许耀桐：中国共产党建立的党政体制百年来的发展

文 | 许耀桐 福建师范大学马克思主义学院院长、特聘教授、博士生导师，中国行政体制改革研究会副会长，中共中央党校（国家行政学院）一级教授

来源 | 《行政管理改革》2021年第3期

中国共产党是以马克思主义为指导思想的政党。党在成立时发表的第一个纲领中就阐明：“以无产阶级革命军队推翻资产阶级，由劳动阶级重建国家”。为此，中国共产党开始建立人民军队，通过武装斗争开辟革命根据地，领导人民建立了自己的政权。人民政权诞生后，在如何对待党与政权的关系上，党建立了领导政权的体制——“以党领政”的党政体制。一百年来，党政体制经历了从初创、形成、巩固到持续改革的发展过程，构成了中国特色社会主义政治体制的核心部分，体现了中国特色社会主义制度的巨大优势。

中国共产党一经成立，就积极发动群众，进行革命斗争。1927年，党的“八七会议”正式确定了实行土地革命和武装起义的方针，特别是毛泽东在会上提出“政权是由枪杆子中取得的”论断，掀开了中国革命崭新的一页。

1927年10月，南昌起义后叶挺部的二十四师1300余人进入广东省的海陆丰地区，按照党的指示改编为工农革命军第二师，建立了工农革命军第二师中国共产党特别委员会，成为中国共产党领导的一支军队。随后，工农革命军举行武装起义，11月1日，克复海丰县城，5日，克复陆丰县城。13日和18日，陆丰县与海丰县先后召开了工农兵代表大会，会期各四天，成立了陆丰、海丰两县苏维埃政府。海陆丰地区成为中国共产党创建的第一个农村革命根据地，建立了由党领导的第一个苏维埃政权。

中国共产党建立的政权取名苏维埃，是向世界上建立的第一个社会主义国家的苏联取经学来的。苏维埃一词，俄文为“COBET”，即代表会议或委员会之意，是在1905年俄国革命中产生的。到了1917年二月革命时, 在首都彼得堡的工兵代表苏维埃形成了一个工人政府，与作为资产阶级政权的临时政府相并存。4月，列宁提出,不给临时政府任何支持和“使全部政权归工兵代表苏维埃”。随后，十月革命取得胜利, 宣布国家政权已转归苏维埃。作为由列宁领导的布尔什维克党建立的新型无产阶级国家政权，苏维埃制度表明国家的权力属于全国人民，由人民选出自己的代表，采取会议的工作方式管理国家。苏维埃国家政权的结构主要分为两大部分：一是苏维埃代表大会，这是国家的最高权力机关，由它选举产生的执行委员会，是其常设机构；二是苏维埃政府，同样由苏维埃代表大会选举产生，称之为人民委员会，政府各人民委员部的负责人称人民委员。对于苏联的苏维埃政权，中国共产党予以热烈欢迎和完全赞成。1927年8月，中共中央通过的决议指出：“工农兵代表苏维埃，是一种革命的政权形式”。9月19日，中共中央临时政治局通过的《关于“左派国民党”及苏维埃口号问题决议案》明确指出：“现在的任务不仅宣传苏维埃的思想，并且在革命斗争新的高潮中应成立苏维埃。”随后，中共中央规定了在中国，“苏维埃的正式名称应当是工农兵代表会议（乡区的可简称农民代表会议）。中国的苏维埃政权的正式名义应当是：中国工农兵代表会议（苏维埃）政府。”

海陆丰苏维埃政权，是在中国共产党周密筹划部署下成立的，它在形制上完全仿效了苏联的苏维埃国家政权。根据中共海陆丰县委11月9日所作的党务工作报告，县委将计划于五天内召集工农兵代表大会，选举产生苏维埃政府。县委制定了苏维埃组织法，规定“县工农兵代表大会人数定三百人，农民占百分之六十，工人百分之三十，兵士百分之十。工农兵的代表是由全县各职业团体及兵营所选出，代表人数之多寡系分配于各区、乡产生出来”。该组织法还规定，县苏维埃政府之下有区政府、乡政府，一切政治、财政、军事以及其他各项工作，由苏维埃政府执行。县工农兵代表大会讨论并就没收土地案、改良工人生活案、改良兵士生活案、抚恤遭难烈士及被祸工农家属案、取消苛捐杂税案、妇女问题等重大事项作出决议。1930年5月，在海陆丰苏维埃运动扩展至惠阳县、紫金县的部分地区以及普宁、潮阳、惠来、五华等县的基础上，中共东江特委召开东江工农兵代表大会，选举产生了东江苏维埃政府，成为东江各县苏维埃政府的统一领导机构。东江苏维埃政府成立后，迅速建立和健全了县、区、乡三级政权机构，并规定县一级苏维埃政府设立政府委员会，作为县苏维埃代表会议的行政机构。“政府委员会设主席一人，下设调查、经济、裁判、文化、土地、军事、粮食、建设、劳动、交通等10个委员会，并设立秘书处。区、乡两级苏维埃政府机构与县基本一致，区苏维埃设立上列各科股，乡苏维埃相应配备专人负责上述各项工作，工作人员也大为精简。”

与海陆丰苏维埃政权建立同期，1927年10月至1928年2月，毛泽东率领秋收起义部队把革命的红旗插上了井冈山，通过打土豪、分田地的游击暴动，先后建立了茶陵、宁冈、遂川三县工农兵苏维埃政府，井冈山革命根据地初具规模。其中，1927年12月28日成立的茶陵县工农兵政府，是井冈山时期湘赣边界的第一个县级红色政权。1928年5月20日，在武装割据顺利进展的局势下，湘赣边界党的“一大”在宁冈茅坪召开，成立了井冈山根据地范围内地方党组织的最高领导机构——湘赣边界特委，毛泽东任书记。会后，高于县一级苏维埃政权的湘赣边界工农兵政府成立，成为根据地内最高行政领导机构，毛泽东任主席。工农兵政府内设土地部、军事部、财政部、政法部、工农运动委员会、青年委员会和妇女委员会等机构，形成较为齐全的行政工作系统。此后，湘赣边界苏维埃政府深入开展红色区域的土地革命，根据地内的政权建设有了很大发展，永新、莲花、酃县等先后成立了县苏维埃政府，其下设有区、乡苏维埃，凡在有党组织的地方都建有苏维埃组织，“是为边界全盛时期”。

海陆丰和井冈山地区建立的苏维埃政权具有共同性，它们都是党通过武装斗争才得以产生的。有党才有苏维埃，若没有党的领导和军队开辟的革命根据地，苏维埃政权就不可能存在和生存下去。而苏维埃政权的建立，实现了人民当家作主的权利，政府负责承担了根据地大量的行政工作，又进一步巩固了革命根据地、支持了军队，让党的领导更深入人心。革命根据地的建立，使党由当初只有自身的组织存在，发展到建立军队、建立政权，出现了党、军、政三者共存的大好局面。在有党、有军、有革命根据地和建立了红色政权的情况下，党就确立了领导军队和领导政权的体制。因此，这一时期革命根据地红色政权的建立，成为中国共产党领导的党政体制的初创阶段。

但是，在党政体制的初创阶段，无论是海陆丰还是井冈山根据地，都存在着两个相同的问题。一是发生了把以党领政的领导关系演变为党对政权命令和包办代替的关系问题。在海陆丰根据地，虽然有了苏维埃政府，但是所有的军事、政治、经济等大小工作均由县委来决定，例如，就连十元以上支出的纯属行政财务的事项，也须经由县委核准。在井冈山根据地，毛泽东指出：“党在群众中有极大的威权，政府的威权却差得多。这是由于许多事情为图省便，党在那里直接做了，把政权机关搁置一边。这种情形是很多的。”中央在来信中也指出：“绝对防止党命令苏维埃的毛病。”针对这些问题，毛泽东提出了解决的方法：“以后党要执行领导政府的任务；党的主张办法，除宣传外，执行的时候必须通过政府的组织。”在这段重要的论述里，毛泽东首次提出了“党领导政府”的任务，明确了“以党领政”的党政体制，同时指出，党绝不能代替苏维埃，党的领导凡是涉及苏维埃工作的，必须由苏维埃来完成。1932年8月，广东东江特委也要求海陆紫县委：“党和政权的工作一定要分开，苏维埃的日常工作要建立起来，对于苏维埃的法令一定要全部去实现”。二是加强苏维埃政权建设的问题。不少工农群众乃至党员还没有认识苏维埃的意义，政府机构内也不重视民主，专断独行的事时有发生。为此，毛泽东提倡健全各级苏维埃执行委员会的民主集中制原则，要求在各级政府执行委员会和政府委员中厉行民主集中制，改变对民主集中制用得不习惯的状况。同时，对少数苏维埃政府中的贪污腐化分子，进行彻底清理和严肃处理，以保持红色政权的性质。

在经历了建立苏维埃政权和初创党政体制后，1929年1月,毛泽东、朱德率领红四军主力3600余人下井冈山，向赣南进军，开辟赣南和闽西苏区。与此同时，全国苏维埃运动逐渐呈现高潮，形成了湘鄂赣、赣西南、湘鄂西、鄂豫皖、赣东北、闽粤赣、闽浙赣、左右江、琼崖、川陕、湘鄂川黔、陕甘等苏维埃区域。1930年11月，中央政治局在《关于苏维埃区域目前工作计划》中提出了建立中央苏区根据地的设想。1931年9月,毛泽东、朱德领导的红一方面军在粉碎敌人的第三次“围剿”后，使赣南、闽西两块苏区连成一片，成为一个整体，统称为中央苏区。在中央苏区的全盛时期,人口约250万,总面积达5万平方公里，地跨21个县，先后建立了江西、福建、闽赣、粤赣、赣南五个省级苏维埃政权，为建立全国性的苏维埃政权奠定了基础。

1931年11月7日，中共中央选择十月革命节这一天，在江西瑞金叶坪召开中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会。这是中国几千年来历史上第一次劳动者的代表大会，是人民群众自已的最高权力机关，它也缔造了第一个人民当家作主的政府。因此,大会开幕这天成了苏区人民的盛大节日。出席会议代表610人，来自中央区、闽西、湘鄂赣、湘赣、鄂豫皖、琼崖各苏区和红军一三军团，二六军，十六军及各独立师。大会的主要任务是通过《中华苏维埃共和国宪法大纲》，《宪法大纲》规定：中华苏维埃共和国“是工人和农民的民主专政的国家”，它的全部权力“属于工人、农民、红军兵士及一切劳苦民众”“中华苏维埃共和国之最高权力机关为全国工农兵会议(苏维埃)的大会，在大会闭会的期间，全国苏维中央执行委员会为最高权力机关，中央执行委员会下组织人民委员会，处理日常政务，发布一切法令决议案”。11月27日，第一次中央执行委员会全体会议召开，选举毛泽东为中央执行委员会主席，同时组成了临时中央政府委员会，由毛泽东任主席。两年多后，在中华苏维埃共和国政府的物质基础大大增强的情况下，第二次全国工农兵代表大会于1934年1月21日在江西瑞金沙洲坝开幕。出席大会的代表来自中央区、湘赣、湘鄂赣、闽浙赣、满洲、四川、山东、河南、广东、东江、南雄等苏区以及国统区共770多人。大会产生了中央执行委员会，选举毛泽东为中央执行委员会主席，张闻天为中央人民委员会主席。

中华工农兵苏维埃全国代表大会的召开和中华苏维埃共和国的建立，标志着带有全国意义的、具有无产阶级专政性质的工农国家政权的诞生，也标志着中国共产党建立的党政体制发展至一个新的阶段，即由主要是县级为主的基层苏维埃政权所构成的地方性党政体制，进入到了由中央层级和地方省、县、区、乡四级苏维埃政权共同构成的完整的全国性党政体制。新阶段的党政体制和以往相比，有着两个鲜明的特点。

一是建立了党对苏维埃领导的正确途径和方式。首先，在苏维埃政权中正式设立党团组织。早在1927年6月通过的《中国共产党第三次修正章程决案》中，党章新设了“党团”一章，首次作出三个方面的规定，其一，“在所有一切非党群众会议及执行的机关中，有党员三人以上，均须组织党团，党团的目的，是在各方面加紧党的影响，而实行党的政策于非党的群众中”；其二，“当指定党团干事会或党团书记处理党团的日常事务”；其三，“各级党团均隶属各级党的委员会”。1928年7月，在党的六大党章第十四章“党团”中也作出了相同的论述。虽然党章已有了关于党团的规定，但在党政体制初创阶段并没有得到认真的执行，正如毛泽东指出的：“政权机关里的党团组织有些地方没有，有些地方有了也用得不完满。”针对这一问题，1931年3月和5月，党中央作出指示：“要在一切群众组织中和政府中组织党团。”“党应该经过在苏维埃内的党团，实现他对于政府和各种机关的领导，应该坚决反对党包办苏维埃的危险”，从而确立了党在苏维埃政权中建立党团和通过党团领导政府的正确途径。为此，在年底召开中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会选举中央执行委员会时，立即成立了党团组织，由项英任党团书记。其次，党对苏维埃的领导采取向苏维埃党团提出政纲、路线和重点任务的方式，进行重大工作的指导。例如，1934年1月，党在中华苏维埃第二次全国代表大会召开之际，发出了《五中全会给二次全苏大会党团的指令》，该指令阐明了当前政治纲领和路线问题，指出苏维埃政府应与各界人民“共同进行神圣的民族革命战争，来驱逐日本帝国主义以及一切帝国主义出中国，收复东北失地，争取中华民族的彻底解放”，要求苏维埃政府“必须采取实现这一主张的更积极的与具体的步骤”。同时，就动员群众参加红军、彻底解决土地问题、保护工人阶级利益、注意苏维埃经济建设、开辟和扩大革命根据地、加强和改善苏维埃机关工作等重大任务作出部署，有力地领导了苏维埃。

二是切实加强苏维埃政权建设。首先，加强苏维埃政权建设要解决的最大问题就是苏维埃政权往往没有很好地进行自身建设，且不懂得怎样开展苏维埃工作。要改变这样的状况，就要从加强苏维埃政权建设着手，尤其要加强基层苏维埃即区乡苏维埃建设。为此，在“二苏大”召开时，党中央指出：“必须把工作的重心放到乡苏和市苏，这是苏维埃政府的下层基础，直接同群众发生关系的政权机关。”这里的“市苏”的“市”，指的是“市镇”。1934年4月，为了加强基层苏维埃政权建设，中华苏维埃中央执行委员会主席毛泽东和中央人民委员会主席张闻天，以极大的精力投入这项工作，他们经过调查研究，分别撰写了《乡苏怎样工作？》《区苏维埃怎样工作？》，由中华苏维埃共和国人民委员会合成一本小册子，以《区乡苏维埃怎样工作》为名刊印发行，发挥了很好的指导作用。例如，毛泽东在书中指出，乡苏要做好自己七个方面的工作，要“实行每个代表分工领导”的制度，这可以“使全体代表都负起责任来，每个代表要在一定范围内去领导居民群众执行苏维埃工作”。这就是说，乡苏要积极履职，有职才能有权，有为才会有位。张闻天强调要发挥区苏的作用，“大的全区的重要问题，都应该提到区执行委员会上讨论，求得集体的解决，并经过它去进行全区的总动员。区执行委员会经常每月召集一次，是完全必要的”。借以克服“许多地方的区苏维埃只是简单的把区苏变成承上转下的机关，把上级的命令与决定通知各乡苏后就算完事”的不良倾向。其次，加强苏维埃政权建设也要解决摆脱党的领导、以政代党的问题。造成以政代党的一个原因是，一部分在苏维埃工作的党员和干部错误地认为，苏维埃是国家权力机关，政权高于一切，把苏维埃置于党的领导之上，不是以党的方针政策作为日常工作和决定问题的依据、准则，而是自作主张，自行其事。更为严重的是，有的苏维埃中混进了地主、富农和阶级异己分子，有的以家族宗法势力的陈规陋习为依据，极力歪曲和阻挠党的方针政策，甚至篡改决议指示，使苏维埃脱离党的领导。另一个原因则是，有些党部放松了对苏维埃的领导，或者不会领导，有的支部为克服以党代政的倾向“矫枉过正”，采取了一切都通过“民众表决”的办法，结果犯了尾巴主义的错误，放弃了党对苏维埃的领导。中共中央在加强苏维埃政权建设中，强调既要反对以党代政、也要反对以政代党的两种错误倾向，从此成为应当遵循的根本原则，标志着此时在中央苏区党政体制已基本成型。

随着中央红军长征到达陕北和抗日战争的爆发，民族矛盾上升为主要矛盾，国共两党实行合作，建立了抗日民族统一战线。中国共产党建立的陕甘宁、晋察冀等抗日民主根据地称为边区。1937年9月，中共中央所在的陕甘宁抗日民主根据地成立陕甘宁边区政府，林伯渠为主席,共辖23个县,人口约150万。1939年1月，陕甘宁边区第一届参议会在延安召开，选举产生了第一届民选政府。在中共中央的直接领导下，陕甘宁边区日益巩固，成为全国人民抗战的指导中心和敌后抗日根据地的总后方。

中国共产党领导的抗日民主政权，实行“三三制”，即边区参议会既是民意机关，也是最高权力机关，它的代表组成是共产党员、进步势力和中间势力各占三分之一。虽然中国共产党领导的政权由原来的中华苏维埃共和国转变为边区参议会、边区政府，但是党所建立的以党领政的党政体制没有变、领导方式也没有变，而是渐趋成熟、更富有成效。对于边区参议会和政府，邓小平指出：“党对政权是采取指导与监督政策。”党对政权的领导要从“依靠于我党主张的正确，能为广大群众所接受、所拥护、所信赖的政治声望中去取得。确切地说，党的优势不仅在于政权中的适当数量，主要在于群众的拥护”。

在抗日战争时期，党政体制面临的新问题是，共产党人如何同进步的民主人士合作共事。邓小平要求党要教育政权中的党团和党员具有充分的民主精神，起带头模范作用。邓小平强调指出：“党团没有超政权的权力，没有单独下命令下指示的权力，它的一切决议，只有经过政府通过才生效力。要反对把党团变成第二政权的错误。……一切政府中的共产党员，特别是负责干部，必须成为工作中的模范。”

1945年抗日战争结束，国共两党统一战线破裂。进入解放战争时期后，中国共产党决定以人民代表会议取代参议会。1945年10月，陕甘宁边区参议会常驻会和边区政府联合发出通知，要求把乡级参议会改为乡人民代表会议。随后，在晋察冀边区的一些省很快也召开了人民代表会议。1947年后，内蒙古、东北、华北等解放区相继召开了各级人民代表会议，产生了各级人民政府。1948年4月，各解放区普遍建立各级人民代表会议和人民政府。在新中国成立前，人民代表会议是中国共产党领导的人民政权，它进一步加强了党领导的党政体制。解放区的人民代表会议制度，成为解放后向人民代表大会制度过渡的普遍形式。

中华人民共和国刚一成立，1949年11月，党中央就作出两个重要决定：一是在中央人民政府内组织中国共产党党委会的决定，指出：中央人民政府业已成立，特决定组织中央人民政府机关内的党委会，下设分党委、总支和支部。凡党中央一切有关政府工作的决定，必须保证执行，不得违反。二是在中央人民政府内建立中国共产党党组的决定，要求：政务院成立党组；最高人民法院及最高人民检察署成立联合党组；在政务院及其所属的委、部、会、院、署、行等机关合组党组，设党组干事会，统一领导全党组的经常工作。合组党组下设分党组、小组。这些决定表明，中国共产党在取得了全国政权后，更为重视并加强了党对政府的领导。在政府内组织党委会和成立联合党组、合组党组，这是自党的七大党章规定在党外组织中设立党组之后，首次设立的新的党的组织形式，它使人民政府机关嵌入了党的完整的组织系统，党员同志（除中央允许者外）必须一律参加支部组织，过党的组织生活。中国共产党领导的党政体制更加巩固了。

在强调党的领导的同时，中国共产党也更加注重党领导政府的方式问题，要求继续防范和克服易于发生的党政不分、以党代政的倾向。1951年9月，时任政务院副总理兼政治法律委员会主任、最高人民法院院长的董必武，在《论加强人民代表会议的工作》中阐述道：“党领导着国家政权。但这决不是说党直接管理国家事务，决不是说可以把党和国家政权看做一个东西。”“党领导着国家政权，但它并不直接向国家政权机关发号施令。党对各级国家机关的领导应当理解为经过它，把它强化起来，使它能发挥其政权的作用。”他还具体地指出：“党对国家政权机关的正确关系应当是：一、对政权机关的工作性质和方向应给予确定的指示；二、通过政权机关及其工作部门实施党的政策，并对它们的活动实施监督；三、挑选和提拔忠诚而有能力的干部（党与非党的）到政权机关中去工作。”1956年9月，党的八大召开，邓小平在《关于修改党的章程的报告》中指出，党不能“直接去指挥国家机关的工作，或者是把各种纯粹行政性质的问题提到党内来讨论，混淆党的工作和国家机关工作应有的界限。这是说，第一，在国家机关工作中的党员，首先是由担任负责工作的党员所组成的党组，必须服从党的统一领导。第二，党必须经常讨论和决定在国家工作中的各种方针政策问题和重要的组织问题，国家机关中的党组必须负责在同党外人士完满合作的条件下，实现党所作出的这些决定。第三，党必须认真地有系统地研究国家机关工作的情况和问题，以便对于国家工作提出正确的、切实的和具体的主张，或者根据实践及时地修正自己的主张，并且对于国家机关工作进行经常的监督”。

正当党政体制沿着正确的方向稳步发展时，1957年发生了反右派斗争扩大化。随着“左”倾思潮的泛滥并逐渐在党内占据了统治地位，健全的党政体制也受到了冲击。1978年后，邓小平提出要解决党政不分问题。1980年8月，在《党和国家领导制度的改革》讲话中，邓小平系统论述了解决党政不分、以党代政的方法，“真正建立从国务院到地方各级政府从上到下的强有力的工作系统。今后凡属政府职权范围内的工作，都由国务院和地方各级政府讨论、决定和发布文件，不再由党中央和地方党委发指示、作决定”。在《贯彻调整方针，保证安定团结》中，他说：“从原则上说，各级党组织应该把大量日常行政工作、业务工作，尽可能交给政府、业务部门承担，党的领导机关除了掌握方针政策和决定重要干部的使用以外，要腾出主要的时间和精力来做思想政治工作，做人的工作，做群众的工作。”

1982年，党的十二大报告指出：“党不是向群众发号施令的权力组织，也不是行政组织和生产组织。党当然要对各方面的工作和各项生产建设事业进行领导……但是，党的领导主要是思想政治和方针政策的领导，是对于干部的选拔、分配、考核和监督，不应当等同于政府和企业的行政工作和生产指挥。党不应当包办代替它们的工作。只有这样，党才能保证政府和企业独立地、有效地进行工作，自己也才能集中精力研究制定重要的政策，检查政策的执行，加强对党内外干部和群众的思想政治工作。”

1986年，邓小平进一步指出，推进政治体制改革，必须“处理好党和政府的关系。党的领导是不能动摇的，但党要善于领导”。他要求，必须科学地认清党政职能的性质和职权范围、解决权力过分集中、党政不分、以党代政、机构重叠、职责混淆等问题，减少党委对行政工作干预，集中精力管好大事，形成新型的党政关系，建立中国特色社会主义的党政体制。对于邓小平的党政关系思想，不能理解为党政之间要隔断所有的关系、绝对地分开，成为“西方式党政分开”。事实上邓小平绝不赞成搞西方式的党政分开，他本人十分强调，要在所有的国家政权和社会团体组织中，保证加强和发展而不是削弱党的组织。邓小平讲的解决党政不分、以党代政问题，是要把行政权、审判权、检察权等从过去的“党政合一”中分出来。因此，它是一种职能分开、事权分开。对于党来说，始终要肩负着领导国家的任务，也决不能放弃领导政权的职责。

按照邓小平党政关系理论，党的十三大报告指出，要进行党政职能分开，党应当在宪法和法律的范围内活动，党领导人民建立了国家政权组织，党应当保证政权组织充分发挥职能。党的领导是政治领导，即政治原则、政治方向、重大决策的领导和向国家政权机关推荐重要干部。党对国家事务实行领导的方式是，使党的主张经过法定程序变成国家意志，通过党组织的活动和党员的模范作用带动广大人民群众，实现党的路线、方针、政策。

党的十四大坚持邓小平理论，坚定地指出：“任何怀疑、削弱、否定党的执政地位和领导作用的观点与做法，都是根本错误和十分有害的。”同时指出：“努力提高党的执政水平和领导水平，使我们这个久经考验的马克思主义的党，在建设有中国特色社会主义的伟大事业中更好地发挥领导核心作用。”党的十五大继续强调：“共产党执政就是领导和支持人民掌握管理国家的权力”，要“从思想上、组织上、作风上全面加强党的建设，不断提高领导水平和执政水平”。

对于党的十四大、十五大提出的党要“提高领导水平和执政水平”的要求，党的十六大报告作出了具体的阐释。党的十六大报告指出，要“改革和完善党的领导方式和执政方式”“改革和完善党的工作机构和工作机制”，党的领导主要是“政治、思想和组织领导”，即宏观的、总体的领导，集中精力抓大事，实行“总揽全局、协调各方的原则”。党的领导集中体现在五个主要方面：一是制定大政方针；二是提出立法建议；三是推荐重要干部；四是进行思想宣传，发挥党组织和党员的作用；五是坚持依法治国，实施党对国家和社会的监督。以此形成的中国共产党领导的党政体制，要规范党委与人大、政府的关系，支持人大依法履行国家权力机关的职能，支持政府履行法定职能，依法行政。

党的十八大以来，在以习近平同志为核心的党中央领导下，开创了新时代党政体制的新格局。习近平总书记指出：“中国特色社会主义最本质的特征是中国共产党领导，中国特色社会主义制度的最大优势是中国共产党领导，党是最高政治领导力量”。中国共产党的领导，就是支持和保证人民实现当家作主，“必须坚持党总揽全局、协调各方的领导核心作用，通过人民代表大会制度，保证党的路线方针政策和决策部署在国家工作中得到全面贯彻和有效执行。要支持和保证国家政权机关依照宪法法律积极主动、独立负责、协调一致开展工作”。习近平总书记的这些论述，形成了“三个最”和“总揽”“独立”“协调”相结合的党政体制新格局。“三个最”提供了党政体制新格局的根本依据，奠定了党政体制新格局的牢固基础。在“三个最”的前提下，党的总揽，有力地保证人民代表大会统一行使国家权力，全国人民代表大会成为最高国家权力机关，地方各级人民代表大会成为地方国家权力机关，它们对人民负责、受人民监督；独立负责，保证了各级国家行政机关、审判机关、检察机关按照各自的法律章程规定，依法办事，对人大负责、受人大监督；同时，保证了国家机关之间的相互协调。对于新时代的党政体制和党政的内在关系，习近平总书记作出了深刻的总结：“党是居于领导地位的，加强党的集中统一领导，支持人大、政府、政协和法院、检察院依法依章程履行职能、开展工作、发挥作用，这两个方面是统一的。”新时代党政体制新格局的形成，实现了在我国政治生活中党政两个方面高度、和谐的统一。

从新民主主义革命时期到社会主义建设和改革时期，中国共产党建立的党政体制已经历了百年的发展。回顾它的百年行程，可以得到下述有益的启示。

第一，中国共产党建立的党政体制，体现了善于学习、勇于改革的合理性。中国共产党在新民主主义革命时期建立的党政体制，追本溯源，是以俄为师、效仿了苏共的做法的。但是，党在学习苏联的党政体制和苏维埃制度时，并没有刻板地、一直固化地搬用，而是坚决地走了中国化的道路。如“苏维埃”这个名称，后来就被改为“人民代表会议”和“人民代表大会”。毛泽东指出：“苏维埃就是代表会议，我们又叫‘苏维埃’，又叫‘代表大会’，‘苏维埃代表大会’就成了‘代表大会代表大会’。这是死搬外国名词。现在我们就用‘人民代表会议’这一名词。”更为重要的是，中国共产党坚持对党政体制进行不断改革，形成了当代新型的中国特色社会主义党政体制。反观苏联，其党政体制几十年僵硬不变，累积了党政不分、以党代政的严重弊端，等到20世纪80年代时，仓促地启动政治体制改革后又全盘否定了党的领导，最终导致了覆亡。

第二，中国共产党建立的党政体制，体现了适合国情、遵循规律的必然性。旧中国是一个在半殖民地半封建社会实行专制独裁统治的国家，中国共产党只能通过秘密建党、建立人民军队、开展武装斗争，才能建立起无产阶级政权。与俄国相比，中国的情况又有所不同，俄国是在起义后一夜之间取得政权的，中国则是经过长期的在农村建立根据地，先取得局部政权，最后以农村包围城市，再取得全国政权的。因此，中国新民主主义革命时期的党政体制，实际上涉及到党、军、政三方面的关系。在三者关系中，党最为重要，没有党的领导，就没有军队，更没有政权。而由于战争的残酷性，军事斗争一旦失利，革命根据地就会丢失，政权也就跟着丢失了。但党始终存在着，最具有韧性，也最为稳固，只要有了党的存在，军队就一定会胜利，政权也会失而复得。由此可知，党所具备的坚韧和稳定，决定了在中国建立由党领导的党政体制是一种自然的选择，体现了历史的必然。

第三，中国共产党建立的党政体制，体现了社会主义发展进程的规律性。马克思主义认为，社会主义的思想和学说不可能在工人运动中自发产生，它有赖于革命的知识分子和工人阶级的相结合才能得以产生和创立。社会主义的实践和发展也证明，它有赖于革命的知识分子和工人阶级建立先进的无产阶级政党的领导，才能取得胜利。列宁认为，在俄国这样经济文化落后的国家，走上社会主义道路，建立社会主义国家，只有党作为无产阶级的先锋队组织才能认识到，而一般群众和无产阶级的一般组织很难自觉地去选择它、坚持它。在取得政权之后，如果由群众直接管理国家，思想觉悟和文化水平也不可能保持社会主义的发展方向。所以，列宁指出，只有党才能领导社会主义国家，“苏维埃虽然按党纲规定是通过劳动者来实行管理的机关，而实际上却是通过无产阶级先进阶层来为劳动者实行管理而不是通过劳动群众来实行管理的机关。”毛泽东在《论人民民主专政》中也指出，中国建立的社会主义国家的性质是：“工人阶级（经过共产党）领导的以工农联盟为基础的人民民主专政。”在社会主义国家，必须实行共产党对政权的领导，这是由社会主义事业的发展所需要的，是科学社会主义的一条基本原则。

第四，中国共产党建立的党政体制，体现了当代中国政治改革和政治发展的科学性。在当代中国的政治体制改革中，中国共产党建立的党政体制构成其改革的关键环节。毫无疑义，在全面深入推进政治体制改革的进程中，包含着对党领导的党政体制的深化改革。但是，政治体制改革是以加强和改善党的领导为根本目的的，决不能以损害、破坏党的领导为代价。这是因为，中国共产党是中国实现社会主义现代化强国的政治枢纽点，是政治和社会稳定的基石保障。要保证政治体制全面深化改革的顺利进行，保证党政体制稳定有序运行，就一定不能离开党的领导。政治体制改革只有在坚持和加强党的领导下，继续调整好党政关系，更好地划分党政职能，才能取得积极有效的成果。