肖金明：新时代人民代表大会制度的创新发展

摘 要 ：人民代表大会制度是中国共产党领导中国人民经过长期民主探索实践形成的科学制度，是马克思主义民主理论、国家学说同我国社会主义民主政治建设实践相结合的产物，是实践证明了的具有强大生命力和显著优越性的政治制度。人民代表大会制度作为中国特色社会主义制度的基础部分、人民当家作主制度体系的核心内容，在我国政治制度体系中处于根本地位，对坚持人民政治主体地位，实现党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一，推进党和国家治理体系和治理能力现代化，具有基础作用和根本意义。坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，必须以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，顺应坚持和完善、巩固和发展国家制度和治理体系的要求，聚焦党和国家治理体系和治理能力现代化的迫切需要，实事求是和守正创新，坚持党的领导和人民主体地位，侧重治理和注重法治，坚持问题意识和工作导向，注重职能和侧重组织，加快推进新时代人民代表大会制度的创新发展。

关键词 ：人民代表大会制度；逻辑；涵义；时代特征；创新发展

一、引论

由《中国人民政治协商会议共同纲领》（以下简称《共同纲领》）确立的人民代表大会制度已有70 多年的历史，依循1954年颁布的《中华人民共和国宪法》正式运行也已超过65年，毋庸置疑，它对社会主义民主的发展，对整个中国特色社会主义事业的发展，具有重大意义。尤其是改革开放以来，作为国家根本政治制度的人民代表大会制度日益释放出政治民主效应，作为中国特色社会主义制度的基础部分，对社会主义民主政治生活起着基础依托和根本支撑作用。党的十八大以来，人民代表大会制度有效支持和保障人民当家作主，有力支撑和保证党领导人民治理国家，已经成为“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”和“推进国家治理体系和治理能力现代化”的根本政治制度安排。回顾人民代表大会制度的发展历史，总结其经验和成就，阐释其基本逻辑、主要涵义和时代特征，不断推动人民代表大会制度与时势并行共进，是坚持和完善、巩固和发展中国特色社会主义制度，逐步推进党和国家治理体系和治理能力走向现代化的根本要求。

党的十九届四中全会为中国特色社会主义制度定性定位，全面概括、准确描述了国家制度和治理体系的显著优势，确立了“坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化”的总体目标，部署了坚持和完善中国特色社会主义制度的重点任务，其中包括“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”。党的十九大在阐述全党全国人民必须长期坚持并不断发展的行动方略的第六部分中提出了“健全人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”的重大任务，党的十九届四中全会对“坚持和完善人民当家作主制度体系，发展社会主义民主政治”作出决策部署，其首要内容就是坚持和完善人民代表大会制度。展望未来，深化人民代表大会制度建设，充分释放人民代表大会制度对坚持和完善国家制度和治理体系的基础效应，需要面向人民代表大会制度创新发展一系列重大而深刻的理论和实践命题。

二、人民代表大会制度的基本逻辑

人民代表大会制度是党领导人民经过长期民主实践探索形成和发展起来的科学制度，是马克思主义国家学说、政党理论和民主思想及其中国化的理论成果与社会主义民主政治建设和发展相结合的产物，是为中国特色社会主义政治文明实践所证明的拥有强大生命力和显著优越性的民主政治制度。人民代表大会制度是人民和历史的选择，是理论探索和实践创新紧密结合的伟大创造，具有理论、历史和实践逻辑规定性，高度体现了理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的互联互通和有机统一，充分反映了一系列重要民主政治思想和原则、一系列重要民主政治实践和探索、一系列重要民主制度和规范相互适应、相互贯通和相辅相成，形成和发展了完整系统的人民代表大会制度，反映和体现了中国特色社会主义民主政治制度发展的基本规律。

（一）人民代表大会制度的理论逻辑人民代表大会制度是我国民主制度的根本形式，处于人民当家作主制度体系的核心位置，其最本质内容是社会主义民主即人民当家作主，最本质特征是中国共产党的领导，最本质要求是民主与法治的统一。这反映了党、人民和国家三者的关系这一根本问题的政治逻辑，即人民是社会主义民主政治的逻辑起点，党的领导是社会主义民主政治的逻辑轴线，发展社会主义民主、健全社会主义法治是社会主义民主政治的逻辑要求，由此确立了“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的内在逻辑体系，奠定了我国根本政治制度的理论基石和逻辑。人民代表大会制度的基础理论是党、人民和国家关系理论，党、人民和国家有机统一理论是人民代表大会制度的政治哲学基础和基本法理。人民、党和国家关系理论对人民代表大会制度的意义在于：党和人民血肉相连的关系、人民和国家血脉相通的关系、党和国家唇齿相依的关系三者有机统一，从根本上规定了人民代表大会制度基础理论的基本逻辑。毫无疑问，人民代表大会制度基础理论与西方民主理论或者说西方代议政治理论存在根本区别，人民代表大会制度充分体现了马克思主义的唯物史观、人民观和国家观，始终认为人民是政治生活的主体，是历史进步的推动者，是社会主义制度进步和发展的最终推动力量，是社会主义民主价值主体、制度主体和实践主体。人民主体地位直接体现在国家制度和治理体系中，尤其反映在人民代表大会制度实践中。

人民代表大会制度蕴含着党的领导这一重大命题。党的领导制度与人民代表大会制度高度关联、相互交融，坚持党的领导是充分发挥人民代表大会制度支持和保障人民当家作主的政治保证。一般说来，国家是所有人的组织，相对于国家，政党是部分人的组织。但中国共产党作为部分人的组织不是在与所有人对立分化甚至分裂中来的，而是从所有人中孕育而来的。党是人民的一部分，是人民的先锋队，是工农联盟和统一战线的领导力量，是国家在制度和治理体系建设中的领导力量，是唯一组织国家、领导政权的政党，对国家政治和社会生活发挥领导作用，在国家政权中处于执政地位。党与人民的关系是由综合因素决定的，既有历史的因素、文化的因素，也有制度的因素、现实的因素，这些因素综合决定了党的性质、宗旨，党与人民和国家的关系，党的基本理论、路线和方略。从一定意义上讲，人大是民意代表机关，执政党同样是民意代表机关，而且是先于人大的民意代表机关，由此形成了中国特色社会主义民主的复合形态，这就在人民、党和国家关系理论基础上决定了人民代表大会制度及其理论逻辑。

（二）人民代表大会制度的历史逻辑人民代表大会制度不是凭空主观臆造的，也不是从他国搬抄移植的，而是中国共产党坚持马克思主义基本原理同中国具体实际相结合，领导中国人民经过长期实践探索而创造的。如前所言，人民代表大会制度是党领导人民不断探索社会主义民主政治发展道路的伟大创造。从国民革命时期的罢工工人代表大会、农民协会、市民代表会议，到土地革命时期的工农兵代表大会（苏维埃），从抗日战争时期根据地政权的参议会（三三制），到解放战争后期和新中国成立初期各地普遍召开的各界人民代表会议，都是不同形式、不同规模革命政权建设的探索和实践，为建立人民民主新型政权积累了宝贵经验。深刻总结政权建设的实践经验并上升到理论高度，是马克思主义中国化的重要内容，体现在《新民主主义论》《论联合政府》等重要论著中，形成了对有关革命政权建设和政权组织形式的正确判断，其中包括对人民政权本质和形式的基本认识，也就是在取得新民主主义革命胜利以后，建立新政权必须奠定工人阶级领导的、 以工农联盟为基础的人民民主专政的国体，并实行与国体相适应的国家政权组织形式，即实行民主集中制的人民代表大会制度。

1949年9月，具有临时宪法性质和作用的《共同纲领》确定人民行使国家政权的机关是各级人民代表大会和各级人民政府，由此确立了人民代表大会制度在国家政治制度体系和民主政治生活中的地位。但由于当时不具备举行全国选举的条件， 无法通过选举产生全国人民代表大会，因此由全国政协全体会议代行全国人大职权。1953年，党领导人民进行了中国历史上第一次规模空前的普选， 并开始逐级建立人民代表大会。1954年颁布的《中华人民共和国宪法》（以下简称“五四宪法”）规定 ：“中华人民共和国一切权力属于人民，人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”由此可见，人民代表大会制度是通过《共同纲领》和“五四宪法”确立的国家根本政治制度。“五四宪法”更加明确了人民代表大会的性质和地位、职能和作用，以人民代表大会制度奠定国家机构的制度基础。这无疑是中国政治制度最深刻、最伟大的变革，为新中国各项事业发展奠定了根本政治制度基础。正是基于对中国人民民主和政权建设实践的历史认识，习近平总书记指出 ：“在中国实行人民代表大会制度，是中国人民在人类政治制度史上的伟大创造，是深刻总结近代以后中国政治生活惨痛教训得出的基本结论，是中国社会 100 多年激越变革、激荡发展的历史结果，是中国人民翻身作主、掌握自己命运的必然选择。”

（三）人民代表大会制度的实践逻辑如前所述，人民代表大会制度的形成和发展是马克思主义国家学说、民主思想、政党理论与我国民主政治建设和国家政权建设实践相结合的产物， 是科学理论与人民实践相结合的产物，是党领导人民治国理政，坚持理论创新、制度创新和实践创新的重大成果，是理论、制度和实践三位一体的产物。人民代表大会制度确立70多年来，尽管也经历过波折和低谷，但总体向前，趋势向好。尤其是改革开放以后，特别是党的十八大以来，随着中国特色社会主义政治文明建设不断深化，国家治理体系和治理能力现代化不断深入，人民代表大会制度不断完善不断发展、不断成熟不断定型。人民代表大会制度是党领导人民探索建立、巩固完善的，也必然在党和人民的创新实践中不断实现新的发展。历史证明，人民代表大会制度的强大生命力和显著优越性源自人民民主实践、党的执政实践和国家治理实践。人民代表大会制度植根于社会主义政治建设和民主实践，有力保证了人民依法参与国家政治和社会生活，依法参与选举、决策、管理、监督等民主活动，从根本上保证国家的一切权力属于人民，确保党和国家的执政和行政活动充分尊重人民主体地位、人民首创精神、人民创造力量，将治国理政思想、战略和一切行动扎根于人民群众的创造性民主实践。

新中国成立以来，特别是改革开放和党的十八大以来，人民代表大会制度作为党领导人民治国理政、发展社会主义民主政治的制度依托，“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的制度支撑，“推进国家治理体系和治理能力现代化”的制度保障，取得了令人瞩目的历史性成就，不仅为经济持续快速发展和社会长期和谐稳定提供了根本制度保障，更史无前例地创造了稳健有序的政治文明奇迹，即创造性地发展了更加成熟更加定型的“中国之治”。可以说，人民代表大会制度之所以能够取得巨大成功，关键在于实现了理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑的高度统一，根本在于“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的社会主义政治文明建设实践。

三、人民代表大会制度的主要涵义

人民代表大会制度自确立起已超过70年，为发展社会主义民主、健全社会主义法治，为推进改革开放和社会主义现代化建设发挥了重大作用。党的十八大以来，在推进国家治理体系和治理能力现代化进程中，人民代表大会制度与时代同步，与时势俱进，拥有更加丰富、更加充实、更加深刻的内涵。全面理解和准确把握人民代表大会制度的涵义，对于坚持和完善、巩固和发展人民代表大会制度具有重要意义。

（一）人民代表大会制度的广泛内容人民代表大会制度是宪法确立的国家根本政治制度，它以《中华人民共和国宪法》为根基，以《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》《中华人民共和国立法法》《中华人民共和国各级人民代表大会常委会监督法》等法律为主体的一整套制度，内容广泛，与国体相对应，属于政体范畴 ；与国家根本任务相适应，属于国家根本制度范畴 ；与国家意识形态相呼应，推进党的领导与人民主体地位有机统一，推进社会主义民主与社会主义法治有机统一。

其一，国体、政体与根本政治制度相对应。“我国的人民代表大会制度是与人民民主专政的国体相适应的政权组织形式，是符合中国国情的好制度”，“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的、人民民主专政的社会主义国家。”“中华人民共和国的一切权力属于人民，人民 行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各 级人民代表大会”。依据宪法规定，人大及其常委会由民主选举产生，对人民负责，受人民监督 ；行政、监察、审判和检察机关由人大产生，对其负责，受其监督。人民代表大会制度是社会主义制度的根本内容，贯彻民主集中制原则，构成了国家政权的制度基础。

其二，根本任务与根本政治制度相适应。宪法确立的国家的根本任务是人民、党和国家意志的高度统一和集中体现1982年宪法通过后，我国对该宪法进行了五次修改，第五次修改明确了新时代国家的根本任务是“把我国建设成为富强民主文明和谐美丽的社会主义现代化强国，实现中华民族伟大复兴”。国家的根本任务需要与此相适应的国家根本制度的保障。实践充分证明，“人民代表大会制度是符合中国国情和实际、体现社会主义国家性质、保证人民当家作主、保障实现中华民族伟大复兴的好制度”。

其三，意识形态与根本政治制度相呼应。人民代表大会制度是人民的选择，是历史形成的，与我国一脉相承、与时俱进的执政党意识形态自然呼应、高度融合。人民代表大会制度的历史发展离不开“马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、‘三个代表’重要思想、科学发展观、习近平新时代中国特色社会主义思想”的指导。坚持党的领导，坚持人民主体地位，坚持社会主义民主和法治，坚持民主集中制，归结起来就是坚持中国特色社会主义，已经作为习近平新时代中国特色社会主义思想的重要内容融入人民代表大会制度，成为新时代人民代表大会制度的灵魂。

其四，政治关系与根本制度相回应。如前所述，人民代表大会制度是一个完整的制度系统，具有科学的层级结构性。其在第一个层面上反映了人民、人大、执政党的关系，尤其体现了党和人民的密切关系；在第二个层面上建立了人大与行政、监察、审判、检察机关的关系，体现了与其他国家机关的职能权责关系 ；在第三个层面上规定了行政、监察、审判、检察机关之间的相互关系，以及在每一个层面上都体现着中央与地方的关系。作为国家的根本政治制度，人民代表大会制度总体回应着国家政治生活中的各种关系。

（二）人民代表大会制度的深刻内涵人民代表大会制度具有深刻的内涵，包括人民代表大会制度的民主真谛——它的本质所在，政治保证——它的本质特征，以及人民代表大会制度确立的政权格局和制度体系——它的功能效应。

其一，人民代表大会制度内在的民主真谛，关系到它的本质所在。人民代表大会制度是支持和保证人民当家作主的根本政治度，人民当家作主是人民代表大会制度的真谛和使命，是人民代表大会制度的民主意义和正义价值所在，也是它拥有根本政治制度地位的理据。一方面，“一切权力属于人民，这是我国国家制度的核心内容和根本准则”；另一方面，“一切权力属于人民”，需要宪法确立的国家制度加以保障。以人民代表大会制度为核心的人民当家作主制度体系，正是一切权力真正做到“为了人民、依靠人民、属于人民”的最有效制度保障。

其二，人民代表大会制度内需的政治保证，关系到它的本质特征。人民代表大会制度是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的根本制度安排，也是党领导人民治国理政的根本制度安排。人民代表大会制度是党对国家政权实施领导的制度基础，为党民主执政、科学执政和依法执政提供组织保障和制度依托，这是人民当家作主或者说是社会主义民主的必然要求 ；党的领导是人民代表大会制度形成发展和发挥作用的政治保证，推进新时代人民代表大会制度的创新发展，必须坚持党的领导，这是保持和维护人民代表大会制度民主性和有效性的政治保证。

其三，人民代表大会制度确立的政权格局，关系到它的政治功能。人大是行使国家权力的基础组织形式，以人民代表大会制度为根本依循组织和运行国家政权，首先表现为人民通过法定途径、按照法定方式选举产生各级人大代表，组成各级人大， 再由各级人大产生出受它监督的人民政府、监察委员会、人民法院和人民检察院，并行使宪法和法律规定的国家权力，以此形成国家政权格局。

其四，人民代表大会制度确定的制度体系，关系到它的制度效应。人民代表大会制度是一个制度体系，是关于人大的性质地位、职能作用、组织体制、运作机制的一整套制度体系，包括一切权力属于人民的最高政治原则、民主集中制的国家组织活动原则等，包括关于人大与选民关系、人大与其他国家机关关系的原则和机制，包括国家选举、立法、监督等方面的重要制度等。人民代表大会制度与党的领导制度、多党合作与政治协商制度高度关联，呈现出以主权在民为本质、民主集中制为主线、国家选举制度和人大工作制度相结合的制度结构，由此决定了它具有广泛的民主政治效应。

（三）人民代表大会制度的基础地位人民代表大会制度是国家的根本政治制度，具有国家政体的意义，体现了人民当家作主的主体地位，是支持人民当家作主的根本制度保障，处于人民当家作主制度体系的核心位置。认识和把握人民代表大会制度的基础地位，必须聚焦国体和政体的关系，准确理解党的领导制度与人民代表大会制度的关系，以及人民代表大会制度与其他民主政治制度的相互关系。

其一，它是中国特色社会主义制度的基础部分。“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。这是宪法对我国国体和政体的主要表述， 其中人民民主专政是我国国体的根本，它的本质就是人民民主 ；人民代表大会制度是我国政体的核心，它的地位是根本政治制度 ；中国共产党的领导是中国特色社会主义制度最本质的特征，它的意义是根本领导制度。人民代表大会制度与党的领导、人民民主专政、社会主义四位一体，确保我国的国体和政体互联互通，构成中国特色社会主义制度的基础部分。

其二，它是国家制度体系中的根本制度范畴。中国特色社会主义制度以及由其奠定的国家治理体系，主要是以一系列根本制度、基本制度和重要制度为依托和支撑的，其中的根本制度已成为一个体系，包括根本领导制度、根本政治制度，以及坚持马克思主义意识形态指导地位的根本制度等。人民代表大会制度在国家制度体系中具有基础性质和根本地位，同“多党合作与政治协商制度、民族区域自治制度、基层群众自治制度”这些基本制度体系密切关联，对行政制度、监察制度、审判制度、检察制度等国家制度具有规定性。

其三，它是人民当家作主制度体系的核心所在。在政体意义上，人民当家作主主要体现为人民通过人大行使权力，这也是人民代表大会制度的核心所在。在人民当家作主制度体系中，除了人民代表大会制度外，还有很多制度创设了民主渠道和形式。这些形式与人民代表大会制度相结合，形成了更为完整更加成熟的人民当家作主制度体系，在社会主义政治文明建设中相互联动、相得益彰。换言之，“上面，全国人大和地方各级人大认真履行宪法赋予的职责，发展社会主义民主，健全社会主义法制 ；下面，基层实行直接民主，凡是关系群众利益的事情，由群众自己当家，自己做主，自己决定。上下结合，就会加快社会主义民主的进程”。这不仅会加快民主进程，还会确保民主有效。

（四）人民代表大会制度的基本价值人民代表大会制度作为完整统一的政治制度体系，具有广泛的政治效应，它在一定程度上主导着国家政治制度的框架体系和水平，为坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一提供制度依托和支撑，为完善国家治理体系、提升国家治理能力、实现国家治理现代化提供基本制度保障。

其一，奠定国体政体统一的根基。“中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家”。“中华人民共和国的一切权力属于人民，代表人民行使权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会”。人民代表大会制度是与人民民主专政的国体相适应的政权组织形式，作为国家的根本政治制度，与国家根本领导制度即党的领导制度融为一体，奠定了国家的根基和命脉。

其二，奠定政治制度体系的基石。人民代表大会制度是根本政治制度，对基本政治制度、重要政治制度等具有决定意义；人民代表大会制度是国家政权制度的基石，对国家行政制度、监察制度、审判制度、检察制度等具有规定意义。人民代表大会制度在国家制度和治理体系中具有极为重要的地位，从一定意义上讲，人民代表大会制度决定着人民当家作主制度的框架体系，它的水平决定着人民当家作主制度的总体水平，它的格局决定着中国特色社会主义制度的总体格局。

其三，为政治文明提供制度依托。社会主义政治文明的本质就是人民民主，人民是社会主义政治文明的逻辑起点，党的领导是社会主义政治文明的轴线，依法治国是社会主义政治文明的基本方略。人民代表大会制度是党领导人民实施依法治国战略的制度基础，是“坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一”的制度依托。

其四，为国家治理提供制度支撑。现代国家治理必须奠定在制度基础上，以制度现代化推进国家治理现代化。“人民代表大会制度是中国特色社会主义制度的重要组成部分，也是支撑中国国家治理体系和治理能力的根本政治制度。”人民代表大会制度保障着党和人民在国家治理中的领导和主体地位，以最为规范化的民主联系着更广泛的民主和更 秩序的民主，为国家治理体系和治理能力注入生机和活力。 四、人民代表大会制度的时代特征

党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的历史方位。进入新时代，我国社会的主要矛盾发生变化，对国家制度和治理体系建设提出了新的要求，人民代表大会制度必然随之发生相应变化。随着党的十八大以来党和国家治理体系的重大变革， 在“五位一体”总体布局和“四个全面”战略布局中，人民代表大会制度与时俱进，呈现出更加突出人民主体地位、更加注重党的领导作用、更加强调全面依法治国、更加侧重党和国家治理、更加强化人大工作导向等一系列重要时代特征。

（一）新时代人民代表大会制度更加突出人民主体地位新时代人民代表大会制度与时俱进，更加突出人民主体地位。人大是人民当家作主的最高规范化的组织形式，人民代表大会制度是促进和保障社会主义民主的最好制度形式。人民代表大会制度以人民、党和国家关系理论为指导，视人民为社会主义民主政治及其制度的逻辑起点，也是民主政治发展的最终归宿，确立和维护人民在国家政治和社会生活中的主体地位，始终将人民视为国家政治和社会生活的价值主体、制度主体和实践主体。

从一切权力属于人民的宪法原则，到全面依法治国的人民主体地位 ；从以人民为中心的发展思想，到党的十八大以来人民当家作主制度化、规范化、程序化水平的不断提升，充分显示了新时代国家制度和治理体系的本质所在和趋势所向。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）的一系列重要论断，关于法治为了人民、依靠人民，关于为人民执政、靠人民执政等，更加充分地体现了新时代国家制度和治理体系中的人民主体地位，更加充分体现了人民代表大会制度对于支持和保障人民当家作主的基础作用和根本意义。

（二）新时代人民代表大会制度更加注重党的领导作用新时代人民代表大会制度与时俱进，更加注重党的领导作用。党的领导是人民代表大会制度形成发展和发挥作用的政治保证。随着国家治理体系的不断完善和人民代表大会制度作用的日益凸显，党对人大的领导不断加强和改善。加强和改善党的领导，不仅强调党对人大工作的全面领导，而且不断完善党的领导的体制机制、方式方法，不断通过党内法规实现制度化、规范化和程序化，增强党对人 大领导的有效性。

加强党对人大工作的领导，尤其强调党中央的集中统一领导。自 2015 年开始，中共中央政治局常委会会议每年听取全国人大常委会党组工作汇报，已经成为加强党中央集中统一领导的重要制度安排。党的十八大、十九大报告和中央全会相关文件对加强党领导人民代表大会制度建设作出了重要部署，党中央多次研究人大工作重要事项，先后出台了一系列有关人大工作的指导性文件，全国人大常委会党组向党中央请示报告人大工作中的重大问题、重要情况等，一系列措施为坚持党对人大工作的领导提供了有力的制度保证。

（三）新时代人民代表大会制度更加强调全面依法治国新时代人民代表大会制度与时俱进，更加强调全面依法治国。发展社会主义民主，健全社会主义法治，是人民代表大会制度的内在逻辑。党的十八大以来，中国特色社会主义进入新的历史方位，新时代社会主要矛盾发生变化，人民对美好生活的新期待需要新法治，国家治理现代化需要新法治。新时代新法治应当包括人大法治，人大法治是人大民主的必然对应。人大民主具有多重意义，它有自身的民主要求，如人大代表的构成是否达到足够民主的程度，基层人大代表比例是否符合民主的要求。人大民主也有民主职能和效应要求，如人大能否按照十九届四中全会精神要求保障人民在国家制度和治理体系中的主体地位，确保人民对立法和监督的有效参与。

人大法治是一个新概念，它同样具有多重意义。人大当然有自身的法治要求，如全国人大常委会能否授权国家监察委员会制定监察法规，这种授权是否达到足够的法治程度。人大法治意味着人大在全面依法治国、建设法治中国进程中的地位和作用、职责和职权。如在推进法治国家建设进程中，人大应当成为全面依法治国的负责机关，以立法引领、监督保障良法善治。宪法和法律委员会如何有效发挥维护宪法和法律权威的作用。进入新时代，人民代表大会制度与全面依法治国实践密切关联，以宪法为依循，坚持党的领导和人民主体地位，树立人民法治思想，确立人大法治理念，以法治思维和法治方式开展人大工作，将人大的组织和活动纳入法治轨道，集中体现了党的领导、人民当家作主、依法治国三者的有机统一。

（四）新时代人民代表大会制度更加侧重党和国家治理新时代人民代表大会制度与时俱进，更加强调党和国家治理导向。人民代表大会制度既是社会主义民主政治制度，又是中国特色社会主义国家治理制度。“国家治理体系和治理能力是一个国家的制度和制度执行力的集中体现，两者相辅相成。”从某种意义上讲，坚持和完善中国特色社会主义制度，坚持和完善人民当家作主制度体系，坚持和完善人民代表大会制度，是实现国家治理体系和治理能力现代化的前提和基础。毫无疑问，人民代表大会制度对推进国家政治生活民主化和深化政治文明建设，以及全面依法治国、建设法治中国发挥了基础性作用。

进入新时代以来，国家制度建设聚焦完善党和国家治理体系和提升治理能力。如何在党和国家治理现代化进程中发挥应有的作用，是新时代人民代表大会制度创新发展的重大课题。这就需要从治理与制度关系逻辑的角度看待人民代表大会制度，“民主是现代国家治理体系的本质特征，是区别于传统国家治理体系的根本所在。所以，政治学家通常也将现代国家治理称为民主治理”，“法治与国家治理息息相关。推进国家治理现代化必然要求推进国家治理法治化，这是国家治理现代化的题中之义。”在治理意义上坚持和完善人民代表大会制度，就是将党和国家治理现代化所需要的民主与法治有机统一，牢牢奠定在人民代表大会制度基础之上。

（五）新时代人民代表大会制度更加强化人大工作导向新时代人民代表大会制度与时俱进，更加强化人大工作导向。人民代表大会制度最基础的问题是如何定性定位人大及其常委会。人大是人民代表机关、国家权力机关还是职能工作机关，这事关人大及其常委会的性质、地位和职能问题。首先，人大是国家政权体系中最接近人民的国家机关，它代表人民行使国家权力，各级人大都由民主选举产生，对人民负责、受人民监督，所以称之为人民代表机关 ；其次，人大处于国家政权体系的核心位置，它产生其他国家机关，包括行政机关、监察机关、审判机关和检察机关，它是参与组织国家政权的机关，其他国家机关对其负责、受其监督，所以称其为国家权力机关；最后，人大拥有立法、监督、决定、任免等职能权责，依据宪法和法律履责行权，确保国家政权体系的秩序性和有效性，所以被称为职能工作机关。

党的十八大以来，在完善党和国家治理体系，深化党和国家机构改革的进程中，人大职能体系和组织架构发生了相应的变化。人民代表大会制度在职能和组织双重维度上发生的变化，加强了人民代表机关、国家权力机关、职能工作机关三位同构，在强调坚持人大及其常委会的人民代表机关根本性质、巩固国家权力机关基础地位的同时，更加强调其职能和工作机关定位，更加突出人大立法和监督等工作导向。

 五、人民代表大会制度的发展课题

党的十九届四中全会《决定》明确提出坚持和完善人民代表大会制度的重大任务。“新形势下， 我们要毫不动摇坚持人民代表大会制度，也要与时俱进完善人民代表大会制度。”新时代人民代表大会制度的创新发展，必须坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，遵循人民代表大会制度的理论逻辑、历史逻辑和实践逻辑，坚持实事求是，坚持守正创新，坚持问题意识和工作导向。

（一）人民代表大会制度创新发展的基本依循新时代坚持和完善人民当家作主制度体系，创新发展人民代表大会制度，必须实事求是、守正创新，坚持中国特色社会主义，遵循正确的政治方向，保证中国特色社会主义对人民代表大会制度的规定性，为人民当家作主奠定坚实的制度基础。

其一，坚持人民当家作主，这是一个终极价值问题。人民代表大会制度是人民当家作主制度体系的核心，是国家的根本政治制度，人民当家作主是人民代表大会制度的根本所在。创新发展人民代表大会制度，必须以人民当家作主制度体系为坐标系，贯彻以人民为中心的发展理念和人民当家作主的原则，坚持人民主体地位，维护国家政权属于人民、为了人民、依靠人民。

其二，坚持党的全面领导，这是一个本质特征问题。人民代表大会制度的形成、发展及其运行离不开党的领导，党的领导是人民代表大会制度的本质特征。可以说，党的全面领导与人民当家作主是一个问题的两个方面，党的领导地位和人民主体地位一同深嵌在人民代表大会制度之中。人民代表大会制度的创新发展必须坚持党的领导，坚持党对人大组织建设和职能活动的全面领导，这是由中国特色社会主义最本质的特征决定的。

其三，坚持全面依法治国，这是一个宏观战略问题。发展社会主义民主，必须健全社会主义法治，这是人民民主的基本逻辑。新时代创新发展人民代表大会制度，必须坚持民主与法治的统一，以法治精神为引领、以法治思维和法治方式推进人民代表大会制度的创新发展，使宪法确立的根本政治制度成为实现党的领导、人民当家作主和依法治国有机统一的可靠制度保证。
其四，坚持民主集中制，这是一个根本原则问题。民主集中制是党章和宪法确立的党和国家的根本组织和活动原则，是人民代表大会制度的基本特征。“坚持和完善人民代表大会制度，必须坚持民主集中制。”人民代表大会制度是党领导人民治理国家所依托的根本政治制度，它的形成和发展、运行和作用贯彻了民主集中制原则。创新发展新时代人民代表大会制度，必须坚持党和国家的根本组织和活动原则。

（二）人民代表大会制度创新发展的政治保证党的领导是新时代人民代表大会制度创新发展的政治保证。新时代坚持和完善人民当家作主制度体系，创新发展人民代表大会制度，必须遵循党的十八届四中全会提出的“三统一”“四善于”要求，坚持“全覆盖”“法治化”，坚持和改善党对人大工作的全面领导，并且要进一步提升党领导人大工作的制度化、规范化、程序化水平。

其一，创新发展新时代人民代表大会制度，必须坚持“三统一”。“三统一”，即将依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，将党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，将党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来。毫无疑问，“三统一”在制度上的主要依托是人民代表大会制度，对新时代人民代表大会制度创新发展具有重要指导意义。

其二，创新发展新时代人民代表大会制度，必须坚持“四善于”。“四善于”，即善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员， 善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护党和国家权威、维护全党全国团结统一。毫无疑问，“四善于”在制度上的主要支撑是人民代表大会制度，对新时代人民代表大会制度创新发展具有重要指导意义。

其三，必须坚持“全覆盖”。深化新时代人民代表大会制度建设，必须坚持党的领导，无论是人大组织建设还是制度建设，无论是人大立法工作还是监督活动，都必须坚持党的领导。如选举领域， 党管干部与人大选举的关系 ；立法领域，人大主导立法与党领导立法的关系 ；监督领域，人大监督在党和国家监督体系中的地位和作用等。

其四，必须坚持“法治化”。党的领导制度化、法治化是新时代坚持和完善党的领导制度体系的重大 时代命题，也是推进党领导人大工作制度化、法治化 的重大现实问题。加强党内法规制度建设，在坚持和 完善党的领导制度体系中，健全和完善党全面领导人 大工作的各项制度，是实现党领导人大监督、立法等 各项工作规范化、程序化、法治化的必然要求。

（三）加强人大职能建设和组织建设创新发展人民代表大会制度，必须着眼于人大及其常委会的职能建设和组织建设两个维度，在职能建设维度上着重于立法和监督两条主线，在组织建设维度上着力于人大常委会党组和人大工作机构两条主线。

其一，加强人大立法职能。人大及其常委会要立足于社会主要矛盾变化这一客观现实，以满足人民对美好生活新期待的需要为主旨，以适应国家治理体系和治理能力现代化的需要为主线，加快制度供给侧结构性改革。按照党的十九届四中全会精神和要求，一是加快制定人民美好生活的新期待所必备的制度，通过立法进一步充分和优化“民主民生、自由平等、公平正义、环境安全、教育健康、就业保障”等关涉美好生活的内在价值和当然权益。二是加快制定国家治理尤其是社会治理体系和治理能力现代化必备的制度，坚持社会治理创新为了人民、依靠人民的原则，完善党组织领导下的村民自治领域的立法，不断完善“党委领导、政府负责、民主协商、社会协同、公众参与、法治保障、科技支撑”的社会治理体系。

其二，加强人大监督职能。党的十九届四中全会《决定》明确提出“支持和保证人大及其常委会依法行使职权，健全人大对‘一府一委两院’监督制度”。在我国政权体系中，人大及其常委会居于核心地位，与政府、监察委员会、法院、检察院是监督和被监督的关系。政府、法院和检察院每年要向人大报告工作，并不定期地向人大常委会报告专项工作，这是对人大负责、受人大监督的制度化安排。人大及其常委会还通过质询和询问、撤职和罢免、特定问题调查、执法检查和备案审查等形式对“一府两院”进行监督。创新发展人民代表大会制度，完善人大职能体系，需要加强人大及其常委会对国家监察机构的工作监督，在坚持和完善党和国家监督体系的重大命题中，处理好党的监督与人大监督以及两者与其他形式监督的关系，尤其需要创新人大监督监察机构的体制机制、方式方法，确保所有的权力在制度的笼子里和在法治的轨道上运行。加强人大监督职能，就是要求各级人大及其常委会切实担负起宪法法律赋予的监督职责，维护国家法制的统一、尊严和权威，这就需要进一步完善人大备案审查工作体制机制，创新人大备案审查工作方式方法，以良法善治理念引领人大备案审查工作，维护和发展“中国之治”。

其三，加强人大常委会党组建设。党组是党中央和地方各级党委在非党组织的领导机关中设立的组织机构，是实现党对非党组织领导的重要组织形式和制度保证。加强各级人大常委会党组建设，不断提升党的领导水平和执政能力，是完善和发展人民代表大会制度的题中之义和重中之重。中央政治局常委会听取全国人大常委会党组汇报工作，各级人大常委会党组向党委请示报告工作，是保证党中央集中统一领导的制度性安排，意义十分重大，对全党也具有十分重要的示范意义。加快人民代表大会制度的创新发展，深化新时代党和国家机构改革， 推进党和国家治理体系和治理能力现代化，不仅需要加强以宪法为主导的国家法治建设，还必须认真对待以党章为基础的党内法治建设，适应依法治国和依规治党有机统一的需要，尤其应当以党章为根本依循，认真贯彻落实《中国共产党党组工作条例》， 加强各级人大常委会党组建设，不断完善党对人大工作领导的体制机制和方式方法，确保党通过人大实现总揽全局、协调各方的领导效力和执政效能。

其四，加强人大工作机构建设。加强人大组织建设必须与完善人大职能体系联系起来，坚持整体谋划、统筹建设，强调问题意识和工作导向。首先，健全和完善委员长（主任）会议机制，加强委员长（主任）会议与人大常委会党组的工作关系，要将通过党组实现党对人大工作的领导与人大及其常委会的决策统一起来 ；其次，要注重人大专门委员会建设，特别是新设立的社会建设委员会和更新后的宪法和法律委员会的组织建设。科学合理地厘定人大社会建设委员会、宪法和法律委员会作为人大工作机构的职能定位，以及相应的职责权限。加快社会建设委员会、宪法和法律委员会工作制度建设，健全它们的工作机制、工作程序和工作方式，扎实推进合宪性审查工作，还应当注重专门委员会工作队伍的专业化建设。最后，注重人大及其常委会工作机构建设，如建立人大备案审查机构。为备案审查工作准确定性，加强备案审查工作机构的力量，进一步明确人大备案审查工作机构的职能权责，处理好与党内备案审查工作机构、政府备案审查工作机构的关系。

（四）加强地方人民代表大会制度建设地方人民代表大会制度是人民代表大会制度的重要组成部分，对支持和保障人民当家作主具有不可替代的作用，对地方治理体系和治理能力现代化具有依托和支撑功效，加强地方人民代表大会制度建设是创新发展人民代表大会制度的必然要求。加强地方人民代表大会制度建设，重点是进一步完善地方人大的职能体系，相应地进一步加强人大及其常委会的组织建设。也就是说，应当坚持在职能与组织高度关联的两个维度上展开地方人民代表大会制度建设。

其一，进一步完善地方人大职能体系。新时代坚持和完善人民当家作主制度体系，创新发展人民代表大会制度，必须加强人大职能体系建设。人大职能体系建设主要围绕两条主线展开。一条是监督主线，地方人大监督职能应当摆在人大职能体系的首要位置。各级地方人大及其常委会必须认真履行宪法赋予的监督职责，创新地方人大监督体制机制和方式方法，加强备案审查工作，加强专题询问工作，加强人大代表视察工作，形成地方人大完整的监督工作体系，协调与政协监督、监察监督、检察监督等其他监督的关系，推进人大监督工作常态化、实效化 ；另一条是立法主线，地方人大立法必须向精准立法和精确立法的方向发展。进一步完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法格局，坚持科学立法、民主立法、依法立法的原则，完善地方立法中立改废释的立法布局，根据地方治理的具体需求，确保地方立法立得住、能管用。此外，完善人大职能体系还应当进一步加强除立法和监督以外的其他职能工作。如尽快完善人大讨论决定重大事项制度、各级政府重大决策出台前向本级人大报告的相关规定，明确重大事项的决定范围和工作程序等。

其二，进一步完善地方人大组织体系。新时代坚持和完善人民当家作主制度体系，创新发展人民代表大会制度，必须加强人大组织体系建设。人大组织体系建设主要围绕两条主线展开。一条主线是加强地方人大及其常委会工作机构建设。党的十九届四中全会明确强调加强地方人大及其常委会建设。这是坚持和完善人民当家作主制度体系的需要，是坚持人民代表大会制度的需要。加强地方人大及其常委会建设，需要按照党的十九大和十九届四中全会的战略部署，进一步完善地方人大及其常委会职能权责体系、内部组织机构、工作体制机制，增加县级人大常委会组成人员名额，加强县级人大专门委员会力量等，还包括人大及其常委会在立法、监督等方面与地方党委、政府、监委、司法的关系。加强人大组织建设尤其要注重基层，认真贯彻落实地方组织法，加强市辖区、不设区的市人大常委会设立的街道工作机构的建设，进一步加强乡镇人大主席团在闭会期间的工作；另一条主线是加强人大代表队伍建设。进一步完善人大代表队伍结构，合理增加各级人大的基层代表数量，适度增加人大代表在人大闭会期间有组织、规范化的职务活动；强调人大代表与选民联系的政治责任和法律义务，加强代表联系选民相关制度建设，推进代表联系选民制度化、规范化、程序化，增强人大代表的民主代表性；加强地方人大代表履职的法律制度保障，有效保证人大代表的民主权利，加强人大代表的履职培训和能力提升，着重加强人大代表参政议政的能力建设。

 六、余论

坚持和完善中国特色社会主义制度，坚持和完善人民当家作主制度体系，坚持和完善人民代表大会制度这一根本政治制度，必须进一步强调科学阐释人民代表大会制度蕴含的深刻原理、民主精神、价值取向和中国力量。按照党的十九届四中全会关于加强制度理论研究的要求，加强中国特色社会主义民主政治和制度理论研究，着眼于社会主义现代化和中华民族伟大复兴这一时代主题，以满足人民对美好生活新期待的需要为主旨，以国家治理体系和治理能力现代化为主轴，以坚持和完善中国特色社会主义制度为主线，面向党的领导地位与人民主体地位互相关系及其对国家治理现代化的价值效应， 面向民主与法治相互关系及其对国家治理现代化的意义作用，面向制度与治理、制度优势与治理效能、善治与制度现代化的关系等，不断深化人民代表大会制度的基础理论研究，适应“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的需要，创新和发展更具特色和风格的民主政治和法治的知识体系、理论体系和话语体系。

坚持和完善中国特色社会主义制度，坚持和完善人民当家作主制度体系，坚持和完善人民代表大会制度，必须进一步强调把制度优势转化为治理效能这一重大实践命题。从结构上看，人民代表大会制度是由维护、规范和支撑人民代表大会制度的本质特性、价值功能、职能权责、组织活动的一系列制度构成的完整制度体系和运行系统，是中国特色社会主义制度的 基础部分，具有支持和保证人民当家作主，支撑和保证党通过人大总揽全局、协调各方的巨大优势。创新发展人民代表大会制度，需要在优化人民代表大会制 度体系、汇聚人民代表大会制度优势的基础上，更加注重制度能力建设，进一步加强制度优势与制度效能的关系，更加注重制度优势转化为治理效能的现实课题。做好“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”这篇时代性的文章， 创新发展人民代表大会制度，需要不断破解把制度优 势转化为治理效能的难题，尤其需要在释放人民代表 大会制度的优势和效应上下功夫。这就要求在全社会 强化人民代表大会制度作为国家根本政治制度的意识，维护人民代表大会制度的权威，将实施人民代表大会制度与执行国家宪法结合起来，以党内法规制度促进 人民代表大会制度优势向国家治理效能的有效转化， 不断增强“坚持和完善中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化”的动力和能量。

来源：《新疆师范大学学报（哲学社会科学版）》2020年第5期