党的十八大以来，党中央高度重视党内法规制度建设，把形成完善的党内法规体系作为中国特色社会主义法治体系的必要内容，强调到建党100年时，形成覆盖党的领导和党的建设各方面的制度体系。2019年9月，中央印发《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党内法规和规范性文件备案审查规定》（以下简称《备案审查规定》）和新制定的《中国共产党党内法规执行责任制规定（试行）》（以下简称《执行责任制规定》），并通知要求，“各地区各部门要以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，坚持以党章为根本遵循，推进全面从严治党、依规治党，切实抓好职责范围内党内法规制度建设工作。要以《制定条例》为基本遵循，做好党内法规制定工作，扭住提高质量这个关键，搞好制度‘供给侧结构性改革’，形成制度整体效应”。
“供给侧结构性改革”是在我国改革开放进入深水区和攻坚期，以习近平同志为核心的党中央直面问题、深刻分析经济形势基础上提出来的一项重要经济战略举措，是指导新时代经济建设的科学思维。经过近几年的实践，供给侧结构性改革已成为推动我国经济发展的主线，并成为习近平新时代中国特色社会主义经济思想的重要组成部分。实现高质量发展，供给侧结构性改革既包括劳动力供给、技术供给，也包括制度供给，即以高效的制度供给，为我国经济长期稳定发展提供引导、规范和保障。制度改革、创新是现代市场体系建设的根本性问题。但这里的制度供给，主要涉及市场体系、资源配置、政府与市场关系等问题，系属于经济制度、国家政策、体制机制等基本问题。
而在制度建设层面强调“供给侧结构性改革”，源于2019年7月召开的中央和国家机关党的建设工作会议。这次会议的主要任务是分析情况、研究问题，部署当前和今后一个时期中央和国家机关党建工作，全面提高机关党的建设质量和水平。习近平总书记指出，“要处理好建章立制和落地见效的关系。制度制定很重要，制度执行更重要。要搞好制度‘供给侧结构性改革’，空白缺位的抓紧建立，不全面的尽快完善，成熟经验及时推广”。
制度“供给侧结构性改革”指导制度建设，意在强调制度供给与需求两侧要讲求“结构性”协调。作为指导我国“十三五”发展的科学思维，供给侧结构性改革不同于西方供给学派的基本理论倡导，它突出“结构性”，强调供给与需求的结构关系、供给与需求的匹配与协调，“核心是要实现生产要素的有效配置，目的是提高社会生产力水平，满足人民日益增长的美好生活需要”。习近平总书记指出，“放弃需求侧谈供给侧或放弃供给侧谈需求侧都是片面的，二者不是非此即彼、一去一存的替代关系，而是要相互配合、协调推进”。将经济发展的科学思维用到制度建设上，意在强调制度建设也应讲求科学思维，重视制度供给和需求两侧“结构性”协调——“扭住提高质量这个关键”，搞好制度供给，完善制度体系，更要“处理好建章立制和落地见效的关系”，搞好制度实施，通过制度落实落地，形成制度整体效应。
以“供给侧结构性改革”思维呈现党内法规“结构性”协调的理想状态
党内法规是我们党在长期革命和执政过程中形成的重要制度规范，是管党治党的重要遵循。作为制度体系，它属于中国特色社会主义法治体系，是国家治理体系的骨干工程的重要内容。党的十八届四中全会明确要形成完善的党内法规体系，党的十九大、十九届四中全会进一步强调，要增强党依法执政本领，加快形成覆盖党的领导和党的建设各方面的党内法规制度体系。
强调体系化是党内法规建设的内在逻辑要求和价值追求。一般意义上，法的体系化有助于法的秩序和正义等价值实现。经验表明，成文法系国家法律发展大都是一个追求以一定的技术手段、理论建构和价值依归以实现法的体系化的过程，而法治实践又会不断促使法律法规呈现理性的体系化结构。党内法规制度化规范化建设虽起步较晚，但作为党组织制定的专门制度规范，只有内容科学、规范对象明确、效力层级清晰、体系完整、价值统一，才能够充分体现党的统一意志，为全党提供清晰、确定、可预期的制度遵循。因而党内法规体系化建设体现了我们党对法治建设规律、党的建设规律的认识深化和提升。
按照制度“供给侧结构性改革”要求，党内法规制度建设应当体现制度制定和制度实施的“结构性”协调。制度是与治理相辅相成的。制度好不好、是不是完善，要看制度实施的效果——治理效能好不好；而制度实施是否到位、治理效能好不好，又取决于制度体系是否科学完善。第一，党内法规制度好不好取决于党内法规体系化状态。根据系统论的观点，一个有效的体系应当具备两个要素，一是逻辑自洽，即体系内部要素协调统一、层次分明而内容自洽；二是价值统一，即所有制度趋向于同一目的，最终达到价值一致。“结构性”协调的党内法规体系，就是以党章为根本，以民主集中制为核心，以准则、条例等中央党内法规为主干，由各领域各层级党内法规制度有机衔接、相互协调，共同构成统一整体，进而实现逻辑自洽。价值统一体现在党内法规从根本制度、基本制度、重要制度到具体制度上下贯通，对全党提供一体、一致和统一的要求。第二，党内法规制度实施好不好取决于是否实现了全面从严依规治党，即完善的党内法规制度是否有效运用于管党治党的全方位、全过程，而依规治党的评价标准在于全党上下是否尊规学规守规用规、党内法规的执行力状况如何等。
换言之，党内法规“结构性”协调的理想状态，从制度“供给侧”而言，是“全方位扎紧制度的笼子”，解决好管党治党“有规可依”问题，保证各位阶、各领域、各层面、各类型党内法规制度有机衔接，构成内容科学、程序严密、配套完备的法规制度体系；从制度“需求侧”而言，党内法规制度必须着眼于严格执行、充分实施，形成制度效应，实现良“规”善治。
地方与中央协同互动是党内法规制度“结构性”协调的必要条件
地方党内法规建设对实现党内法规制度“结构性”协调发挥着不可替代的作用。党内法规体系是党的中央组织、中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市（以下简称“地方”）党委制定的，体现党的统一意志，规范党的领导和党的建设活动，由各领域各层级专门规章制度组成的有机统一整体。系统地看，党内法规的制定、实施、宣传、清理、评估等环节，都离不开地方的积极作用。只有坚持党内法规制度体系整体性与层次性的有机统一、统筹建设，才能充分发挥依规治党的组织优势。因而中共中央《关于加强党内法规制度建设的意见》明确要求，地方党委作为党内法规的制定主体，要统筹谋划、积极推进、认真抓好本地区党内法规制度建设。
地方党内法规制定能否与中央有效互动，制约着党内法规体系是否科学、合理。在党内法规制度供给中，地方党内法规建设状况极大影响着党内法规体系的理想状态。按照《制定条例》，一方面，地方要充分发挥立规主体职能，为贯彻执行中央党内法规作出配套规定，履行党章和中央党内法规规定的、领导本地区经济社会发展和负责本地区党的建设相关职责。另一方面，它还要坚持从党的事业发展需要和全面从严治党实际出发，根据中央授权，结合地方实际，就应当制定中央党内法规的有关事项进行制度探索，先行先试制定党内法规。以地方为主体制定的细则、办法、规则、规定等系列党内法规，在数量上构成党内法规体系的绝对多数（截至2019年，现行有效的中央党内法规有271部，地方党内法规有5400余部）。与此相适应，地方党内法规质量也将极大地影响党内法规体系的质量，这也是修订《备案审查规定》，完善备案审查制度的重要初衷之一。
地方党内法规实施状况直接影响和制约着制度治党依规治党的实际效能。党的十九届四中全会明确要求，坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化，这一重大战略部署的关键问题还在于提升治理能力和制度执行力，形成制度整体效应。制度建设既包括制度制定，更包括制度实施。“徒法不足以自行”，只有制度实施与制度供给有机统一、协调运转，才能够体现制度效能，形成制度整体效应。“天下之事，不难于立法，而难于法之必行。”有了制度而不实施、束之高阁，或者实施不力、做表面文章，制度的价值就会流于无形，制度建设反而成为法治、“制度之治”的反讽。在党的组织架构内，地方党委是党的组织体系的重要中枢，承上启下，在贯彻党的基本理论、基本路线、基本方略中发挥着至关重要的作用，在管党治党中承担着重要的主体责任。地方管党治党状况就是党内法规制度执行、遵守状况的最生动实践，直接反映着制度治党依规治党的实际效能，是评价执政党治理法治化的重要指标。正是在这个意义上，我们说地方党内法规建设的实质就是把全面从严治党、依规治党精神充分运用于地方实践。
立足“结构性”协调推进地方党内法规建设与中央有效衔接
地方党内法规与党的中央法规的有效衔接是党内法规体系的内在逻辑要求，地方党内法规有效实施是党内法规制度效能的基本保障。在党内法规体系内，党章和准则、条例等党的基本法规的运作成效，主要取决于地方党委制定的具体法规制度的完备程度和可操作程度，具体法规制度越详细、完备，操作性越强，党的根本法规制度、基本法规制度、重要法规制度等的贯彻落实就越能够得到保障。因此，立足于“结构性”协调，要着重与中央的有效衔接，加快推进地方党内法规制度建设。
第一，要提升地方立规能力，以高质量的地方党内法规衔接配套中央党内法规，保障党内法规体系的逻辑自洽。类型化而言，数量庞大的地方党内法规主要是各地方贯彻执行中央要求、根据中央党内法规制定的配套法规，或者在中央授权的基础上，结合地方实际，在基层建设、党的作风建设等方面探索制定的法规。数量影响质量，而立规能力是法规质量的基本保障。地方党内法规质量高低、与中央党内法规的衔接状况，直接影响着党内法规体系化程度。因而立规能力提升是保障地方与中央党内法规有效衔接、完善党内法规体系的重要因素。根据《制定条例》，地方立规能力提升应特别关注以下几个方面：一是进一步强化政治方向，增强“四个意识”、坚定“四个自信”、做到“两个维护”，明确按照中央要求进行配套法规制定。二是吃透中央法规精神，加强法规研究，配套党内法规的制定不得超出上位党内法规规定的范围，除非必要情况，配套法规对上位党内法规已经明确规定的内容不做重复性规定。三是提高立规技术，确保配套法规的规定明确、具体，提高针对性，提高可操作性。四是在地方加大党内法规专业人才队伍建设，完善党内法规工作机构，加强理论研究，探索建立党内法规教育培训制度等。
第二，要提升地方党内法规执行力，以严格的法规执行提升制度治党依规治党的治理效能。党的十八大以来，党中央对地方党委工作提出了一系列新精神新要求，其中最重要的要求就是充分落实管党治党主体责任，全面从严治党、依规治党。《执行责任制规定》更进一步明确了地方党委在党内法规执行责任要求。党内法规的权威在于执行，执行力就是党内法规的生命。近几年，从多数省、自治区、直辖市党委巡视组巡视情况看，管党治党方面具有共性、较为突出的问题，都是党的领导弱化、党的建设缺失、“两个责任”落实不到位等，因而党内法规执行是当前制约党内法规制度效能的关键问题。一方面，地方党委要在“四个全面”“五位一体”的战略部署实施中，突出问题导向和改革精神，充分发挥全面从严治党政治责任、领导核心作用。另一方面，地方党委要严格贯彻执行《地方党委会工作条例》《中国共产党党组工作条例》等党的领导法规，严格执行党的组织法规，严格履行《执行责任制规定》，进一步加强和改进工作，从而不断提升执规能力，提高党的建设能力。
第三，要加大党内法规实施保障工作，以地方党内法规有效实施推动党的中央法规落实落地。党内法规体系建设需要系统抓、抓系统。监督执纪是党内法规实施问题，推动党内法规学习、宣传教育、完善党内法规监督保障体系建设，也是地方党内法规实施的重要问题，而这恰恰是实践中的短板，更需要地方和中央的有效衔接。一是中央要加大党内法规公开力度，地方要配合做好宣传教育，树立制度权威，提升党员特别是领导干部尊规学规守规用规意识和能力。二是在《中国共产党巡视工作条例》实施办法、《中国共产党纪律处分条例》单行法规的制定、完善基础上，完善党内法规监督保障制度，强化监督保障制度实施。三是地方要和中央配合、互动，通过有序扩大党内法规制定中的民主参与，提升全体党员的党内法规意识。四是要强化党内法规大系统、大格局理念，地方要做好党内法规备案、审查工作，以此为抓手完善党内法规制定实施体制机制，防止党内法规实施在整体加强中出现局部弱化的现象。
习近平总书记强调，“依规治党，首先是把纪律和规矩立起来、严起来，执行起来”。按照党的组织架构及其职责定位，只有地方与中央有效互动，才能形成高质量的党内法规体系，才能全方位推动党内法规实施，让党内法规真正成为管党治党的“法宝”和“利剑”。因而，以“制度供给侧结构性改革”思维，在地方与中央的有效衔接中推进地方党内法规制度建设，是贯彻落实党的十九届四中全会精神、提升党依法治国和依法执政能力的基本要求。
（本文系国家社科基金重点项目“新时代加快推进地方党内法规建设研究”（18ADJ103）阶段性成果）
【作者】周悦丽，工作单位：中共北京市委党校法学部
【文章来源】《中国社会科学报》2020年7月30日
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