党的十八大以来，随着全面从严治党的日益深入推进，有一部分干部确实是因为犯了较为严重的错误、触犯了党纪国法被严肃处理。但是，还有相当多的干部或是因为能力不足，或是因为经验不足，又或是由于客观原因贯彻落实政策不到位而“下”来，而并非因为严重违纪违法被免职。党的十八大以来（截至2019年年底），全国共查处违反中央八项规定精神问题33.3万件，立案审查中管干部414人、厅局级干部1.8万人、县处级干部13.7万人。2019年，全国纪检监察机关运用“四种形态”批评教育帮助和处理共184.9万人次。其中，运用第一种形态批评教育帮助124.6万人次，占总人次的67.4%；运用第二种形态处理46.3万人次，占25%；运用第三种形态处理7.2万人次，占3.9%；运用第四种形态处理6.8万人次，占3.7%。①可见，严重违纪涉嫌违法立案审查的占极少数。
一个干部从起步到成熟的过程，凝结了党、国家、社会和人民的殷切期望和大量投入。如何妥善对待这些“下”来的干部，是认真贯彻中央关于“干部能上能下”精神的重要环节，也是党的干部任用管理和队伍建设的重要内容。但是，再度任用“下”来的干部关系到现代责任政治的确立并影响党的公信力。为此，必须厘清：哪些干部“下”来之后还可以再度被任用？如何优化“下”来干部的管理和教育？“下”来干部再度任用提拔的标准和机制是什么？
明确再度任用“下”来干部的范围与边界
近年来，党不断创新干部管理中的“容错”机制。2019年3月开始实施的《党政领导干部选拔任用工作条例》第58条规定：“因不适宜担任现职调离岗位、免职的，一年内不得提拔。降职使用的干部重新提拔，按照有关规定执行。重新任职或者提拔任职，应当根据具体情形、工作需要和个人情况综合考虑，合理安排使用。对符合有关规定给予容错的干部，应当客观公正对待。”2019年3月，中共中央办公厅印发的《关于解决形式主义突出问题为基层减负的通知》指出，“正确对待被问责的干部，对影响期满、表现好的干部，符合有关条件的，该使用的要使用”。2019年9月，新修订的《中国共产党问责条例》第22条规定：“正确对待被问责干部，对影响期满、表现好的干部，符合条件的，按照干部选拔任用有关规定正常使用。”这一系列党内法规和政策的出台，无疑为重新启用那些符合条件的“下”来干部提供了基本依据。但是，再度任用“下”来的干部必须符合从严治党和现代责任政治的基本规范。因此，必须明确再度任用“下”来干部的范围与边界。
首先，要看干部是因何而“下”。2020年1月13日，习近平总书记在十九届中央纪委四次全会上发表的重要讲话中强调，既要把“严”的主基调长期坚持下去，又要善于做到“三个区分开来”②。遵循这一精神，那些“在推进改革中因缺乏经验、先行先试出现失误和错误”而“下”的干部、因“上级尚无明确限制的探索性试验中出现失误和错误”而“下”的干部、“在推动发展中无意出现过失”而“下”的干部，显然应该纳入再度被任用范围。换言之，本着“鼓励大胆探索者，宽容改革失误者”的基本原则，对在改革创新、破解难题、先行先试等充满风险和挑战的工作中，因风险难以把控、不可抗逆、主观过失等而造成一定负面影响和损失，但不违反法律法规，并履行了勤勉尽责义务、主动检查整改、未谋取私利、未与他人恶意串通损害公共利益或他人合法权益而“下”的干部，应该纳入容错的范围。
其次，要看“下”的性质。从相关限制性法律法规与政策来看，是否重新启用的界限在于干部之“下”是否触碰了党员干部应该坚持的基本底线、是否严重违纪违法。依此，因失职、违规、牟取私利给党和国家造成严重损失和后果，受到党纪国法严厉查处而“下”，因政治上有问题、经济上贪污腐败、生活中道德败坏等性质恶劣以及因其行为给党、国家和社会造成严重后果而“下”，曾因犯罪受过刑事处罚而“下”，都应该被排除在重新任用范围。此外，依照《中华人民共和国公务员法》的规定，曾因犯罪受过刑事处罚的、被开除公职的、有法律规定不得录用为公务员的其他情形而“下”来的干部，也不在再度任用范围。简而言之，只有那些因“非原则性错误”且未给党、国家和社会造成严重后果而“下”的干部，才可能被纳入再度任用范围。
再次，要看干部“下”来之后的态度和表现。“人非圣贤，孰能无过”，“见善则迁，有过则改”也是一个优秀共产党员应有的基本品质。对于那些因不同原因“下”来的干部，不仅要正视其因何而“下”的事实和后果，而且要看其“下”之后的认错态度、悔改表现和能力提升。“下”来的干部是否应该被重新任用提拔，不仅要看其是否因“主观过失”“客观上不可抗逆”“出于公心而非牟取私利”导致“非原则性错误”而“下”，还要全面分析其在“下”来之后认错的态度、改错的力度和补错的速度。因此，各级党委组织部门尤其要认真考察干部在“下”来之后的思想认识、工作态度、工作作风、工作成绩，看其是否真正有发自内心的悔改、是否能用更出色的工作弥补自己曾经出现的错误和造成的损失、是否在日常工作中有明显的进步以及这种进步是否被公众和舆论认可。
最后，要符合相关管理期限规定。在相关党内法规政策中，作为一种问责处罚机制的“下”，都有相应的管理期限。2018年修订的《中国共产党纪律处分条例》第10条规定，“党员受到警告处分一年内、受到严重警告处分一年半内，不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务”；第12条规定，“受到留党察看处分的党员，恢复党员权利后二年内，不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务”；第13条规定“党员受到开除党籍处分，五年内不得重新入党，也不得推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的党外职务”。《党政领导干部选拔任用工作条例》第56规定：“引咎辞职、责令辞职和因问责被免职的党政领导干部，一年内不安排领导职务，两年内不得担任高于原任职务层次的领导职务。同时受到党纪政务处分的，按照影响期长的规定执行。”因此，对于那些“下”来的干部，必须是在其受党纪政纪处分或组织处理影响期满、德才表现和工作实绩突出、因工作需要且经组织考察符合相应任职条件的，才可以被再度任用。
优化“下”来干部的管理和教育
2018年5月，中共中央办公厅印发《关于进一步激励广大干部新时代新担当新作为的意见》中明确提出，要“帮助干部汲取教训、改进提高，让他们放下包袱、轻装上阵”。换言之，作为一种惩戒处分干部的“下”，不是为了对“下”来的干部“一棍子打死”“一下了之”，而是为了建立优胜劣汰、合理配置、激发全体干部干事创业积极性的新机制。这既是党管干部中“惩前毖后、治病救人”的一贯方针和政策，又是“严管和厚爱结合、激励和约束并重”的重要要求，为优化“下”来干部的管理和教育指明了基本方向。
一是思想上多引导。尽管那些因触碰党纪党规受到惩戒而“下”来的干部并非“阶下囚”，但其既会因“下”而在其他干部眼中不再是“好同志”，又会因为被广大群众视为“犯了错误”而“打入另册”，一些“下”来的干部难免会因此而心存懊恼、沮丧泄气、信心受挫、意志消沉，甚至在事业发展上遇到难以逾越的瓶颈性阻碍。更有甚者，一些“下”来的干部会不同程度产生自暴自弃、工作热情减退、融入集体困难、逐渐自我封闭难以交流沟通的现象。还有些“下”来的干部不理解甚至难以接受“下”、害怕被人戴上“有色眼镜”看待、担心领导同事将其视为“另类”。因此，优化教育管理“下”来的干部，促使其及时认识自身错误并尽快转变思想观念、重燃干事创业热情去努力纠正错误，既是考验一个干部心理素质的关键，又是各级党组织“治病救人”的起点。为此，各级党组织要从思想上多引导这些“下”来的干部，不仅要使他们理解自己因何而“下”，而且要让他们深刻认识到惩戒只是手段，“知错能改、善莫大焉”，从而能够逐渐消除思想顾虑并全心投入到新的工作中。一些干部“下”来后，思想上出现“天花板”效应、看不到出路、“破罐子破摔”，产生了明显的自卑心理。对此，各级党组织应该结合他们犯错误时的思想动机、工作状态和行为后果等情况，以细致入微、潜移默化的思想政治教育，引导“下”来的干部真正在思想上认识错误、在灵魂中深刻反省不足。总之，作为人力资源管理的核心机制，激励既体现在使那些表现突出、工作出色、人民满意的干部“能上”，又表现在让“下”来的干部重新找回初心、再度出发。因此，那些“下”来的干部中符合再度被任用条件而最终能够再度被任用的，既离不开“下”来干部“永不言弃”的自我努力，更离不开各级党组织的关心鼓励和思想引导。新时代全面从严治党和责任政治建设，不仅要让党员干部“能下”“真下”，要让犯错必被追责的干部“下”得服气服众，而且要通过有效的思想引导，让“下”来的干部解开思想“疙瘩”、帮助“下”来的干部排解焦虑、抑郁等心情，理性对待事业和前途，从头再来。
二是作风上促转变。习近平总书记在庆祝中国共产党成立95周年的重要讲话中指出，“党的作风是党的形象，是观察党群干群关系、人心向背的晴雨表”③。近年来，对干部作风的问责力度不断加大，一些在履职尽责方面不担当、不作为、慢作为等“庸懒散浮拖”问题的干部“下”来了。通过严肃问责，可以为干部群众建立明确的执行标准和行为风向标杆，可以有效增强群众对党的了解，获得群众的支持，助推工作作风的不断改善。古人云：“不贵于无过，而贵于能改过。”对于那些因工作作风被问责而“下”的干部，各级党组织在加强思想引导的基础上更要强化这些干部的工作作风建设，使其不仅要以正确的心态对待“下”，而且以党章为明镜、以纪律为准绳，切实转变工作作风、洗净尘埃再出发。为此，要建立健全对“下”来干部工作作风的考核评价机制，促使他们“严以修身、严以用权、严以律己，谋事要实、创业要实、做人要实”，“吃一堑、长一智”，切实转变工作作风，强化责任担当、积极主动并有效作为。
三是能力上重提升。加强对“下”来干部的后续管理，除了思想上积极引导使这些干部逐渐走出“心理阴影”、行动上真诚悔过并不断改进工作作风外，更重要的是提升其适应改革发展所需要的各种能力。作为决定经济社会发展源动力的干部能力，主要体现在做好群众工作、社会管理、依法办事、新媒体运用、舆论引导等方面。为此，各级党组织对“下”来的干部要通过加强理论学习、强化业务培训并突出实践锻炼来提高干部能力。尤其是对那些因“能力不足”“本领恐慌”而“下”来的干部，更应该“回炉修炼”。各级党委也应该在做实做细相关管理工作的基础上，精准施策，让“下”来的干部通过多岗锻炼来提升能力，帮助其“满血回归”。一方面，组织“下”来的干部集中脱产“回炉锻造”。通过对“下”来干部的思想理论教育和业务培训，提高政治修养和理论素养、加快知识更新、强化业务能力，让他们深刻意识到担当作为不仅不能以突破“底线”、触碰“红线”为代价，而且要有相应的知识和能力储备。另一方面，加强实践锻炼。将“下”来的干部有意识地安排到相关岗位进行锤炼，既给他们一个“自我纠错”的平台又能促使他们在实践中提升工作能力。
明确再度任用提拔“下”来干部的标准并健全相关机制
对那些因“非原则性错误”且未给党、国家和社会造成严重后果而“下”来的干部，只要他们能真诚悔过并痛改前非，获得再度任用既无可厚非又完全符合相关规定。对于“下”来的干部如何重新启用，党纪、政纪和问责规定都有要求，如“一年内不得在党内提升职务和向党外组织推荐担任高于其原任职务的党外职务”，“二年内不得在党内担任和向党外组织推荐担任与其原任职务相当或者高于其原任职务的职务”，“除应当按照干部管理权限履行审批手续外，还应当征求上一级党委组织部门的意见”等。但是，由于标准不甚明确、相关操作机制不健全，难免会在实践中遇到问题。一方面，一些地方党委顾虑甚多，认为重新启用“下”来的干部“麻烦多、风险大”，对再度任用“下”来的干部存在着“畏难心态”；另一方面，有些“下”来的干部被再度任用提拔显得过于“快速”而“低调”，从而难免引发舆论质疑，让公众觉得当初的“下”就是走过场。因此，要做好再度任用提拔“下”来干部这项工作，必须明确标准并健全相关运行机制。
第一，应明确标准。首先，要明确“下”来干部可以重新任用提拔的标准。从因何而“下”而言，那些因党和国家重大政策调整、先行先试、执行集体研究决定事项、在处置历史遗留问题中出现失误和过失但能主动担责揽过而“下”的干部，以及那些非因法律、法规和国家政策明令禁止，未为自己、他人或其他组织谋取不当利益，未造成严重后果且能有效挽回影响而“下”的干部，可以被重新任用提拔。而从“下”来后的表现来看，那些因“非原则性错误”且未被党和国家造成严重损失和后果而“下”的干部，如果“下”来后“真心悔过”且能“迎头赶上”，在影响期满且经考察合格，符合“政治素质过硬、积极担当作为、斗争本领较强、工作成绩突出、干部群众普遍认可”等条件的可以重新任用提拔。
其次，要明确“下”来干部不予重新任用提拔的标准。从因何而“下”而言，那些因思想倦怠导致共产主义信念发生动摇，因与民争利导致公众利益受损而引发群众普遍不满，因庸政懒政、推卸责任、政治上有问题、经济上贪污腐化、道德败坏等情节恶劣而受党纪国法处分的，一般不得“再度任用”。从“下”来后而言，如果“下”来后的干部在警钟敲响后仍不思悔改、不知悔改，不接受党组织的思想引导和管理，甚至屡错屡犯，也不得再度任用。
最后，“下”来干部重新任用提拔的标准要从严。虽然有条件再度任用“下”来的干部符合党管干部中“惩前毖后、治病救人”的基本理念，但毕竟“下”来的干部“有错在先”政治声誉已经受损，其行为已经对党、国家和社会造成了一定程度的负面后果，其再度任用乃至提拔往往是比较敏感的议题，往往容易引发舆论和公众关注。因此，与常态化干部任用管理相比，各级党委组织部门对再度任用提拔“下”来的干部必须慎之又慎、从严管理。只有那些反思深刻、整改到位、成绩突出、群众公认的“下”来干部才符合再度任用的基本要求。
第二，应该建立健全相关机制。首先，随着我国责任政治的日益完善，“下”来干部再度任用提拔的程序必须有法可依、有法必依、执法必严、违法必纠。“下”来干部的重新启用提名、考察、讨论、决定等都必须有明确的程序规范，并加强源头治理，对用人失察、失职者要追究其责任，不仅要严厉约束“下”来后再度被任用提拔的干部，更要严格约束再度任用“下”来者的干部。只有那些没有严重违纪违法行为而只是“非原则性错误”且对党、国家和社会没有造成严重后果而“下”的干部，在真心悔过并迎头赶上后才能被纳入再度任用的范围。因此，按照《中国共产党纪律处分条例》及《党政干部选拔任用工作条例》《中华人民共和国公务员法》等相关规定，再度任用“下”来干部的程序必须合法。
其次，再度任用提拔“下”来的干部是新时期建立健全干部管理容错机制的具体体现，也历来是公共舆论高度关注的焦点。因此，再度任用提拔“下”来干部的整个过程和重要环节皆应公之于众，“下”来干部再度任用提拔的理由、过程、结果甚至“下”来干部的再度任用提拔提名推荐人等信息均应主动向社会公开，而且要比一般干部任免公示的时间更长，公示范围也要比一般干部任免公示更广，原则上应与其被“下”行为影响的范围一致。实行“下”来干部再度任用透明化管理，就是要让广大民众来评判并监督“下”来干部的重新启用，有利于“下”来的干部“满血复活”后能“依法依规”复出，让人民群众放心。
再次，公共舆论之所以质疑一些频频“被复出”的干部，主要是因为在这些曾经因“错”而“下”的干部再度任用提拔过程中缺乏应有的公众参与，基本知情权、参与权付之阙如。因此，在“下”来干部的再度启用中必须引入公众的有序参与。对于拟再度任用提拔的职位需要人民代表大会或人大常委会选举、任命的，应依照法定程序启动人大对“下”来干部重新启用的质询，必要时展开问责以及组织对其因何被再度启用事宜的特别调查。非经人大或其常委会选任的“下”来干部重新启用亦应当组织专门的听证会，参加听证的公众代表必须有因“下”来干部的过失或失职行为受到损害或影响的特定群众，并通过公众投票形式作出听证会结论。
最后，用好“下”来的干部，必须加强跨部门协同。应加强跨部门信息协同，纪检监察部门要与组织部门协同，及时共享“下”来干部的认错态度、工作作风转变、工作业绩以及周围干部群众的评价等信息。同时，应加强协同管理，在重新任用提拔“下”来干部时，各级党委组织部门应加强与纪检监察机关、上一级组织（人事）部门的协同管理，深入了解“下”来干部在影响期内的现实表现和工作成绩等情况，经党委（党组）集体讨论决定并及时全面向社会公开“下”来干部的再度任用情况。此外，应强化协同监督，“下”来干部被重新任用提拔后，纪检监察机关应督促地方党委（党组）、组织（人事）部门加强跟踪考察，引入舆论监督和公众监督。
【作者】张紧跟，系中山大学中国公共管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授
【来源】人民论坛网
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