【作者简介】
王建芹（1963-），女（汉），山东昌邑人，中国政法大学法学院教授、党内法规研究中心主任，主要研究方向：宪法与行政法学，党内法规；马尚（1994-），男（汉），河南南阳人，中国政法大学法学院硕士研究生，党内法规研究中心科研助理，主要研究方向：宪法与行政法学，党内法规。
文章刊于《理论与改革》2020年第1期
摘要：党内法规解释是党规制度的重要环节之一，而党内法规解释机制的科学构建则离不开法规解释权的合理配置。随着党内法规制度建设不断深入，党内法规解释机制逐步得到完善，法规解释权的配置也初步实现了规范化和体系化。但在现阶段党内法规制度建设实践中，党内法规解释权的配置依然存在着一些亟待解决的问题，如党章和准则的解释权归属问题、受权解释主体范围的内涵与外延问题、被撤销机关的解释权承继主体问题等，导致在党内法规解释工作中部分党内法规解释活动的顺利开展受到了一定程度的影响和制约。因此，如何针对党建工作的实际，优化党内法规解释权的配置，进一步完善党内法规解释机制，是当前党内法规制度建设工作中必须加以重视和解决的问题。
党内法规解释是党内法规制度建设的重要环节之一，对于党内法规的落实、巩固和发展具有十分重要的意义，随着党内法规制定的两个五年规划和一大批基础性、关键性党内法规的出台，配套性的党内法规解释工作必须要及时跟进，而党内法规解释机制的科学构建离不开党内法规解释权的合理配置。就党内法规的解释机制而言，其所解决的关键问题主要有两个，即：由谁来对党内法规进行解释？以及如何对党内法规进行解释？党内法规解释权的配置主要是针对于前者而言，所解决的是党内法规解释权的行使主体问题以及解释的效力问题。一般情况下，党内法规的解释可能涉及任何相关主体，但在解释活动中，只有特定的有权解释主体对党内法规做出的解释才具有正式的效力。因此，针对当前党内法规解释工作的实际情况，从理论上和制度设计上深入探讨党内法规解释权的合理配置，对党内法规解释机制的构建以及解释活动的顺利开展具有十分重要的意义。
一、党内法规解释权配置的发展历程
我党向来重视党内法规制度建设，尤其是党的十八大以来，党内法规制度建设更是受到了前所未有的重视。党内法规制度建设第一个五年规划纲要提出了到建党一百周年之际，全面建成内容科学、程序严密、配套完备、运行有效的党内法规制度体系。与此同时，作为党内法规制度建设立改废释中重要一环的党内法规解释也获得了长足的发展和进步，最为明显的体现就是党内法规解释权的配置愈来愈规范化和体系化。
（一）由规范化不足走向规范化
长期以来，党内法规解释权的配置存在着规范化程度不足的问题。在顶层设计层面，党内法规解释权的配置缺乏完整、系统的制度规定。实践中，党内法规解释权的归属主要依赖于各个党内法规文本自身的规定，如1990年6月27日中共中央印发的《中国共产党基层组织选举工作暂行条例》（中发［1990］8号）第34条规定：“本条例由中共中央组织部负责解释。”同时也存在党内法规没有在文本中就法规解释权归属问题作出规定的情况，如1987年7月14日中纪委印发的《党的纪律检查机关案件审理工作条例》（中纪发［1987］12号）即是如此。制度规定的缺位使得一些事实上行使着党内法规解释权的主体面临着法理依据不足的窘境。
1990年7月31日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定程序暂行条例》（以下简称《制定程序暂行条例》），这是党内法规制定工作进入程序化、规范化轨道的重要一步，同时也标志着党内法规解释权的配置开始逐渐走向规范化。《制定程序暂行条例》对党内法规解释权的配置作出了两项规定：第一，党内法规草案的内容应当包括主管部门或负责解释的部门；第二，中央发布的党内法规的解释工作，除已明确规定解释部门外，由中央办公厅请示中央后具体承办。但是，《制定程序暂行条例》对党内法规解释权的规定也存在着一些明显的缺漏：首先，虽然《制定程序暂行条例》规定党内法规草案的内容包括解释部门，但是解释部门并不是党内法规草案的必要内容，党内法规草案可以只规定主管部门而不规定解释部门。而且，主管部门与解释部门之间的关系以及主管部门是否有权解释党内法规等问题也不十分明确。其次，《制定程序暂行条例》仅就中央发布的党内法规规定了承办机关或解释机关，但却忽视了中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及省、自治区、直辖市党委制定的党内法规的解释权归属。
2012年5月27日，中共中央印发了《中国共产党党内法规制定条例》（中发［2012］5号）（以下简称《制定条例》），进一步规范了党内法规解释权的配置。一方面，《制定条例》第十四条明确规定，党内法规草案的内容应当包括解释机关。至此，解释机关的规定成为党内法规草案的必要内容。另一方面，《制定条例》第二十九条第二款弥补了《制定程序暂行条例》对中央党内法规以外的其他党内法规解释权归属的疏漏，规定“中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由其自行解释。”
因此，根据《制定条例》的规定，中纪委、中央各部门以及地方党委制定的党内法规解释只能由其自行解释，而不能将解释权授予其他主体行使。禁止其他党内法规进行授权解释的情况具体可以分为两种：第一，解释权不可以对内授予，即中纪委、中央各部门以及地方党委拥有的解释权不可以授予内设机关行使。实践中，有些地方党内法规的文本规定中错误地将解释权授予内部机关行使的情况时有发生，如《中国共产党某某省委员会党内法规制定细则》第三十五条就规定：“本细则由中共某某省委办公厅负责解释。”第二，解释权不可以对外授予，即中纪委、中央各部门以及地方党委拥有的解释权不可以授予党外的其他主体来行使。实践中，地方党内法规的条文表述也存在错误地将解释权授予政府部门行使的情况，如《某某省党政机关厉行节约反对浪费实施细则》第六十四条规定：“本细则由省委办公厅、省政府办公厅会同有关部门负责解释。”对此，有学者就指出，地方党委根据实际工作需要，可以在党内法规中同时规定其他主体为具体承办机关，但不可以在党内法规的文本规定中将解释权直接授予其他主体行使。
但是，对于该款中提到的地方“党委”该如何理解的问题却存在着三种不同的认识：第一，有权地方党委是指党的委员会，不包括党委常委会；第二，有权地方党委是指党的委员会和党委常委会；第三，有权地方党委是指党的委员会、党委常委会和党的委员会书记。地方“党委”内涵的不明确直接导致了“自行解释”所指向的解释主体实际上并不十分确定。“自行解释”究竟意味着党的委员会、党委常委会和党的委员会书记都有权解释还是仅有部分主体有权解释？如果有多个主体都可以对地方党内法规进行解释，那么究竟是多个主体对地方党委制定的所有党内法规都有权解释还是每个主体仅有权对自己审议通过的党内法规进行解释？对于这些问题，《制定条例》并没有作出更进一步的明确规定。因此，对于此前一些学者所主张的地方党内法规解释权的配置遵循“谁制定谁解释”的原则”，有进一步加以明确的必要。
（二）由体系化欠缺走向体系化
随着《制定程序暂行条例》及《制定条例》的相继颁布施行，党内法规解释权的配置在规范化建设方面取得了长足的进步和发展。虽然地方党委制定的党内法规在解释权配置方面还存在着一些问题，但总体上来看，党内法规解释权配置的规范化程度已经大幅提高。然而与此同时，党内法规解释权的配置却又显现出体系化欠缺的新问题。
根据制定主体的不同，党内法规可以大致分为中央党内法规和其他党内法规，中央党内法规是指由党的中央组织制定的党内法规，其他党内法规是指由中央纪律检查委员会、党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规。就中央党内法规而言，解释权配置的总体原则是以党内法规的文本规定为准，没有规定的由中共中央办公厅请示中央后承办。但是，中央党内法规解释权的配置体系总体上并不完善。首先，解释主体与制定主体相互分离。中央党内法规的文本规定一般将解释主体规定为不特定的党中央机关以及有关的政府机关等，而非制定中央党内法规的党的中央组织本身。但是，这种解释权的配置不仅不符合党内权力运行的规律，也不符合中央党内法规解释权运行的实际状况。有学者就指出，“中央党内法规的制定主体与解释主体实质上是一种‘相对分离’的状态，是因为根据中央规定，受权解释主体提出的中央党内法规解释草案须事先报请中央审批，故中央仍然是解释的实质决定者。”其次，解释主体的确定缺乏统一的标准。通常来说，中央党内法规的解释主体往往是由中央党内法规的文本进行规定，而且一般与中央党内法规所要规制事务的性质有关，比如《中国共产党统一战线工作条例（试行）》第四十五条规定：“本条例由中央统战部负责解释。”然而，《制定条例》第二十九条第一款同时也规定了，“未明确规定解释机关的，由中央办公厅请示中央后承办。”因此，中央党内法规解释主体的确定缺乏一个统一的标准。最后，解释主体存在不确定的情况。不少中央党内法规的条文规定中经常会出现“会同有关部门负责解释”的模糊表述，但是对“有关部门”该如何界定的问题却并没有进一步的规定。
与中央党内法规不同，其他党内法规的解释遵循的是“自行解释原则”，由中央纪律检查委员会、中央各部门和省、自治区、直辖市党委对制定的党内法规自行解释，而不论党内法规的文本是如何规定的。然而，“自行解释原则”并没有一个确切的含义界定。实践中，自行解释原则经常被错误地理解为“谁制定谁解释”。至少对于地方党委制定的党内法规而言，上文已阐述过，其解释主体并不一定与制定主体相重合。因此，其他党内法规解释权的配置并不具备体系的完整性。
2019年8月30日，中共中央政治局会议修订了《制定条例》（以下如无特殊说明，《制定条例》均指的是2019年修改后的《制定条例》）。相较2012年印发的《制定条例》，修改后的《制定条例》在党内法规解释权配置的体系化方面取得了非常明显的进步。具体来说，党内法规解释权配置的体系化特征主要表现为以下三个方面：
第一，中央党内法规的解释权归党中央所有。《制定条例》改变了原来中央党内法规解释权配置的总体原则，不再以党内法规的文本规定为准，而是明确规定中央党内法规的解释权统归党中央所有，贯彻了坚定维护党中央权威和集中统一领导的原则。但这里需要注意的是，中央党内法规解释权的配置并不符合“谁制定谁解释”的原则。根据《制定条例》的规定，有权制定中央党内法规的主体是党的中央组织。按照《中国共产党章程》的规定，党的中央组织应当包括党的全国代表大会、全国代表会议、中央委员会、中央政治局及其常务委员会、中央军事委员会以及中央纪律检查委员会。但是学界一般认为享有中央党内法规制定权的党的中央组织主要包括党的全国代表大会、中央委员会、中央政治局及其常务委员会。因此，中央党内法规制定主体在范围上要宽于解释主体，两者之间并不能简单地等同。
第二，中央党内法规的解释权可以授予其他主体行使。虽然中央党内法规解释权归党中央所有，但是《制定条例》又明确规定了中央党内法规的授权解释制度，有关部委可以经党中央授权来具体行使中央党内法规的解释权。授权解释制度的确立给予了党的中央组织以外的其他主体解释中央党内法规明确的法理依据。需要注意的是，只有中央党内法规可以授权解释，对于其他党内法规，《制定条例》仍是采取了禁止授权解释的做法。其实，中央党内法规与其他党内法规在授权解释问题上的区别对待在法理上完全说得通。根据《中国共产党章程》的规定，党是根据自己的纲领和章程，按照民主集中制组织起来的统一整体，全党各个组织和全体党员服从党的全国代表大会和中央委员会。因此，党的全国代表大会和党中央对党内法规拥有完整的权力，可以授权其他主体对中央党内法规进行解释。但是，对于党中央工作机关以及地方党委来说，由于其拥有的党内法规解释权以及制定权等并不是其本身固有的权力，而是来自于党中央的授权，因此自然不能二次授权给其他主体行使。
第三，其他党内法规的解释权归制定机关所有。《制定条例》摒弃了原来的“自行解释原则”，而是明确了其他党内法规解释权的配置应当遵循“谁制定谁解释”的原则。《制定条例》第三十四条第一款改变了此前其他党内法规“自行解释”的表述，而是规定：“......中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规由制定机关解释。”至此，其他党内法规的制定主体与解释主体合而为一。此外，对于该款中地方“党委”该如何理解的问题也得到了解决。《制定条例》在第二十八条第三款中规定：“省、自治区、直辖市党委制定的党内法规草案，由党委全体会议或者常委会会议审议批准。”因此，地方党委的党的委员会以及党委常委会是地方党内法规的制定主体，同时也是其所制定的地方党内法规的解释主体。
二、现阶段党内法规解释权配置的有关问题
2019年《制定条例》的重新修订，标志着党内法规解释权配置的规范化和体系化建设迈向了一个新的发展阶段。然而，这并不意味着现阶段党内法规解释权的配置已经臻于完善，从理论与实践上看，党内法规解释权的配置仍然存在着以下三个方面的问题有待解决。
（一）部分党内法规的解释权归属问题
《制定条例》印发实施以后，党内法规解释权的归属在制度层面上已经得到了较为全面的规定，但是党内法规解释权的配置尚不完全周延，部分党内法规仍然存在着解释主体缺失的现象。
1.党章的解释主体依然缺位
党章是党的根本大法，是全党必须遵循的总规矩。《制定条例》第三条和第四条明确指出：“党章是最根本的党内法规，是制定其他党内法规的基础和依据。”“党章对党的性质和宗旨、路线和纲领、指导思想和奋斗目标、组织原则和组织机构、党员义务和权利以及党的纪律等作出根本规定。”正是由于党章在党内法规制度体系具有至高无上的地位，所以党章解释主体的明确对于党内法规解释权体系的完整构建具有十分重要的意义。但是自从党的五大以来，党章删去了党章解释主体的规定，自此有关党章解释主体的规定就一直处于缺位的状态，相关的党章解释工作也难以顺利地推进。
党章解释主体的不明确造成了党章解释文本的稀缺。目前，公开的党章解释文本只有一份中纪委的答复——《中共中央纪律检查委员会关于对党章第四十条第一款所称的“特殊情况”如何理解的答复》（中纪法复［1996］2号）。有学者就此规范性提出了质疑，“从依规治党的角度来讲，在党章没有明确其解释主体的前提下，中共中央纪律检查委员会能否对党章作出正式解释？或者，谁有权对党章作出正式解释？”其实，根据《制定条例》的规定，中央党内法规的解释权归党中央所有，那么党章作为党的全国代表大会通过的党内法规，理应由党中央负责解释。但是，此前也有学者提出反对意见，认为党章作为最根本的党内法规，其解释权的归属只能由党章本身作出规定，而不适宜由下位的《制定条例》予以明确。
2.准则的解释主体缺失
同党章一样，准则的解释主体也不明确。截止目前，党内准则总共有五部，分别是《关于党内政治生活的若干准则》《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）》（已失效）《中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则》（已失效）《中国共产党廉洁自律准则》《关于新形势下党内政治生活的若干准则》。在这五部准则中，只有两部已失效的准则采用了条例的体例形式，而且都明确规定由中共中央纪律检查委员会负责解释。根据笔者查阅的资料显示，中纪委也确实行使过准则的解释权。1998年3月3日，经党中央批准，中央纪委印发了《关于对〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）〉第五条第二款的补充规定》（中纪发［1998］3号）（已失效），增加了省（部）级以上领导干部的配偶、子女及其配偶不准在该领导干部管辖的地区及管辖的业务范围的中外合资企业任职的规定，并规定了违反情况下的处理办法。但是，至今仍在生效的其他三部准则则缺失了解释主体的规定，原因主要是两方面：首先，三部准则的内容在更大程度上是一种思想、原则和立场的明白宣示，而非具体的规定；其次，三部准则特殊的行文风格也决定了其文本中并不适宜出现解释主体的条文规定。所以，目前准则面临的是解释主体集体缺失的现状。此外，准则的效力仅次于党章而高于条例，所以对于准则能否适用《制定条例》以确定解释权归属的问题，笔者认为也值得商榷。
（二）受权解释主体的具体范围不清晰
《制定条例》第三十四条规定，中央党内法规由党中央或者授权有关部委解释。但是，“有关部委”的表述并不十分严谨。即“有关部委”的确切概念是什么？内涵上体现为哪些主体能够纳入“有关部委”的范畴，成为中央党内法规的受权解释主体；外延上体现为“有关部委”的概念能否涵盖实践中的全部受权解释主体。《制定条例》第三十四条没有能对上述问题给出进一步的明确说明。
事实上，“部委”的表述在党内法规的条文规定中并不是第一次出现。此前，2015年修订的《中国共产党巡视工作条例》（中发［2015］20号）（以下简称《巡视条例》）第十三条在规定中央巡视组的巡视对象和范围时就曾出现过“中央部委”与“中央国家机关部委”的说法。2017年修订后的《中国共产党巡视工作条例》在第二条和第五条也分别增加了“中央有关部委”的表述。但是，《巡视条例》并未就“部委”的确切含义作出进一步的阐释。此外，从《制定条例》的全文来看，“部委”以及“有关部委”的表述除了在党内法规解释的相关条款中存在，在涉及党内法规制定的相关条款中也较为常见。《制定条例》第13条规定：“涉及两个以上部委职权范围的事项，有关部委应当联合制定党内法规或者提请党中央制定中央党内法规。制定党内法规涉及政府职权范围事项的，可以由党政机关联合制定。”第32条规定：“中央纪律检查委员会以及党中央工作机关和省、自治区、直辖市党委制定的党内法规有下列情形之一的，党中央予以责令改正或者撤销：……不同部委制定的党内法规对同一事项作出的规定相冲突的，提请党中央处理。”由此可见，相比《巡视条例》而言，党内法规制定的相关条款中所言及的“部委”在范围上相对较窄，仅指包括中央部委层面上的中央纪律检查委员会和党中央工作机关。
实际上，类似“有关部委”的模糊表述在党内法规制定主体的有关规定中也出现过，曾引起过较大的争议。修改前的《制定条例》规定，“中央各部门”有权制定党内法规。围绕着“中央各部门”的范围界定，学界的意见分歧较大，大致可以归纳为机关标准和职能标准两种主张。可喜的是，2019年修订后的《制定条例》将“中央各部门”的模糊表述调整为内涵更加明确的“党中央工作机关”。并且，党的工作机关内涵的界定与《中国共产党工作机关条例（试行）》的相关规定保持了一致。中办法规局法规处对《制定条例》修订的权威解读中明确指出，“《条例》第三条将‘中央各部门’调整为‘党中央工作机关’。根据党的工作机关条例，党的工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。”相比之下，《制定条例》对受权解释主体进行规定时却仍然采用“有关部委”的模糊表述，因此有进一步明确的必要。
（三）党内法规解释权的承继问题
党内法规解释权的承继是指原解释主体被撤销后，由新的主体继续行使原有权解释主体所拥有的解释权，以保障党内法规解释工作的有序进行。党内法规解释权的承继问题之所以凸显，与近年来深入推进的党和国家机构改革密不可分。2018年2月党的十九届三中全会审议通过了《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》和《深化党和国家机构改革方案》，并同意把《深化党和国家机构改革方案》的部分内容按照法定程序提交十三届全国人大一次会议审议。这次党和国家机构改革力度之大前所未有，是推进国家治理体系和治理能力现代化的一场深刻变革。在大规模的机构改革后，部分党内法规的原有权解释主体被撤销，但是该部分党内法规仍然生效，在理解和适用的过程中依然存在进行解释的需要，因此这部分党内法规就不可避免地面临着解释权承继的现实问题。
以2002年8月9日中共中央办公厅，国务院办公厅印发的《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》（中办发［2002］19号）为例，该暂行办法的第十三条规定：“本办法实施中的问题由中央纪委、监察部、农业部负责解释。”虽然该暂行办法仍然生效，但负责该暂行办法解释的相关主体如监察部和农业部等均已经在本轮机构改革中被撤销。2018年3月11日，十三届全国人民代表大会第一次会议通过了《中华人民共和国宪法修正案》，撤销原国务院监察部，成立中华人民共和国国家监察委员会，与中纪委合署办公。2018年3月17日，十三届全国人大一次会议通过了《国务院机构改革方案》，撤销了农业部，并将原农业部的职责分别整合给自然资源部、生态环境部、农业农村部、交通运输部、应急管理部以及自然资源部管理的国家林业和草原局。就监察部的解释权承继而言，是否由新成立的国家监察委继续行使原国务院监察部拥有的解释权？对于农业部的解释权承继来说，由于承接其原有职责的主体众多，究竟该由哪一主体继续行使原农业部拥有的解释权？抑或者由多个承接职责的主体联合行使解释权？在实践上都是需要加以明确的问题。
除上述案例以外，许多党内法规都面临着原有权解释主体被撤销以及由此带来解释权的承继问题。为避免党内法规的解释工作因为机构改革而发生中断，保障党内法规解释活动的顺利开展，相关的解释权承继问题应当尽快在制度层面上得到明确。
三、优化党内法规解释权配置的思考与建议
基于上述党内法规解释权配置中存在的突出问题，笔者认为党内法规解释权的配置应当有针对性地从如下三个方面加以优化，以进一步提升党内法规解释权配置的规范化、科学化和体系化程度。
（一）补足党章和准则解释权归属的缺失
就党内法规解释权体系的完整构建性而言，党章和准则解释权是党内法规解释体系的一大主干。因此，党内法规解释权的进一步优化配置首先应当补足党章和准则解释权归属的缺失。为此需要从以下两点入手：第一，准确把握党章和准则的适宜解释主体；第二，明确党章和准则解释权归属的制度依据。
就党章而言，最适宜的解释主体必然为党中央无疑。首先，党章解释主体的确定应符合党内法规解释权配置的一般原则。党章是由党的全国代表大会通过的，因此党章属于中央党内法规应无疑义。根据《制定条例》的规定，中央党内法规的解释权归党中央所有，故党章的解释权归属应当与《制定条例》对解释权配置的原则性规定保持一致，亦应由党中央所有。其次，党章解释主体的确定应当平衡党章解释主体权威性与党章解释工作常态化的要求。党章是最根本的党内法规，因此党章的解释主体应当具有与党章的地位相匹配的权威性。此外，党章的解释主体也必须能够适应党章解释常态化的需要。综合以上因素，党的中央委员会比较适宜成为党章的解释主体。最后，党章解释主体的确定应具有一定的历史延续性。自党的二大制定党章以来，直到党的四大，党章的解释权一直都归党的中央执行委员会所有。在党的五大上，中央执行委员会更名为党的中央委员会。因此，从历史的纬度来看，党章的解释主体也应当确定为党的中央委员会。至于党章解释权归属的制度依据，虽然《制定条例》已经就党内法规解释权的配置作出了一般性的原则，但是基于党章在党内法规制度体系中的特殊地位，党章的解释权归属更适宜由党章本身作出明确的规定。
与党章确定解释主体的理由类似，准则最适宜的解释主体也应当是党中央。虽然此前已废止的两部准则规定由中纪委负责解释，但是中纪委提出的解释草案必须要经过党中央的批准，《关于对〈中国共产党党员领导干部廉洁从政若干准则（试行）〉第五条第二款的补充规定》的行文中就明确提到了“经党中央批准”。因此，党中央仍然是准则的实质解释主体。另外，由于内容以及行文上的特殊性，目前生效的三部准则并不适宜进行解释，但是这并不影响确定准则类党内法规的解释权归属。至于准则解释权归属的制度依据，笔者认为在承认《制定条例》中解释权配置一般原则的前提下，准则本身在适宜的情况下也应当作出更进一步的明确规定。
（二）合理界定受权解释主体的具体范围
从解释权授予的实际情况来看，中央党内法规的解释工作更加侧重于根据规制事务本身的性质以及有关机关的具体职责来确定最为适宜的受权解释主体，以体现出更强的针对性与灵活性。因此，受权解释主体范围的明确不能够简单地照搬《巡视条例》以及《制定条例》在论及党内法规制定主体时对“有关部委”的范围界定，而应当从中央党内法规解释工作的实际需要出发，合理地确定受权解释主体的范围。具体来说，受权解释主体范围的确定应当着重关注以下三个方面：
首先，受权解释主体应当包含中纪委和党中央工作机关。中纪委作为受权解释主体的情况较为常见。但是，党中央工作机关是否都可以成为受权解释主体呢？按照《中国共产党工作机关条例（试行）》的规定，党中央工作机关主要包括办公厅（室）、职能部门、办事机构和派出机关。从中央党内法规的文本规定来看，中央办公厅以及诸如中央组织部、中央统战部、中央政法委等职能部门作为受权解释主体的情况比较多见。党中央的办事机构也有成为受权解释主体的先例，如作为中央机构编织委员会办事机构的中央机构编制委员会办公室。《中国共产党机构编制工作条例》第三十二条规定：“本条例由中央组织部、中央机构编制委员会办公室负责解释。”至于党中央的派出机关，成为受权解释主体的情况则较为少见，但是鉴于派出机关对加强特定领域、行业、系统的领导具有重要作用，比如作为派出机关的中央和国家机关工作委员会在统一部署中央和国家机关党建工作方面具有非常重要的职能，所以不应当轻易地将其从受权解释主体的范围中排除。总体来说，中纪委和党中央工作机关被包含在受权解释主体范围之内应无太大疑义。
其次，受权解释主体还应当包括部分党中央直属事业单位。机构改革以后，党中央直属事业单位主要包括中央党校、中央党史和文献研究院（对外加挂中央编译局的牌子）、两报一刊以及三大干部学院。通常来说，党中央直属事业单位不属于党内法规的制定主体，《制定条例》在明确党内法规的制定主体以及谈及党内法规制定涉及的“相关部委”时，均未将其涵盖在内。但是，按照党内法规解释权授予的实践来看，部分党中央直属事业单位已经成为了中央党内法规的受权解释主体，比如《中国共产党党校（行政学院）工作条例》第六十九条就明确规定：“本条例由中央党校（国家行政学院）负责解释。”因此，部分适格的党中央直属事业单位也应当包含在受权解释主体的范围之内。
最后，受权解释主体不能仅限于党内主体，还应当将有关政府主体也纳入在内。政府主体作为党内法规解释主体的情况具体分为两种：其一，政府主体与党内主体联合进行解释，也就是通常所说的党政联合解释。党政联合解释的情况在党内法规解释领域较为常见，如《党政机关厉行节约反对浪费条例》（中发［2013］13号）第六十四条规定：“本条例由中共中央办公厅、国务院办公厅会同有关部门负责解释。”其二，政府主体单独主导中央党内法规的解释工作，比如《党政机关国内公务接待管理规定》（中办发［2013］22号）第二十五条就规定：“本规定由国家机关事务管理局会同有关部门负责解释。”但是相比党政联合解释，政府部门单独主导党内法规解释工作的情况相对较少。而且需要特别注意的是，政府主体不能仅局限于中央国家机关部委，还应当将有关的直属机构等也包含在内，比如上文提到的国家机关事务管理局。
（三）明确被撤销机关的解释权承继主体
从本轮党和国家机关机构改革的情况来看，虽然大量的机关被撤销，但是这些机关的原有职责并没有随之消失，而是被不同程度地整合到其他一些机关的职责范畴之内。因此，党内法规的原有权解释主体在机构改革中被撤销后，原有权解释主体拥有的解释权应当由承继相关职责的有权主体来继续行使，以保障党内法规解释工作的连续性与稳定性。但是，根据原有权解释主体被撤销后的职责整合情况不同，党内法规解释权的承继主体也有不同的具体要求。一般来说，原有权解释主体被撤销后的职责整合情况大致有两种：第一，原有权解释主体的职责整体被整合到一个新的机关或者被已有的另一机关所吸收；第二，原有权解释主体的职责分别被整合到不同的机关。
对于前一种情况而言，解释权承继主体的确定比较简单。由于原有权解释主体的职责已经整体并入了其他机关，所以党内法规的解释权理应由其他机关继续行使。以财政部、中央直属机关工委、中央国家机关工委联合印发的《中央和国家机关基层党组织党建活动经费管理办法》（财行［2017］324号）为例。该办法第二十六条规定：“本办法由财政部会同中央直属机关工委、中央国家机关工委负责解释。”在本轮机构改革以后，中央直属机关工委和中央国家机关工委的原有职责被统一整合到新成立的中央和国家机关工作委员会，那么中央和国家机关工作委员会理应承继原中央直属机关工委和原中央国家机关工委对《中央和国家机关基层党组织党建活动经费管理办法》的解释权。再比如上文提到的监察部，经机构改革后已经并入到新组建的国家监察委员会，因此原监察部对相关党内法规拥有的解释权也应当由国家监察委员会一并承继。
但是对于后一种情况而言，解释权承继主体的确定则较为复杂，需要根据不同的情况来具体分析。以上文提到的《关于对涉及农民负担案（事）件实行责任追究的暂行办法》为例，其有权解释主体之一的农业部被撤销后，承接其原有职责的机关众多，究竟该由哪一主体继续行使原农业部对该暂行办法拥有的解释权？虽然农业农村部承接了大部分原农业部的职能，但是自然资源部、生态环境部、交通运输部、应急管理部以及自然资源部管理的国家林业和草原局等其他主体承接的原农业部职责也在不同程度上涉及减轻农民负担的问题。另外，中央农村工作领导小组办公室作为中央农村工作领导小组的办事机构，也可以成为适宜的解释权承继主体。而且，中央农村工作领导小组办公室也曾有过成为党内法规解释主体的先例，比如《中国共产党农村工作条例》第三十五条规定：“本条例由中央农村工作领导小组办公室负责解释。”在诸如此类情况下，解释权承继主体的确定应当明确相关原则，即选择职责与党内法规所规制的事务最为匹配的机关负责，或由承接原解释主体职责的多个机关联合进行解释的区分原则。
此外，党内法规解释权的配置在实践中还存在一些需要明确的问题。首先是副省级城市和省会城市党委的党内法规解释权。2016年6月，中共中央印发了《关于加强党内法规制度建设的意见》，其中明确指出要“探索赋予副省级城市和省会城市党委在基层党建、作风建设等方面的党内法规制定权。”2017年5月，党中央决定在沈阳、福州、青岛、武汉、深圳、南宁、兰州7个副省级城市和省会城市开展为期1年的党内法规制定试点工作。截止2018年5月试点期届满，试点地区的党委制定了一批关于基层党建以及作风建设方面的党内法规，如武汉市委相继制定了《中共武汉市委加强基层党员干部作风建设若干规定（试行）》和《武汉市社区党组织领导社区治理若干规定（试行）》，同时也比照《制定条例》的要求在党内法规文本中规定了解释权的归属。但是，2019年新修订的《制定条例》并未将副省级城市和省会城市党委的党内法规制定权以及解释权予以明确的规定。
其次，《制定条例》第十条和第十一条首次明确了中央纪律检查委员会、党中央工作机关以及省、自治区、直辖市党委可以为贯彻执行中央党内法规而制定相应的配套党内法规。同时，《制定条例》第十四条第二款也对配套党内法规的内容进行了统一的明确限定：第一，制定配套党内法规，不得超出上位党内法规规定的范围；第二，作出的规定应当明确、具体，具有针对性、可操作性；第三，除非必要情况，对上位党内法规已经明确规定的内容不作重复性规定。由此可见，配套规定实则是对中央党内法规作出的更为具体、细化的解释，其虽无党内法规解释之名，却有党内法规解释之实。如何妥善处理党内法规解释权与配套规定制定权之间的矛盾是党内法规解释权配置面临的一个新问题，需要进行更加深入的探讨。
本文刊发于《理论与改革》2020年第1期，为方便阅读，注释与参考文献从略。
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