规治党的基础。只有领导干部具有法治意识,才能更好地执行党内法规。领导干部遵守和执行党内法规,履行全面从严治党的主体责任,带头执行廉政纪律,全面从严要求自己,可以在公职人员和人民群众中树立良好的法治形象,带动全体党员和公职人员自觉遵守法律和党规,严格依法依规行使职权,提高党的治理能力。第三,有利于形成党内法规制度面前人人平等的原则,建构党内法规的严格执行机制。党政领导干部既可以通过自身遵纪守法产生良好的法治实施效应,又可以通过严格规范和制约领导干部的行为,追究违纪违法领导干部的法律责任和纪律责任,形成执纪必严的法治格局。习近平总书记指出:“制度一经形成,就要严格遵守,坚持制度面前人人平等、执行制度没有例外。”重视党内法规的执行力,保障党内法规的实施,党内法规为党的领导、党的组织和党的纪律立规矩,而规矩必须严格执行,必须加大党内法规的贯彻执行力度,充分发挥领导干部在执行党内法规中的作用。习近平总书记指出,无论领导干部职位多高,都要严格按照法规制度办事,只有“遵守法规制度没有特权、执行法规制度没有例外”,才能引导广大党员干部牢固树立法治意识。同时,领导干部不仅要自觉遵守党内法规,而且要成为严格执行党内法规的推动力量。《党政主要负责人履行推进法治建设第一责任人职责规定》提出,党政主要负责人应当切实履行依法治国重要组织者、推动者和实践者的职责,其中加强党内法规制度建设、提高党内法规制度执行力是党政主要领导的重要职责。
(三)以严格的纪律保障党内法规的实施
保障党内法规执行的方式多种多样,但根本的保障还是党的纪律。党的组织、党员、党的领导干部具有遵守和执行党内法规的义务,对于违反党内法规或者执行党内法规不力的行为都必须予以追究。通过党的纪律来保障党内法规的实施是习近平法治思想的核心要义。习近平总书记极为重视法律的实施,将法律的实施作为法律的生命,认为法律的生命在于实施,法律的权威也在于实施。建设中国特色社会主义法治体系,除完善法律体系之外,重要的就是建立高效的法治实施体系。法律主要依靠法律责任来保障实施,党内法规主要依靠党的纪律责任来保障实施。习近平总书记强调以严格的纪律保障党内法规的实施,提出建构立体式的多元纪律保障机制。第一,强调纪律保障的重要性。习近平总书记指出,我们党是靠革命理想和铁的纪律组织起来的马克思主义政党,纪律严明是党的光荣传统和独特优势。党要管党,从严治党,就要靠严明的纪律。严明党的纪律是提高党的凝聚力和战斗力,加强党的领导能力和执政能力的重要途径。党的纪律有利于加强党内团结与统一,纪律规范是对全体党组织和党员的基本要求,只有按照党的纪律来管党治党,才能为全体党员提供一致行动的准则,才能统一全党的政策目标与工作方向。党的纪律有利于建立刚性约束,党章是全党必须遵循的总章程,必须通过党的纪律约束全体党员遵守党章、党的政治纪律与政治规矩,使全党在政治方向、政治立场、政治言论和政治行动方面保持一致,做到组织严密、纪律严明。第二,强调遵守和执行党内纪律法规的必要性。党的纪律法规属于党自身建设法规的范畴,是对党的各项纪律建设活动进行调整与规范的法规。加强党的纪律是中国共产党推进自身现代化的必然路径,是中国共产党领导国家治理现代化的必然要求。遵守和执行党的纪律法规本身即是执行党内法规,所有党组织和全体党员都必须遵守党的纪律法规,党的纪律检查机关依照党章和党内法规的规定严格执纪和问责。习近平总书记指出,加强纪律建设是全面从严治党的治本之策,要“扎紧党规党纪的笼子,把党的纪律刻印在全体党员特别是党员领导干部的心上”。党的十八大以来,党中央制定和修改了大量纪律建设法规,对这些党内法规的遵守与执行,对于遵守党章、加强党的政治纪律与政治规矩具有重要意义。第三,强调纪律责任在党内法规实施中的作用。习近平总书记指出,党的各项制度的执行必须严格党的纪律,使纪律成为带电的高压线,遵守党的纪律是无条件的,只能做到有纪必依,有违必查。党章以及党的组织法规、领导法规、自身建设法规、监督保障法规大多规定对违反法规的党组织、党员领导干部追究纪律责任。可见,党内法规通过纪律责任予以保障实施,违反党内法规的禁止性规定、失职渎职或者不履行党内法规规定的义务,均须追究纪律责任。
(四)通过党内监督保障党内法规的实施
习近平总书记指出,要建立党内法规实施的机制,推动党的各项制度的落实。而加强党内监督是推进党内法规实施机制的重要方式,这一方式包括学习党内法规、监督检查党内法规执行情况、将党内法规的执行作为巡视巡察的内容等三个方面。第一,通过党内监督督促全体党员干部全面深入学习党内法规,形成尊规学规守规用规的氛围。习近平总书记强调,领导干部要加强学习宪法、法律并且培养自己运用法律的能力,促进全社会法治意识的提升。同样,党内法规要得到贯彻执行,必须要形成全体党员干部学习党内法规、运用党内法规管党治党的良好风尚。这是建设学习型、服务型、创新型马克思主义执政党的重大任务,是领会马克思主义立场、观点与方法的途径,是深刻认识和准确领会党的执政规律的方式。学习党内法规要从学习党章开始,学习党章是系统掌握和深入体会党内法规的前提与基础。习近平总书记指出:“党员领导干部要做学习党章、遵守党章的模范。各级领导干部要把学习党章作为必修课。”党的宣传部门以及研究机构要加大党内法规宣讲解读力度,将党内法规制度作为各级党组织学习的重要内容,并且将之纳入各级党校、行政学院、干部学院必修课程。加大党内法规宣传、教育、培训力度,对党内法规执行情况、实施效果开展评估。高等学校的马克思主义教学研究机构以及法学教学与研究机构要系统开展党内法规研究,形成中国特色的党内法规理论体系。第二,强化党内监督,将党内法规制度实施情况作为各级党委督促检查和巡视工作的重要内容。习近平总书记指出:“抓好法规制度落实,必须落实监督制度,加强日常督察和专项检查。”制度一经建立,就要严格遵守,确保各项法规制度落地生根。党内监督是党内法规实施的重要手段,通过监督督促党组织和党员遵纪守法,同时党的组织及其工作部门、巡视组、纪检监察机关要对党内法规的实施情况进行监督检查,对不执行或者不正确执行的党组织和领导干部予以批评教育、组织处理或者纪律处分。党的十八大以来,中央党内法规全面贯彻习近平总书记重要讲话精神,在制定和修改的党内法规中增加了监督党内法规执行的条款,同时监督保障性党内法规均明确规定对执行党内法规不力或者违反党内法规的党组织和领导干部应当给予纪律处分或者问责。《党内法规制定条例》规定,坚持党内法规制定和实施一体推进,健全党内法规执行责任制,加强监督执纪问责,确保党内法规得到有效实施。《中国共产党巡视工作条例》明确巡视工作的任务之一就是检查党内法规的实施情况,该条例第15条规定,巡视组对巡视对象执行党章和其他党内法规,遵守党的纪律,落实全面从严治党主体责任和监督责任等情况进行监督检查。《中国共产党问责条例》将党组织和领导干部执行党内法规不力或者违反党内法规的情形作为问责的重点内容之一,该条例第6条规定,党组织和党的领导干部违反党章和其他党内法规,不履行或者不正确履行职责,导致出现党的领导弱化、党的建设缺失、全面从严治党不力、违规违纪行为多发等严重违纪情形,应当严肃问责。《中共中央关于加强党的政治建设的意见》则将执行党内法规作为党的政治纪律和政治规矩的重要内容,明确规定严格执行党内法规,加强对贯彻执行党的路线方针政策和决议情况的督促检查,完善党中央重大决策部署和习近平总书记重要指示批示贯彻落实的督查问责机制。《纪律处分条例》第1条即规定制定本条例的目的之一就是为了维护党章和其他党内法规,严肃党的纪律。