(一)以政治参与形式保障公民监督权的实现
监督权是《宪法》与《监察法》赋予公民的法定权利。《宪法》第27条规定:“一切国家机关和国家工作人员必须依靠人民的支持,经常保持同人民的密切联系,倾听人民的意见和建议,接受人民的监督,努力为人民服务。”《宪法》第41条也规定了公民享有对任何国家机关和国家工作人员提出批评和建议的权利,以及对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为,有向有关国家机关提出申诉、控告或者检举的权利。《监察法》第54条规定监察机关应接受民主监督、社会监督、舆论监督。因此,特约监察员制度既是实现社会监督、民主监督、舆论监督的具体制度形式,也是公民实现监督权的重要途径。在某种程度上说,社会主义法治建设是权利本位,而权利必须通过具体的行动实践才能彰显其真实性,尤其是以政治参与实现政治权利。早期的监察通讯员制度规定特约监察人员可以享有信访接待、监督建议、参与调研等权利,行使本属专职监察干部的检查和调查等职权,享有一定的政治待遇,凸显了以政治参与实现公民监督权利的真实性。尽管改革后的特约监察员制度取消了这些规定,但依然赋予特约监察员监督权利,如参加监察委员会组织的调查研究、监督检查、专项工作等。此外,各级纪委监委制订与完善特约监察员工作办法,拓宽特约监察员监督渠道、途径、方式,为公民实现监督权利提供了机制保障。
(二)通过权力的监督与制约保障纪检监察的工作实效
特约监察员制度“是群众路线在纪检监察工作中的一个客观要求,也是加强对纪检监察机关自身监督,将人民智慧运用于纪检监察工作以强化纪检监察队伍建设的一个有力抓手”。作为纪检监察体制的重要补充,特约监察员制度的创设核心定位于对纪检监察机关及其工作人员依法依规履职情况进行监督。一方面,特约监察员可对纪委监委工作的缺点和不足提出意见和建议,有利于纪检监察机关不断改进工作方式,不断推进纪检监察工作合法与透明。尤其是目前的《监察法》对监察对象范围、留置措施等规定略有宽泛,导致纪检监察机关拥有较大的自由裁量权,如果对纪检监察机关及其工作人员权力行使情况不加约束和监督,很可能导致被调查人的合法权利受到侵犯。在纪检监察实践中,个别领导和工作人员利用权力侵害公民权利现象时有发生,如何保障被监察对象的合法权利是纪检监察体制改革的重要内容。特约监察人员在履职过程中如果发现存在被监察对象合法权利被侵害情形,可以向监察机关提出意见或建议。另一方面,特约监察员还可以积极参与到党风廉政建设和反腐败工作中,在反映社情民意上充分发挥桥梁纽带作用,在反腐败舆论引导上充分发挥宣传引领作用,促使纪委监委反腐工作不断取得新进展,党风廉政建设不断取得新成效。
(三)打铁自身硬,破解监督者“灯下黑”困局
从纪检监察体制改革的历程来看,纪检监察机关独立性越来越大。伴随纪检监察体制改革深入推进,尤其是纪委监委合署办公以及《监察法》出台,不仅将一切行使公权力的公职人员纳入监察视野,而且还赋予监委法定监督权、调查权与处分权,纪委监委监督范围明显扩大,权限明显增加。由于纪委监委是反腐的前沿阵地,也是党和国家反腐防腐的重要利器,作为反腐的专门机构,决不能让纪委监委成为滋生腐败的温床。因此,纪委监委自身建设的重要性不言而喻。监督纪委监委及其工作人员是一项复杂性系统工程,特约监察员制度正是破解这一难题的措施之一。作为纪检监察体制的重要配套制度,特约监察员制度是对“由谁来监督监察委”的有力回应,是纪委监委规范自身权力的制度设计,是防止纪检监察机关出现“灯下黑”的制度创新,彰显的是“监督者更要接受监督”的理念,表明了纪检监察机关要主动接受监督、自觉支持监督的鲜明态度。从特约监察员制度的具体内容来看,特约监察员“聚焦纪检监察机关中心工作,专注服务于全面从严治党、党风廉政建设和反腐败工作大局,着重发挥对监察机关及其工作人员的监督作用”。由此可见,特约监察员的主要职责定位于对监察机关及其工作人员履职行为进行监督,更有利于特约监察员集中精力履行监督职责。
(四)补齐权力监督的制度短板,完善党和国家监督体系
全面从严治党向纵深发展的新形势下,必然要求对各级党政机关权力运行过程与运行结果进行约束与监督,要求建立健全全覆盖的监督体系。特约监察员制度的确立与运行表明,即使纪委监委作为专门的监督机关,也应当是实现权力监督全面覆盖的重要环节。况且纪委监委合署办公是党政机构改革中的新事物,各项制度、机制有待健全,在加强纪检监察机关内部监督以及人大监督、司法监督的同时,也需要注意发挥群众监督、党外监督的作用。2017年10月,习近平总书记在党的十九大报告中指出:“构建党统一指挥、全面覆盖、权威高效的监督体系,把党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督贯通起来,增强监督合力。”特约监察员制度是体制外人员对监察权力进行监督的重要形式,是纪检监察机关以社会监督、民主监督、舆论监督等手段强化自我监督的制度探索。通过对纪检监察机关进行外部监督,实现体制内监督与体制外监督的结合。并且,特约监察员制度同其他监督制度一道不但有利于形成监督合力,将权力置于严密监督之下,也有利于“推动党内监督同国家机关监督、民主监督、司法监督、群众监督、舆论监督有效贯通,健全和完善监督体系”。由于《监察法》是监察机关及其工作人员履行监察职责的法律依据,特约监察员对监察机关及其工作人员履行《监察法》职责进行监督,也使特约监察员制度成为法律实施监督体系的重要辅助性制度。
四、特约监察员制度的完善路径
应该清醒认识到,由于纪委监委接受监督的制度设计还处于完善阶段,科学规范纪检监察权力还处于探索时期。受此影响,特约监察员制度在实际运行中也存在着一些比较突出的问题,制度建设还存在一定的提升空间。为巩固民主监督、社会监督、舆论监督的时效,避免特约监察员制度成为“花瓶”,充分发挥特约监察员的监督力量,应积极稳妥地继续坚持与完善特约监察员制度。
(一)强化政治和法治意识,加强主管部门工作人员与特约监察员履职观念
特约监察员是纪委监委聘请、管理并且是对纪检监察机关进行监督的一支特殊队伍,特约察员制度是纪检监察制度的辅助性制度。因此,纪委监委主要领导需要重视特约监察员制度的实施,并对特约监察员工作给予关心与支持。首先,纪检监察机关要树立和表明主动接受监督、自觉支持监督的鲜明态度。通过强化服务意识,主动为特约监察员履职创造外在支持条件。目前,各级纪委监委负责特约监察员工作的办事机构一般设在办公厅(室),为体现对特约监察员工作的重视,可确定由一名纪委副书记或监委副主任亲自主抓特约监察员工作。其次,主管特约监察员工作的工作部门与工作人员要树立党性思维与法治思维,强化特约监察员制度的政治意识和执行意识。既要重视坚持“四个意识”“两个维护”的政治原则,也要重视监督细则和办法的切实执行,及时督促特约监察员履行本职工作。最后,特约监察员也需要在思想认识上重视特约监察工作,切实履行好特约监察使命,避免“老好人”心态作祟。由于特约监察员是对专门纪检监察机关进行监督,党纪法治意识与监督业务素质是其履行监督职责的必备条件。为加强特约监察员的党纪教育与法治教育,增强其党性修养与法律意识,纪委监委可以聘请相关法学专家、党建学者定期开设专题培训班,尤其应强化特约监察员对宪法、党内法规、监察法、刑事法律等知识的掌握。
(二)完善人员遴选机制,组建数量适当、结构合理的特约监察员队伍
由于各级纪委监委出台的《特约监察员工作办法》对特约监察员聘任数量没有具体规定,很多地方在聘任特约监察员时存在一定随意性。特约监察员数量过多可能导致办事效率低下,不利于充分发挥其最大效能;数量过少也可能导致监督不到位、不全面,特约监督流于形式。组建数量适当、结构合理的特约监察员队伍是保障特约监察员履行职责的必要前提。首先,就其人员数量来看,监察委员会应当统筹规划,通盘考虑,规范选聘。特约监察员数量可由各级纪委监委根据本地区纪检监察机关部门数量、工作人员数量自行决定。并且,不同层级纪委监委应以制度形式对所聘请特约监察员在数量方面予以设限。其次,就特约监察员结构来看,各地新修订的《特约监察员工作办法》对人员来源筛选作了一定限制,强调特约监察员应主要从人大代表中聘请,在其他单位领域中优选聘请。此种选聘机制凸显了特约监察员来源精英化趋势。问题在于,按照《监察法》规定,监委本身要接受人大与人大代表的监督。因此,特约监察员的人大代表来源应当控制在一定比例之内,否则容易与人大监督功能产生重叠。并且,特约监察员的遴选应注重实际履职能力。最后,特约监察员制度不同于特邀监察员制度,统战部门不再参与特约监察员筛选,特约监察员制度统一战线色彩弱化。因此,不应过分注重特约监察员的党派比例或行业比例,而应当注重其实际监督履职能力。此外,应增加各行业之中非领导岗位人员的遴选,以保证特约监察员有充裕的时间履职监督。
(三)完善工作机制,使特约监察员工作真正落地、落实、落细
首先,应当制订和完善特约监察员履职工作方式机制。纪委监委主管部门可以制定特约监察员工作纪律手册,告知特约监察员履职方式,使特约监察员履职方式合规、合纪。工作手册可规定特约监察员会议召开的时间、频率,以便于特约监察员定期反馈其监督事项。其次,由于特约监察员既行使监督权利,同时又承担宣传、调研、参谋等角色,容易导致职责不清。因此,各级纪委监委应当明确特约监察员监督对象与监督内容。如可以让某些特约监察员负责监督固定工作部门使其监督对象精确化,分工负责监督纪委监委的政策制定或特定类型案件以使其监督内容精细化。尤其是特约监察员应将执法监督和廉政监督作为特约监督的重点,避免“胡子眉毛一把抓”。再次,纪委监委要建立健全跟踪反馈机制。纪委监委内部干部监督室应当与特约监察员保持密切联系,对特约监察员反馈的问题和线索应及时跟踪,及时处理,确保监督渠道畅通。最后,应当完善特约监察员工作考核机制。考核机制既包括对负责管理特约监察员工作的主管部门与工作人员的考核,也包括对特约监察员的考核。考核机制应定期、规范、常态,以考核倒逼责任落实,以考核压实责任,确保特约监察员制度真正得到贯彻执行。
(四)完善相关法律法规,推进特约监督法治化进程
现行《监察法》并没有明确规定纪检监察机关应当或可以设置特约监察员制度,各级纪委监委出台的《特约监察员工作办法》均是以规范性文件形式,既非法律,也非规章。特约监察员制度的非强制性规定造成特约监察员监督效果打折、问责机制虚化。推进特约监察员制度法治化是解决上述困境有效措施,完善的法律法规配套措施可以推动制度落地生根,扎紧制度笼子,推进特约监察员制度真正落地、落实。鉴于纪委监委合署办公的现实,推进特约监察员制度法治化可从国家法律与党内法规两方面着手。首先,《监察法》应明确规定各级监委应当设置特约监察员制度,使特约监察员制度存在与运行有法律依据。其次,赋予市级以上监察委相应立规权限,具有立规权限的监察委可制定具有法律效力的特约监察员实施细则,增强制度的操作性和实效性。最后,完善专项党内法规以保障特约监察员权利得到真正实现。如在《中国共产党党务公开条例(试行)》中规定纪检部门党务信息公开应当接受党员特约监察员的监督,明确党员特约监察员申请纪检部门党务信息公开的权利、方式等,从而为特约监察员的履职提供有力制度支撑,提高特约监察员制度的权威性。
总之,从特约监察员制度的创设、撤销、恢复、发展及转型历程来看,尽管特约监察员制度名称几经变化,特约监察员制度的监督内容、人员管理、工作办法等也不断被修正调整,但特约监察员制度始终存在一个重要制度内核——对权力进行监督。对权力进行监督是特约监察员制度存续的核心动力。作为党和国家纪检监察制度的补充性制度,特约监察员制度是党领导下完善纪检监察体制改革的有效举措,也是一项具有中国特色的监督模式。因此,各级纪检监察机关应高度重视特约监察员制度执行工作,尤其是主管特约监察员工作的相应部门应对特约监察员工作进行认真调研,查找问题,总结经验,为特约监察员充分履职创造有利条件,让特约监察员制度的活力充分释放,让特约监察员制度的监督作用得到最大限度发挥。