作者：马迅，华东政法大学党内法规研究中心助理研究员
党的十八大以来，党内法规建设提档加速，不仅根据加强党的领导和党的建设实际，制定出台了一批党内法规，而且从党内法规有效实施的现实角度出发，完善党内法规的备案、审查、解释、评估和清理等各项制度。随着党的十九届四中全会进一步强调“把党的领导落实到国家治理各领域各方面各环节”，党内法规制度化和体系化的需求更为强烈。
党内法规制度体系的时代价值
党内法规制度体系并不只是存在于理论研究中的学术概念，其在依规治党和制度治党的实践运作中同样发挥着巨大功用。在中国特色社会主义新时代，党内法规制度体系的时代价值主要体现在四个方面。
一是满足党内法规自身发展需要。党内法规制度体系建设的首要意义当然是服务于体系载体即党内法规本身。党的十八大以来，党内法规的理论研究和实务发展如火如荼，不仅制定和修订了一批具有广泛影响力和贴合管党治党实践的标志性、关键性和引领性的党内法规，而且针对部分党内法规内容陈旧、交叉重复等问题，对不合时宜的党内法规进行了集中清理。同时，党内法规实施过程中的建设管理也引发社会各界的广泛关注，党内法规的备案、审查、解释和评估等不断跟进。但不可回避的是，党内法规的发展需求与制度供给之间存在巨大的张力，亟须党内法规制度体系建设予以补足。
二是服务于深化全面从严治党。在党内治理问题上，除思想治党外，依规治党和制度治党同样重要。相比思想引领和道德教化，党内法规和党内制度的稳定性更强，约束力更大，能够为全面从严治党提供更加充足的保障。因此，党内法规制度的体系化既能够吸取长期以来管党治党的有益经验，巩固全面从严治党的实践成果，也能够结合不断发展的管党治党实践，确立更高标准和更严要求，从而引领全面从严治党向纵深发展。
三是统一于全面推进依法治国。依法治国的“法”并不单单指国家法律这一硬法，也包括行业准则、自治规范、法律原则、道德习俗等软法规范，故依法治国的“法”应当是广义的法治范畴。中国特色社会主义法治体系的完善要求补足党内法规制度短板，消除某些党内法规与国家法律的交叉、重叠甚至冲突等影响两者协调发展的不良现象，实现党内法规制度体系和国家法律制度体系的和谐统一。
四是助力国家治理体系和治理能力现代化。由于中国共产党的执政党地位，新时代诸多重要的改革举措都是由党所主持和推动的。为保证改革的正确性和持续性，实现“于法有据”，在将某些重要的改革举措纳入国家法律规制之前，有必要首先以党内法规的形式予以规范。在此意义上，党内法规制度体系的建设与全面深化改革产生直接联系，而只有改革才能破旧立新，修正和革新国家治理中落后的环节，提升国家治理能力。
党内法规制度体系的建构思路
2017年6月，中共中央印发《关于加强党内法规制度建设的意见》（以下简称《意见》），对党内法规制度体系的要求主要体现为纵向和横向两个方面。从横向的调整领域逻辑来看，“1+4”的党内法规制度体系基本框架是指在党章之下，分为组织法规、领导法规、自身建设法规和监督保障法规四大板块。四大板块的设计并不是凭空捏造，而是按照规范主体、规范行为和规范监督“三位一体”的原则，相互统筹协调，从而实现党内法规制度体系对基础内容和主干领域的全覆盖。从纵向的效力层级逻辑来看，《意见》同样勾勒出“1+4”的逻辑结构，“1”是指效力位阶最高的党章，“4”是指党章之下由中央到地方不同层级的制定主体所制定的党内法规。
相比“1+4”结构，《中央党内法规制定工作第二个五年规划（2018—2022年）》（以下简称党内法规“二五计划”）提出“覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系”，即“1+2”结构。“1+2”结构在原有基础上对党内法规的调整对象进行了整合，党的领导法规突出党对党外事务的领导力，而党的建设法规则强调党对党内秩序的掌控力，内外二分的方式使党内法规调整范围的确定更为简便，避免了党内法规之间的交叉或重叠。
党内法规制度体系的理想类型
站在制度体系本源的高度进行观察不难发现，形式和内容始终是党内法规制度体系框架的核心要素，二者缺一不可。具体而言，形式是指党内法规制度体系的载体，即承载各种不同规范事项的党内法规制度文本所构成的位阶；内容是指党内法规制度体系的辐射范围和领域。党内法规位阶立基于纵向维度，党内法规领域着眼于横向维度，一横一纵支撑起党内法规制度体系的平面结构。结合党的十九大以来党内法规制度体系建设的实际，党内法规“二五计划”所提出的“一个根本+两大领域”的平面架构无疑是目前来看较为合适的选择。然而，考虑到党内治理和依法执政的复杂性，新情况和新问题层出不穷，部分新出台的党内法规具有规范内容特殊性或交叉性特征，可能难以在“1+2”模式中找到准确坐标。于是，有观点对“1+2”模式予以改进，提出了“1+2+N”的党内法规制度体系基本框架，其中，“N”作为兜底设计实现对党内法规全覆盖。
仔细审视“1+2+N”模式可以发现，“N”的设计虽然能够将目前难以在横向维度进行调整的部分党内法规纳入制度体系之中，但无论如何，党的领导和党的建设的领域划分已经是横向维度最为精简和周延的划分方法。逻辑上而言，所有既有和将来制定的党内法规，都能归入党的领导法规或党的建设法规序列，不存在游离于二者之外的情况。易言之，“N”的设计只能视为一种临时性举措；且作为兜底设置的“N”的体量必然越来越大，一定程度上会挤压“2”的存在空间，严重时甚至会影响党内法规制度体系的整体均衡。
在吸取既有体系框架建设方案经验教训的基础上，笔者提出“1+2+X”的体系框架理想类型。其中，“X”并不是作为兜底设置，而是针对不同时期党内法规制度建设的新形势和新需要，在体系框架中予以特别突出并重点投入精力建设的党内法规事项。例如，党内法规“二五计划”明确指出“以党的政治建设为统领全面推进党的各项建设”。可见，如何重构良好的政治生态，是目前党的组织建设面临的主要问题。鉴于当前党的政治建设成为党内法规制度建设的重点和难点，“X”指的就是党的政治建设法规。需要特别指出的是，“X”的内容并不是一成不变的，新的“X”内容的确立意味着旧的“X”内容重新回归到“2”的范畴之列，以此保持党内法规制度体系的整体均衡。简言之，“1+2+X”的理想型党内法规制度体系框架的先进性集中表现为，将以往平面型的党内法规制度体系改造为三维立体型设计，三个维度各有侧重，共同服务于体系整体，由此实现党内法规制度体系的功能再造。
（本文系2020年度上海市人民政府决策咨询研究课题“党内法规制度的执行机制及具体方法研究”（2020-Z-R19）、武汉大学党内法规研究中心2019年度委托课题“党内法规制定与备案审查工作研究”（IPLR（2019）NO4）阶段性成果，原文发表于《中国社会科学报》2020年10月21日。）
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