【文章来源】
《上海政法学院学报（法治论丛）》2019年第5期，人大复印报刊资料《中国共产党》2020年第1期全文转载。
【作者简介】
王建芹，中国政法大学法学院教授、党内法规研究中心主任。
范家皓，中国政法大学法学院研究生。
【摘要】
党内巡视制度作为十八大以来强化党内监督、从严治党、依规治党的重要制度举措，取得了明显的成绩并发挥了重要的作用。总结党内巡视制度的成果，并在理论上和实践中不断加以完善，是新时代加强党的建设的重要内容之一。为此，进一步明确党内巡视机构的职能定位及组织地位，在法治视野下既要创新巡视方式方法、科学界定巡视机构与其他党内监督部门的关系及职能配合协调，建立规范的巡视报告公开制度及责任落实制度，又要注重与相关法律的衔接，是强化巡视工作成果、进一步深化巡视制度建设的重要方向。
【关键词】
党内监督；党内巡视；制度建设
十八大以来，党内巡视工作持续、广泛、深入的开展，对促进党的路线方针政策的贯彻落实，加强领导班子和干部队伍建设，深化党风廉政建设和反腐败工作，妥善处理事关人民群众切实利益的突出问题等方面发挥了重要且不可或缺的作用。在十八大巡视成果的基础上，在党中央的统一部署下，十九届中央首轮巡视工作于2018年2月拉开了序幕，并完成了对14个省区及其涉及的10个副省级城市的巡视工作。第二轮巡视则对26个地方、单位党组织开展脱贫攻坚的专项巡视。另一方面，2018年3月20日，第十三届全国人大一次会议表决通过了《中华人民共和国监察法》（以下简称“《监察法》”），同年12月29日新修订的《中华人民共和国公务员法》（以下简称“《公务员法》”）进一步加强了与《监察法》《中国共产党纪律处分条例》（以下简称“《纪律处分条例》”）等相关法律法规的有机衔接，这既体现了中国监察体制改革的不断深入，也彰显了纪法衔接的重要性。党内巡视制度是建设中国特色社会主义法治国家背景下，从严治党、强化党内监督的重要制度举措。本文侧重于从制度建设的角度对十八大以来党内巡视制度的经验进行总结，归纳成果，分析问题，并结合《中国共产党巡视工作条例》（以下简称“《巡视工作条例》”）等相关党内法规和法律，探索进一步完善党内巡视制度的路径与方法。
一、十八大以来党内巡视制度的经验总结与不足
（一）有益成果
十八大以来，党中央从坚持和发展中国特色社会主义的全局出发，提出并形成了“四个全面”战略布局。党内巡视制度作为统筹推进全面从严治党与全面依法治国的重要结合点，为增强党的长期执政能力、先进性和纯洁性作出了突出贡献。一方面，首次实现了巡视范围全覆盖的目标。自2013年5月至2017年6月，共开展了十二轮巡视，范围涉及省区市地方、中央和国家机关、国有骨干企业等的277个党组织。相比于对象仅82个的十七大，十八大的巡视工作不仅在量上有了显著提升，也实现了党的历史上首次一届任期内中央巡视全覆盖的目标。另一方面，巡视为党风廉政建设提供了重要助力。据统计，“十八大期间，中央纪委共立案审查省军级以上党员干部及其他中管干部440人，其中超过六成的线索来自巡视”。巡视机构凭借其自上而下、机动灵活的特点，与纪委、组织部门相互配合，力克贪腐问题，重整社会风气。
同时，随着新时期巡视需求的扩大，党中央也在实践中不断总结经验，积极创新。组织形式上，内部调配整合力量，中央巡视组的数量从原来的10个增加到15个，巡视安排也从原来的“一对一”扩充到了“一托二”乃至“一托三”。巡视机构在尽力实现人员精简的同时，也为日后工作量的增加做好了储备。队伍建设上，有效配置人力资源，规避相关利害冲突。巡视机构从其他部门适当抽调人员，增设临时巡视组以充实人才力量。而且十八大开始推行“三个不固定”“一次一授权”，一定程度上避免了巡视机构与被巡视对象利害关系的滋生，成为主体自身廉洁性与独立性的重要保障。工作方式上，大胆探索创新型模式，充分体现时代特色。经实践证明，耗时长、涉面宽的常规巡视已不再适应现实需求，巡视模式呈现多样化发展趋势。如2014年第三轮巡视在常规巡视外增加了专项巡视，并在2016年第九轮巡视开创了“回头看”模式，对突出问题实行再监督，形成有力震慑。
（二）主要问题
当然，巡视制度作为新时期党风廉政建设的重要制度探索，在实践过程中不可避免暴露出一些新的问题。首先，巡视工作的效率不够理想，短期巡视工作对于深入挖掘党风廉政工作中深层次的问题效果有限。巡视监督多为听取报告、列席会议、受理来信来访等传统方式，难以系统性地挖掘重要的、深层次的、带有全局性的问题。巡视过程中谈话对象往往具有“多讲成绩，少谈问题；多讲套话，少谈具体；多讲决心，少谈方案”的特征，使调查工作沦于形式。其次，整改落实情况不理想，巡视成果的转化往往未达预期。十八大在对16个省市区“回头看”巡视中，被巡视对象多整改不力，甚至“旧病未愈，又添新伤”。值得注意的是，十九大首轮巡视的14个省区均存在对上次巡视整改不全面、不彻底、不到位的问题。而二轮脱贫攻坚专项巡视中，依然存在着“学习贯彻不扎实、决策落实有偏差、主体责任有缺失、监督责任不够有力、形式主义官僚主义仍存在、问题整改不到位”等突出问题。
同时值得注意的是，《巡视工作条例》将“一届任期内实现全面巡视”的工作目标制度化，虽体现了党对人民群众的坚定承诺，但同时也使机构资源有限性与巡视范围广泛性的现实矛盾更加突出。一方面，现有巡视机构、人员配置与巡视目标要求的适应性已显紧张，若一味增加巡视主体的数量，则与监督机构“小精专”的原则相悖，同时增加监督成本。另一方面，要实现巡视效力的长期化和巡视成果的有效转化，涉及巡视机构在党内监督体系中的定位问题、巡视过程中的信息收集效率问题以及巡视机构与其他党内监督部门的衔接问题，上述几方面也是现阶段党内巡视制度建设在理论与实践层面突破的关键。
二、党内巡视制度需要解决的几个理论与实践问题
（一）巡视机构的职能定位与组织地位问题
全面从严治党工作是一个系统工程，在具体实施党内监督的机构组成中，纪委和组织部是党内监督的主要部门。但在现行体制下，纪委在理论上因承担具体的组织、协调反腐工作而享有广泛的监督权，但因受同级党委的统一领导而难以形成对同级党委的有效监督与约束，同时，因缺乏制度性的信息渠道，在监督下级党组织过程中，上级纪委所发挥的作用也受到一定的限制。组织部门作为主管干部建设的职能机关，其工作主要出于干部选拔与考核的目的，监督机制相对弱化。而巡视机构凭借其“自上而下，重抓一把手”的监督特色，在我国现有领导干部管理体制下可有效弥补前两者的不足，形成权威高效、相对独立的监督机构设置。在现行体制下，巡视机构与纪委、组织部门等党内监督部门共同组成了党内监督体系。但在具体实践中，人们对三者关系的理解并不清晰，将巡视工作简单理解为纪委和组织部门工作的延伸，特别是“巡视组由纪委、组织部派出”的误解广泛存在，使得巡视机构在职能定位与机构组织地位上处于尴尬的境地。
究其原因，一方面，巡视机构的职能定位与组织地位缺乏具体的党内规章制度的支持。虽然《巡视工作条例》第5条第1款明确了巡视机构领导小组与党中央、省级党委的关系，但并未明确其与纪委、组织部等相关部门的位阶关系，留下了可争议的空间。同时，在现行巡视制度的相关规定中，均没有涉及巡视机构的经费保障问题。相对独立的经费保障既是机构组织地位的重要基础，也是其独立性的重要保证。正是由于这一制度缺陷，巡视过程中甚至出现了“由被巡视对象主要负担具体经费”的案例。这不仅极大地影响了巡视成果的公信力，更可能滋生新的腐败。另一方面，实践中巡视机构与纪委、组织部关系过于紧密的现实也使得三者在工作职能上难以清晰界定。中央巡视组的前身是中央纪委、中央组织部巡视组，巡视机构受限于自身的临时性、派出性等特征不得不在多方面依赖于这两大部门，且巡视机构的人员构成以纪委、组织部干部为主，工资关系、职级待遇，甚至后勤保障都归其管理，使得巡视机构自身的独立性大大弱化。其角色定位不清不仅使具体工作的开展得不到有力保障，在自身制度建设等方面也难以有效开展。
（二）巡视方式方法的创新问题
“发现问题”是巡视工作的重心，也是制度设计的关键导向。现行巡视机构的巡视监督方式依然是以听取汇报、受理来信来访等传统的方法为主，有观点认为可以在传统方式的基础上进行一定程度的创新。例如，为屏蔽相关利害冲突，省级巡视组可在坚持自上而下式监督主体地位的基础上，在中央巡视工作领导小组的组织下，探索横向异地交叉巡视的新路径。也有学者认为，当下巡视以公开式的“明察”为主，对下级党组织震慑力不足，应将明察与暗访相结合，并在相关法规中以列举式条文初步划定暗访的适用范围。也有学者提出应“赋予巡视机构更多监督权限”的观点，原因在于巡视机构通常面对的被监督对象在利益上往往盘根错节，临时性、流动性的巡视机构在面对这些问题时往往是相对弱势的，因此有必要赋予巡视机构更多更大的监督权限。但笔者认为 , 单纯从赋权的角度并不能真正有效解决监督信息不对称的问题，而过大的权力反而需要警惕“钱穆制度陷阱”之窠臼。反之，重视并充分发挥社会监督力量的作用，拓展多样化监督方式，既是党的群众路线方针政策的体现，也是监督成本最低的制度方式，为此，重视落实广大干部群众的知情权，实现巡视报告公开制度是重要的制度保障。
相关配套性制度的建设也是巡视工作进一步深入开展需要重视的问题。例如，目前以纪委、组织部干部为主的巡视人员队伍结构，在某种程度上暴露出“封闭性较强，专业化程度不高”的问题，特别是在面对一些专业性领域的技术性问题时,往往难以更深入地进行发掘；再如，在《巡视工作条例》中涉及的保密制度的问题，尽管从组织要求来看，保密义务是巡视人员的组织纪律和职业要求，且已在实践中积累了一定经验，但巡视工作具有一定的特殊性，而《巡视工作条例》中相关规定的缺位在一定程度上容易加大被巡视对象“说真话”的心理负担；同时，巡视工作中所涉及的如实供述的义务落实问题，对于非党员身份的领导同志如何适用，法理上存在模糊地带。《巡视工作条例》第36条第2款规定：“党员有义务向巡视组如实反映情况”，此规定常作为被巡视对象有配合调查义务的依据，但仅仅将主体限定为“党员”的合理性值得推敲，因为在“被巡视对象”的表述中，被巡视对象多为“领导班子及其成员”，且第37条“被巡视对象的具体责任”中也明确表述为“领导班子主要负责人或者其他有关责任人员”。因此，强调“党员”的主体地位固然有巡视工作限定为党内巡视的因素，但如果涉及非党员领导同志，条例在相关规定上并不严谨。
（三）其他党内监督部门的组织地位及其关系问题
正如中央政治局常委、中央纪委书记赵乐际说：“发现问题是生命线，推动解决问题是落脚点。” 目前巡视成果的转化主要为向被巡视对象提出整改建议、将涉嫌违纪违法的具体线索移交给纪委或政法机关以及作为组织部考核选任干部的重要依据三种类型。其中整改建议的落实， 巡视工作领导小组办公室有权会同巡视组进行督促，但缺乏相关程序机制的支持，该项工作往往沦为被巡视对象的单方面汇报。虽然随着“回头看”工作的开展，在一定程度上对解决该问题起到了督促作用，但也不可避免增加监督成本且难以从根本上仅仅通过巡视手段实现巡视成果转化的目的。
任何一项制度受限于体系设计和自身局限都不可能孤立存在，巡视制度作为党内监督体系中的一个环节同样也需要其他相关组织资源的配合。在现行体制下，巡视机构只有与纪委、组织部等其他党内监督部门实现职能上的有机衔接才能保证巡视成果的有效转化。如前所述，由于巡视机构自身的职能定位、组织地位及其与其他监督部门的关系尚不清晰，导致在实际工作中许多具体问题在处理上缺乏严格的制度程序规定。《巡视工作条例》多为相对宽泛的原则性规定， 在涉及具体问题时缺少严格的程序性要求，如第 29 条规定了纪委、组织部在收到移交线索、问题后有反馈义务 ，但此后巡视机构能否进行再监督、其他部门怠于履行义务时如何追责等问题均并未加以明确。此外，关于巡视机构人员和被巡视对象的责任分别在《巡视工作条例》第 35 条 和第 37 条中有了较为明确的规定，然而对于其他部门相关责任人员的追责在第 34 条仅规定了 “依据有关规定”，指向不明。
三、关于进一步完善党内巡视制度的思考
进一步完善党内巡视制度建设是新时代从严治党、严格党内监督的重要制度举措。为了使巡视工作在依法治国、依规治党的背景下更加科学化、合理化、制度化，在总结前期巡视工作经验的基础上，需要在理论上和实践中深化认识，不仅关注党内监督各部门之间的良性互动关系，更要在深化党和国家机构改革的制度大框架下，积极探索与法律监督部门之间的有机衔接，以构建更加科学合理的党内巡视制度。
（一）明确巡视机构的角色定位
巡视机构的角色定位涉及其职能定位、组织地位等因素，需要从巡视机构监督特性的角度加以明确。首先，巡视机构的监督特性是自上而下，工作目标是重抓一把手，不同于“上级监督不到，同级监督不了，下级监督不敢”的纪委、组织部等其他党内监督部门。同时，巡视机构由党中央和省级党委派出，直接向派出机构负责并报告工作，来自上级的授权弥补了传统监督手段的不足，既赋予了巡视机构相对独立性和权威性，也为其监督下级党组织尤其是领导干部成员提供了有力后盾；其次，巡视机构的机构设置体现了一定的独立性。中央巡视机构由中央巡视工作领导小组、中央巡视工作领导小组办公室和中央巡视组三部分构成。根据《巡视工作条例》第 5 条 第 2 款，中央巡视工作领导小组组长为中央纪委书记，副组长为中央组织部部长，成员分别为中央纪委、中央组织部有关领导同志。值得注意的是，领导小组和巡视组均由党中央设立，巡视组向领导小组负责并报告工作，而领导小组则直接向党中央负责。此设置体现出，巡视机构并非纪委、组织部的下属或派出机构，而是具有独立性；再次，巡视机构在职能上仅发现问题，而不查办具体案件，因此其工作必须与其他有处理权的监督部门进行有机衔接与配合；同时，《巡视工作条例》第 18 条明确了巡视工作不同于以事后监督为主的纪委和组织部门，其职能上有利于实行事前、事中监督，使得党的监督工作更具有主动性、灵活性。总体上看，巡视制度的设计体现了党内监督机制中对于前端性“发现问题”的重视，有效完善了党内监督体系在科学化与合理性方面的不足。
因此，应考虑以党内法规的形式明确巡视机构的角色定位，在人员编制、办公场所及后勤保障等方面独立于纪委、组织部门等，形成巡视机构、纪委、组织部门相对独立且各司其职的全方位党内监督体系。具体而言，经费保障则由派出机关即上级党委单独列支。关于巡视组成员的构成与变更，应由省级党委书记决定，并报中央巡视领导小组备案。也有学者建议在巡视工作领导小组的机构设置上，由党委副书记担任组长，纪委书记和组织部长担任副组长，以强调其与纪委、组织部门的职责与地位关系。至于巡视工作报告，巡视组组长通常向巡视工作领导小组汇报，必要时还可直接向党委书记汇报。巡视机构相关制度及其程序设计的主要目的在于，在确保巡视机构独立性的同时，协调好与其他党内监督部门的关系。
（二）建立巡视报告公开制度以及责任落实制度
2017 年 11 月底通过的《中国共产党党务公开条例（试行）》明确提出了“建立健全党中央统一领导，地方党委分级负责，各部门各单位各负其责的党务公开工作领导体制”。巡视报告公开制度作为党内公开制度的重要一环，既是人民群众知情权的重要保障，也是充分调动社会监督力量的有力环节。《巡视工作条例》对巡视报告公开已有了概括性规定 ，但具体到巡视报告格式、内容的规范程度以及相关程序并无统一要求。具体而言，十八大以来每轮巡视后，被巡视对象的整改情况都会在中央纪委监察部网站上公开，但是，各个地区、单位的报告良莠不齐，有的直面问题，通过数字、表格等形式展现具体的整改成果；有的则避实就虚，转移重点，用语模糊， 对于党风廉政建设的相关问题谈及较少。
巡视报告的质量与整改落实的实效性息息相关。以被巡视对象的落实情况报告为例，笔者认为，报告总体结构上应以当前问题总结、整改阶段性目标、落实方法及期限三大板块为基础进行拓展，不属于巡视范围内的事项不应写进报告，以免干扰巡视工作主题。内容上应追求简洁明了，以六大纪律为主体内容 ，直指问题、重要线索及整改方案，尽量避免出现“可能”“不到位”“有待加强”等模糊性用语。此外，随着巡视报告公开制度的日趋完善，责任的归属也将愈发清晰。例如，巡视组怠于发现问题或者捏造问题，且造成严重后果的，应及时追究巡视人员的主体责任；再如，上级、有关部门未及时处理问题线索或者被巡视对象未有效整改的，报告公开也为问责相关具体人员提供了依据。值得一提的是，巡视报告公开制度可与“回头看”相结合建立相应的追责机制，坚持“依规依纪、实事求是，失责必问、问责必严，惩前毖后、治病救人，分级负责、层层落实责任”的问责原则。对于被巡视对象敷衍整改、拒不整改等现象，应严格追责至个人，公开批评，以问责促整改。其中，对于失职失责性质恶劣、后果严重的，应实行终身问责制， 不论其责任人是否调离转岗、提拔或者退休，都应当严肃问责。
（三）完善信息收集的相关配套措施
巡视机构是专职调查机构，应以“发现问题”为导向，为此应积极探索更加有效的信息收集手段，完善相关配套措施：第一，优化人员配置，适当吸收专业技术人员，打破以往封闭式的队伍结构，形成以“封闭式为主，开放式为辅”的巡视人员结构新模式。此外可加强中央与地方、各省市区巡视人员之间有计划的交流任职，培养适应能力强、经验丰富、值得党和人民信赖的高素质干部队伍。同时可适当吸收各个领域的专家学者担任兼职巡视员，形成“专家学者库”，根据具体巡视方案选择合适的人员进行辅助，提升巡视队伍整体的专业化水平；第二，规范被巡视对象的如实供述义务，尽快出台具有针对性的巡视保密制度。除明确巡视人员的保密义务以及相应责任外，可将实践中对保密措施的有益探索转化为具体制度，并通过列举式条文予以体现。如采取“一对一”的方式听取情况时，谈话地点不限于巡视组驻地而由知情人和巡视组协商确定等。关于举报人保护方面，举报人因本人或者其近亲属的人身安全面临危险的，可向当地纪委等相关部门提出保护申请，相关部门审查后认为确有必要的，应及时采取相应措施。此外，《巡视工作条例》中关于非党员领导同志如实供述义务之规定的欠缺，应考虑通过法律上的相关规定予以弥补。同时为体现党员从严要求的原则，在将该义务主体扩展至每一个被巡视对象时，党员对义务的违背将从重处罚，则更具合理性。
（四）强化与其他党内监督部门的衔接配合
发现问题的目的是解决问题，只有正确认识到这一点，才能避免巡视制度沦为“自我满足”， 否则随着巡视次数的增加，难免会导致巡视工作边际效应的递减。在现行体制下，为了促进巡视成果的转化，一方面应严格规范巡视机构对整改建议落实的监督工作，总结“回头看”中的有益经验，完善相关程序机制，明确被巡视党组织整改主体责任、主要负责人第一责任，避免形式性整改、选择性整改。另一方面，影响巡视成果转化的重要因素来自巡视机构与纪委、组织部门等其他党内监督部门的有机衔接与密切配合。鉴于巡视机构的职能定位主要为“发现问题”，致力于弥补传统监督方式的不足，因此具体问题的解决很大程度地依赖于其他党内监督部门。而强化巡视机构与其他党内监督部门的衔接与配合，既需要具体程序规范的引导，也离不开相关责任制度的倒逼。巡视是对下级党委领导干部“德、能、勤、绩、廉”的一次全面检验，因此应把督促巡视整改的落实作为纪委、组织部日常监督的重要内容，把巡视结果作为干部考核评价、选拔任用的重要依据。为此，应完善巡视成果转化责任制，实行严格的个人责任追究制度。具体而言，巡视机构将被巡视对象明显违反党纪国法的有关问题线索移交给纪委，纪委未依规处理而后得到证实的，纪委有关人员应承担相应责任；巡视机构在巡视报告中认为被巡视对象明显不适任领导干部职务，组织部无正当理由在考核评价、选拔任用时未予以参考而后出现严重后果的，组织部人员应承担相应责任。另外，基于巡视机构在党内监督体系中的特殊性，应在相关程序中赋予其对巡视成果转化再行监督的权力。
（五）注重与相关法律的衔接
党内监督不是一个封闭、自我完善的体系，其发展既要建立在自身的理论创新与实践探索的基础之上，也要注重与外在监督的有效衔接，尤其是注重与相关法律规定的贯通融合。我国社会主义法律体系日趋科学化、合理化、系统化，可为党内巡视制度的完善及相关配套措施的构建提供有益参考。例如，被巡视单位领导干部的考察要求可以以新修订的《公务员法》第 59 条关于“公务员纪律”的规定为基础 ，并结合具体实际；再如巡视工作中举报人保护的具体措施可以参照 《刑事诉讼法》第 62 条关于“证人保护”之规定 ，切实保障举报人的人身安全和财产安全。此外，虽然十八大党内巡视已经实现了全覆盖，但鉴于公职人员并非皆为党员的现实情况，实践中仍存在着对“非党内公职人员”的监督漏洞。《监察法》的出台可以有效弥补这一不足，使得党内监督与国家监察的有机结合有法可依。在此基础上，关于《巡视工作条例》第 34 条所规定的其他部门的配合责任，就可区分为党纪处分和政务处分两部分：党纪处分适用于《党内监督条例》第 42 条之规定 ，即依照《纪律处分条例》《中国共产党问责条例》等规定进行处理。将《党内监督条例》作为其他党内监督法规的一般法，既有利于党委和纪委、组织部等有关部门责任的落实， 也有利于党内监督法规体系的完整性与统一性；关于政务处分，根据《公务员法》第 53 条第 1 款第4项和《监察法》第 11 条第 1 款第（3）项 ，即公务员“不担当，不作为，玩忽职守，贻误工作”的，属于违法违纪行为，应依照《监察法》予以处分。同时，《巡视工作条例》第 28 条规定 ，对巡视移交的问题或线索的处理，若纪委、组织部等其他部门怠于执行，应依照《监察法》承担相应法律责任。此外，根据《公务员法》第 61 条第 2 款 和《纪律处分条例》第 33 条第 2 款规定，对于党员的同一违纪违法行为，监察机关已作出政务处分决定的，公务员所在机关不再给予处分，但党组织仍可以依规予以党纪处分。
系统总结党内巡视制度的经验成果与不足之处，在理论上和实践中不断加以完善，是新时代加强党的建设的重要内容之一。为此，需要明确党内巡视机构的职能定位及组织地位，创新巡视方式方法，科学界定巡视机构与其他党内监督部门的关系及职能配合协调，建立规范的巡视报告公开制度以及责任落实制度，并注重与相关法律的衔接。这是强化巡视工作成果、进一步深化巡视制度建设的重要发展方向。
本文系2018年度中国法学会部级法学研究课题重点项目“党内法规制度建设保障体系研究”的阶段性成果，项目编号：CLS（2018）B03。
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