蒋清华：意见权：党的执政权属性新探

【摘要】中国共产党作为全面领导和长期执政的使命型政党，不同于西方体制中的执政党，共产党的执政权是党对国家机关实施领导的一种新型公权力，应通过理论创新为其属性寻求新的定位。在中国特色社会主义制度中，党的执政权既不是直接的命令权，也不是普通的建议权，而是具有一定约束性的意见权，其实质是党对治国理政重大问题的决策权。按不同标准可以分为主动意见权和受动意见权，独立意见权、联合意见权和融合意见权，宏观意见权、中观意见权和微观意见权，主要以党的规范性文件和党的领导法规予以体现。主动意见权实际上是准议案权，受动意见权实际上是准审批权、协调权，这就是意见权不同于命令权和建议权的特征。

【关键词】执政权；意见权；命令权；建议权；依法执政

【作者】蒋清华，四川达州人，法学博士，中南大学法学院副教授，武汉大学党内法规研究中心、湘潭大学党内法规研究中心兼职研究员，研究方向为中国宪法学、党规学。

【文章来源】文章刊于《广东行政学院学报》2020年第3期

中国共产党依宪拥有对国家和社会的领导权，党的领导制度是我国的根本领导制度，党的执政制度是领导制度的重要内涵。党的十九届四中全会通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》把党的领导制度摆在国家治理体系的统领性地位，并且以“提高党科学执政、民主执政、依法执政水平”作为坚持和完善党的领导制度体系的基本目标指向，其中提出“改进党的领导方式和执政方式，增强各级党组织政治功能和组织力”的具体任务。^[1]十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出：“依法执政，既要求党依据宪法法律治国理政，也要求党依据党内法规管党治党。”并提出了“三统一、四善于”^①的依法执政基本原则。^[2]以法学思维观之，依法执政就是要推进执政体制和方式的法治化，执政体制、执政方式需要转化为执政权力（以下多简称为执政权）来进行分析。

在中国特色社会主义制度中，中国共产党是全面领导和长期执政的使命型政党，不同于西方政治制度中的执政党，党的执政体制和方式不完全同于西方，它既有现代执政方式的一般共性，也具有社会主义中国的特殊性。这个特殊性主要在于，西方的执政党仅仅是以自己的党员代表们进入国家政权领导层掌控国家权力，除此之外，执政党的组织机构不直接对国家机关施加影响力。而我们党除了选派自己的党员领导干部出任国家机构领导成员从而掌控国家机构职权之外，还通过自己的组织机构直接对国家政权施加影响力。对于后者，用著名宪法学家何华辉先生的话来说，就是“人民在国家机构之外，选择中国共产党行使对国家权力的领导权”。^[3]党对国家政权（国家权力）的领导称为执政。^[4]党对国家权力的领导权，就是执政权。著名法学家张文显教授指出，中国共产党的执政内涵包括：执掌国家政权；运用国家政权；尊重、支持、督促国家机关依法行使国家权力；直接参与重大国务活动。^[5]其中国特色就在于党依法保留直接运用国家政权的权力，并直接参与重大国务活动。在中国特色社会主义制度中，党的执政（权）其实是党的领导（权）的下位概念，不应按照西方政治制度模式把领导（权）与执政（权）并列起来，甚至用执政（权）取代领导（权）。^[6]

质言之，在西方体制下，依法执政问题只在于担任国家机关领导职务的党员是否依法行使国家权力，而执政党的组织只有“执政权利”，没有“执政权力”；而在中国体制下，依法执政问题的重点则在于党组织拥有的执政权力是否依法行使。担任国家机关领导职务的党员行使国家权力，与党组织行使执政权力，是两个不同的问题。规范国家权力运行的是国家法律，保证党员领导干部依法行使国家权力的是作为党内法规的党的建设法规，规范党的执政权的则是作为党内法规的党的领导法规。由此可见，要搞好依法执政，有必要弄清楚一个理论上的基础问题，即在中国特色社会主义法治体系中，党的执政权究竟是一种什么性质的公权力？

二、执政权不能简单等同于命令权

党领导国家政权的权力即执政权不是党组织对国家机关的命令权，党在国家政权中发挥领导核心作用的方式不是直接给国家机关下命令，这是总结世界社会主义运动和新中国政权建设经验教训得出的一条基本结论，如今已成为党和人民的共识。

列宁曾于1922年提出明确划分党和政权的职责，党要对所有国家机关的工作进行“总的领导”，而不是频繁的琐碎的干预。^[7]64中国共产党领导人从革命战争时期到执掌全国政权、改革开放之后，也对这个问题作出过明确论述。例如，毛泽东《井冈山的斗争》（1928年11月）、董必武《更好地领导政府工作》（1940年8月）、邓小平《党与抗日民主政权》（1941年4月）、董必武《论加强人民代表会议的工作》（1951年9月）、邓小平《关于修改党的章程的报告》（1956年9月）、刘少奇《在扩大的中央工作会议上的报告》（1962年1月）、周恩来《论知识分子问题》（1962年3月）、邓小平《党和国家领导制度的改革》（1980年8月）等文献都反复讲了一个道理：党不应直接向政权机关下命令，党领导一切不等于党委包办代替政权系统的工作。（上述领导人讲话已在不少学者的研究成果中被援引，此不赘述。）首次明确提出党的领导一元化、党应该领导一切其他组织的《中共中央关于统一抗日根据地党的领导及调整各组织间关系的决定》（1942年9月）也强调了“党委及党的机关无权直接命令参议会及政府机关。”“党对政权系统的领导，应该是原则的、政策的、大政方针的领导，而不是事事干涉，代替包办。”^[8]431进入新时代，习近平总书记强调坚持党对一切工作的领导，同时也要求改进党的领导方式和执政方式，增强各级党组织政治功能和组织力。他在十八届中央纪委三次全会上指出：“党中央作出的决策部署，党的组织、宣传、统战、政法等部门要贯彻落实，人大、政府、政协、法院、检察院的党组织要贯彻落实，事业单位、人民团体等的党组织也要贯彻落实，党组织要发挥作用。”^[9]7这就讲得很清楚，是要求国家机关等单位的党组织要贯彻落实，而不是把国家机关等单位简单当作党组织的下属机构来发命令。

在理论界，张友渔先生多次讲，党的领导并不是党组织对领导对象（人民群众、国家机关）发号施令的组织隶属、上下级关系意义上的“领导”。^{[10]244,536,556}李良栋教授认为，党对国家政权机关的领导是政治领导，不是行政领导。^[11]152林尚立教授作出了深刻地解释：党的领导“不完全是权力直接作用领导对象的过程，而是领导制度与相关制度联通互动的过程。……从党的领导所要解决的具体问题来说，相关领域的具体制度往往是真正解决问题的制度，一旦这个制度的逻辑被党的领导制度逻辑‘矫正’或者‘替代’，那么相关制度解决问题的能力和应有功效的发挥就会大大降低，这种情况最后影响的还是党的领导本身。……因此，党的领导制度不仅不能限制这些制度的成长和发挥作用，相反还必须积极地培育和发展这些制度。”^[12]165

基于对“以党代政”做法的反思，1982年十二大党章总纲最后一段规定：“党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。”这是记取历史教训而作出的深刻总结。十二大之后，党章经过多次修改，但这一规定保持不变（十九大党章只是增写了“监察机关”）。可以说，党的十二大以及现行宪法颁行之后，党组织不应直接命令国家机关，已经成为一个基本的宪法共识和政治常识。全国干部培训教材指出：“今天重申党领导一切不是要党管理一切；强调各级党委做到总揽全局、协调各方不是要党委包揽包办。”^[13]10

三、执政权不是普通的建议权

执政权不能成为一种命令权，那么，它应当是一种什么权力呢？改革开放之后，不少观点将其定位成“建议权”。

例如，张友渔先生说，党对国家对人民的领导是政治领导，不是上下级关系。党对人大仅提出建议，既然是建议，那当然就可以接受，也可以不接受。因为这个建议是正确的，所以人大接受了。^[14]339政治学者陈明明教授认为，党的决定，对国家机关来说，都是建议性质的，不是强制性质的。^[15]法律学者蒋劲松教授认为，领导党能行使领导权，但不能行使国家权力——我国宪法正确地把住了这一关口，党行使领导权必须有利于人大行使国家权力。《关于建国以来党的若干历史问题的决议》作出了理顺领导党与人大关系的两个基本结论：使各级人大及其常委会成为有权威的权力机关；使国家能够防止和制止领导党可能的错误决策。所以，党的领导权在宪法上不是“行政命令性质”，只能定性为“建议性质”。^[16]118蒋劲松还以《李鹏人大日记》记载的1999年修宪、制定高等教育法、修改公路法的过程为例来说明：党对人大立法行使领导权，并不以一己的意志强加于人大，而是追求党的主张与人民意志的有机统一。^[16]520-528例如1998年6月审议高等教育法的过程中，党中央决定高等教育法要写上有关党的领导的内容。对此，李鹏指出，人大必须贯彻中央意图。如果人大常委会会议一次通过不了，下次再审议通过。几天后，李鹏进而决定，常委会第三次会议不审议高教法，首先要在全国人大常委会党组中统一思想。^[17]90-91宋功德教授指出，对国家政权机关而言，党提出的各种主张和意见“不是命令性、强制性的，而是建议性、导向性和号召性的”。^[18]511可以说，认为党的执政权在宪法性质上是一种建议权而不是行政命令权的观点，在理论界居于主流。

1992年3月，时任第七届全国人大常委会副委员长、党组成员的王汉斌在一次宪法宣讲报告中指出，党对国家事务作出的重大决策，经过国家权力机关的充分讨论，可以使决策更加完善周到，避免出现重大失误。同时，国家权力机关的讨论也是党领导人民通过民主程序来行使民主权利，有利于调动人民的积极性，把党的正确主张变为人民的自觉行动，保证路线方针政策的贯彻执行，这是我国能够经得起各种风险的重要保证。^[19]378王汉斌这里讲的“经过国家权力机关的充分讨论”，意味着党作出的决策，并不是让人大去“过一下程序”“走个过场”，既然要充分讨论，就说明党的决策并非不可改变的命令。李鹏在担任第九届全国人大常委会委员长期间（1998年3月-2003年3月）几次论及党对人大的领导方式。他指出，党对人大的领导是通过在人大的党组织和党员并团结一切可以团结的力量来实现的。党的领导体现在对人大党组和党员的要求上。人大是党领导下的国家权力机关，党的领导并不直接对人大发号施令，而是通过人大党组对人大工作进行领导，通过法定的程序把党的主张变为国家意志。^{[17]50,547,563}胡锦涛也指出：“党关于国家事务的重要主张，属于全国人民代表大会职权范围内的、需要全体人民一体遵行的，要作为建议向全国人民代表大会提出，使之经过法定程序成为国家意志。”^[20]

以上论述似乎说明领导人也认为党的执政权仅是一种建议权。但是，我们该如何理解邓小平所说“属于政策、方针的重大问题，国务院也好，全国人大也好，其他方面也好，都要由党员负责干部提到党中央常委会讨论，讨论决定之后再去多方商量，贯彻执行。”^[21]319该如何理解习近平总书记强调“党和国家大政方针的决定权在党中央，必须以实际行动维护党中央一锤定音、定于一尊的权威。”党中央“听了各方面意见和建议，最后要作出决定，这个决定权就在党中央。”^[9]228,229该如何理解李鹏指出的人大要自觉接受同级党委的领导，准备决定的重大问题，人大党组事先报告同级党委。^[17]892该如何理解王汉斌提出各级人大及其常委会也要坚持尊重党的领导、服从党的领导，讨论、决定重大问题必须事先向党委请示报告，遇到自身解决不了的工作问题要随时报请党委帮助解决。[19]192该如何理解宋功德教授同时也指出国家政权机关“必须在党的领导下从事立法、执法、司法活动”，“必须贯彻落实党的文件要求，不能与之相左。”^[18]521以及应如何理解十八届四中全会《决定》提出的如下要求：“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定。”“法律制定和修改的重大问题由全国人大常委会党组向党中央报告。”^[1]这些做法实际上都已制度化，成为如今党的领导法规制度中的重要内容。很显然，在中国特色社会主义制度中，党行使执政权，对国家机关提出的主张、政策等，并不同于国家机关之间提出的建议，也不同于人民政协对国家机关提出的建议，更不同于人民团体、社会组织等对国家机关提出的建议。因而，执政权并不是普通的建议权。使用“建议”“建议权”这样的术语来描述执政权的属性，是名实不符，容易引起人们的误解。因此，必须进行理论创新，为党的执政权属性寻求新的定位。

四、执政权是一种“意见权”

本文认为，可以把执政权定位成一种“意见权”。之所以选取“意见”一词，一个重要的关联因素是：“意见”是党的机关公文的一个基本种类。《党政机关公文处理工作条例》第8条对公文文体的主要种类做了列举，包括：决议、决定、命令（令）、意见、通知等15种。其中，决议“适用于会议讨论通过的重大决策事项”；决定“适用于对重要事项作出决策和部署、奖惩有关单位和人员、变更或者撤销下级机关不适当的决定事项”；命令（令）“适用于公布行政法规和规章、宣布施行重大强制性措施、批准授予和晋升衔级、嘉奖有关单位和人员”；意见“适用于对重要问题提出见解和处理办法。”实践中，党对国家和社会事务提出政策主张，虽也使用“决议”“决定”文体（中央层面一般是中央全会审议通过的文件），例如，《中共中央关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》等，但用得更多的是“意见”文体，例如，《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》、中办《关于贯彻实施公务员法建设高素质专业化公务员队伍的意见》、中央全面依法治国委员会《关于加强综合治理从源头切实解决执行难问题的意见》等等。而且，根据宪法和法律，人大有重大事项的决定权，各级政府也有权“发布决定”（见《宪法》第89、107条），用“决定权”来定位对党的执政权，容易与人大、政府的法定职权产生混淆。所以，就党的执政权属性的修辞而言，选用“意见权”比“决定权”更为合适。

（一）意见权的实质

党的执政权在内容构成上主要包括：制宪修宪意见权、立法修法意见权、释宪释法意见权、合宪性合法性审查意见权、制定重要政策意见权、人事任免意见权、思想文化建设意见权等。从实质来看，这些意见权是指党对治国理政重大问题决策权。对此，需作以下两点说明。

第一，党的决策权和国家机关的决策权的关系，是国家整体权力系统中的“政治与行政”的关系。人大、政府依法也享有决策权。治国理政重大问题属于政治性问题，它不同于决策执行层面的、行政管理层面的行政性问题。这个划分的思想，可以追溯到美国公共行政学上的“政治与行政二分理论”。美国“行政学之父”、第28任总统威尔逊（ThomasWoodrow Wilson）于1887年发表的《行政之研究》最早将之作为一个理论问题予以论述。美国政治学与行政学家古德诺（Frank Johnson Goodnow）于1900年出版的《政治与行政》对此问题做了系统阐释和发挥。古德诺认为，国家具有两种功能：“政治”与“行政”，政治是指政策或国家意志的表达，行政是指对这些政策的执行。政治的功能首先必须解决主权问题和政府体制问题。政治的功能也与国家意志的执行有关，政治必须对行政具有一定的控制权，但也要防止政治对行政的控制的不适当扩展，所以要承认行政机关和司法机关享有一定的独立性。^{[22]15,22-23,35}

在中国特色社会主义制度中，中国共产党承担决定治国理政大政方针的政治职能，国家政权的各个机关以及人民团体、国有企业事业单位等都承担贯彻落实党的决策的行政职能。其中，人大的执行职能主要是将党的主张和人民的意愿进一步统一起来并转化为具有法律强制力的国家意志。政府以及其他国家机关等一方面执行人大制定的贯彻了党的决策的法律和决定，另一方面在法律授权范围内直接依据党的决策开展行政管理等工作。正如党的十四届四中全会通过的《中共中央关于加强党的建设几个重大问题的决定》所指出的：“凡属方针政策性的大事，凡属全局性的问题，凡属重要干部的推荐、任免和奖惩，都要由中央或地方党委集体决定。”^[23]2014年1月，习近平总书记在十八届中央纪委三次全会上专门对那种认为“党委过问就是党政不分”的看法提出批评，他指出：“党委是起领导核心作用的，各方面都应该自觉向党委报告重大工作和重大情况，在党委统一领导下尽心尽力做好自身职责范围内的工作。报告一下有好处，集思广益，群策群力，事情能办得更好。”^[9]7李忠教授概括道：“我们党治国理政的基本特征就是以党领政，党中央提出大政方针政策，国家机关贯彻执行；党中央是大脑、指挥部、司令部，国家机关是四肢、执行者、作战部队。”^[24]

第二，治国理政重大问题的内涵，首先是指狭义的政治问题，即事关政治方向、政治原则、政治制度等的问题；其次，还指经济、文化、社会、生态等方方面面的战略性、宏观性的问题。习近平总书记指出：“党中央权威和集中统一领导，最关键的是政治领导。……要注重提高政治能力，特别是把握方向、把握大势、把握全局的能力和保持政治定力、驾驭政治局面、防范政治风险的能力。”^[9]204无论在政治领域，还是非政治领域，“凡是关系到整体和全局的事情，必然也具有政治性”。^[25]282与国家机关的决策相比，党的政治性决策的主要特点是，其一，从性质上看，属于战略决策，着眼于方向、全局、长远以及宏观的问题，为国家机关的工作确定路线方针政策；其二，从内容上看，主要属于顶层的政策制度设计，具有根本性、稳定性和长期性，因而也就具有非常规性。对常规性问题的决策主要由政府承担；其三，从地位和作用上讲，党的决策事关全局，党中央的决策更是关乎国家和民族的前途命运、党和人民事业兴衰成败。

（二）意见权的分类

第一，根据处理事务的主动性情况，可以把意见权分为主动意见权和受动意见权。

主动意见权是指党就治国理政重大问题主动作出决策的情形。例如，《中国共产党地方委员会工作条例》第5条第1项规定，地方党委对本地区重大问题作出决策。《中国共产党党组工作条例》第17条规定，党组讨论和决定本单位业务工作发展战略、重大部署、重大事项以及“三重一大”事项等。

受动意见权是指党对下级党组织、国家机关党组（党委）等就重大问题提出的请示、报告作出批示指示的情形。《中国共产党重大事项请示报告条例》对受动意见权作出了专门规定，例如其中第12条规定：“涉及党和国家工作全局的重大方针政策，经济、政治、文化、社会、生态文明建设和党的建设中的重大原则和问题，国家安全、港澳台侨、外交、国防、军队等党中央集中统一管理的事项，以及其他只能由党中央领导和决策的重大事项，必须向党中央请示报告。”

第二，根据作出主体的不同，可分为独立意见权、联合意见权、融合意见权。

独立意见权是指党组织以自己名义独立提出意见的情形。例如，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》，中办印发《关于人大预算审查监督重点向支出预算和政策拓展的指导意见》。

联合意见权是指并非合署办公、合并设立的党组织与国家机关联合提出意见的情形。例如，《中共中央、国务院关于支持深圳建设中国特色社会主义先行示范区的意见》，中办国办印发《关于进一步把社会主义核心价值观融入法治建设的指导意见》。

融合意见权是指合署办公的党和国家机关共同提出意见。例如，中央纪委国家监委印发《公职人员政务处分暂行规定》《监察机关监督执法工作规定》。

第三，根据意见内容的管理程度强弱，可分为宏观意见权、中观意见权、微观意见权。

宏观意见是指党就治国理政有关事务提出的意见主要是原则性的、体制性的、目标性的。中观意见是指党就治国理政有关事务提出的意见是中观层面的制度、方案等。微观意见是指党就治国理政有关事务提出的意见是具体性的、操作性的。

宏观意见的表现形式一般是党的规范性文件。中观意见的表现形式既可以是规范性文件，也可以是党内法规。微观意见的表现形式主要是“规定”“办法”“细则”类的党内法规或者就具体事项所发布的通知、作出的批复等。另外，这三种意见既可以存在于单独不同的文件中，也可以存在于同一份文件中。以《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》为例，它提出的宏观意见如“完善全国人大及其常委会宪法监督制度，健全宪法解释程序机制”；中观意见如“把所有规范性文件纳入备案审查范围，依法撤销和纠正违宪违法的规范性文件，禁止地方制发带有立法性质的文件”、“明确地方立法权限和范围，依法赋予设区的市地方立法权”；微观意见如“将每年十二月四日定为国家宪法日”、“凡立法涉及重大体制和重大政策调整的，必须报党中央讨论决定”“编纂民法典”。

宋功德教授曾指出，党对“弱政治性”领域（如经济建设）实行“领导”，重在制定宏观性战略规划；对“中政治性”领域（如廉洁建设）实行“共管”，党政合署办公，在中观层面制定具体行动方案；对“强政治性”领域（如意识形态工作）实行“党管”，可在微观上就一些重要的具体事务作出决定。^[18]75不过，近年来，党政联合发文愈渐增多，上述三个领域的划分对于联合意见权不大适用。宏观、中观、微观三种意见的适用范围大致是：

在“强政治性”领域，例如国防军队、干部人事、意识形态等领域，三种意见权党都要行使，特别是要行使微观意见权，例如中办印发《公务员职务与职级并行规定》《关于统筹规范督查检查考核工作的通知》。

在“中政治性”领域，党行使中观意见权和微观意见权，以中观意见权为主；行使微观意见权时，一般属于联合意见权或融合意见权。例如，《中共中央、国务院关于实施乡村振兴战略的意见》提出“推进有机肥替代化肥、畜禽粪污处理、农作物秸秆综合利用、废弃农膜回收、病虫害绿色防控。”

在“弱政治性”领域，党行使宏观意见权和中观意见权。如果是独立意见，则以宏观意见为主。中观意见多以联合意见的形式出现，例如，《中共中央、国务院关于保持土地承包关系稳定并长久不变的意见》、中共中央、国务院印发《长江三角洲区域一体化发展规划纲要》、中办国办印发《关于强化知识产权保护的意见》。

五、意见权的效力：与命令权、建议权的区别

党的执政权作为社会主义制度中的一种公权力类型，与上下级单位之间的命令权、不同组织之间的建议权究竟有何区别？其要义可从意见权的效力中显现，主要体现为如下三个方面。

（一）准议案性

党的主动意见权是一种准议案权，从而区别于普通的建议权。党的主动意见权的政治效力恰在于有关国家机关必须将党的意见纳入法定程序进行审议。最典型的是党的修宪意见权。1982年宪法颁行之后的五次修改，都是中共中央首先提出修宪《建议》，然后向全国人大常委会（而不是向全国人大常委会党组）提出，修宪《建议》的末尾这样说道：以上建议，请全国人大常委会依照法定程序提出宪法修正案议案，提请第×届全国人大第×次会议审议。全国人大常委会，以及宪法第64条规定的五分之一以上全国人大代表不可能抛开党的修宪方案而另提方案，也不可能对党的修宪方案作出实质性改动。可见，党的主动意见权本质上是一种议案权。目前，宪法和法律没有规定党的主张作为议案向人大提交，故称之为“准议案权”。作为参政党的民主党派就没有这样的准议案权。党的这种准议案权是否需要由宪法法律予以明确，还值得深入研究。

（二）准审批性

党的受动意见权是一种准审批权，从而区别于直接的命令权。例如，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》规定，党中央要事先审批政治方面法律的重大方针政策问题；法律法规草案提请人大审议之前，其所要解决的主要问题须由人大常委会党组事先由党中央或地方党委进行原则批准，这就是党的准审批权的体现。例如，据《北京日报》报道，2019年11月20日，中共北京市委常委会召开会议，研究了《北京市街道办事处条例（草案）》、《北京市促进科技成果转化条例（草案）》等地方性法规草案。11月27日，北京市第十五届人大常委会第十六次会议表决通过了上述法规。可见，就重大问题请示党委并非可有可无的，实质上是一种审批，但请示主体是国家机关党组而非国家机关本身，故称为“准审批权”，这正是中国特色社会主义政治制度的特色和优势所在。

（三）协调性

党的受动意见权还是一种协调权，这是党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用的重要抓手。例如，《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》规定，对于立法过程中出现的重大分歧争议等，人大常委会党组应及时向党中央或地方党委请示报告相关情况，由党来进行协调，这就是党的协调权的体现。又如，《中国共产党政法工作条例》第12条规定了党委政法委在党委领导下，具体负责协调政法单位之间、政法单位和有关部门、地方之间有关重大事项。再如，《中共中央关于建立国务院向全国人大常委会报告国有资产管理情况制度的意见》指出，国务院每年采取综合报告和专项报告相结合的方式，向全国人大常委会报告国有资产管理情况；全国人大常委会依照有关法律规定，把国务院关于国有资产管理情况报告纳入年度监督工作计划，实行全方位监督，这就体现了党对人大与政府之间法定关系正常运转的协调安排。

可见，无论是准审批权，还是协调权，党的受动意见权的政治效力在于，国家机关决策事项如涉及重大问题，应事先向同级党委请示；执行过程中的重大事项，应及时向同级党委报告。虽然，请示报告是由国家机关党组为主体作出的，而不是以国家机关的名义作出的，但党组向党委的请示是前置程序，报告也是事中的必经程序。如果按照党内法规的规定，由国家机关党组进行决策即可的话，党组决策也是前置程序，然后才以国家机关的名义按法定程序作出决定。

随着党内法规制度体系的不断完善，党的受动意见权一般都明确规定于党的领导法规制度之中。同时，国法也对一些工作中党的受动意见权作出规定，例如，《行政法规制定程序条例》（国务院令第694号）第4条规定，“制定政治方面法律的配套行政法规，应当按照有关规定及时报告党中央。制定经济、文化、社会、生态文明等方面重大体制和重大政策调整的重要行政法规，应当将行政法规草案或者行政法规草案涉及的重大问题按照有关规定及时报告党中央。”第9条规定，国务院年度立法工作计划也应报党中央、国务院批准。《重大行政决策程序暂行条例》（国务院令第713号）第31条规定：“重大行政决策出台前应当按照规定向同级党委请示报告。”

六、结语

党的执政权的核心是党在治国理政重大问题上拥有决策权。这个决策权属于党的主张，并不直接等同于国家政权的意志。同时，坚持党的领导是党和国家的根本所在、命脉所在，是全国各族人民的利益所系、幸福所系，党的执政能力的重要内涵就是党要确保自己的路线方针政策被国家机关以及其他各个方面全面有效贯彻落实，也即确保执政权具有实效性。要使上述两个方面协调一致、不发生冲突，一个十分重要的、体制上的办法是在科学确定执政权属性的基础上形成配套的法规制度体系。2018年修宪将党的领导写入了宪法正文，不仅明示了党长期执政地位，而且使党的执政权具有了更强的制度约束力。我们需要进一步完善党的领导法规制度，并与国家有关法律法规有机衔接，让党的执政权行使更加规范化科学化，为党发挥总揽全局、协调各方领导核心作用提供更加坚实的法治保障。

① 十八届四中全会提出的“三统一、四善于”是指：“必须坚持党领导立法、保证执法、支持司法、带头守法，把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，善于使党的主张通过法定程序成为国家意志，善于使党组织推荐的人选通过法定程序成为国家政权机关的领导人员，善于通过国家政权机关实施党对国家和社会的领导，善于运用民主集中制原则维护中央权威、维护全党全国团结统一。”

【参考文献】